III OSK 2684/22

III OSK 2684/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /sprawozdawca/
Sławomir Pauter
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1699/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-03-08
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2081
art. 66 ust. 1 pkt 2 lit. a), pkt 2a oraz pkt 5-9
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter protokolant starszy asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1699/21 w sprawie ze skarg Stowarzyszenia A., D.F. oraz A. sp. z o. o. z siedzibą w P. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 16 sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 8 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w B. (dalej: stowarzyszenie), D.F. (dalej: skarżący) oraz B. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: spółka) na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 16 sierpnia 2021 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 29 stycznia 2020 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Białymstoku, po rozpatrzeniu wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych (dalej: inwestor) ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pn. Budowa drogi ekspresowej S-19 na odcinku Ploski-Chlebczyn i odcinka drogi krajowej nr 66 stanowiącego obwodnicę Bielska Podlaskiego wraz z budową, rozbudową i przebudową dróg innej kategorii oraz niezbędnej infrastruktury. Podstawę decyzji stanowił art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa).
Odwołania od powyższej decyzji wniosły strony postępowania oraz dopuszczone do udziału w postępowaniu organizacje ekologiczne.
Decyzją z 16 sierpnia 2021 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił w części decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z 29 stycznia 2020 r. i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.
Skargi na powyższą decyzję wniosło stowarzyszenie, skarżący oraz spółka.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że z analizy akt sprawy i treści zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy rozpatrując wyniki inwentaryzacji w zakresie płazów, jak również rozmieszczenie siedlisk w przyszłym pasie drogowym i jego otoczeniu oraz znając wymagania rozrodcze i migracyjne batrachofauny, doszedł do wniosku, że konieczne jest wprowadzenie w decyzji organu I instancji zmian, które zminimalizują negatywny wpływ planowanego przedsięwzięcia na płazy. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że oceniając wpływ na gatunki, bada nie tylko same wyniki i analizy obecne inwentaryzacji przyrodniczej zawartej w raporcie, ale bierze również pod uwagę inne dane, które są pomocne w ocenie oddziaływania na środowisko przyrodnicze, w tym wiadomości na temat danej grupy gatunków, m.in. takie jak ich wymagania ekologiczne. Organ odwoławczy korzystał również ze swojego doświadczenia związanego z innymi postępowaniami w sprawie odwołań od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanych dla przedsięwzięć liniowych polegających na budowie dróg ekspresowych oraz dysponuje wynikami monitoringów porealizacyjnych, które obrazują rzeczywisty wpływ oddanej do użytkowania przedsięwzięcia na środowisko, w tym także na płazy czy ssaki. Stąd działania organu odwoławczego w postaci nałożenia dodatkowych zbiorników rozrodczych dla płazów lub dostosowanie przepraw na rzekach umożliwiających migracje wydry nie świadczą o nieprawidłowo przeprowadzonej inwentaryzacji przyrodniczej. W ocenie Sądu I instancji, zebrany materiał dowodowy, uzupełniony również na etapie postępowania odwoławczego, pozwalał na dokonanie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko przyrodnicze, w tym także na batrachofaunę i teriofaunę.
Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, kwestia wystarczającej liczby przejść dla dużych ssaków została szczegółowo przeanalizowana przez organ odwoławczy, co do prowadziło do zmian w tym zakresie decyzji organu I instancji przez nałożenie w pkt 10 oraz w pkt 22 decyzji organu I instancji dodatkowych warunków środowiskowych realizacji planowanego przedsięwzięcia. Organ odwoławczy poddał również ocenie zagadnienie związane z odpowiednim zagęszczeniem przejść, w szczególności na obszarach korytarze migracyjnych zwierząt. W swoim rozstrzygnięciu organ odwoławczy omówił każdy z korytarzy wraz ze wskazaniem zawartych w nim przejść dla fauny, mających zapewnić bezpieczne przekraczanie trasy ekspresowej przez migrujące ssaki. Szczegółowo wyjaśnione zostały zmiany wprowadzone przez organ odwoławczy w tym zakresie, polegające ma skorygowaniu lokalizacji i parametrów przejść, żeby mogły skutecznie pełnić swoje funkcje. Przedstawione tym samym propozycje dodatkowych przejść postulowane przez stowarzyszenie w odwołaniu oraz jego uzupełnieniu nie są konieczne, co organ wyjaśnił prezentując analizę wpływu na poszczególne korytarze migracyjne fauny. W ocenie Sądu I instancji, dokonana w tym zakresie analiza, mająca odzwierciedlenie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a także modyfikacja przez organ odwoławczy ustaleń decyzji organu I instancji w tym zakresie jest prawidłowa i wyczerpująco uzasadniona. Jak wyjaśnił organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, kwestia możliwości realizacji przejścia dla zwierząt w km ok. 68+700 została przeanalizowana i m.in. tej kwestii dotyczyło wezwanie z 17 marca 2021 r. o uzupełnienie dokumentacji, skierowane do inwestora. Organ odwoławczy prowadząc postępowanie wyjaśnił tę kwestię, podając w rozstrzygnięciu wynik analiz związanych z koniecznością lokalizacji ronda w obszarze proponowanego przez stowarzyszenie przejścia dla zwierząt, co uniemożliwia umiejscowienie w tym terenie konstrukcji migracyjnej dla fauny.
