III OSK 2685/24

III OSK 2685/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III SAB/Gl 144/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-06-25
III OSK 2585/24 - Postanowienie NSA z 2024-11-21
II SA/Rz 450/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2024-07-17
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a i d
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 149 § 1 pkt 1 i 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 24 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 czerwca 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 144/24 w sprawie ze skargi Ł. P. na bezczynność G. S.A. z siedzibą w K. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od G. S.A. z siedzibą w K. na rzecz Ł. P. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ł. P. (dalej także jako: skarżący) na bezczynność G. S.A. z siedzibą w K. (dalej także jako: Spółka) w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, w punkcie 1 wyroku z dnia 25 czerwca 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 144/24 stwierdził, że Spółka dopuściła się bezczynności, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 3 zobowiązał Spółkę do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem, a w punkcie 4 zasądził od Spółki na rzecz skarżącego 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z dnia 2 października 2023 r. skarżący, na podstawie art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Spółki o udostępnienie informacji w zakresie udzielenia odpowiedzi na pytanie czy Spółka w okresie od 2012 roku do daty sporządzenia wniosku zawarła umowy cywilnoprawne z:
a) dr hab. M. H., prof. Uniwersytetu Śląskiego;
b) [...] Kancelaria Radców Prawnych sp. p. z siedzibą w K.;
c) dr J. K., dr nauk ekonomicznych, adiunktem w Katedrze Ekonomiki Nieruchomości i Procesu Inwestycyjnego Uniwersytetu Ekonomicznego w K. (wcześniej pracownikiem naukowym Uniwersytetu Ekonomicznego w K.);
d) S. sp. p. Rzeczoznawców Majątkowych, ul. [...],[...];
e) L. sp. z o.o., ul. [..], [...];
f) dr hab. I. F. — pracownikiem naukowym Wydziału Nauk Ekonomicznych i Zarządzania Uniwersytetu Szczecińskiego?
W przypadku odpowiedzi twierdzącej skarżący wniósł o udostępnienie ww. umów i przesłanie ich na jego adres mailowy.
Skarżący zaznaczył, że Spółka jako osoba prawna realizująca zadania publiczne, w której pozycję dominującą, w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, posiadają jednostki samorządu terytorialnego oraz spółka z całościowym udziałem Skarbu Państwa, należy do podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznych – zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych. Natomiast wszystko to, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowi informację publiczną.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Spółka w piśmie z dnia 29 listopada 2023 r. wskazała, że odmawia udzielenia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie i wyjaśniła, że art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej w jej ocenie nie ma zastosowania do podmiotu, którym jest spółka prawa handlowego zarządzająca lotniskiem użytku publicznego [...] w P. Natomiast wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Spółka wskazała, że działa przede wszystkim na podstawie ustaw: Prawo lotnicze i Kodeks spółek handlowych oraz w oparciu o własny Statut, a z aktów tych wynika, że Spółka ani nie wykonuje zadań władzy publicznej, ani nie wykonuje zadań publicznych, w tym zleconych. Ponadto Spółka poinformowała, że dysponuje kapitałem wniesionym do niej przez akcjonariuszy, w tym akcjonariuszy prywatnych i jako spółka prawa handlowego jest nastawiona wyłącznie na działalność gospodarczą w celu osiągnięcia zysku. Spółka podkreśliła, że finansuje tę działalność ze środków własnych i nie należy do sektora finansów publicznych, ani nie jest podmiotem realizującym finanse publiczne w rozumieniu ustawy o finansach publicznych.
Spółka dodała, że zarządzający lotniskami mogą korzystać z pomocy ze środków publicznych i tylko te formy pomocy są utożsamiane z dysponowaniem majątkiem publicznym, co prowadzi do wniosku, że Spółka dysponuje majątkiem publicznym incydentalnie, a to na podstawie dotacji bądź dofinansowań otrzymanych w oparciu o umowy z podmiotami sektora finansów publicznych (samorząd terytorialny, Skarb Państwa, Unia Europejska).
Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Spółki wnioskowany przez skarżącego zakres informacji nie dotyczy zadań, ani inwestycji realizowanych ze środków publicznych, tj. wniosek nie dotyczy spraw z zakresu zadań publicznych finansowanych ze środków Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego, lecz tylko kwestii związanych z działalnością statutową i organizacyjną Spółki finansowaną wyłącznie ze środków własnych Spółki.
Na marginesie Spółka dodała, że wnioskowane przez skarżącego informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.
Powyższą argumentację Spółka powtórzyła w kolejnej odpowiedzi udzielonej skarżącemu w dniu 28 grudnia 2023 r.
