III OSK 2683/21

III OSK 2683/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Przemysław Szustakiewicz
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
II SA/Wr 533/19 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2019-11-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. sp. z o.o. z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 533/19 w sprawie ze skargi G. sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o cofnięciu zezwolenia na zbieranie odpadów oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez G. Sp. z o.o. z siedzibą we W. (powoływanej dalej również jako "skarżąca", "Spółka") jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (powoływanego dalej również jako "WSA", "Sąd I instancji") z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 533/19, którym oddalono skargę Spółki na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy (powoływanego dalej również jako "Kolegium") z [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o cofnięciu zezwolenia na zbieranie odpadów.
Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne
i prawne:
W dniu [...] lutego 2014 r. do Starostwa Powiatowego w L. wpłynął wniosek Spółki o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], obręb [...] miasta L.
W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, działający z upoważnienia Starosty L., Zastępca Dyrektora Departamentu Architektury, Nieruchomości i Rozwoju, decyzją z [...] marca 2014 r., znak: [...], zezwolił wnioskodawcy na zbieranie odpadów, które wyszczególnił w tabeli nr 1 tej decyzji. Jednocześnie określone zostały warunki prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów, w tym m. in. jako miejsce magazynowania odpadów wskazano w punkcie IV decyzji, selektywne zbieranie odpadów i ich czasowe magazynowanie w wyznaczonych miejscach na utwardzonym betonem, szczelnym placu magazynowym lub hali magazynowej.
Następnie Starosta L. decyzją z [...] grudnia 2015 r., znak: [...] orzekł o cofnięciu zezwolenia na zbieranie odpadów dla Spółki udzielonego decyzją Starosty L. z [...] marca 2014 r. znak: [...], bez odszkodowania. Powodem cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów był fakt, iż pomimo pisemnego wezwania do zaprzestania naruszeń wydanego zezwolenia w zakresie sposobu i miejsca magazynowania odpadów do [...] lutego 2015 r., tj. na utwardzonym betonem szczelnym placu magazynowym, po tym terminie Spółka nadal magazynowała większość odpadów luzem bezpośrednio na gruncie.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy decyzją z [...] lutego 2016 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Wnioskiem z [...] listopada 2018 r. Spółka wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty L. z [...] grudnia 2015 r., znak: [...] cofającej zezwolenie na zbieranie odpadów, zarzucając jej rażące naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i zasad postępowania administracyjnego, tj.: art. 47 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 21 z późn. zm.), art. 8 i art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a., co w konsekwencji – zdaniem Spółki - skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie zarówno art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a., jak i art. 156 ust. 1 pkt 3 k.p.a.
Spółka podniosła, że Starosta L. wydał decyzję cofającą z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy skarżąca w momencie jej wydawania: nie naruszała prawa ani nie działała w sposób niezgodny z wydanym zezwoleniem. Spółka wyjaśniła, że zgodnie z art. 47 ustawy o odpadach cofnięcie zezwolenia na zbieranie odpadów powinno być skutkiem łącznego spełnienia trzech warunków: stwierdzenia faktu naruszania prawa lub działania niezgodnego z wydanym zezwoleniem, przeprowadzenia bezskutecznego postępowania przymuszającego do zaniechania naruszenia, czyli pomimo wezwania organu, kontynuowanie przez adresata decyzji naruszania prawa lub działania niezgodnego z wydanym zezwoleniem. Zdaniem Spółki konstrukcja tych przepisów zmierza więc do tego, aby uprawniony, który dokonał naruszenia miał możliwość skorygowania swoich działań, a co za tym idzie organ nie może zastosować niezwłocznie po stwierdzeniu naruszenia tak daleko idącej sankcji jaką jest cofnięcie decyzji. W razie zaś stwierdzenia takiego zachowania organ wzywa (tj. ma obowiązek wezwać) posiadacza odpadów do niezwłocznego zaniechania naruszeń i wyznacza mu termin usunięcia nieprawidłowości. Jeżeli posiadacz odpadów zastosuje się do wezwania i nieprawidłowości w wyznaczonym terminie usunie, sprawa na tym się kończy. W przedmiotowej sprawie, z treści sentencji decyzji cofającej wynikało, że wystarczające dla stwierdzenia usunięcia stanu niezgodności było wstrzymanie przez uprawnionego prowadzonej działalności, podczas gdy Starosta L. w pkt V decyzji przyznającej (str.6-7) wskazał, iż: "w przypadku naruszenia przez G. Sp. z o.o. (...) przepisów ustawy o odpadach lub działania niezgodnego z wydanym zezwoleniem zostanie wstrzymana działalność w zakresie objętym zezwoleniem". Spółka podkreśliła, że została wezwana do zaprzestania składowania odpadów na terenie działki, do usunięcia niewłaściwego stanu nieruchomości, nie została natomiast wezwana do wstrzymania działalności (do czasu usunięcia stanu niezgodności). W wyniku tego wezwania usunęła odpady (złom metalowy) z działki oraz, pomimo braku wezwania organu w tym zakresie, wstrzymała działalność objętą zezwoleniem i jedynie kontynuowała przygotowywania robót budowlanych zmierzających do pełnego utwardzenia i uszczelnienia placu, na którym