W ocenie Sądu I instancji, nieuzasadnione są także zarzuty naruszenia art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy Rady 92/43/EWG z 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.U.UE.L. 1992.206.7, dalej: dyrektywa siedliskowa) oraz art. 33 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2021 r. poz. 1098 ze zm., dalej: u.o.p.) przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji uzgadniającej warunki realizacji przedsięwzięcia, które dopuszcza wystąpienie znacząco negatywnego oddziaływania na spójność obszarów Natura 2000 (Murawy w Haćkach, Ostoja Nadbużańska, Dolina Dolnego Bugu). Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy szczegółowo przeanalizował tę kwestię, a jej efektem były zmiany wprowadzone w decyzji organu I instancji.
Sąd I instancji nie podzielił także zarzutów skargi stowarzyszenia odnoszących się do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oraz do wariantowania przebiegu obwodnicy Bielska Podlaskiego. W ocenie Sądu I instancji, w toku postępowania nie doszło także do naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), a także art. 107 § 2 i 3 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło stowarzyszenie.
W pierwszej kolejności stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 3 § 2 pkt 1 w związku z art. 134 § 1 i w związku z art. 141 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), przez zaniechanie merytorycznego rozpoznania skargi na decyzję administracyjną przez brak merytorycznego rozparzenia większości zarzutów podniesionych w skardze i braku właściwego odniesienia się do nich w uzasadnieniu wyroku.
Po drugie, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b) i c) a także w związku z art. 66 ust. 1 pkt 2 lit. a), pkt 2a oraz pkt 5-9 ustawy środowiskowej oraz w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Polegało to na utrzymaniu w mocy "wydanej decyzji RDOŚ", która wadliwie określa istotne warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich oraz wymagań dotyczących ochrony środowiska koniecznych do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy środowiskowej, przez brak wystarczającej liczby przejść dla dużych ssaków leśnych.
Po drugie, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b) i c) jak i w związku z art. 66 ust. 1 pkt 2 lit. a), pkt 2a oraz pkt 5 - 9 ustawy środowiskowej w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Polegało to na utrzymaniu w mocy "wydanej decyzji RDOŚ", która została wydana w oparciu o raport zawierający błędnie przeprowadzoną inwentaryzację przyrodniczą, która skutkowała brakiem wystarczającej liczby przejść dla dużych ssaków leśnych. Ponadto raport nie zawierał opisu wariantów uwzgledniających szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska - wraz z uzasadnieniem ich wyboru.
Po trzecie, art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. na skutek bezpodstawnego oddalenia skargi stowarzyszenia i niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. pomimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji w następstwie pominięcia z naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a. rozpoznania zarzutów "wydania decyzji RDOŚ z naruszeniem zasady praworządności i dwuinstancyjności, zaniechania wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie pełnego materiału dowodowego, naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz niewłaściwie sporządzenie uzasadnienia decyzji, w którym nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy, nie zebrano i nie rozpatrzono pełnego materiału dowodowego, naruszono zasadę swobodnej oceny dowodów oraz nieprzeprowadzonego właściwego uzasadnienia decyzji, które to naruszenie przepisów postępowania miało zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy".