W piśmie z dnia 7 grudnia 2023 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Spółki w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem, wniósł o zobowiązanie Spółki do udzielenia żądanej informacji publicznej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że Spółka nie udostępniła żądanej informacji, ani nie wydała decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszyła ustawowy 14-dniowy termin wskazany w art. 13 ust. 1 ww. ustawy. Skarżący podkreślił, że Spółka jest jedynym zarządcą Międzynarodowego Portu Lotniczego [...] w P., a zatem jego zdaniem jest jednostką realizującą zadania publiczne. Dodał jednocześnie, że z publicznych i łatwo dostępnych danych wynika, że w strukturze własnościowej Spółki pozycję dominującą, w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, posiadają jednostki samorządu terytorialnego oraz spółka z całościowym udziałem Skarbu Państwa (W. S.A.), a zatem Spółka należy do podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący powtórzył także, że wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowi informację publiczną.
W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o odrzucenie skargi jako niepodlegającej kognicji sądów administracyjnych, bowiem Spółka nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oraz o zasądzenie od skarżącego na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego wraz z kosztem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w punkcie 1 wyroku z dnia 25 czerwca 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 144/24 stwierdził, że Spółka dopuściła się bezczynności, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 3 zobowiązał Spółkę do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem, a w punkcie 4 zasądził od Spółki na rzecz skarżącego 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji uznał, że wbrew twierdzeniom Spółki jest ona podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ jest osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, a zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Sąd I instancji wskazał, że podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 14 lutego 2024 r., sygn. akt III OSK 325/23, zgodnie z którym "konstrukcja ww. przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że po pierwsze - podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są podmioty wykonujące zadania publiczne, do których na gruncie u.d.i.p. ustawodawca zalicza również władze publiczne, a także, po drugie - mając na uwadze użyty w treści omawianego przepisu zwrot "w szczególności", podmiotami wykonującymi zadania publiczne są podmioty wskazane w otwartym katalogu podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. Z treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wynika zatem, że w rozumieniu przepisów u.d.i.p. wystarczające dla stwierdzenia, że określony podmiot wykonuje zadania publiczne, a w konsekwencji jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jest ustalenie, że podmiot taki jest podmiotem wymienionym w otwartym katalogu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Innymi słowy, już sam fakt, że dany podmiot jest "osobą prawną, w której Skarb Państwa (...) ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów" wystarczy do uznania, że w rozumieniu przepisów u.d.i.p. jest on podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Prawidłowa jest zatem taka wykładnia art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., zgodnie z którą podmioty w których Skarb Państwa ma pozycję dominującą, są jednocześnie podmiotami zobowiązanymi do udostępniania każdej informacji, jaką u.d.i.p. kwalifikuje jako informację publiczną, bez względu na to jakiej sfery działalności danego podmiotu ona dotyczy (por. wyroki NSA z dnia: 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 559/21 oraz 21 października 2022 r., sygn. akt III OSK 2010/21)".
Sąd I instancji dodał, że Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił również, że "przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nakazuje w istocie pozycję dominującą ustalać w kontekście ww. stosunku Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego, samorządu gospodarczego albo zawodowego) do danej spółki. Konieczne jest więc zbadanie w indywidualnej sprawie relacji związanych ze strukturą własnościową spółki (por. wyrok NSA z dnia: 27 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2205/16 oraz 4 października 2022 r., sygn. akt III OSK 3386/21)".
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że z informacji dostępnych na stronie internetowej Spółki wynika, że jej głównymi akcjonariuszami są: W. S.A., który posiada 42,492% udziału w kapitale, Województwo Ś., które posiada 34,883% udziału w kapitale, P. S.A., które posiada 17,304% udziału w kapitale, Gmina K., która posiada 4,891% udziału w kapitale. Z kolei z informacji dostępnych na stronie internetowej W. S.A. wynika, że jest to spółka powstała w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji uznał, że zasadnie twierdzi skarżący, że Spółka należy do podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznych, zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powtórzył, że samo ustalenie faktu posiadania ww. pozycji dominującej, wystarczy do uznania, że w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej Spółka jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
Przechodząc z kolei do oceny zakresu przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej, Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że umowy cywilnoprawne zawierane przez podmioty wykonujące zadania publiczne, dotyczące spraw publicznych oraz wydatkowania środków publicznych, objęte są zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie przesądza się przy tym, że każda umowa cywilnoprawna podlega ujawnieniu, lecz tylko taka umowa, która ze względu na swój charakter powinna zostać ujawniona. Chodzi tu o takie umowy cywilnoprawne, na podstawie których osoby je zawierające otrzymają wynagrodzenie ze środków publicznych lub będą czerpać korzyści z rozporządzania majątkiem publicznym lub będą realizować zadania publiczne.