magazynowane miały być odpady. Spółka zaznaczyła, że fakt wstrzymania przez nią działalności gospodarczej na przedmiotowej działce wynika bezpośrednio z treści protokołu z kontroli z dnia [...] listopada 2015 r. Tym samym, zdaniem Spółki, zastosowała się do obu elementów żądania organu w takim zakresie, w jakim było to możliwe, biorąc pod uwagę wyznaczenie przez organ bardzo krótkiego terminu na tego typu prace oraz dodatkowo, bez wezwania organu, zastosowała się do wymogu wstrzymania działalności wynikającego z decyzji przyznającej. Jednak organ, pomimo zastosowania się do żądań wymienionych w wezwaniu, wydał decyzję cofającą. Spółka stwierdziła, że w sytuacji, gdy wyznaczony przez organ termin stanowił impossibilum gospodarcze - zgodnie z zasadą impossibilum nulla obligatio - nie mógł wywoływać negatywnych skutków dla adresata wezwania zwłaszcza, jeżeli nie wynikało to z treści decyzji przyznającej. Tymczasem konstrukcja przepisów opisana w pkt 2 penalizuje działanie, a nie zaniechania, a co więcej, w świetle treści decyzji przyznającej, bezczynność (brak prowadzenia działalności), stanowi wypełnienie wymogu nałożonego na uprawnionego czyli - jest to działanie zgodne z zezwoleniem. W konsekwencji w niniejszej sprawie adresat decyzji: nie naruszał prawa, zaprzestał działania niezgodnego z zezwoleniem oraz podjął działania zmierzające do wykonania żądania organu. Tym samym, zdaniem Spółki, wydając decyzję cofającą w oparciu o art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach, Starosta L. w rażący sposób naruszył prawo: w tym zwłaszcza wskazane przepisy art. 47 ust. 1 , art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach, art. 110 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 16 § 1 k.p.a. Skoro bowiem Starosta L. stworzył w decyzji przyznającej konstrukcję (procedurę) wstrzymania działalności gospodarczej objętej tym zezwoleniem jako skutek stwierdzenia naruszenia, to w sytuacji, gdy Spółka wstrzymała prowadzoną przez siebie działalność gospodarczą w tym zakresie, organ nie miał prawa cofnąć przedmiotowej decyzji. Nawet gdyby z najdalej idącej ostrożności uznać zapis w pkt V decyzji przyznającej jako błąd organu, to zgodnie z art. 16 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a. oraz na podstawie orzecznictwa sądów administracyjnych należałoby uznać, że dokonując faktycznej zmiany (korekty) treści swojej prawomocnej decyzji w inny sposób niż w trybie nadzwyczajnym, przewidzianym przez k.p.a., Starosta L. rażąco naruszył prawo. Tymczasem organ działał w niniejszej sprawie tak, jakby dokonał zmiany decyzji przyznającej nadając jej inne brzmienie, tj. zamiast skutku opisanego w pkt V decyzji przyznającej w postaci "wstrzymania działalności w zakresie objętym zezwoleniem" w wypadku naruszenia warunków zezwolenia, zadziałał tak, jakby z decyzji przyznającej wynikał skutek w postaci uprawnienia organu do cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów. Tym samym Starosta L. naruszył normy art. 8 i art. 16 k.p.a. w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym, co stanowi samoistną podstawę stwierdzenia nieważności decyzji cofającej. Dalej podniesiono, że organ dokonując zmiany decyzji przyznającej, naruszył więc art. 110 k.p.a. i art. 16 k.p.a. w sposób opisany w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zakresie, w jakim wykroczył poza związanie decyzją przyznającą. Powyższe zostało szerzej umotywowane w uzasadnieniu wniosku.
Pismem z [...] stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy zawiadomiło Spółkę o wszczęciu na jej wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z [...] lutego 2016 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty L. z [...] grudnia 2016 r., znak: [...], orzekającej o cofnięciu zezwolenia na zbieranie odpadów dla G. Sp. z o.o. udzielonego decyzją Starosty L. z [...] marca 2014 r., znak: [...], bez odszkodowania.
Pismem procesowym z [...] lutego 2019 r. pełnomocnik Spółki wniósł o uzupełnienie materiału dowodowego wymienionego w piśmie oraz o przesłuchanie pracowników Starostwa Powiatowego w L. biorących udział w oględzinach przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2015 r. na potwierdzenie okoliczności przedstawionych we wniosku spółki, jak również o wyznaczenie terminu do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym po jego uzupełnieniu zgodnym z wnioskiem zawartym w piśmie, oraz poinformowanie strony o terminie wyznaczonej rozprawy. W obszernym uzasadnieniu pełnomocnik spółki przedstawił argumentację w zakresie zasadności złożonych wniosków.
Pismem z [...] marca 2019 r. Spółka złożyła pismo zatytułowane "UZUPEŁNIENIE SKARGI", w którym wniesiono o uzupełnienie złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności w zakresie odnoszącym się do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a., przez:
1) stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej na podstawie art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a., z ostrożności administracyjnej, w przypadku gdyby Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy nie znalazło podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji zgodnie z pkt 1 powyżej,
2) stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a.
Uzupełniająco zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa, tj. :
- art. 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach,
- art. 3 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach,
- art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach,
- art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach.