Po czwarte, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej oraz art. 33 ust. 1 pkt 1-3 u.o.p., a także art. 81 ust. 2 i art. 93 ust. 4 ustawy środowiskowej "na skutek bezpodstawnego oddalenia skargi stowarzyszenia i niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i utrzymanie w mocy decyzji organu uzgadniającej warunki realizacji przedsięwzięcia, które dopuszcza wystąpienie znacząco negatywnego oddziaływania na spójność obszarów Natura 2000 (Murawy w Haćkach, Ostoja Nadbużańska, Dolina Dolnego Bugu)".
Po piąte, 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 134 p.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 108 § 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji zawierających rozstrzygnięcie o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, podczas gdy żaden konkretny interes społeczny nie przemawiał za nadaniem zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
Ponadto stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 108 § 1 k.p.a. "uznając, iż nie wymaga ona każdorazowego ważenia konkurujących ze sobą interesów, a w konsekwencji konieczności zindywidualizowanej oceny każdego przypadku nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności".
Stowarzyszenie wniosło o uchylenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. "zaskarżonego wyroku sądu administracyjnego w całości oraz o uchylenie na podstawie art. 135 w zw. z art. 193 p.p.s.a. poprzedzającej wydanie zaskarżonego wyroku decyzji GDOŚ i poprzedzającej ją decyzji RDOŚ i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Białymstoku".
Stowarzyszenie wniosło o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zasądzenie, "na podstawie art. 200 p.p.s.a., od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania, w tym uiszczonego wpisu od skargi i skargi kasacyjnej oraz kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym".
W piśmie, które wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego 20 listopada 2025 r. będący uczestnikiem postępowania inwestor tj. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o "oddalenie złożonej skargi w całości" oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 w związku z art. 134 § 1 i w związku z art. 141 § 1 p.p.s.a. Przede wszystkim norma z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. jest normą o charakterze ustrojowym, a nie procesowym i zakreśla granice kognicji sądów administracyjnych. Nie ulega przy tym wątpliwości, że Sąd I instancji dokonał w tej sprawie kontroli legalności zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 16 sierpnia 2021 r., a zatem kontroli w granicach wyznaczonych przez art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Ewentualne naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, nie oznacza, że w takiej sytuacji prawnej i faktycznej doszło do naruszenia tej normy prawnej. Z kolei dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na art. 134 § 1 p.p.s.a. należy wykazać, że Sąd I instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, natomiast zaniechanie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący nie wykazali, że do tego rodzaju naruszenia doszło w tej sprawie. Natomiast zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Obowiązek uwzględnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzutów skargi nie oznacza obowiązku wyraźnego odniesienia się do każdego zarzutu, lecz obowiązek rozstrzygnięcia sprawy w zakresie wyznaczonym tymi zarzutami. Tego rodzaju oceny Sąd I instancji w tej sprawie dokonał. W szczególności Sąd I instancji odniósł się do podnoszonej w skardze kwestii inwentaryzacji przyrodniczej. Okoliczność, że stowarzyszenie nie podziela tej oceny lub uznają ją za zbyt lakoniczną, nie przesądza o wadliwości oceny Sądu I instancji w tym zakresie. Wynika to w szczególności z argumentacji stowarzyszenia, które w istocie zmierza do podważenia metodologii przygotowania tej inwentaryzacji oraz jej wyników. Są to zatem argumenty, które po pierwsze, powinny zostać podniesione w postępowaniu administracyjnym, ponieważ sąd administracyjny nie dysponuje wiadomościami specjalistycznymi pozwalającymi na merytoryczną kontrolę dokumentu z zakresu nauk przyrodniczych, a po drugie, są to argumenty, które co do zasady wymagają przedstawienia opinii przeciwnej, sporządzonej przez osobę o stosownych kwalifikacjach fachowych i nie mogą być gołosłowne. Dotyczy to także argumentacji stowarzyszenia odnoszącej się do kwestii zapewnienia w raporcie wystarczającej liczby przejść dla dużych ssaków leśnych. W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty podnoszące naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 1a (sformułowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej), a także art. 66 ust. 1 pkt 2 lit. a), pkt 2a oraz pkt 5-9 ustawy środowiskowej, które to zarzuty są sformułowane odnośnie do nieprawidłowości raportu wynikającej z nieprawidłowo sporządzonej inwentaryzacji przyrodniczej.
