III OSK 2684/21

III OSK 2684/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Przemysław Szustakiewicz
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II SA/Wr 693/19 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2019-12-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 185 § 1, art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2017 poz 328
art. 17 b pkt 5
Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 693/19 w sprawie ze skargi W. Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze na rzecz W. Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 644 (sześćset czterdzieści cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez W. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. z/s w W. (powoływanej dalej jako: "Spółka", "skarżąca") jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (powoływany dalej również jako "WSA", "Sąd I instancji") z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 693/19, którym oddalono skargę Spółki na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze (powoływanego dalej również jako "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę.
Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne
i prawne:
Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] Wójt Gminy M. (powoływany dalej również jako "organ I instancji", "Wójt"), działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) - powoływanej dalej jako "k.p.a." oraz art. 16 ust. 1 i ust. 3 i art. 17b pkt 1 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 328, 1566, 2180, z 2018r. poz. 650) po rozpatrzeniu wniosku Spółki w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę odmówił udzielenia zezwolenia.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że na dzień wydania decyzji odmownej Spółka na podstawie art. 17b pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków nie spełnia warunków wykonywania przedmiotowej działalności, gdyż biorąc pod uwagę art. 16 ust. 2 pkt 3 tej ustawy nie posiada środków technicznych odpowiednich do zakresu działalności zaopatrzenia w wodę dla mieszkańców gminy M., w tym przede wszystkim nie posiada pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód z ujęć zlokalizowanych na terenie gminy M., ujęć zlokalizowanych na nieruchomościach, których właścicielem jest gmina M. i które wyrokiem Sądu Okręgowego w Jeleniej Górze sygn. akt I C 1129/14 winny być wydane wraz z infrastrukturą wymienioną w wyr. Gminie M.
Nadto organ I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 17b pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków wójt odmawia udzielenia zezwolenia, jeżeli na obszarze gminy działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków prowadzi gmina lub jej jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej.
Organ I instancji podkreślił, że w dniu 31 sierpnia 2018 r. została powołana gminna jednostka budżetowa pn. "Wodociągi M.", której przedmiot działalności – zgodnie ze statutem - stanowi realizacja zadań Gminy w zakresie bieżącego i nieprzerwanego zaspakajania zbiorowych potrzeb ludności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, co w chwili obecnej jednostka realizuje.
Od powyższej decyzji Spółka złożyła odwołanie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie przez wydanie zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie Gminy M. Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie:
- art. 16 ust. 2 pkt. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków w zw. z jej art. 17b pkt 1 przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystnie z wód jest środkiem technicznym, w związku z czym wnioskodawca nie spełnia warunków do prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, podczas gdy pozwolenie wodnoprawne nie należy do środków technicznych i nie może warunkować wydania zezwolenia na zbiorowe zaopatrzenie w wodę;
- art. 16 ust. 2 pkt. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków w zw. z jej art. 17b pkt 1 przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że posiadanie środków technicznych do prowadzenia działalności zbiorowego zaopatrzenia w wodę należy utożsamiać wyłącznie z posiadaniem prawem własności środków technicznych, podczas gdy posiadanie środków technicznych nie oznacza prawa własności środków technicznych, a jedynie fakt samego władania środkami technicznymi;
- art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy oraz błędne przyjęcie, że gminna jednostka budżetowa pn. "Wodociągi M." faktycznie prowadzi działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, podczas gdy jedynym dostawcą wody na terenie Gminy M. jest WPWiK, a tym samym "Wodociągi M." nie realizują zadania własnego Gminy M. w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę;
- art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, brak obiektywizmu oraz błędne przyjęcie, że wnioskodawca nie posiada środków technicznych odpowiednich do prowadzenia zaopatrzenia w wodę mieszkańców Gminy M., podczas gdy wnioskodawca w sposób dostateczny wykazał we wniosku z dnia [...] lipca 2018 r., że dysponuje odpowiednimi środkami technicznymi do zapewnienia dostaw wody mieszkańcom Gminy M., a jednocześnie Wójt Gminy M. nie zgłaszał wątpliwości w tym zakresie w trakcie postępowania oraz nie zgłaszał żądania uzupełnienia wniosku.
Jednocześnie, mając na uwadze błędną ocenę organu, dotyczącą posiadania przez Spółkę środków technicznych odpowiednich do prowadzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie Gminy M., w sytuacji gdy organ nie wzywał do uzupełnienia wniosku oraz nie zgłaszał w toku postępowania wątpliwości w zakresie dysponowania przez Spółkę środkami technicznymi niezbędnymi do prowadzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie Gminy M., odwołująca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów wyszczególnionych w odwołaniu.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 i ust. 2, art. 17b pkt 1 i 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości.
W motywach uzasadnienia decyzji Kolegium przywołując brzmienie art. 3 ust.1, art. 16, 17a i 17b ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków wskazało, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, jest zadaniem własnym gminy. Oznacza to, że każda gmina ma obowiązek zapewnić zaopatrzenie w wodę i odprowadzenie ścieków finansując to przedsięwzięcie z własnego budżetu i tylko do własnego uznania władz gminy powołana ustawa pozostawia wybór, czy obowiązek ten będzie realizowany przez gminne zakłady budżetowe (jak ma to miejsce w przedmiotowym przypadku), czy też nie. Powołana ustawa nie narzuca gminie posiadającej własny zakład zaopatrujący w wodę konieczności korzystania z usług innego przedsiębiorstwa. A taka sytuacja zaistniała w niniejsze sprawie, albowiem Rada Gminy M., uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., zmienioną następnie uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., utworzyła z dniem 1 marca 2018 r. gminną jednostkę budżetową Zakład Gospodarki Komunalnej "Wodociągi M." z siedzibą w M., której zadaniem statutowym jest realizacja zadań Gminy odnoszących się do bieżącego i nieprzerwanego zaspakajania zbiorowych potrzeb ludności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Ten sam statut wskazuje w § 3, że obszarem działania Zakładu jest gmina M.
W ocenie organu odwoławczego już choćby z tego powodu Wójt Gminy M., biorąc pod uwagę treść art. 17b pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, zasadnie odmówił udzielenia zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, skoro na obszarze gminy działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków prowadzi gmina lub jej jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. Dodał przy tym, że wskazany art. 17b pkt 5 tej ustawy, stanowiący przesłankę negatywną udzielenia wnioskowanego zezwolenia, jest jednoznaczny i jasny, jego interpretacja nie budzi wątpliwości, a powoływanie się w tym względzie przez Spółkę na okoliczność nie prowadzenia faktycznej działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę przez utworzony zakład budżetowy, nie mogło zostać uwzględnione.