W obszernym uzasadnieniu przedstawiono argumentację w zakresie zasadności złożonych wniosków.
Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...].
Kolegium wyjaśniło, że jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji organu I instancji, podczas gdy sprawa była zakończona decyzją ostateczną w II instancji, to wniosek taki powinien być z urzędu potraktowany przez organ jako wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją organu odwoławczego. Kolegium wskazało, że w wyniku rozpatrzenia odwołania spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy decyzją z [...] lutego 2016 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W tych okolicznościach należało przyjąć, iż wniosek Spółki z dnia [...] listopada 2018 r. dotyczy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z [...] lutego 2016 r., nr [...].
Kolegium podkreśliło, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej lub postanowienia może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja bądź postanowienie jest dotknięte w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a., przy czym stwierdzona wada, tkwiąca w samym orzeczeniu nie może być sanowana. Decyzja administracyjna lub postanowienie obarczone wadami wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. jest aktem administracyjnym indywidualnym, istniejącym w obrocie prawnym, a jego eliminacja następuje w trybie i na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Kolegium zaznaczyło, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem rozstrzygnięcia jest kwestionowana decyzja według stanu faktycznego i prawnego w dniu jej wydania, co oznacza, że organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności takiej decyzji, nie prowadzi dodatkowego postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja. Z tych też względów, w ocenie organu, nie mógł być uwzględniony wniosek pełnomocnika Spółki o przeprowadzenie nowych dowodów, tj. przesłuchania pracowników organu I instancji.
Kolegium zauważyło, że z akt sprawy wynika, że w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] powołano przepis art. 47 ust. 1 i ust. 2 ustawy o odpadach. Zgodnie z art. 47 ust. 1 tej ustawy, jeżeli posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszeń, wyznaczając termin usunięcia nieprawidłowości. W przypadku, gdy posiadacz odpadów, o którym mowa w ust. 1, mimo wezwania, nadal narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ cofa to zezwolenie, w drodze decyzji, bez odszkodowania (ust. 2). Cofnięcie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powoduje zakończenie działalności objętej tym zezwoleniem (ust. 3). Kolegium podkreśliło, iż treść przytoczonego art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach wskazuje, że decyzja o cofnięciu udzielonego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie m.in. zbierania odpadów ma charakter związany co oznacza, że w przypadku niezastosowania się posiadacza odpadów do wystosowanego do niego wezwania, o jakim mowa w art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach, organ jest zobowiązany wydać decyzję o cofnięciu udzielonego zezwolenia. Bezspornym jest w niniejszej sprawie, iż decyzją z [...] marca 2014 r., znak: [...] Starosta L. zezwolił G. Sp. z o.o. z siedzibą we W. na zbieranie odpadów, które wyszczególnił w tabeli nr 1 przedmiotowej decyzji. Jednocześnie określone zostały warunki prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów, w tym m. in. jako miejsce magazynowania odpadów wskazano w punkcie IV decyzji, selektywne zbieranie odpadów i ich czasowe magazynowanie w wyznaczonych miejscach na utwardzonym betonem, szczelnym placu magazynowym lub hali magazynowej. Po otrzymaniu informacji od operatora Gazociągów Przemysłowych GAZ- SYSTEM S.A. o naruszeniu strefy kontrolnej gazociągu wysokiego ciśnienia DN200 PN 6,3 MPa, na działce nr [...], obręb [...] miasta L. przy ul. M., poprzez magazynowanie odpadów złomu bezpośrednio na gazociągu oraz w strefie kontrolowanej - pismem z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], Starosta L. wezwał spółkę do niezwłocznego zaniechania naruszeń w zakresie sposobu i miejsca magazynowania odpadów, ustalonych w decyzji z [...] marca 2014 r., znak: [...] r. zezwalającej na zbieranie odpadów w terminie do [...] listopada 2014r. Jednocześnie organ zobowiązał spółkę do przedłożenia pisemnej informacji dotyczącej usunięcia naruszeń oraz dokumentów potwierdzających utwardzenie powierzchni placu magazynowego, w myśl przepisów Prawa budowlanego, w terminie do dnia [...] listopada 2014 r. Powyższe wezwanie było także efektem uzyskania informacji od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (pismo z [...] października 2014 r., nr [...]), iż na działce nr [...] przy ul. M. w L. istnieje obiekt budowlany w postaci placu magazynowego. Jak stwierdził organ nadzoru budowlanego, w wyniku kontroli ustalono, iż na terenie działki, głównie bezpośrednio na gruncie, magazynuje się odpady, przy czym powierzchnia działki jest tylko w części wyłożona płytami betonowymi, jakie stosuje się do utwardzania dróg tymczasowych, a częściowo jej nawierzchnia jest gruntowa. Kolejnym pismem z [...] lutego 2015 r., nr [...], organ I instancji wezwał G. Sp. z o.o. do niezwłocznego zaniechania naruszeń w zakresie sposobu i miejsca magazynowania odpadów, ustalonych w decyzji z [...] marca 2014 r., znak: [...], zezwalającej na zbieranie odpadów w terminie do dnia [...] lutego 2015 r., tj. spełnienia warunków: - magazynowanie odpadów w wyznaczonych miejscach na utwardzonym betonem, szczelnym placu magazynowym lub hali magazynowej, - magazynowania odpadów w odpowiednich, dostosowanych do składu fizycznego i chemicznego