Zarzut naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b) i c) a także w związku z art. 66 ust. 1 pkt 2 lit. a), pkt 2a oraz pkt 5-9 ustawy środowiskowej oraz w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. został ponadto częściowo błędnie sformułowany. Normy z art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) p.p.s.a. (przy czym stowarzyszenie powołało jedynie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.) są normami o charakterze procesowym i mogą być powołane wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Normy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ są normami o charakterze wynikowym i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Tego rodzaju powiązania stowarzyszenie dokonało, przy czym większość powiązanych przepisów to przepisy ustawy środowiskowej, a więc zarzuty materialne. Powiązanie ich z zarzutem naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. nie powoduje, że stają się zarzutami procesowymi. Z kolei norma z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. stanowi podstawę uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji w przypadku naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, a zatem nie może zostać skutecznie powiązana z zarzutem naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a więc przepisu procesowego, a przy tym normy wynikowej określającej jedynie sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym. Jedynie ubocznie zauważyć należy, że co do zasady uwzględniając skargę wojewódzki sąd administracyjny może uchylić zaskarżoną decyzję lub stwierdzić jej nieważność, natomiast przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują takiej formy rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej jak utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji lub organu odwoławczego. Stąd też nie mogło dojść do naruszenia powołanych wyżej przepisów przez utrzymanie w mocy "wydanej decyzji RDOŚ". Niezależnie od powyższych uchybień, uzasadnienie tego zarzutu sprowadza się w istocie do gołosłownej polemiki z ustaleniami inwentaryzacji przyrodniczej i raportu, (przede wszystkim w zakresie liczby przejść dla dużych ssaków leśnych) i jako takie nie mogło odnieść zamierzonego skutku na tym etapie postępowania, z uwagi na wskazano wyżej, ograniczoną możliwość weryfikacji raportu przez sądy administracyjne.
Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. na skutek bezpodstawnego oddalenia skargi stowarzyszenia i niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. Jak już wyżej wskazano, Sąd I instancji nie miał obowiązku wyraźnego odniesienia się do poszczególnych zarzutów skargi, w tym tak ogólnie sformułowanych jak naruszenie "zasady praworządności i dwuinstancyjności, zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie pełnego materiału dowodowego, naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz niewłaściwie sporządzenie uzasadnienia decyzji, w którym nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy, nie zebrano i nie rozpatrzono pełnego materiału dowodowego, naruszono zasadę swobodnej oceny dowodów oraz nieprzeprowadzonego właściwego uzasadnienia decyzji, które to naruszenie przepisów postępowania miało zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy". Nie ulega przy tym wątpliwości, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika wprost, że Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w ocenie Sądu I instancji, zostało sporządzone zgodnie z art. 107 § 2 i § 3 k.p.a.
Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut podnoszący naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej oraz art. 33 ust. 1 pkt 1-3 u.o.p., a także art. 81 ust. 2 i art. 93 ust. 4 ustawy środowiskowej "na skutek bezpodstawnego oddalenia skargi stowarzyszenia i niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i utrzymanie w mocy decyzji organu uzgadniającej warunki realizacji przedsięwzięcia, które dopuszcza wystąpienie znacząco negatywnego oddziaływania na spójność obszarów Natura 2000 (Murawy w Haćkach, Ostoja Nadbużańska, Dolina Dolnego Bugu)". Jak już wyżej wskazano, z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy szczegółowo przeanalizował tę kwestię, a jej efektem były zmiany wprowadzone w decyzji organu I instancji. Stanowisko Sądu I instancji jest w tym zakresie prawidłowe. W przypadku Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk Murawy w Haćkach PLH200015 badanie oddziaływania przedsięwzięcia na ten obszar zostało omówione na stronie 46 zaskarżonej decyzji. Zachowanie łączności tego obszaru z innymi ostojami wchodzącymi w skład sieci Natura 2000 