Na marginesie Kolegium wskazało, że kwestia rozpoczęcia prowadzenia działalności przez Zakład Gospodarki Komunalnej "Wodociągi M., choć nie ma wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy, to może być uzależniona od wykonania przez Spółkę prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w Jeleniej Górze z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt I C 1129/14 w sprawie wydania Gminie M. określonych w nim nieruchomości zabudowanych urządzeniami wodociągowymi oraz samych wodociągów wraz z przyłączami, a także sieci wodociągowych. W tym stanie rzeczy – zdaniem Kolegium - zbędna stała się ocena posiadania przez Spółkę środków technicznych odpowiednich do zakresu działalności związanej ze zbiorowym zaopatrzeniem w wodę, tj. przesłankę określoną w art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków .
Organ odwoławczy zaznaczył jednak, że Spółka nie posiada tytułu prawnego do środków technicznych w celu wykonywania przedmiotu działalności objętej zezwoleniem w rozumieniu art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Choć sieci i urządzenia wodociągowe, a także nieruchomości zabudowane urządzeniami wodociągowymi, znajdujące się na obszarze gminy, są we władaniu Spółki, to jednak we wskazanym wyżej prawomocnym wyroku z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt I C 1129/14 Sąd Okręgowy w Jeleniej Górze nakazał Spółce, aby wydał Gminie M. nieruchomości zabudowane urządzeniami wodociągowymi, wodociągi wraz z przyłączami oraz same sieci wodociągowe. Tak więc w sytuacji, gdy zapadły prawomocne wyroki, nakazujące wydanie nieruchomości wraz z urządzeniami (które wchodzą w skład nieruchomości), to nie można, zdaniem Kolegium, uznać, że zobowiązany tymi wyrokami, spełnia przesłanki z art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków to znaczy, że posiada środki techniczne odpowiednie do zakresu działalności na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę.
Na powyższą decyzję Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jest:
- art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. polegające na niezapewnieniu skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu poprzez niepoinformowanie o możliwości końcowego zaznajomienia się ze zgromadzonym w aktach sprawy materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji i zajęcia końcowego stanowiska w sprawie;
- art. 15 k.p.a. polegające na zaniechaniu rozpoznania sprawy i ograniczeniu się do kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji;
- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na błędnych ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, a to uznanie, że gminna jednostka budżetowa Zakład Gospodarki Komunalnej "Wodociągi M." posiada środki techniczne zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków podczas, gdy gminna jednostka budżetowa nie posiada przedmiotowych środków technicznych, gdyż są one w posiadaniu skarżącego;
- art. 8, art. 9 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń oraz nie wyjaśnienie w uzasadnieniu na jakich dowodach Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze oparło swoje twierdzenia i dlaczego nie wzięło pod uwagę zawnioskowanych przez skarżącego dowodów, w tym brak należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, a w konsekwencji naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;
- art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 140 k.p.a. przez nieuwzględnienie żądania skarżącego w sprawie przeprowadzenia dowodów wskazanych w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy M. z dnia 5 lipca 2019 r., wyrażającym się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej zawnioskowanych przez skarżącego dokumentom;
- art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę.
Wobec podniesionych zarzutów Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosła o przeprowadzenie szeregu dowodów uzupełniających z dokumentów.
Rozwijając zarzuty skargi strona skarżąca w pierwszej kolejności podniosła, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w K. I Wydział Cywilny z dnia [...] lipca 2019 r., sygn. akt [...] postępowanie egzekucyjne wszczęte na wniosek Gminy M. o sygn. akt [...] zostało zawieszone do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia skargi na czynności Komornika z dnia [...] lipca 2019 r. oraz przedłużony został dłużnikowi termin do dobrowolnego wydania ruchomości i nieruchomości o 6 miesięcy z uwagi na ważny interes społeczny, tj. zapewnienia mieszkańcom aglomeracji wałbrzyskiej dostawy wody pitnej i użytkowej, która jest niezbędna. Wobec powyższego zdaniem skarżącej Spółki nie sposób uznać, że nie spełnia ona warunków posiadania środków technicznych zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków z uwagi na wszczęte postępowanie przed Komornikiem Sądowym przy Sądzie Rejonowym w K. na podstawie istnienia skutecznego roszczenia Gminy M. o wydanie środków technicznych. Jednocześnie skarżąca podkreśliła, że gminna jednostka budżetowa, tj. Zakład Gospodarki Komunalnej "Wodociągi M." z siedzibą w M. obecnie nie posiada zdolności organizacyjnych, technologicznych, a w szczególności środków technicznych do prowadzenia zbiorowego zaopatrywania w wodę na terenie Gminy M. zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy, gdyż te środki techniczne są w posiadaniu WPWiK. Nadto podkreśliła, że WPWiK dysponuje ujęciami wody na terenie Gmin M. i K., za pomocą których może zapewnić dostawy wody na terenie Gminy M. Odnosząc się do okoliczności braku pozwolenia wodnoprawnego na czerpanie wody z ujęć położonych na terenie Gminy K. i Gminy M., które WPWiK stracił na rzecz Gminy M. na podstawie decyzji z dnia 27 marca 2019 r. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, skarżąca podniosła, iż z jej wniosku wszczęte zostało postępowanie o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Nadto Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wydał postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji z dnia [...] marca 2019 r. ze względu na obarczenie jej wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 1 k.p.a. Wobec powyższego zdaniem skarżącej posiada ona pozwolenie wodnoprawne, a Gmina M. nie przejęła w posiadanie źródeł wody objętych przepisanym pozwoleniem. Jednocześnie podkreśliła, że wadliwość decyzji z [...] marca 2019 r. jest na tyle istotna, że można mówić nie tylko o cechach wskazujących na jej nieważność, ale nawet o wystąpieniu tzw. decyzji "nieistniejącej".