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że obowiązkiem Spółki było udostępnienie skarżącemu żądanej informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), ewentualnie udzielenie wyjaśnień, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 ww. ustawy, bądź też wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 ww. ustawy). Jak wyjaśnił Sąd I instancji, przesłanki wydania takiej decyzji określa przede wszystkim art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w którym ustawodawca wskazał ograniczenia w prawie dostępu do informacji publicznej, wymieniając wśród nich prywatność osoby fizycznej bądź tajemnicę przedsiębiorcy. Skoro na dzień wniesienia skargi Spółka tego nie uczyniła, to w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach dopuściła się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego, przy czym zdaniem Sądu I instancji bezczynność Spółki miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka i zaskarżając ten wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przewidzianych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego:
1. art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z ust. 1 pkt 5 tego przepis w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że Spółka jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w trybie dostępu do informacji publicznej, tj. podmiotem, w którym Skarb Państwa (pośrednio) posiada pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), a więc tym samym jest podmiotem, który wykonuje zadania publiczne oraz że wnioskowane przez skarżącego informacje w zakresie udostępnienia umów cywilnych stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskutek czego Sąd I instancji orzekł jak w sentencji wyroku. Dokonana przez Sąd l instancji wykładnia art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest sprzeczna z literalnym brzmieniem tego przepisu, gdzie czytamy że "obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:". Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie przepis ten należy wykładać w ten sposób, że skoro przed wyliczeniem przykładowym w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ustawodawca jednoznacznie użył zwrotu "podmioty wykonujące zadania publiczne", a zwrot ten poprzedza wyliczenie zawarte w pkt 1-5 art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to niezależnie od faktu, że jest to wyliczenie przykładowe (świadczy o tym użyty przez ustawodawcę zwrot "w szczególności"), każdy podmiot niezaliczony do władz publicznych musi być podmiotem wykonującym zadania publiczne, aby można było przypisać mu obowiązek udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy. Punktu 5 art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można analizować w oderwaniu od całości treści tego artykułu. Nadto strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że:
a) Spółka nie wykonuje zadań publicznych, ani własnych, ani zleconych, co jest warunkiem uznania za podmiot zobowiązany w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ:
- nie jest organem władzy publicznej
- Spółka nie została powołana do realizacji zadań publicznych ani nie powierzono jej wykonywania zadań publicznych
- jest spółką prawa handlowego, która w obrocie gospodarczym działa na rynku konkurencyjnym jako podmiot prawa prywatnego; jej działalność gospodarcza jest nastawiona na zysk; jej gospodarka finansowa podlega regułom wolnorynkowym i nie dotyczą jej ograniczenia w zakresie gospodarowania mieniem wynikające z ustaw szczególnych, a przeznaczenie jej zysku nie jest uregulowane ustawowo;
b) Spółka nie została ujęta przez ministra właściwego ds. informatyzacji w wykazie podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o których mowa w art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, dostępnym na głównej stronie Biuletynu Informacji Publicznej;
c) Spółka nie dysponuje majątkiem publicznym, w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w szczególności nie jest dysponentem ani nie wydatkuje środków publicznych za wyjątkiem incydentalnie pozyskiwanych zewnętrznych środków finansowych (dotacji) na realizację inwestycji w zakresie infrastruktury lotniskowej, lecz z dotacji tych nie są finansowane umowy cywilne o takich charakterze jak będące przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej;
- czego Sąd I instancji w istocie nie zbadał, dlatego dokonana przez niego wykładnia nie jest prawidłowa;
2. art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a i d w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że informacja dotycząca domniemanych umów cywilnych mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej, co skutkowało błędnym uznaniem, że wniosek skarżącego dotyczy informacji publicznej, a skarżąca jako podmiot zobowiązany, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej będący w posiadaniu informacji publicznej, jest zobowiązana do rozpoznania wniosku zgodnie z sentencją wyroku, podczas gdy:
a) informacje, o które wystąpił skarżący nie są informacjami publicznymi, gdyż nie dotyczą sprawy publicznej, nie dotyczą majątku publicznego, ani sposobu wydatkowania środków publicznych;
b) finansowanie umów cywilnych podobnych do wnioskowanych przez skarżącego następuje wyłącznie ze środków będących wypracowanym zyskiem Spółki, a więc majątkiem własnym Spółki, a nie majątkiem publicznym, stąd informacje te pozostają poza sferą publiczną
- czego Sąd I instancji w istocie nie zbadał, dlatego dokonana przez Sąd I instancji wykładnia jest nieprawidłowa;
II. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność oraz zobowiązanie Spółki do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, wobec błędnego ustalenia, że sam fakt, iż Skarb Państwa (pośrednio) posiada pozycję dominującą w strukturze kapitałowej Spółki przesądza o wykonywaniu przez nią zadań publicznych, podczas gdy Spółka nie wykonuje zadań publicznych, więc nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co zaś oznacza, że stwierdzenie przez Sąd I instancji istnienia po stronie Spółki stanu bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej narusza wyżej wymienione przepisy;
2. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a i d w związku z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność oraz zobowiązanie Spółki do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, wobec błędnego stwierdzenia, że skoro Spółka jest podmiotem, w którym Skarb Państwa ma pozycję dominującą, to informacja na temat umów cywilnych, zwłaszcza bez wstępnego ustalenia materii jakiej miałyby dotyczyć, jest informacją o majątku jakim dysponuje Spółka i ma przez to walor informacji publicznej, podczas gdy Spółka nie wykonuje zadań publicznych, a informacja o umowach cywilnoprawnych, nie stanowi informacji o majątku publicznym, tym samym nie jest ona informacją o charakterze publicznym; nadto Spółka jest spółką kapitałową posiadającą odrębny majątek od Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, a środki na finansowanie umów cywilnoprawnych pochodzą z zysku wypracowanego przez Spółkę (za wyjątkiem incydentalnie zawieranych umów inwestycyjnych z udziałem zewnętrznych środków finansowych), a tym samym informacje o takich umowach nie mieszczą się w katalogu zdefiniowanym w art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, oznacza to, że stwierdzenie przez Sąd I instancji istnienia po stronie Spółki stanu bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej narusza wyżej wymienione przepisy;
3. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 141 § 4 w związku z art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a i d ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegające na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego oraz oparciu rozstrzygnięcia na wybiórczej i niepełnej analizie akt sprawy w zakresie uznania, że informacje dotyczące umów cywilnych objętych wnioskiem skarżącego, bez wstępnego ustalenia materii jakiej miałyby dotyczyć, stanowią informację publiczną, podczas gdy za informację publiczną w zakresie przedmiotowym, o którym mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej, można byłoby uznać informację dotyczącą umów finansowanych ze środków publicznych (a nie majątku własnego Spółki), zaś wobec braku dysponowania przez Spółkę majątkiem państwowym, żądana przez skarżącego informacja nie ma waloru informacji publicznej; naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawny dokonany na podstawie całego materiału dowodowego skutkowałby uznaniem, że Spółka nie pozostawała w stanie bezczynności co do udzielenia informacji publicznej;
4. art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na sporządzeniu ogólnikowego i niewystarczającego uzasadnienia wyroku, w szczególności wobec braku dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, zwłaszcza w zakresie ustalenia, że sama struktura kapitałowa Spółki stanowi samodzielną przesłankę do przyjęcia, że jest podmiotem, który wykonuje zadania publiczne oraz ustalenia, że umowy cywilne będące przedmiotem wniosku bez względu na ich charakter stanowią informacje publiczne, a zamiast tego ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, że Sąd l instancji podziela pogląd NSA zawarty w wyroku z dnia 14 lutego 2024 r. (sygnatura akt: III OSK 325/23) z przywołaniem fragmentu uzasadnienia tego orzeczenia opierając się na tym jednym wyroku, Sąd nie przeprowadził własnych rozważań, nie uzasadnił dlaczego nie popiera przeciwnego stanowiska prezentowanego przez inne składy NSA (liczne orzeczenia przywołane w uzasadnieniu skargi) co do konieczności zaistnienia obu przesłanek (tj. pozycja dominująca Skarbu państwa i wykonywanie zadań publicznych), by móc zakwalifikować podmiot zgodnie z art. 4 ust. 1w związku z pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej jako zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Wyjaśnienie podstawy prawnej powinno zawierać ustalenie, jaki przepis obowiązuje, czy zachodzi łączność czy rozdzielność przesłanek danej normy prawnej, jakie jest