pojemnikach lub kontenerach, które są odporne na działanie przechowywanych w nich odpadów, zamykanych lub zasłanianych wodoszczelnymi plandekami lub luzem w sposób uporządkowany nie powodujący rozwiewania i pylenia w pryzmach. Jednocześnie organ zobowiązał spółkę do przedłożenia pisemnej informacji dotyczącej usunięcia naruszeń w zakresie miejsc oraz sposobów magazynowania odpadów, w tym kserokopii dokumentów potwierdzających utwardzenie powierzchni placu magazynowego, w myśl przepisów Prawa budowlanego (pozwolenie na budowę, zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu) w terminie do dnia [...] lutego 2015 r. W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych w dniach [...] marca 2015 r. do dnia [...] marca 2015 r., tj. oględzin działki nr [...], obręb [...] miasta L., przy ul. M., pracownicy organu I instancji przy udziale przedstawiciela G. Sp. z o.o. ustalili, iż na terenie działki prowadzona jest działalność związana ze zbieraniem odpadów, przy czym w większości odpady magazynowane są luzem na pryzmach, bezpośrednio na gruncie lub na nieutwardzonej powierzchni. W ramach podjętych czynności ustalono, iż plac magazynowy jest nieprzystosowany do magazynowania odpadów zgodnie z wydanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, gdyż nie jest szczelnie utwardzony betonem. Szczegółowe ustalenia w tym zakresie znalazły swoje odzwierciedlenie w protokole z oględzin z [...] marca 2015 r. oraz w sporządzonej na tę okoliczność dokumentacji fotograficznej.
W tych okolicznościach faktycznych i prawnych, zdaniem Kolegium ziściły się przesłanki określone w art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach zobowiązujące organ administracji do cofnięcia zezwolenia na zabieranie odpadów, gdyż po uprzednim wezwaniu przez organ do usunięcia naruszeń w zakreślonym terminie (pismo z [...] lutego 2015 r.) Spółka w dalszym ciągu naruszała warunki wydanego zezwolenia (protokół z oględzin z [...] marca 2015 r.). Także w złożonym wniosku o stwierdzenie nieważności nie jest kwestionowane, iż spółka na działce nr [...], obręb [...] miasta L., przy ul. M., nie posiadała szczelnie utwardzonego betonem placu magazynowego. Nadto nie potwierdzono, iż w dniach przeprowadzenia kontroli, tj. [...] - [...] marca 2015 r., spółka nadal gromadziła odpady na placu magazynowym, który nie spełniał warunków określonych w wydanym zezwoleniu, bowiem nie był to szczelnie utwardzony betonem plac magazynowy. Kolegium podkreśliło, że na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie może mieć wpływu podnoszona przez pełnomocnika Spółki okoliczność, iż podczas przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2015 r. oględzin na terenie działki nr [...], obręb [...] miasta L., stwierdzono co prawda, że teren działki nie posiadał szczelnego placu magazynowego, jednakże nie były już na nim magazynowane odpady. W istocie znajdujący się w aktach badanej sprawy protokół z podjętych w tym dniu czynności potwierdza ten fakt. Niemniej jednak stwierdzić należy, iż nawet zakończenie prowadzenia działalności polegającej na zbieraniu odpadów (czasowe czy też stałe), nie może służyć unikaniu przez dany podmiot odpowiedzialności za naruszenia, czy to przepisów ustawy, czy też wydanego zezwolenia na zbieranie odpadów, po uprzednim wezwaniu przez właściwy organ do usunięcia naruszeń.
Kolegium stwierdziło również, że nie mogły zostać uwzględnione zarzuty, iż decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o wadliwie sporządzoną opinię prawną. W okolicznościach niniejszej sprawy nie jest bowiem istotne, czy w dniu przeprowadzenia oględzin w dniu [...] listopada 2015 r. G. Sp. z o.o. nadal prowadziła działalność polegającą na zbieraniu odpadów, czy też działalności tej już nie prowadziła. Z tych samych przyczyn nieuzasadniony jest również podnoszony zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach i art. 3 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach. Jak już wskazano, ewentualne późniejsze powzięcie informacji przez organ o braku odpadów na terenie działki, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie ma wpływu na zastosowanie przez ten organ przepisu art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach i cofnięcie zezwolenia na zbieranie odpadów.
Odnosząc się zaś do rażącego naruszenia prawa, tj. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach i art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach, Kolegium wyjaśniło, iż odpowiedzialność przewidziana w art. 47 ustawy o odpadach oparta jest na idei bezprawności, w związku z czym jest ona odpowiedzialnością obiektywną. Oznacza to, iż wystarczającą podstawą do zastosowania sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia jest konkretne zachowanie, naganne z punktu widzenia treści normy prawnej oraz zobiektywizowanych zakazów lub nakazów z normy tej wynikających. Powyższe oznacza, że cofnięcie zezwolenia może nastąpić w ściśle określonych sytuacjach, tj. 1) naruszenia przepisów ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem lub 2) działania niezgodnego z wydanym zezwoleniem. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym postępowanie z zakresu gospodarowania odpadami i ochrony środowiska jest procesem administracyjnym, rządzącym się swoimi, charakterystycznymi, sztywnymi regułami i podlegającym konkretnym reżimom prawnym. W procesie tym ustawodawca nie dopuścił uznaniowości czy dowolności organu. W konsekwencji zatem w przypadku niedopełnienia wymogów udzielonego zezwolenia organ zobligowany jest do jego cofnięcia. Kolegium podkreśliło, że powołany wyżej przepis art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach jest jednoznaczny i nie budzi wątpliwości.