Odnosząc się natomiast do twierdzeń co do braku środków technicznych po stronie skarżącej do prowadzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie Gminy M. z uwagi na niedysponowanie prawem własności do infrastruktury wodociągowej skomunalizowanej na rzecz Gminy M. na podstawie decyzji Wojewody Jeleniogórskiego z lat 1994 - 1995, skarżąca wyjaśniła, iż ustawodawca przyjmując, że warunkiem uzyskania zezwolenia wodnoprawnego jest jedynie posiadanie odpowiednich środków technicznych, nie wskazał wprost wymogu dysponowania prawem własności do tych środków, a tym samym wyłączył konieczność prawa własności jako niezbędnego tytuł prawnego do rzeczonych środków, warunkującego uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, ograniczając się jedynie do posiadania - władania odpowiednimi środkami technicznymi. Ponadto Spółka, a wcześniej jego poprzednicy prawni od ponad stu lat byli wyłącznymi posiadaczami spornego mienia. Na poparcie tego skarżąca przedstawiła okoliczności faktyczne i prawne związane z zaopatrywaniem w wodę niniejszych terenów na przestrzeni lat.
Dalej skarżąca Spółka wyjaśniła, że gminna jednostka budżetowa "Wodociągi M." została utworzona na podstawie uchwały nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] sierpnia 2017 r. Formalnie działalność "Wodociągi M." rozpoczęły w dniu [...] marca 2018 r. Zgodnie z § 4 ust. 1 statutu Zakładu Gospodarki Komunalnej "Wodociągi M.", stanowiącego załącznik nr 1 do ww. uchwały przedmiotem działania Zakładu jest zaspokajanie potrzeb ludności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Zapisy statutu nie odnajdują jednak odzwierciedlenia w rzeczywistości w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, gdyż jedynym dostawcą wody, który zaopatruje na terenie Gminy M. 615 odbiorców jest Spółka. Tym samym nie można, zdaniem skarżącej jedynie poprzez formalne zapisy oceniać, czy na terenie gminy faktycznie działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę prowadzi gminna jednostka organizacyjna. Powyższą okoliczność należy ustalić w oparciu o rzeczywisty stan faktyczny. W realiach badanej sprawy "Wodociągi M." nie dysponują ujęciami wody oraz siecią rozdzielczą, za pomocą której mogłyby zaopatrywać mieszkańców Gminy M. w wodę oraz odpowiednim potencjałem w tym zakresie. Nie przedsięwzięto nawet niezbędnych środków do faktycznego uruchomienia przedsiębiorstwa wodociągowego takich jak zatrudnienie wykwalifikowanej kadry, zakup niezbędnych urządzeń, wykorzystywanych w działalności wodociągowej. Na uwagę zasługuje fakt, że Gmina M. w budżecie na 2018 r. przewidziała zaledwie 22.000,00 zł, na działalność "Wodociągów M." w zakresie wodociągów, podczas gdy uruchomienie zakładu wymagałoby nakładu co najmniej kilku milionów złotych. Powyższe okoliczności potwierdzają, że "Wodociągi M." nie prowadzą faktycznej działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie Gminy M. Tym samym nie została spełniona negatywna przesłanka udzielenia zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, o której mowa w art. 17b pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, zgodnie z którą organ może odmówić udzielenia zezwolenia, jeżeli na obszarze gminy działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę prowadzi jednostka organizacyjna gminy.
Zdaniem skarżącej argumentacja uzasadnienia zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazuje, że organ odwoławczy ograniczył się jedynie do zbadania prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji na dzień wydania decyzji, nie odnosząc się zupełnie do stanu faktycznego sprawy, w szczególności zawieszania postępowania egzekucyjnego prowadzonego przed Komornikiem Sądowym przy Sądzie Rejonowym w K. pod sygn. akt [...] oraz posiadania przez WPWiK pozwolenia wodnoprawnego na terenie Gminy M. Organ odwoławczy oparł się jedynie na twierdzeniach i wnioskach Wójta Gminy M., a nadto nie odniósł się w sposób wyczerpujący do zarzutów i wniosków dowodowych wskazanych w treści odwołania. Również organ II instancji nie zawiadomił skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Naruszenie to mogło mieć zaś istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż strona mogła wskazać na takie okoliczności i dowody, które pozwoliłyby ustalić pełny stan faktyczny, tj. wykazać, że posiada środki techniczne oraz pozwolenie wodnoprawne na ternie Gminy M., a gminna jednostka budżetowa tj. Zakład Gospodarki Komunalnej "Wodociągi M." z siedzibą w Marciszowie w rzeczywistości nie posiada warunków i zezwolenia pozwalającego jej na prowadzenie działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Odnosząc się zaś do podniesionych zarzutów podniósł, że podzielił w całości zapatrywania Wójta Gminy M., wskazując w uzasadnieniu decyzji na te okoliczności, które miały zasadniczy wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnił jednocześnie, które okoliczności powoływane przez stronę nie miały żadnego znaczenia. Pominęło zatem Kolegium ocenę kwestii posiadania przez skarżącą środków technicznych odpowiednich do zakresu działalności związanej ze zbiorowym zaopatrzeniem w wodę, tj. przesłankę określoną w art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, albowiem nie była to okoliczność istotna dla sprawy. Zbędne było zatem przeprowadzanie - jak chce skarżąca - pogłębionej analizy okoliczności dotyczących środków technicznych, skoro wynik tej analizy nie miałby jakiegokolwiek wpływu na treść wydanej decyzji.
Odnosząc się natomiast zbiorczo do pozostałych zarzutów skargi, Kolegium wyjaśniło, że kwestia posiadania przez Zakład Gospodarki Komunalnej "Wodociągi M.", możliwości prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, nie była, i to świadomie, przedmiotem analizy Kolegium, skoro - co wywiedziono z prezentowanego orzecznictwa sądów administracyjnych - nie zachodziła potrzeba ustalenia, czy potrzeby zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków jako zadanie własne Gminy wynikające z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym jest wykonywane faktycznie oraz czy Gmina ta dysponuje środkami technicznymi do realizacji tego zadania. Tym samym nawet istniejący spór co do wydania składników majątkowych, stanowiących środki techniczne, nie ma znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc się zaś końcowo do kwestii nieprzeprowadzenia przez Kolegium dowodów zawnioskowanych w treści odwołania, organ podkreślił, że dowody te zmierzały do rozstrzygnięcia kwestii dysponowania przez Spółkę środkami technicznymi niezbędnymi do prowadzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie Gminy M. Skoro zaś kwestia ta nie była badana przez Kolegium z uwagi na zbędność analiz w tym przedmiocie, zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie gromadzenia dowodów jest całkowicie chybiony.
Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 693/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił w całości skargę Spółki.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji powołując się m.in. na treść art. 1, art. 16 ust. 1-2, art. 17a i art. 17 b ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków podkreślił, że ww. ustawa określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, a także ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów, należy dostrzec, że zasadnicze znaczenie przy analizowaniu przedstawionego zagadnienia prawnego mają te fragmenty powołanego przepisu, które odnoszą się do "ochrony interesów odbiorców usług i optymalizacji kosztów". Tym samym obowiązujące postanowienia należy pojmować jako prawnie wiążące dyrektywy adresowane do podmiotów odpowiedzialnych za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, głównie zaś do odpowiednich organów gmin generalnie odpowiedzialnych za te formy usług komunalnych. Sąd I instancji zauważył również, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.s.g. do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Wskazał, że zamiarem ustawodawcy było m.in. powierzenie gminom – w ramach zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty – zadania własnego obejmującego kwestie wodociągów i zaopatrzenia w wodę (art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.). Nałożenie na gminę przez ustawodawcę obowiązku realizacji niniejszego zadania oznacza, nie tylko to, że nie może ona uchylić się od jego realizacji, ale również to, że sama decyduje w jakiej formie będzie je wykonywała uwzględniając swoje możliwości organizacyjne i finansowe. To gmina ponosi odpowiedzialność za wypełnienie tego zadania w ramach przyznanej jej samodzielności, jednakże równocześnie jako gospodarująca finansami publicznymi musi również i w tym przypadku uwzględniać racjonalną politykę finansową, za którą także ponosi odpowiedzialność. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 u.s.g., gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność i może w celu wykonywania tego zadania tworzyć jednostki organizacyjne (art. 9 ust. 1 u.s.g.). Najbardziej typowymi dla sektora finansów publicznych są jednostki budżetowe oraz działające przy niej jednostki pozabudżetowe: gospodarstwa pomocnicze, środki specjalne oraz zakład budżetowy. Zakład budżetowy, tworzony i likwidowany w drodze decyzji rady gminy, jest jednostką wyodrębnioną organizacyjnie, ale nadal stanowi część gminy. Nie posiada on osobowości prawnej i wszelką działalność prowadzi w imieniu i na rachunek gminy, w zakresie udzielonych przez gminę pełnomocnictw. Gmina sprawuje całkowitą kontrolę nad działalnością zakładu i jednocześnie ponosi całkowitą odpowiedzialność za jego zobowiązania.
Sąd I instancji podkreślił, że przyjęty w ww. ustawie reżim statuuje, że gmina może samodzielnie prowadzić działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków za pośrednictwem swojego organu wykonawczego i jego aparatu. Żaden bowiem przepis ustawy nie zabrania, aby działalność taką prowadziła sama gmina we własnym zakresie, ale jednocześnie też żaden przepis ustawy nie zabrania aby taką działalność powierzyła ona podmiotowi trzeciemu, o ile spełnia określone ww. wymagania ustawowe. Przywołane regulacje, a zwłaszcza mający w realiach badanej sprawy kluczowe znaczenie przepis art. 17b pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków pozwala, zdaniem Sądu I instancji na konstatację, iż założeniem ustawodawcy było dopuszczenie jednak przede wszystkim gminy lub jej jednostki organizacyjnej do prowadzenia tego typu działalności. Zasadny jest zatem wniosek, że to Gmina ma obowiązek zapewnić zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków z własnego budżetu i od uznania Gminy zależy wybór, czy obowiązek ten będzie realizowany np. przez gminny zakład budżetowy, czy w inny sposób. Stąd za przesłankę odmowy udzielenia zezwolenia lub ograniczenia jego zakresu w stosunku do wniosku o udzielenie zezwolenia przyjęto prowadzenie na obszarze gminy działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków przez samą gminę lub jej jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Już zatem z samej tej przyczyny właściwy w sprawie organ może wydać decyzję odmowną, przy czym, co istotne i co zaakcentowane zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 września 2010 r. (sygn. akt II OSK 1405/09) - w świetle brzmienia art. 17b pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków) przy wydawaniu decyzji w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę "nie zachodzi potrzeba ustalenia czy potrzeby zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków jako zadanie własne gminy jest wykonywane faktycznie oraz czy gmina ta dysponuje środkami technicznymi do realizacji tego zadania". Podobnie też przy wydawaniu decyzji prawnie obojętnym pozostaje kwestia wzajemnych rozliczeń cywilnoprawnych pomiędzy Gminą a podmiotem trzecim, który wykonywał wcześniej taką działalność.
W ocenie Sądu I instancji, wobec wystąpienia w sprawie przesłanki z art. 17b pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków zasadnie wydano decyzję o odmowie udzielenia zezwolenia na prowadzenie przez skarżącą działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę skoro działalność tą na terenie Gminy M. prowadzi gminna jednostka budżetowa tj. Zakład Gospodarki Komunalnej "Wodociągi M." z/s w M., która została utworzona z dniem 1 marca 2018 r. Do jej zadań statutowych należy bowiem realizacja zadań Gminy odnoszących się do bieżącego i nieprzerwanego zaspakajania zbiorowych potrzeb w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Okoliczność ta, zdaniem WSA, stanowi wystarczającą przesłankę dla odmowy wydania zaskarżonej decyzji i tym samym kwestię drugorzędną stanowią szeroko omówione w skardze zarzuty i twierdzenia oscylujące wokół prawnych i faktycznych możliwości do prowadzenia niniejszej działalności przez stronę skarżącą. Z tych też względów, w ocenie Sądu I instancji nie można stawiać organowi uzasadnionego zarzutu naruszenia prawa procesowego o charakterze istotnym, które skarżąca upatruje w odmówieniu mocy dowodowej zawnioskowanym przez nią dokumentom czy zaniechaniu powiadomienia o stanie gotowości decyzyjnej. Uchybienia te pozostają bowiem bez wpływu na rozstrzygnięcie w kontekście brzmienia art. 17b pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków z aprobowanym w orzecznictwie twierdzeniem co do tego, iż w toku postępowania organ wykonawczy gminy nie jest zobligowany do oceny faktycznych działań i pozostających w gestii Zakładu Gospodarki Komunalnej "Wodociągi M." środków technicznych oraz finansowych i organizacyjnych jego możliwości.
Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie w niniejsze sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a zaskarżonej decyzji nie można zarzucić wadliwości, uzasadniającej jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Organy właściwe instancyjnie w toku prowadzonego postępowania w sposób należyty wyjaśniły okoliczności stanu faktycznego oraz dokonały prawidłowego ustalenia mającej zastosowanie normy z art. 17b ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków przez co wypełniły ciążący na nich obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez ustalenie wszystkich okoliczności istotnych w sprawie. Sporządzone uzasadnienie odzwierciedla poszczególne etapy prowadzonego postępowania oraz wyjaśnia podstawę prawną przyjętego rozstrzygnięcia w taki sposób aby strona mogła zrozumieć przesłanki i argumenty, którymi organ ten kierował się przy załatwianiu sprawy, co też dalej przełożyło się na sformułowane przez stronę skarżącą zarzuty skargi. W swej treści dowodzą o zrozumieniu przyjętej oceny faktycznej i prawnej przez organ, ale nie zgodzeniu się z nimi. Konkludując, Sąd I instancji uznał, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego.