znaczenie danego przepisu, a w dalszej kolejności – logiczny wywód prawny w odniesieniu do przyjętej podstawy rozstrzygnięcia. Przedstawienie przez Sąd motywów rozstrzygnięcia w sposób niepełny i niepozwalający na prześledzenie toku rozumowania, który doprowadził sąd do wydania rozstrzygnięcia stanowi naruszenie ww. przepisu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dokonał błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej przyjmując, że samodzielną przesłanką obligującą podmiot do udostępnienia informacji publicznej jest "dysponowanie majątkiem publicznym" i struktura kapitałowa podmiotu oraz sam fakt, że Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów w danym podmiocie wystarcza do uznania, że w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie dokonania przez Sąd I instancji wykładnia art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest sprzeczna z literalnym brzmieniem tego przepisu, który należy wykładać w ten sposób, że skoro przed wyliczeniem przykładowym w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ustawodawca jednoznacznie użył zwrotu "podmioty wykonujące zadania publiczne", a zwrot ten poprzedza wyliczenie zawarte w pkt 1-5 art. 4 ust. 1 ww. ustawy, to niezależnie od faktu, że jest to wyliczenie przykładowe (świadczy o tym użyty przez ustawodawcę zwrot "w szczególności"), każdy podmiot niezaliczony do władz publicznych musi być podmiotem wykonującym zadania publiczne, aby można było przypisać mu obowiązek udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że punktu 5 art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można analizować w oderwaniu od całości tego artykułu, a o obowiązku danego podmiotu udostępnienia informacji publicznej w jej ocenie decyduje kryterium czy dany podmiot wykonuje zadania publiczne. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie wykonywanie zadań publicznych jest warunkiem sine qua non uznania podmiotu, który nie jest organem władzy publicznej, za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej.
Odnosząc się zaś do kwestii kwalifikacji wnioskowanej informacji jako informacji publicznej, strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że Sąd I instancji przeprowadził niespójne i dość abstrakcyjne rozważania na temat istoty informacji publicznej w odniesieniu do umów cywilnoprawnych będących przedmiotem wniosku skarżącego. Jednocześnie w ocenie strony skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie wskazał podstawy prawnej twierdzeń, że ewentualne umowy cywilnoprawne związane są z realizacją przez Spółkę zadań publicznych; że Spółka dysponowała środkami publicznymi, które zostały przeznaczone na sfinansowanie umów cywilnoprawnych; że wnioskowane umowy cywilnoprawne dotyczyły spraw publicznych oraz wydatkowania środków publicznych; że osoby trzecie będące stroną umowy otrzymają wynagrodzenie ze środków publicznych lub będą czerpać korzyści z rozporządzania majątkiem publicznym lub będą realizować zadania publiczne. Strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń i wyjaśnień i nie wywiązał się z tego obowiązku w sposób odpowiadający treści przepisu art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie dopiero wyjaśnienie tych zagadnień upoważniałoby Sąd I instancji do prowadzenia dalszych rozważań na temat zakwalifikowania wnioskowanej informacji jako informacji publicznej, co w zaistniałej sytuacji czyni ogólnikowe rozważania Sądu za przedwczesne.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania oraz na podstawie art. 106 § 3 i § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 227-257 Kodeksu postępowania cywilnego wniósł o przeprowadzenie dowodu ze wskazanych w odpowiedzi na skargę kasacyjną dokumentów powtarzając jednocześnie, że jego zdaniem Spółka jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, wykonuje zadania publiczne, gospodaruje mieniem publicznym, a żądane przez niego informacje dotyczą zadań publicznych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, przy czym zarzuty naruszenia przepisów postępowania zostały sformułowane jako zarzuty naruszenia prawa będące konsekwencją naruszenia prawa materialnego, a przede wszystkim dokonania błędnej w ocenie strony skarżącej kasacyjnie wykładni art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p. Z tego powodu w pierwszej kolejności należało ocenić skuteczność zarzutów naruszenia prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić jednak należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.
Ocenę zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej należy rozpocząć od przypomnienia, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
Na podstawie pierwszego z zarzutów sformułowanych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie wytknęła naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz w związku z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez dokonanie przez Sąd I instancji błędnej wykładni ww. przepisów. Zarzut ten nie mógł jednak odnieść skutku.
Podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Strona skarżąca kasacyjnie w żaden sposób nie odniosła się do podnoszonego błędnego – w jej ocenie – rozumienia art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jak i art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który jest zresztą przepisem procesowym. Natomiast w części omawianego zarzutu dotyczącego dokonania błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. przez Sąd I instancji, strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że jej zdaniem dokonana przez Sąd l instancji wykładnia art. 4 ust.1 pkt 5 u.d.i.p. jest sprzeczna z literalnym brzmieniem tego przepisu, gdzie czytamy że "obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:". Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie przepis ten należy wykładać w ten sposób, że skoro przed wyliczeniem przykładowym w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca jednoznacznie użył zwrotu "podmioty wykonujące zadania publiczne", a zwrot ten poprzedza wyliczenie zawarte w pkt 1-5 art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to niezależnie od faktu, że jest to wyliczenie przykładowe (świadczy o tym użyty przez ustawodawcę zwrot "w szczególności"), każdy podmiot niezaliczony do władz publicznych musi być podmiotem wykonującym zadania publiczne, aby można było przypisać mu obowiązek udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy. Strona skarżąca kasacyjnie zaznaczyła, że punktu 5 art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie można analizować w oderwaniu od całości treści tego artykułu.
Argumentacja strony skarżącej kasacyjnie we wskazanym wyżej zakresie jest błędna.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., "Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów". W odniesieniu do stanowiska strony skarżącej kasacyjnie akcentującej "wykonywanie zadań publicznych" podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jako pierwotne wobec możliwości stwierdzenia, czy podmiot jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej należy stwierdzić, że konstrukcja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że po pierwsze podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są podmioty wykonujące zadania publiczne, do których na gruncie u.d.i.p. ustawodawca zalicza również władze publiczne, a także, po drugie – mając na uwadze użyty w treści przepisu zwrot: "w szczególności", podmiotami wykonującymi zadania publiczne są podmioty wskazane w otwartym katalogu podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. Z treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wynika zatem, że w rozumieniu u.d.i.p., wystarczające dla stwierdzenia, że określony podmiot wykonuje zadania publiczne, a w konsekwencji jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jest ustalenie, że podmiot taki jest podmiotem wymienionym w otwartym katalogu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. W rozumieniu u.d.i.p. podmiot będący "osobą prawną, w której Skarb Państwa (...) ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów" jest zatem podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r., III OSK 559/21). Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., zgodnie z którą podmioty, w których Skarb Państwa ma pozycję dominującą, są podmiotami zobowiązanymi do udostępniania każdej informacji, jaką u.d.i.p. kwalifikuje jako informację publiczną, bez względu na to jakiej sfery działalności danego podmiotu ona dotyczy, jest zatem prawidłowa. Jedyną przesłanką zakwalifikowania określonego podmiotu jako podmiotu obowiązanego do udostępnianie informacji publicznej jest więc wykonywanie przez ten podmiot zadań publicznych, a w otwartym katalogu podmiotów wykonujących zadania publiczne mieszczą się władze publiczne oraz podmioty wyszczególnione w pięciu punktach art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Dlatego argumentacja strony skarżącej kasacyjnie zaprezentowana w tym przedmiocie okazała się bezzasadna.
W pozostałej części omawianego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie wytykając Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w związku z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. kwestionuje szereg ustaleń faktycznych związanych z charakterem działalności Spółki, co nie mogło odnieść skutku na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego również z tego powodu omawiany zarzut okazał się niezasadny.
Z powyższych względów nie mógł także odnieść skutku drugi z zarzutów naruszenia prawa materialnego, w ramach którego autor skargi kasacyjnej ponownie wytyka Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni, lecz tym razem art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a i d w związku z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., które to naruszenie uzasadnia błędnym przyjęciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że "informacja dotycząca domniemanych umów cywilnych mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej". Jak już wskazywano podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała na czym polega w jej ocenie błędne rozumienie przywołanych przepisów u.d.i.p. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w powiązaniu z przepisem o charakterze procesowym stanowiącym podstawę wydanego w sprawie orzeczenia, ani też jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii rozumienia tych przepisów przyjętego przez Sąd I instancji, koncentrując się – ponownie - na próbie wykazania uchybień w zakresie ustaleń faktycznych sprawy dotyczących oceny treści istotnego dokumentu sprawy jakim jest wniosek skarżącego z dnia 2 października 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej.
W związku z powyższą nieskutecznością pierwszego z zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. zarzutu dokonania błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., nie mógł odnieść skutku pierwszy z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzut naruszenia "art. 149 § 1 pkt 1 i 3" w związku z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. "poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność oraz zobowiązanie Spółki do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, wobec błędnego ustalenia, że sam fakt, iż Skarb Państwa (pośrednio) posiada pozycję dominującą w strukturze kapitałowej Spółki przesądza o wykonywaniu przez nią zadań publicznych, podczas gdy Spółka nie wykonuje zadań publicznych, więc nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co zaś oznacza, że stwierdzenie przez Sąd I instancji istnienia po stronie Spółki stanu bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej narusza wyżej wymienione przepisy". Zarzut ten został bowiem sformułowany jako konsekwencja dokonania błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. przez Sąd I instancji, a wobec uznania przyjętego przez Sąd I instancji rozumienia ww. przepisu za prawidłowe, zarzut ten nie mógł odnieść skutku. Wobec jego treści dodać jedynie należy, że autor skargi kasacyjnej sformułował powyższy zarzut nieprecyzyjnie, bowiem nie wskazał przepisu "art. 149 § 1 pkt 1 i 3" jakiej ustawy naruszenie zarzuca, a warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący kasacyjnie miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).