zapewnione będzie przez przesunięcie lokalizacji przejścia górnego dla zwierząt OM-30 z km 7+140 na km 6+700. W odniesieniu do Ostoi Nadbużańskiej i Doliny Dolnego Bugu organ odwoławczy również wprowadził zmiany mające na celu ograniczenie wpływu przedsięwzięcia na obszary Natura 2000. Dokonując modyfikacji pkt 1.2.72 decyzji organu I instancji, organ odwoławczy ograniczył prace na rzece Bug, przez rezygnację z umocnień na odcinkach 50 m przed i za projektowanym obiektem mostowym. Z akt sprawy wynika, że organ odwoławczy szczegółowo przeanalizował wpływ przedsięwzięcia na obszary Natura 2000 wskazane przez stowarzyszenie, jak również na położony w pobliżu obszar Schrony Brzeskiego Rejonu Umocnionego PLH200014 i nie zostało zidentyfikowane żadne oddziaływanie przedsięwzięcia, które mogłoby prowadzić do zaistnienia sytuacji znaczącego negatywnego wpływu na obszary Natura 2000. Stowarzyszenie w skardze nie przedstawiło dowodów na możliwość znaczącego negatywnego oddziaływania na obszary Natura 2000, a zarzuty skargi w tym zakresie sprowadzają się do stwierdzenia, że organy nie uwzględniły wszystkich postulatów stowarzyszenia. Okoliczność ta nie świadczy jednak o tym, że stanowisko organów w zakresie oddziaływania na obszary Natura 2000 było nieprawidłowe, a jedynie, że jest "niezadowalające" dla stowarzyszenia. Podkreślenia wymaga, że kwestię tę był uprawniony i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć organ właściwy w sprawie i nie był w tym zakresie związany stanowiskiem stowarzyszenia.
Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty procesowe podnoszące naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 134 p.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 108 § 1 k.p.a., jak i zarzuty określone jako materialne podnoszące naruszenie art. 108 § 1 k.p.a. Zarzuty te dotyczą nadania decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie orzekł, że zastosowanie art. 108 § 1 k.p.a. nie wymaga każdorazowego ważenia konkurujących ze sobą interesów, a w konsekwencji konieczności zindywidualizowanej oceny każdego przypadku nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika wniosek przeciwny, Sąd I instancji dokonał bowiem kontroli legalności zastosowania przez organ art. 108 § 1 k.p.a. właśnie w zakresie wyważenia przesłanek zastosowania tego przepisu. Z dokonanej przez Sąd I instancji oceny w tym zakresie wynika, że przedsięwzięcie stanowi jeden ze strategicznych elementów docelowego tranzytowego układu dróg w kraju i Europie. Droga ekspresowa S-19, która powstaje we wschodniej części kraju, pomiędzy przejściem granicznym z Białorusią w Kuźnicy Białostockiej, a granicą ze Słowacją w Barwinku, jest częścią międzynarodowej trasy Via Carpatia, która stanowi ważny korytarz transportowy łączący Europę Północną i Południową. Planowany do realizacji odcinek drogi ekspresowej S 19 Ploski-Chlebczyn jest częścią zadania inwestycyjnego wpisanego do Programu Budowy Dróg Krajowych na lata 2014-2023 (z perspektywą do 2025) i jest ujęty na liście zadań inwestycyjnych planowanych do realizacji w latach 2018-2024. Projekt ten jest współfinansowany ze Środków Unii Europejskiej, których wykorzystanie i rozliczenie musi nastąpić w ściśle oznaczonym czasie, tym samym możliwość pełnego wypełnienia założeń przedmiotowych i terminowych programu oraz wykorzystania na ten cel zarówno środków krajowych, jak i unijnych, zależy w szczególności od sprawnej realizacji kolejnych etapów przygotowania inwestycji. Sąd I instancji prawidłowo zatem przyjął stanowisko, zgodnie z którym nie budzi wątpliwości, że w interesie społecznym leży wykorzystywanie środków unijnych na realizację inwestycji celu publicznego, a taką jest przedmiotowe przedsięwzięcie. Oznacza to, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności nastąpiło w rozpatrywanej sprawie ze względu na ważny interes społeczny oraz ważny interes wnioskodawcy (strony). Okoliczność, że stowarzyszenie nie podziela tego stanowiska nie oznacza, że jest to stanowisko nieprawidłowe. Stowarzyszenie wskazuje ponadto, że organ powołał się na ogólne i blankietowe stwierdzenia (co jak już wyżej wskazano nie miało miejsca), a jednocześnie powołuje się na wpływ przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 oraz "prewencyjną ochronę środowiska naturalnego". Dodatkowo stowarzyszenie powołuje się na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące możliwości nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzjom dotyczącym inwestycji drogowych, które dotyczy jednak innego stanu faktycznego i prawnego oraz odmiennego uzasadnienia zastosowania art. 108 § 1 k.p.a.
Nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty podnoszące wadliwe wariantowanie przedsięwzięcia w raporcie. Jak prawidłowo orzekł Sąd I instancji, znajdujący się w aktach sprawy raport zawiera elementy wyszczególnione w art. 66 ust. 1 pkt 5-7 ustawy środowiskowej, a opisane w jego treści warianty są możliwe do realizacji. Dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zarzutów kasacyjnych analiza raportu potwierdza to stanowisko. W rozdziale 3 i 4 raportu znajduje się opis analizowanych wariantów - wariantu I, II oraz III wraz z przebiegiem drogi krajowej nr 66 stanowiącego obwodnicę Bielska Podlaskiego, w tym opis wariantów lokalizacyjnych, a w przypadku przejścia drogi ekspresowej przez rzekę Bug - technologicznych. W rozdziale 5 raportu przedstawiono natomiast przewidywane oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów, z uwzględnieniem m.in. oddziaływania na wody powierzchniowe i podziemne, glebę, ludzi, powietrze, oddziaływania w zakresie hałasu i wibracji, powstawanie odpadów, zabytki, dobra materialne, walory krajobrazowe, florę i faunę, siedliska przyrodnicze i rośliny chronione, ichtiofaunę, herpetofaunę, ptaki, ssaki, formy ochrony przyrody, odziaływanie skumulowane oraz porównanie oddziaływań analizowanych wariantów. W rozdziale 6 raportu przedstawiono działania mające na celu zapobieganie, ograniczenie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko stwierdzonych w rozdziale 5. W rozdziale 7 raportu przedstawiono porównawczą analizę wielkokryterialną wariantów, gdzie wyjaśniono też metodykę analizy wielokryterialnej wariantów oraz to, w jaki sposób przyjęto wagi poszczególnych kryteriów. Z kolei uzasadnienie wyboru proponowanego przez wnioskodawcę wariantu, ze wskazaniem jego oddziaływania na środowisko, przedstawione zostało w rozdziale 8 raportu, w którym uwzględniono elementy takie jak: oddziaływanie na ludzi, rośliny, zwierzęta, grzyby i siedliska przyrodnicze, wody powierzchniowe i podziemne, powietrze, powierzchnię ziemi, klimat i krajobraz, dobra materialne, zabytki i krajobraz kulturowy oraz wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami. Każdy z wariantów został oceniony na takim samym stopniu szczegółowości przy zastosowaniu kryterium społecznego i środowiskowego. Zarzuty odnoszące się do naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, jak i art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej, nie zasługiwały zatem na uwzględnienie, szczególnie uwzględniając ich w istocie ogólnikowy charakter, bez odniesienia do konkretnych uwarunkowań prawnych i faktycznych tej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do dopuszczenia dowodów z dokumentów zgodnie z wnioskiem inwestora. Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje bowiem kontroli legalności zaskarżonego wyroku uwzględniając co do zasady stan prawny i faktyczny z daty jego wydania. Z kolei w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji był zobowiązany uwzględnić stan prawny i faktyczny z daty wydania zaskarżonej decyzji. Wynika to z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Z tego powodu złożone przez inwestora dokumenty mające świadczyć o częściowej realizacji przedsięwzięcia nie miały istotnego znaczenia w tej sprawie. Inwestorowi przysługuje prawo dalszego uregulowania stanu formalnoprawnego związanego z realizacją przedsięwzięcia na podstawie prawomocnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednocześnie jednak to na inwestorze ciąży ryzyko, jakie wiąże się z realizacją przedsięwzięcia w sytuacji zaskarżenia decyzji środowiskowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Pomimo wniosku inwestora, Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach postępowania, ponieważ żaden przepis ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i żaden przepis szczególny, nie dają podstawy do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji oddalającego skargę. Nie wynika to w szczególności z art. 204 pkt 1 p.p.s.a., który pozwala na zasądzenie zwrotu kosztów poniesionych przez organ.