Od powyższego wyroku Spółka, reprezentowana przez adwokata wniosła skargę kasacyjną, zarzucając mu, na podstawie art. 176 §1 pkt 2 oraz art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:
I. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 17b pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków polegającą na:
a) błędnym uznaniu, że inkorporowany w dyspozycji przytoczonego przepisu Instrument prawny - w postaci prawa do odmowy przez organ wykonawczy gminy udzielenia zewnętrznemu przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu zezwolenia na prowadzenie działalności z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę - chroniący prawo danej gminy do monopolizowania rynku zbiorowego zaopatrzenia w wodę na swoim terenie (ratio legis omawianej normy prawnej) - zabrania legalizowania stanów faktycznych istniejących jeszcze przed rozpoczęciem przez daną gminę prowadzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę siłami własnymi - kiedy to w ocenie skarżącego prawidłowa wykładnia omawianej normy prawnej dotyczy ochrony już istniejącego faktycznego monopolu danej gminy w prowadzeniu zbiorowego zaopatrzenia w wodę na swoim terenie przed wejściem na tenże rynek lokalny nowych zewnętrznych przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych - ale nie może być rozumiana i wykładana jako przesłanka niwecząca możliwość zalegalizowania istniejącego od lat (zastanego) stanu faktycznego polegającego na tym, że zewnętrzne wobec gminy przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne prowadzą od lat nieprzerwane zaopatrzenie mieszkańców danej gminy w wodę, przy braku woli przejęcia zbiorowego zaopatrzenia w wodę przez daną gminę na siły i starania własny, i przy tolerowaniu takiej działalności zewnętrznego przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego przez gminę,
b) błędnym braku przypisania przez WSA we Wrocławiu właściwej miary temu, że art. 17b pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków udziela danej gminie ochrony prawnej (poprzez wyposażenie organu wykonawczego danej gminy w uprawnienia ograniczające konkurencję i chroniące monopol danej gminy na swoim terenie) jedynie w zakresie następującego ciągu chronologicznego i przyczynowo - skutkowego zdarzeń prawnych w postaci najpierw dana gmina rozpoczyna na swoim terenie prowadzenie działalności z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę - pierwsze w ciągu chronologicznym i przyczynowo - skutkowym zdarzenie prawne - następnie zewnętrzne przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które nie prowadzi do tej pory działalności związanej ze zbiorowym zaopatrzeniem mieszkańców danej gminy w wodę, składa wniosek o udzielenie mu zezwolenia na prowadzenie działalności z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie danej gminy - drugie w ciągu chronologicznym i przyczynowo - skutkowym zdarzenie prawne - i następnie (a raczej finalnie) organ wykonawczy danej gminy odmawia zewnętrznemu przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu udzielenia zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie danej gminy z uwagi na możliwość skorzystania z ograniczającego konkurencję i jednocześnie chroniącego monopol danej gminy na swoim terenie instrumentu prawnego przewidzianego przez art. 17b ust. 5 tej ustawy, z którego skorzystanie przez organ wykonawczy gminy wymaga jednak uprzedniego i chronologicznego zajścia pierwszego, a następnie drugiego (w ciągu chronologicznym i przyczynowo - skutkowym) zdarzenia prawnego - kiedy tymczasem zaprezentowana przez WSA wykładnia prawna przepisu art. 17b pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie przypisuje żadnego waloru prawnego kolejności zdarzeń prawnych, nie różnicuje czy wnioskujące o udzielenie zezwolenia zewnętrzne wobec danej gminy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest podmiotem, który dopiero chce (przejawia wolę) prowadzić zbiorowe zaopatrzenie w wodę na terenie danej gminy, czy też może jest podmiotem, który takową działalność z zakresu zbiorowego zaopatrzenia faktycznie prowadzi, nieprzerwanie, od lat, dłużej niż dana gmina (lub jej zakład budżetowy czy też spółka komunalna) siłami własnymi, a także nie różnicuje sytuacji kiedy dana gmina (lub jej zakład budżetowy czy też spółka komunalna) rzeczywiście (realnie, faktycznie) prowadzi siłami własnymi działalność z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę na swoim terenie - od sytuacji kiedy dana gmina (lub jej zakład budżetowy czy też spółka komunalna) - jedynie przejawia wolę prowadzenia siłami własnymi działalności z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę na własnym terenie,
c) błędnym uznaniu, że norma prawna (instrument chroniący monopol gminy na własnym terenie) zawarta w art. 17b pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oznacza, że ustawodawca wyposażył organ wykonawczy gminy w uprawnienie do odmowy udzielenia zewnętrznemu przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie całej gminy w sytuacji kiedy dana gmina (lub jej zakład budżetowy) prowadzi samodzielnie działalność z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę jedynie na terenie części gminy (a nie na terenie całej gminy) - kiedy tymczasem w ocenie skarżącego kasacyjnie znajdujące się w tekście art. 17b tej ustawy słowa "lub może ograniczyć jego zakres w stosunku do wniosku o udzielenie zezwolenia" - wpływają także na sposób prawidłowego rozumienia całokształtu przesłanki negatywnej udzielenia zezwolenia z art. 17b pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - która powinna być rozumiana w ten sposób, że jeżeli dana gmina prowadzi siłami własnymi zbiorowe zaopatrzenie w wodę na całym swoim terenie - to ma prawo w całości odmówić udzielenia zezwolenia zewnętrznemu przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu - ale jeżeli dana gmina prowadzi działalność z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę jedynie na części swojego terenu, to art. 17b pkt 5) tej ustawy uprawnia organ wykonawczy gminy nie do całościowej odmowy udzielenia zezwolenia zewnętrznemu wnioskodawcy, lecz co najwyżej uprawnia organ wykonawczy danej gminy do ograniczenia zakresu zezwolenia (w stosunku do treści wniosku) co do terenu danej gminy, na którym dana gmina nie prowadzi działalności z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę siłami własnymi - który to zarzut błędnej wykładni prawa materialnego odpowiednio dotyczy również błędnego zastosowania prawa materialnego w niniejszej sprawie, gdzie wykazane zostało, że 615 odbiorców z terenu Gminy M. zaopatrywanych jest cały czas (nieprzerwanie, od zawsze) - nie przez Wodociągi M., ale przez Wodociągi W. (Spółkę, potem WZWiK, potem znowu Spółkę) - i taką podstawę kasacyjną również podniesiono w tym miejscu, a także w związku z powyższym podniesiono dodatkową podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania (art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przez WSA we Wrocławiu istoty sprawy, tj. niewyjaśnienie do końca w jakiej części Gminy M. kto dostarcza wodę, inne)
d) błędnym uznaniu, że jeżeli wnioskodawca faktycznie i realnie dostarcza interwencyjnie wodę mieszkańcom danej gminy, i poprzez wniosek o udzielenie zezwolenia próbuje po prostu zalegalizować ten fakt, a dana gmina nie dostarcza samodzielnie swoim mieszkańcom wody, a jedynie manifestuje wolę samodzielnego prowadzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę - to w takiej sytuacji organ wykonawczy gminy ma prawo odmówić w całości udzielenia zezwolenia takiemu wnioskodawcy - kiedy tymczasem w takiej sytuacji organ wykonawczy powinien po prostu ograniczyć zakres udzielonego zezwolenia w ujęciu czasowym, wydając takie zezwolenie np. na okres roku czy dwóch lat, do czasu aż gmina będzie w stanie spełnić swoje plany o prowadzeniu samodzielnie zbiorowego zaopatrzenia w wodę - gdyż tylko takie rozumienie art. 17b pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków pozwala uniknąć występującego w niniejszym stanie prawnym paradoksu, że podmiot który realnie od zawsze dostarcza wodę - nie jest w stanie zalegalizować tego faktu, chociaż przecież wszyscy (gmina, mieszkańcy gminy, RZGW) od niego wymagają aby wodę nieprzerwanie dostarczał, a jednocześnie podmiot realnie dostarczający wodę mieszkańcom danej gminy nie może takich dostaw zaprzestać (chociażby z punktu widzenia humanitaryzmu czy stanu wyższej konieczności), gdyż dana gmina chociaż zezwolenia udzielić nie chce, to sama nie jest w stanie, przynajmniej na moment obecny, przejąć i samodzielnie prowadzić realnego zbiorowego zaopatrzenia w wodę.
II. naruszenie prawa materialnego przez błędne zastosowanie przepisu art. 17b pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków polegające na nieprawidłowym uznaniu, że wskazana w tym przepisie przesłanka odmowy udzielenia przez Wójta zezwolenia na prowadzenie na terenie gminy zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków jest spełniona, gdy przedmiotowa gmina utworzyła stosowną jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, której statut przewiduje działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, a jednocześnie na ziszczenie się tej przesłanki nie ma wpływu okoliczność czy tak utworzona jednostka organizacyjna w rzeczywistości posiada środki techniczne do realizacji przedmiotowych zadań lub też czy faktycznie taką działalność wykonuje, podczas gdy w rzeczywistości naruszony przepis przewiduje, że przesłanką odmowy udzielenia zezwolenia jest prowadzenie przez przedmiotową jednostkę organizacyjną działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, które to "prowadzenie", zgodnie z wykładnią literalną przepisu, ale i funkcjonalną, uwzględniającą cel przepisu, oznacza rzeczywiste i faktyczne wykonywanie danej działalności przez gminę lub jej jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej i tak też należy ten przepis wykładać, co w realiach niniejszej sprawy i w obliczu braku faktycznego prowadzenia przedmiotowej działalności przez gminny podmiot Gospodarki Komunalnej "Wodociągi M.", a także braku posiadania przez ten podmiot wystarczających środków technicznych do prowadzenia przedmiotowej działalności, powinien skutkować brakiem uznania przez Wójta Gminy M., że przesłanka z zaskarżonego przepisu się ziściła, a w konsekwencji Wójt powinien był udzielić wnioskowanego zezwolenia na rzecz W. Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji z/s w W., a w konsekwencji także:
III. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 145 §1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 w zw. z art. 141 §4 p.p.s.a. przez bezzasadne nieuwzględnienie skargi skarżącej kasacyjnie i nieprawidłowe przyjęcie, że jakiekolwiek naruszenia przepisów postępowania dokonane (a zarzucone przez skarżącą kasacyjnie) przez Kolegium (a wcześniej przez Wójta Gminy M.) w toku postępowania administracyjnego nie mogą mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ wobec zaistnienia negatywnej przesłanki udzielenia zezwolenia na prowadzenie na terenie gminy zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków wynikającej z art. 17b pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, brak było możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącej kasacyjnie, wobec czego żadne naruszenie przepisów postępowania nie wpłynęło na ostateczną treść zaskarżonej decyzji i nie mogło spowodować jej wyeliminowania z obrotu prawnego, podczas gdy w rzeczywistości przedmiotowa materialna przesłanka odmowy udzielenia skarżącej kasacyjnie zezwolenia się nie ziściła, co oznaczało, że na wynik sprawy (treść zaskarżonych decyzji) mogły mieć istotny wpływ na dokonane przez organy administracyjne naruszenia przepisów postępowania, które zostały wyczerpująco przedstawione w skardze, a których to jednak oceny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu całkowicie zaniechał lub dokonał z naruszeniem zasad postępowania sądowo-administracyjnego, a zatem w konsekwencji także naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi skarżącej kasacyjnie pomimo rażącego naruszenia przez Kolegium mających istotny wpływ na wynik sprawy przepisów postępowania administracyjnego, tj.:
1) art. 10 §1 w zw. z art. 81 k.p.a. polegającego na niezapewnieniu skarżącej czynnego udziału w postępowaniu przez niepoinformowanie jej o możliwości końcowego zaznajomienia się ze zgromadzonym w aktach sprawy materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji i zajęcia końcowego stanowiska w sprawie,
2) art. 15 k.p.a. polegającego na zaniechaniu ponownego, pełnego i rzetelnego rozpoznania sprawy i ograniczeniu się jedynie do kontroli decyzji wydanej przez wójta Gminy M.,
3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. polegającego na błędnych ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, a to uznania, że gminna jednostka budżetowa Zakład Gospodarki Komunalnej "Wodociągi M." posiada środki techniczne zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, podczas gdy przedmiotowa jednostka nie posiada wystarczających środków technicznych, gdyż są one w posiadaniu skarżącej kasacyjnie,
4) art. 8, art. 9 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie wydanej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń oraz niewyjaśnienie na jakich dowodach Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze oparło swoje twierdzenia i dlaczego nie wzięło pod uwagę zawnioskowanych przez skarżącą kasacyjnie dowodów, a w konsekwencji naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej,
5) art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 140 k.p.a. przez nieuwzględnienie żądania skarżącej kasacyjnie w sprawie przeprowadzenia dowodów wskazanych w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] lipca 2019 r., wyrażającym się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej zawnioskowanych przez skarżącą dokumentów tj. zarządzenia nr [...] z dnia [...] czerwca 1984 r. Wojewody Wałbrzyskiego, zarządzenia nr [...] z dnia [...] lutego 1988 r. Wojewody Wałbrzyskiego, uchwały nr [...] z dnia [...] maja 1991 r. Rady Miejskiej Gminy W., decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Starosty K., decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Starosty K., decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] Starosty K., decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, postanowienia nr [...] z dnia [...] października 2017 r. Marszałka Województwa Dolnośląskiego, postanowienia nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, postanowienia o zabezpieczeniu z dnia [...] września 2019 r. Sądu Okręgowego w J., II Wydział Cywilny Odwoławczy, sygn. akt: [...] - pomimo, że dokumenty te mają moc dokumentów urzędowych, z czym wiąże się domniemanie istnienia faktów w nim stwierdzonych i przeprowadzenie dowodów miało istotne znaczenie dla sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty rozwinięto.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o jej oddalenie i zasądzenie od Spółki na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W piśmie z dnia [...] kwietnia 2020 r. pełnomocnik Spółki zawarł nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych wskazanych w skardze kasacyjnej
z [...] marca 2020 r. Jednocześnie wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów
z dokumentów:
1) decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] grudnia 2019 r. na okoliczność stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej uprawniony z pozwolenia wodnoprawnego podmiot, wyłącznie przysługiwanie Spółce pozwolenia wodnoprawnego do mienia wodociągowego;
2) postanowienia Sądu Rejonowego w K., I Wydział Cywilny z dnia [...] lutego 2020 r., sygn. akt [...] na okoliczność zakresu zabezpieczenia udzielonego Spółce, zawieszenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego mienia wodociągowego, braku możliwości wejścia w posiadanie mienia przez Gminę M.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna okazała się zasadna.
Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 – powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.
Z powyższego przepisu wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1812/18, wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie wystąpiła.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć o na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podniesione w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzuty zostały oparte na obu z ww. podstaw kasacyjnych. Mając jednak na uwadze, że to treść przepisów prawa materialnego wyznacza w niniejszej sprawie zakres działań jakie powinien podjąć organ w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów dotyczących prawa materialnego.
Spółka zarzuca Sądowi I instancji m.in. błędne zastosowanie art. 17b pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków polegające na nieprawidłowym uznaniu, że wskazana w tym przepisie przesłanka odmowy udzielenia przez Wójta zezwolenia na prowadzenie na terenie gminy zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków jest spełniona, gdy przedmiotowa gmina utworzyła stosowną jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, której statut przewiduje działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, a jednocześnie na ziszczenie się tej przesłanki nie ma wpływu okoliczność czy tak utworzona jednostka organizacyjna w rzeczywistości posiada środki techniczne do realizacji przedmiotowych zadań lub też czy faktycznie taką działalność wykonuje, podczas gdy w rzeczywistości naruszony przepis przewiduje, że przesłanką odmowy udzielenia zezwolenia jest prowadzenie przez przedmiotową jednostkę organizacyjną działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, które to "prowadzenie", zgodnie z wykładnią literalną przepisu, ale i funkcjonalną, uwzględniającą cel przepisu, oznacza rzeczywiste i faktyczne wykonywanie danej działalności przez gminę lub jej jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej.
Spółka wskazuje, też na błędną wykładnię ww. przepisu przez Sąd I instancji polegającą m.in. na błędnym uznaniu, że zawarta w art. 17b pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków norma prawna oznacza, że ustawodawca wyposażył organ wykonawczy gminy w uprawnienie do odmowy udzielenia zewnętrznemu przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie całej gminy w sytuacji kiedy dana gmina (lub jej zakład budżetowy) prowadzi samodzielnie działalność z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę jedynie na terenie części gminy (a nie na terenie całej gminy) - kiedy znajdujące się w tekście art. 17b tej ustawy słowa "lub może ograniczyć jego zakres w stosunku do wniosku o udzielenie zezwolenia" - wpływają także na sposób prawidłowego rozumienia całokształtu przesłanki negatywnej udzielenia zezwolenia z art. 17b pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, powyższe zarzuty są zasadne.
Zgodnie z art. 17b ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków Wójt (burmistrz, prezydent miasta) odmawia udzielenia zezwolenia lub może ograniczyć jego zakres w stosunku do wniosku o udzielenie zezwolenia jeżeli na obszarze gminy działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków prowadzi gmina lub jej jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej.
W omawianej ustawie nie wskazano jak należy interpretować zapis "prowadzi gmina". Z ustawy tej nie wynika, że owo "prowadzenie" oznacza jedynie podjęcie uchwały w tym zakresie czy też powołanie jednostki organizacyjnej gminy, w której statucie wskazano działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Gdyby ustawodawca uzależnił odmowę udzielenia zezwolenia w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków lub jego ograniczenie tylko od tego, że dana gmina lub jej jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej dopiero zamierza ww. obowiązek realizować we własnym zakresie zapewne zredagował by ww. przepis tak by jego literalne brzmienie na to wskazywało. Takiego zapisu w omawianym przepisie brak. Z art. 17b ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie wynika, że np. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) odmawia udzielenia zezwolenia lub może jego ograniczyć jego zakresie jeżeli na obszarze gminy działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków podjęto uchwałę o prowadzeniu takiej działalności przez gminę czy też utworzono jednostkę organizacyjną gminy, której statut taką działalność przewiduje, lecz wskazuje, że następuje to wówczas gdy gmina lub jej jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej taką działalność prowadzi.
Słowo "prowadzić" zgodnie z definicją słownikową oznacza wykonywać, kontynuować jakąś czynność, działalność (por. Wielki słownik ortograficzny PWN pod red. W. Doroszewskiego na stronie internetowej sjp.pwn.pl/słowniki/prowadzić.html).
Jak zatem słusznie zauważyła skarżąca Spółka literalna wykładnia ww. przepisu prowadzi do wniosku, że Wójt (burmistrz, prezydent miasta) odmawia udzielenia zezwolenia na podstawie art. 17b pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę lub zbiorowym odprowadzaniu ścieków lub może je ograniczyć tylko w sytuacji gdy gmina lub jej jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej na danym terenie faktyczne wykonuje działalność w zakresie w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Do tych samych wniosków prowadzi też wykładnia funkcjonalna i celowościowa omawianego przepisu. W przeciwnym wypadku mogłoby bowiem dojść do sytuacji, że mieszkańcy danego obszaru gminy zostaliby pozbawieni faktycznego zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków.
Na powyższą interpretację art. 17b pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków naprowadza także zawarta w art. 2 pkt 4 tej ustawy definicja przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, gdzie wskazano, że określenie to oznacza przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. poz. 646), jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, wykonująca działalność gospodarczą. Z kolei zgodnie art. 3 ustawy Prawo przedsiębiorców działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły.
Jeśli zatem gmina na danym terenie nie prowadzi faktycznie we własnym zakresie działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, to nie można odmówić przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu wydania zezwolenia na podstawie art. 17b pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Trafne jest przy tym spostrzeżenie skarżącej, że przesłankę do domowy wydania zezwolenia określoną w art. 17b pkt 5 ww. ustawy należy interpretować z uwzględnieniem zdania pierwszego art. 17b - gdzie wskazano, że "Wójt (burmistrz, prezydent miasta) odmawia udzielenia zezwolenia lub może ograniczyć jego zakres w stosunku do wniosku o udzielenie zezwolenia" - w ten sposób, że organ wykonawczy odmawia w całości udzielenia zezwolenia gdy dana gmina na całym swym obszarze prowadzi działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Jednakże gdy gmina wykonuje te zadana tylko na części danego obszaru, to organ wykonawczy odmawia wydania stosownego zezwolenia tylko co do tej części.
Przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie zawierają regulacji wyłączających stosowanie k.p.a. Przy ocenie zastosowania w danej sprawie art. 17b pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę lub zbiorowym odprowadzaniu ścieków rolą organu jest zbadanie czy na obszarze danej gminy lub na jego części gmina faktycznie prowadzi działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków.
Bez znaczenia dla zastosowania ww. normy prawnej pozostaje jednak to czy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest podmiotem, który dopiero chce prowadzić zbiorowe zaopatrzenie w wodę na terenie danej gminy czy też może jest podmiotem, który taką działalność prowadzi od lat jeszcze zanim zdecydowała się na to gmina. W tym zakresie argumentacja skarżącej Spółki jest chybiona.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela tym samym stanowiska WSA, wzorowanego na wyroku NSA z dnia 23 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1405/09, że w świetle brzmienia art. 17b pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przy wydawaniu decyzji w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę nie zachodzi potrzeba ustalenia czy potrzeby zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków jako zadanie własne gminy jest wykonywane faktycznie.
W istocie zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Niemniej jednak nie oznacza to, że tylko gmina lub jej jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej może taką działalność prowadzić. W ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków odpuszcza możliwość by działalność taką prowadziły też niezależne przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Zadania przedsiębiorstw zostały uregulowane przede wszystkim w rozdziale 2 i 4 omawianej ustawy jako zadania związane z obsługą odbiorców. Natomiast zadania gminy określone są przede wszystkim w rozdziale 3 i 5 tej ustawy, jako zadania związane z funkcją regulacyjną gminy. Rolą organów gminy jest bowiem uregulowanie działania przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych (por. K. Ubysz, B. Brynczak, Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, Komentarz, WK 2015. LEX). Organy gminy realizują działania o charakterze władczym w stosunku do działań przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych przez wydawanie zezwoleń, uchwalanie regulaminów oraz zatwierdzanie taryf. Aby przedsiębiorstwo wodociągowo kanalizacyjne mogło uzyskać zezwolenie na zbiorowe zaopatrzenie w wodę lub zbiorowe odprowadzanie ścieków musi spełnić przesłanki określone w art. 16 ust. 2 omawianej ustawy przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych określonych art. 17b tej ustawy.
Dokonanie przez Sąd I instancji błędniej wykładni art. 17b pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków spowodowało, że WSA przedwcześnie stwierdził, że ww. przepis znajdzie zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Sąd I instancji powinien ocenić czy i jaki wpływ na zastosowanie ww. normy prawnej mają okoliczności podnoszone przez Spółkę, a tego nie uczynił.
W konsekwencji niewłaściwej wykładni wskazanego przepisu Sąd I instancji nie rozważył też pozostałych zarzutów skargi sprowadzających się m.in. do oceny wystąpienia w sprawie przesłanki z art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, oraz tych wskazujących na nieprawidłowości procesowe w prowadzonym przez organ postępowaniu.
Powyższe uchybienia powodują, że zasadne są też podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty Spółki wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. oraz powołanych przepisów k.p.a.
Wskazane nieprawidłowości nie świadczą jednak o naruszeniu przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, że zarzut naruszenia ww. przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych lub jeżeli sąd nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Żadna z tych okoliczności jednak w niniejszej sprawie nie wystąpiła, a orzeczenie Sądu I instancji nie uchylało się spod kontroli instancyjnej.
Odnosząc się natomiast do zawartego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2020 r. wniosku skarżącej Spółki o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] oraz postanowienia Sądu Rejonowego w K. I wydział Cywilny z dnia [...] lutego 2020 r., wyjaśnić należy, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. Odpowiednie stosowanie przepisów może bowiem polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2022 r. sygn. akt II GSK 1795/22). Ponadto co do zasady rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego jest kontrola ustaleń Sądu I instancji a nie zastępowanie tego Sądu w dokonywaniu takich ustaleń. Przeprowadzenie po raz pierwszy dowodu z dokumentu w postępowaniu kasacyjnym, w rzeczywistości prowadziłoby do pozbawienia stron jednej instancji sądowej, co byłoby nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowego (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 866/21). Stąd też powyższy wniosek nie mógł być uwzględniony.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji (pkt 1 wyroku).
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 150 zł, opłata kancelaryjna za sporządzenie i doręczenie odpisu wyroku Sądu I instancji wraz z uzasadnieniem w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie dla adwokata reprezentującego skarżącą Spółkę w postępowaniu w II instancji, określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.) w kwocie 360 zł oraz zwrot uiszczonych opłat skarbowych od udzielonych pełnomocnictw - 34 zł.