Treść dwóch kolejnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania umożliwia zaś ich łączne rozpoznanie, bowiem na ich podstawie strona skarżąca kasacyjnie usiłuje podważyć stanowisko Sądu I instancji w zakresie uznania, że żądane przez skarżącego informacje dotyczące zawartych przez Spółkę umów cywilnoprawnych stanowią informację publiczną. W tym celu strona skarżąca kasacyjnie wytknęła naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach art. 149 § 1 pkt 1 i 3 (ponownie nie wskazując ustawy) w związku z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a i d i art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. oraz art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., a także art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 141 § 4 (ponownie nie wskazując ustawy) w związku z art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a i d u.d.i.p.
Powyższe zarzuty nie mogły odnieść skutku, gdyż w celu zakwestionowania prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny, że objęta treścią wniosku z dnia 2 października 2023 r. informacja stanowi informację publiczną niezbędne było wskazanie na art. 7 stawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) – dalej zwanej: k.p.a. oraz art. 10 ust. 1 u.d.i.p., czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. "Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek". Chcąc zakwestionować prawidłowość oceny wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy wskazać przepisy, które stanowią podstawy i kryteria dokonywania takiej oceny. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera takich przepisów, konieczne jest zatem odwołanie się do ogólnych standardów w tym zakresie. Niewątpliwie standardy takie wyznacza zasada prawdy obiektywnej sformułowana w art. 7 k.p.a., zgodnie z którym "W toku postępowania organy administracji publicznej (...) podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (...). W ugruntowanych poglądach doktryny i orzecznictwa wskazuje się, że w katalogu zasad ogólnych k.p.a. mieszczą się i takie, które mają znaczenie dla całego prawa administracyjnego pełniąc funkcję jego części ogólnej. Do zasad takich należy zaliczyć m.in. te, które zostały sformułowane w art. 7 k.p.a. Właśnie ze względu na taki ich uniwersalny charakter swoją wagą i treścią wykraczają poza ramy k.p.a. i przez to mają zastosowanie i do innych postępowań niż te, które zostały uregulowane w k.p.a., a także do prawa materialnego oraz ustroju administracji (zob. np. Z. Cieślak, Zasady prawa administracyjnego, w: Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2000, s. 65; J. Zimmermann, Alfabet prawa administracyjnego, Warszawa 2022, s. 300). Powołanie się na zasady zakodowane w art. 7 k.p.a. nie oznacza zatem stosowania proceduralnych przepisów k.p.a. do postępowania zainicjowanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, które nie kończy się wydaniem decyzji, lecz stosowaniem ogólnych norm-zasad całego prawa administracyjnego wysłowionych formalnie w art. 7 k.p.a. Potrzebę taką od lat akcentuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślając, że "Każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. Nie można więc wykluczyć, że także i wnioskowi o udostępnienie informacji publicznej nie będzie nadany bieg, jeśli jego treść nie pozwoli na ustalenie przedmiotu i istoty żądania, a wnioskujący takiego braku nie uzupełni. Czynności zmierzające do uzupełnienia takiego wniosku, czy też ustalenia rzeczywistej treści żądania nie będą co prawda podejmowane w trybie art. 64 k.p.a., ale w realizacji ogólnych zasad wynikających zarówno z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i z art. 6-12 k.p.a. Te ostatnie bowiem, jakkolwiek zamieszczone w kodeksie mającym zastosowanie do postępowań w sprawach rozstrzyganych decyzją administracyjną, mają charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania administracji (władzy) publicznej" (zob. wyrok WSA w Krakowie z 13 listopada 2007 r., II SAB/Kr 58/07, LEX nr 974181; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 kwietnia 2012 r., II SAB/Ol 33/12; H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 224-225). Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał wielokrotnie, że "Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Artykuł 10 ustawy nie określa żadnej formy ani też ram wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych. Mają one charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania władzy publicznej. Pozwalają adresatowi wniosku na jego zgodne z prawem rozpoznanie, zapewniają ponadto należytą ochronę praw przysługujących wnioskodawcy. Podmiot do którego wniosek został skierowany nie jest upoważniony do jego modyfikacji, powinien zatem móc prawidłowo rozpoznać intencje strony" (por. np. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., I OSK 903/13; wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., I OSK 3521/15; wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r., III OSK 1077/21). Dla zakwestionowania poprawności ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, a ocena treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest oceną jednego z istotnych elementów sprawy prowadzonej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, należało wskazać (w sposób precyzyjny) na podstawę orzekania przez Sąd I instancji w powiązaniu z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. oraz z normami wskazującymi sposób czynienia użytku z kompetencji do rozpoznania tego wniosku. Niepowołanie przez stronę skarżącą kasacyjnie ww. przepisów skutkowało uznaniem za nieskuteczną próbę podważenia zajętego przez Sąd I instancji stanowiska o podstawach przedmiotowych do zastosowania u.d.i.p. w niniejszej sprawie. Dlatego zarzuty te nie mogły odnieść skutku.