Analizując niniejszą sprawę Kolegium nie dopatrzyło się rażącego naruszenia tego przepisu przez skład orzekający Kolegium w sprawie zakończonej decyzją z [...] lutego 2016 r., nr [...], ani też nie stwierdziło wydania tej decyzji bez podstawy prawnej. W konsekwencji stwierdziło, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniały przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.
Nadto Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie nie została wydana inna decyzja rozstrzygająca o istocie sprawy - zatem nie wystąpiła przesłanka nieważnościowa określona w przepisie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Fakt zawarcia w decyzji udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów zapisu pkt V, tj. w przypadku naruszenia przez G. Sp. z o.o. przepisów ustawy o odpadach lub działania niezgodnie z wydanym zezwoleniem zostanie wstrzymana działalność w zakresie objętym zezwoleniem, wbrew twierdzeniom pełnomocnika spółki, nie wyklucza zastosowania art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach. Przepis ten stanowi bowiem samodzielną podstawę prawną do wygaśnięcia zezwolenia w przypadku spełnienia się przesłanek w nim określonych.
Nadto z akt sprawy wynika, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy było organem właściwym do orzekania w badanej sprawie, zatem nie wystąpiła przesłanka wynikająca z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy nie została skierowana do podmiotów, które nie były stronami w tym postępowaniu. Zatem została także wykluczona przesłanka do stwierdzenia nieważności określona w pkt 4 § 1 art. 156 k.p.a. W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie nie wystąpiła także przesłanka określona w przepisie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Nie zaistniała również przesłanka wynikająca z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., tj. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. Odnośnie zaś do przepisu zawartego w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., stanowiącego podstawę stwierdzenia nieważności decyzji wówczas, gdy przepis prawa materialnego przewiduje, że określona wadliwość decyzji powoduje jej nieważność - Kolegium uznało, że w badanej sprawie taki przepis prawa nie istnieje.
Po rozpoznaniu wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy, decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy ww. decyzję z dnia [...] marca 2019 r., podzielając przedstawione w niej stanowisko i argumentację.
Na powyższą decyzję Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając jej:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach w zw. z art 47 ust. 5 ustawy o odpadach, art. 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach, art. 3 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach, art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach, art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach, art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach;
2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 107 § 3 oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 8 i 9 k.p.a., art. 11 k.p.a.
Wobec podniesionych zarzutów wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z [...] maja 2019 r., oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z [...] marca 2019 r. Stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z [...] lutego 2016 r., a także stwierdzenie nieważności decyzji Starosty L. z [...] grudnia 2015 r. cofającej zezwolenie na zbieranie odpadów dla G. Sp. z o.o. bez odszkodowania.
Alternatywnie w razie nieznalezienia podstaw do orzeczenia jak wyżej, Spółka wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z [...] maja 2019 r.; przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy oraz zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z [...] marca 2019 r. oraz stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z [...] lutego 2016 r., a także poprzedzającej ją decyzji Starosty L.; rozpoznanie sprawy na rozprawie; oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa według norm przepisanych, w tym opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.
W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka rozwinęła powyższe zarzuty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 533/19 oddalił skargę Spółki w całości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji zgodził się z oceną organu, że w kontrolowanej ostatecznej decyzji nie wystąpiła podstawa stwierdzenia nieważności decyzji, określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów ustawy. W treści skargi powołano się na przesłankę rażącego naruszenia prawa, co ma doprowadzić do eliminacji z obrotu prawnego remonstrowanej decyzji ostatecznej.
Sąd I instancji wyjaśnił, że określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanka "rażącego naruszenia prawa" stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu powołanego przepisu zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że ta decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić, gdy w odniesieniu do decyzji zachodzą kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony nie wymaga stosowania wykładni; skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji. Przy korzystaniu z tej instytucji wskazane przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane. Nie chodzi tu zatem o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W judykaturze podkreśla się, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Nie można więc utożsamiać tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa". Samo naruszenie prawa materialnego lub przepisów procedury mające nawet istotny wpływ na wynik sprawy nie stanowi bowiem podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.
WSA podkreślił, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie są oparte na uznaniu administracyjnym. Ustalenie zatem, że decyzja nie jest dotknięta jedną z nich wyklucza stwierdzenie nieważności kwestionowanego aktu. Sąd I instancji wskazał, że skarżąca Spółka we wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji zarzuciła zakwestionowanej decyzji rażące naruszenie tak przepisów prawa materialnego, przy jej bowiem wydawaniu doszło do naruszenia zasad praworządności, obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wadliwego sporządzenia, a wreszcie wymogów uzasadnienia decyzji. Zdaniem Sądu I instancji, treść przywołanych przepisów nie daje podstaw do przyjęcia, że orzeczenie organu rażąco, a więc w sposób wyraźny i oczywisty narusza wymienione przepisy. WSA wskazał, że w toku badania ostatecznej decyzji organy nadzorcze mogą i powinny jedynie kontrolować, czy decyzja, która w tamtym postępowaniu zapadła nie jest obarczona jednym z kardynalnych błędów, opisanych w katalogu, zawartym w art. 156 k.p.a., a ten obowiązek, zdaniem Sądu I instancji, Kolegium wykonało należycie.
WSA wskazał, że decyzja kwestionowana została wydana na podstawie art. 47 ust. 1 i ust. 2 ustawy o odpadach. Wyjaśnił, że bezspornym jest w niniejszej sprawie, iż decyzją z [...] marca 2014 r., znak: [...], Starosta L. zezwolił Spółce na zbieranie odpadów, które wyszczególnił w tabeli nr 1 przedmiotowej decyzji. Jednocześnie określone zostały warunki prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów, w tym m. in. jako miejsce ich magazynowania w punkcie IV orzeczenia wskazano, że selektywne zbieranie odpadów i ich czasowe magazynowanie odbywać się będzie w wyznaczonych miejscach na utwardzonym betonem, szczelnym placu magazynowym lub hali magazynowej. W toku postępowania o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie m.in. zbierania odpadów, organy prowadziły postępowanie dowodowe w prawidłowym zakresie, a stan faktyczny wówczas ustalony pozostaje bezsporny między stroną i organem. Natomiast – na obecnym etapie – sporne pozostaje, a co za tym idzie, wymaga oceny, czy dokonana przez organy wykładnia przepisu, stanowiącego podstawę wydania decyzji ostatecznej może stanowić podstawę do wyeliminowania tego ostatecznego i prawomocnego orzeczenia z obrotu prawnego. W tym kontekście Sąd I instancji podniósł, że decyzja udzielająca zezwolenia w p. IV określa warunki prowadzenia działalności, w tym wskazanie że czasowe magazynowanie odpadów będzie się odbywać (między innymi) na "utwardzonym betonem, szczelnym placu magazynowym". (k. 2 akt I instancji). Następnie, pismem z dnia [...] września 2014 r. GAZ system zawiadomił Urząd Gminy L. o naruszeniu strefy gazociągu wysokiego ciśnienia poprzez składowanie (przez skarżącą) złomu bezpośrednio na gazociągu oraz w strefie kontrolowanej tego gazociągu. Dalej z protokołu kontroli z dnia [...] marca 2015 r. wynikało, iż "plac jest częściowo utwardzony". Ten stan rzeczy potwierdza także protokół oględzin z [...] kwietnia 2015 r. "Plac częściowo utwardzony płytami betonowymi (.....) łącznie ok. 50 % powierzchni terenu. Większość powierzchni utwardzonej zniszczonymi płytami betonowymi zlokalizowana jest w strefie ochronnej gazociągu. Plac nie jest szczelny" (k. 26). W takim stanie rzeczy organ zwrócił się do biura prawnego organu pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. o wydanie opinii prawnej zapytując, czy w sytuacji, gdy przedsiębiorca oświadcza, że działalność jest aktualnie wstrzymana, a teren działki został uprzątnięty, odpady z niej usunięto można wydać decyzję cofającą udzielone zezwolenie. Dodano przy tym, że nie został (mimo wezwania) spełniony warunek wykonania szczelnie utwardzonego placu i że spółka nie zawiesiła, ani nie zakończyła działalności gospodarczej (k. 33 akt adm.). Opinia prawna, nosząca tę samą datę i wskazująca na możliwość cofnięcia tego zezwolenia wskazuje, że wystarczającą podstawą do wydania decyzji cofającej zezwolenie jest wpis we właściwym rejestrze i oświadczenie podmiotu o czasowym wstrzymaniu prowadzonej działalności. Z kolei z "informacji nr [...] z [...] stycznia 2016 r. wynika, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniach [...]-[...] stycznia 2016 r. stwierdzono, "1) że spółka od 21 października 2015 r. nie prowadzi zbierania odpadów na terenie działki [...] obręb [...] miasta L.; p. 4) "na terenie ww. nieruchomości spółka planuje inwestycje polegające na wykonaniu utwardzonego placu magazynowego o pow. 4000 m2 wraz z ......". (k. 40).
Zdaniem Sądu I instancji suma wskazanych okoliczności wskazuje, że nie zostały spełnione warunki ustawowe, aby wyeliminować z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji [...] i stąd na zasadzie art. 151 skargę oddalono.
Sąd I instancji dodał również, że prawidłowo organ nadzorczy (w toku obecnego postępowania) ocenił, że wykładnia dokonana przez organy nie może stanowić samodzielnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu. W sytuacji bowiem, gdy dany przepis może być w różny sposób interpretowany nie można mówić, że ma on niebudzącą żadnych wątpliwości treść. W związku z powyższym orzecznictwo sądowoadministracyjne zgodnie przyjmuje, iż nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu". Trudno zatem, zdaniem Sądu I instancji zgodzić się z twierdzeniami strony skarżącej, jakoby w zakresie podstaw objętych hipotezą art. 156 k.p.a. mieściło się rażące naruszenie prawa w zakresie wykładni zastosowanego przez organ przepisu prawa materialnego.
Odnosząc się natomiast do poszczególnych zarzutów skargi, w ocenie Sądu I instancji nie mogły one skutecznie wzruszyć zaskarżonej decyzji. W toku bowiem kontroli ostatecznego rozstrzygnięcia Sąd I instancji nie dopatrzył się ani naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: a to art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach w zw. z art 47 ust. 5 ustawy o odpadach, ani art. 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach, ani art. 3 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach. WSA podkreślił, że kontrolowane postępowanie nie jest postępowaniem prowadzonym w trybie "zwykłym" tj. na podstawie ustawy o odpadach, a na podstawie przepisu art. 156 k.p.a., enumeratywnie wyliczającego przesłanki normatywne, które mogą prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej.
Sąd I instancji nie dopatrzył się również naruszenia art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach, twierdząc, że nie sposób uznać, aby organy administracji publicznej tak w tym postępowaniu, jak i poprzednim, nie działały w granicach i na podstawie prawa. WSA nie uznał również, aby została (w toku postępowania) naruszona zasada demokratycznego państwa prawnego, w rozumieniu art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach. Zdaniem Sądu I instancji, w wyniku decyzji organów podjętych w sprawie nie naruszono art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach, albowiem w myśl przywołanego artykułu Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Cofnięcie zezwolenia nie nastąpiło w tym postępowaniu, a w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] grudnia 2015r., nadto to właśnie przepis art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach daje organowi kompetencję do cofnięcia wydanego wcześniej zezwolenia.
Jeśli zaś chodzi o zarzucane naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to zdaniem Sądu I instancji wcześniejsze rozważania wyjaśniają z jakiej przyczyny organy nie naruszyły art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, zaś zarówno treść, jak i uzasadnienie decyzji wyczerpują normy art. 107 § 3 oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Art. 80 k.p.a. nie mógł zostać naruszony, bowiem w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nie prowadzi ponownie postępowania dowodowego.
Od powyższego wyroku Spółka wniosła skargę kasacyjną zarzucając mu:
I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach w zw. z art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach,
2) art. 3 ust. 1 pkt 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach,
3) art. 2,7 oraz 22 Konstytucji RP w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach
II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 141 § 4 p.p.s.a, przez sporządzenie uzasadnienia z naruszeniem wymogów w nim oznaczonych,
2) art.145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w z. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez:
a) nieuchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z [...] maja 2019 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy nr [...] z dnia [...] marca 2019 r.,
b) niestwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z Legnicy z [...] lutego 2016 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty L. z [...] grudnia 2015 r., nr [...] cofającej zezwolenie na zbieranie odpadów dla G. Sp. z o.o. bez odszkodowania mimo spełnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie wydanie przez Starostę L. w dniu [...] grudnia 2015 r. decyzji nr [...] z rażącym naruszeniem prawa, w tym.m.in. art. 47 ust.1 i 2 oraz ust. 5 ustawy o odpadach,
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z [...] maja 2019 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z [...] marca 2019 r., nr [...], podczas gdy należało je uchylić z uwagi na naruszenie przez organ I i II instancji:
a) art. 166 § 1 pkt 2 k.p.a. i w konsekwencji odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z Legnicy z [...] lutego 2016 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty L. z [...] grudnia 2015 r., nr [...] cofającej zezwolenie na zbieranie odpadów dla Społki bez odszkodowania mimo spełnienia ustawowej przesłanki określonej w tym przepisie,
b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie ustalenia wszystkich okoliczności spornych w sprawie,
c) art. 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia nie zawierającego wszystkich elementów wymaganych przepisami prawa,
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z [...] maja 2019 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z [...] marca 2019 r., nr [...], podczas gdy należało je uchylić z uwagi na naruszenie przez organ I i II instancji przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynika sprawy, tj.:
a) art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach w zw. z art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach, b) art. 3 ust. 1 pkt 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach,
c) art. 2, art. 7 oraz art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach.
5) art. 151 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi na decyzję, którą wydano po niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy oraz obarczonej wadami prawnymi, które winny skutkować uchyleniem decyzji w całości.
Spółka wniosła o: rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania; oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i ewentualnych kosztów dojazdu, których pełny spis zostanie przedstawiony na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty zostały rozwinięte.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – powoływanej dalej jako "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt III OSK 7318/21; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych, wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. Wyjątkowo Naczelny Sąd Administracyjny dopuszcza usunięcie wadliwości zgłoszonej podstawy kasacyjnej w drodze rozumowania, przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu tego środka odwoławczego. Jednakże również w takim przypadku zastrzega, że nie ma obowiązku prawidłowego formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie motywów skargi kasacyjnej, tym bardziej, że wyodrębnienie zarzutów z treści uzasadnienia skargi zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej ten środek zaskarżenia. Tym samym podstawę rozpoznania winny stanowić tylko takie zarzuty, których sformułowanie nie budzi wątpliwości. (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4786/21).
W rozpoznawanej sprawie skarżąca podniosła zarzuty oparte na obu z ww. podstaw prawnych, jednakże ich sformułowanie pozostawia wiele do życzenia. Zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego Spółka wskazała jedynie jakie w jej ocenie przepisy ustawy o odpadach zostały naruszone jednakże nie podała dlaczego. Zarzuty te są możliwe są do odszyfrowania dopiero z treści uzasadnienia ww. środka odwoławczego, z którego wynika, że chodzi w istocie o błędną wykładnię tych przepisów.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia z naruszeniem wymogów w tym przepisie przewidzianych. Wskazać należy, że zgodnie z ww. przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych lub jeżeli sąd nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego wymagania jest skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Sądu I instancji spełnia wymogi, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. i pozwala na kontrolę instancyjną tego orzeczenia. Natomiast to, że skarżąca argumentacji WSA nie podziela nie świadczy, o naruszeniu ww. przepisu. Przez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem skutecznie kwestionować ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa.
Przed odniesieniem się do pozostałych zarzutów skargi przypomnieć, należy że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja wydana w jednym ze szczególnych trybów postępowania tj. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, a nie w postępowaniu zwykłym. Postępowanie prowadzone w trybie art. 156 § 1 k.p.a. – jak już wyjaśnił Sąd I instancji - nie jest ponownym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, lecz przeprowadzeniem weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1540/17 - Wyrok NSA).
Tymczasem lektura skargi kasacyjnej jak i pozostałych pism skarżącej składanych w toku kontrolowanego postępowania wskazuje, że Spółka zdaje się nie dostrzegać różnic pomiędzy zwykłym postępowaniem a postępowaniem w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Pomimo, iż zarzuty skargi nawiązują do treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to argumentacja skarżącej jest skonstruowana tak jakby domagała się ona ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, w tym ponownych ustaleń faktycznych, co na obecnym etapie postępowania jest niedopuszczalne.
W postępowaniu nieważnościowym organ administracji nie prowadzi postępowania wyjaśniającego w zakresie, o jakim mowa w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 k.p.a., lecz dokonuje kontroli legalności ostatecznej decyzji administracyjnej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2734/16).
Z uwagi na szczególny tryb niniejszego postępowania bezpodstawne są zatem zarzuty skarżącej sugerujące naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z uwagi na naruszenie przez te organy art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia wszystkich okoliczności w sprawie spornych czy art. 107 § 3 k.p.a. Wobec ostatniego ze wskazanych przepisów skarżąca nawet nie wskazała jakich elementów – w jej ocenie – uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera.
Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych. W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na okolicznościach ocennych. W szczególności dotyczy to osądu, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 842/22; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 2997/19 oraz wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2023/19).
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2868/14 i wyrok NSA z dnia 8 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 190/22).
W niniejszej sprawie wyżej wymienione przesłanki nie wystąpiły. Trafny jest wniosek Sądu I instancji, że w ostatecznej decyzji Kolegium z dnia [...] lutego 2016 r. nie wystąpiła podstawa stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Przypomnieć należy, że wady tej skarżąca upatrywała w rażącym naruszeniu przez organ art. 47 ust. 1 i ust. 2 ustawy o odpadach.
Zgodnie z tym przepisem, w jego brzmieniu obowiązującym w momencie wydania kwestionowanej decyzji ostatecznej, jeżeli posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszeń, wyznaczając termin usunięcia nieprawidłowości (art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach).
W przypadku gdy posiadacz odpadów, o którym mowa w ust. 1, mimo wezwania, nadal narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ cofa to zezwolenie, w drodze decyzji, bez odszkodowania (art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach).
Zdaniem skarżącej Kolegium naruszyło ww. przepisy w sposób rażący bowiem utrzymało w mocy decyzję Starosty L. o cofnięciu Spółce zezwolenia na zbieranie odpadów przyjmując, że podstawowym naruszeniem skarżącej uzasadniającym cofnięcie zezwolenia jest posiadanie nieszczelnego placu magazynowego oraz uznając, że:
a) wystarczającą podstawą cofnięcia zezwolenia było działanie niezgodnie z treścią zezwolenia w dowolnym momencie pomiędzy wezwaniem a wydaniem decyzji cofającej-zezwolenie;
b) bez znaczenia jest fakt, czy stan naruszenia ustał oraz czy podmiot wstrzymał działalność objętą zezwoleniem (i to pomimo, że taka argumentacja nie została zaprezentowana w uzasadnieniu decyzji wydanych w I i II instancji);
c) przeważający jest już sam fakt posiadania przez skarżącego nieszczelnego placu magazynowego w momencie orzekania i to bez znaczenia czy były na nim magazynowane odpady.
Przy czym z akt niniejszej sprawy wynika, że w decyzji udzielającej spółce zezwolenia na zbieranie odpadów, w pkt IV jako miejsce magazynowania odpadów wskazano utwardzony betonem szczelny plac magazynowy a Spółka pomimo wezwań organu do zaniechania naruszeń w zakresie sposobu i miejsca magazynowania odpadów placu tego nie uszczelniła.
W tej sytuacji nie sposób jest przyjąć, że organy stosując ww. przepis naruszyły go w sposób rażący. Natomiast podważanie ustalonego przez organy stanu faktycznego czy też kwestionowanie dokonanej przez nie wykładni przepisów – jak już wyżej wyjaśniono – nie może następować w postępowaniu nieważnościowym.
Z uwagi na powyższe chybione są też pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, zarówno te powiązane z naruszeniem przez Sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 2 jak i te, w których zarzucono mu błędną wykładnię przepisów prawa materialnego i Konstytucji.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.