Odnosząc się ponadto do przywołanego przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (..)", wyjaśnić należy, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza to, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Sąd I instancji analizując i oceniając w niniejszej sprawie znajdujące się w aktach dokumenty, w tym wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a., a więc zarzut naruszenia tego przepisu również nie mógł odnieść skutku.
Kwestionowanie prawidłowości ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy nie jest także możliwe na podstawie zarzutu naruszenia zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu może bowiem być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to, jak już wskazywano, musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, a ponadto także wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wskazał powody stwierdzenia bezczynności Spółki w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, uznania jej za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, a żądane przez skarżącego informacje za posiadające walor informacji publicznej. Należy podkreślić przy tym, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Natomiast treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach czyni go w pełni poddającym się kontroli instancyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej, których prawidłowość nie może być skutecznie kwestionowana w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Na marginesie jedynie należy wskazać, że ww. zarzuty nie mogły odnieść skutku również dlatego, że na ich podstawie strona skarżąca kasacyjnie próbuje przypisać Sądowi I instancji stanowisko, którego nie wyraził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie przesądził, że wszystkie żądane przez skarżącego informacje w postaci wymienionych we wniosku umów cywilnoprawnych zawartych przez Spółkę podlegają udostępnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał jedynie, że "W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że umowy cywilnoprawne zawierane przez podmioty wykonujące zadania publiczne, dotyczące spraw publicznych oraz wydatkowania środków publicznych, objęte są zakresem u.d.i.p.", podkreślając jednak przy tym, że "Nie przesądza się, że każda umowa cywilnoprawna podlega ujawnieniu, lecz tylko taka umowa, która ze względu na swój charakter powinna zostać ujawniona. Chodzi tu o takie umowy cywilnoprawne, na podstawie których osoby je zawierające otrzymają wynagrodzenie ze środków publicznych lub będą czerpać korzyści z rozporządzania majątkiem publicznym lub będą realizować zadania publiczne". W związku z powyższym Sąd I instancji nie stwierdził, że wszystkie żądane przez skarżącego informacje podlegają ujawnieniu, lecz wskazał, że obowiązkiem Spółki było podjęcie odpowiednich działań w zależności od treści tych umów, tj. albo udostępnienie skarżącemu żądanej informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie udzielenie wyjaśnień, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź też wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Na podstawie zgromadzonych w sprawie materiałów, tj. przede wszystkim odpowiedzi Spółki na wniosek i niewystarczających wyjaśnień w tym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie mógł bowiem dokonać oceny żądanych przez skarżącego informacji pod kątem spełniania przez nich warunków do uznania ich za stanowiące informację publiczną podlegającą udostępnieniu.
Z powodów wskazanych w ramach omówienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji, nieskuteczny okazał się również ostatni z zarzutów naruszenia przepisów postępowania sformułowany w skardze kasacyjnej. Na jego podstawie autor skargi kasacyjnej wytyka naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., bez powiązania z innymi przepisami, jednak – jak już wyżej wskazano – zarzuty dotyczące wadliwości uzasadnienia wyroku sporządzonego przez Sąd I instancji są w niniejszej sprawie bezpodstawne, a sposób jego sporządzenia - wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie - umożliwia przeprowadzenie jego kontroli instancyjnej.
Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił także wniosku dowodowego sformułowanego w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że ze względu na konstrukcję skargi kasacyjnej w sprawie nie występują wątpliwości wymagające wyjaśnienia, oddalił wniosek dowodowy zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną.