III OSK 2682/23

III OSK 2682/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
IV SA/Po 294/23 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2023-06-29
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu Konińskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 czerwca 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 294/23 w sprawie ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Nr XXVIII/241/2021 Rady Powiatu Konińskiego z dnia 1 grudnia 2021 r. w sprawie przyjęcia "Programu współpracy powiatu konińskiego z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na lata 2022-2024" 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Rady Powiatu Konińskiego na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 294/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej "WSA w Poznaniu" lub "Sąd I instancji") po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Powiatu Konińskiego z dnia 1 grudnia 2021 r. nr XXVIII/241/2021 w sprawie przyjęcia "Programu współpracy powiatu konińskiego z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na lata 2022- 2024": 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądził od Powiatu Konińskiego na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Dnia 1 grudnia 2021 r. Rada Powiatu Konińskiego (dalej "Rada") podjęła uchwałę nr XXVIII/241/2021 w sprawie przyjęcia "Programu współpracy powiatu konińskiego z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na lata 2022-2024" (dalej również jako "Program").
Pismem z dnia 3 kwietnia 2023 r. skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Wielkopolski (dalej "skarżący") domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kwestionowanej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 5a ust. 5 pkt 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2023 r. poz. 571, dalej "u.d.p.p.w."), poprzez brak uregulowania w Programie wszystkich niezbędnych elementów, które powinny zostać w nim zawarte, tj. określenia wysokości środków planowanych na realizację programu. Odpowiadając na skargę Rada wniosła o jej oddalenie w całości.
W dniu 29 czerwca 2023 r. WSA w Poznaniu wydał opisany na wstępie wyrok, którym uwzględnił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 5a ust. 2 i ust. 5 u.d.p.p.w., którego treść przywołał, jak również zacytował art. 5 ust. 1-2 u.d.p.p.w. Sąd I instancji podkreślił, że organ stanowiący powiatu jest obowiązany do zawarcia w uchwalanym programie postanowień odnoszących się do wszystkich kwestii wymienionych w art. 5a ust. 5 u.d.p.p.w.
WSA w Poznaniu stwierdził dalej, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) występujących poza organami administracji, a będąc źródłami prawa powszechnie obowiązującego, mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Stanowią więc prawo dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego bądź tylko przebywające na terenie jej działania. Dla uznania uchwały za akt prawa miejscowego wystarczającym jest, aby zawierała ona przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Przedmiotowa uchwała spełnia wymogi, które pozwalają na zakwalifikowanie jej jako akt prawa miejscowego. Przyjęty tą uchwałą Program konkretyzuje bowiem sposoby działania powiatu w celu należytego wypełnienia jego ustawowych obowiązków. Ponadto treść Programu stanowią normy planistyczne, normy – prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadanie własne powiatu. Jednocześnie do jego istotnych cech Sąd I instancji zaliczył to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym, dotyczące współpracy powiatu z organizacjami, spełniającymi kryteria określone w u.d.p.p.w. Tym samym Program nie stanowi o sytuacji konkretnie określonego adresata, ale o sytuacji prawnej wszystkich podmiotów spełniających określone ustawowo kryteria. Przedmiotowa uchwała ma zatem charakter generalny, ponieważ zawarte w niej normy definiują adresata przez wskazanie pożądanych cech, oraz abstrakcyjny, ponieważ nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowania mają mieć miejsce w pewnych powtarzalnych okolicznościach, a nie w jednej konkretnej sytuacji. Dodatkowo mają one charakter normatywny, gdyż zawierają postanowienia wyznaczające adresatom uprawnienia, oraz zewnętrzny, gdyż skierowane są do podmiotów pozostających poza strukturą administracji. Sąd I instancji, dokonując kwalifikacji norm zawartych w zaskarżonej uchwale, uwzględnił, że jej adresaci zostali określeni generalnie, a nie indywidualnie, a także to, iż odnosi się ona do sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Dotyczy więc praw i obowiązków nieokreślonych organizacji pozarządowych (bez względu na formę organizacyjną czy osobowość prawną), prowadzących działalność pożytku publicznego, również tych przyszłych, a jeszcze nieistniejących.
WSA w Poznaniu podniósł, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461, dalej "u.o.a.n."). Przepisy tej ustawy stanowią bowiem, że ogłoszenie aktu normatywnego (w tym aktu prawa miejscowego stanowionego przez organ gminy) w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n.), zaś akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.).
Zdaniem Sądu I instancji, uchwała będąca aktem prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych. Z treści § 3 kontrolowanej uchwały wynika, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Jednak uchwała ta, jako akt prawa miejscowego, nie mogła wejść w życie z dniem podjęcia, z uwagi na konieczność jej publikacji. Zdaniem WSA w Poznaniu niewykonanie przez Radę obowiązku ogłoszenia w stosownym publikatorze przedmiotowej uchwały powoduje, że jest ona nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g.
Pismem z dnia 10 sierpnia 2023 r. Rada (dalej także "skarżąca kasacyjnie") wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 29 czerwca 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 294/23, zaskarżając go w całości. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:
1) obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, poprzez błędną wykładnię tych przepisów i bezpodstawne przyjęcie przez Sąd meriti, że uchwała Rady Powiatu Konińskiego z dnia 1 grudnia 2021 r. nr XXVIII/241/2021 w sprawie przyjęcia "Programu współpracy powiatu konińskiego z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie na lata 2022-2024." stanowi akt prawa miejscowego podlegający publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym w sytuacji, gdy uchwała ta nie zalicza się do żadnej z kategorii aktów prawnych wymienionych w art. 13 u.o.a.n., zatem nie może zostać uznana za akt prawa miejscowego, bowiem nie posiada cech ogólności i abstrakcyjności, a jest skierowana do ściśle oznaczonych podmiotów;
2) obrazę przepisów prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak prawno-relewantnej argumentacji Sądu meriti, tzn. przedstawienia motywów w uzasadnieniu skarżonego wyroku dlaczego Sąd uznał, że "Program współpracy powiatu konińskiego z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie na lata 2022-2024" jest aktem prawa miejscowego, podczas gdy nie ma on cech abstrakcyjności i ogólności, bowiem dotyczy podmiotów ściśle wskazanych w art. 3 ust. 3 powołanej ustawy organizacji pozarządowych.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu, 2) zasądzenie na rzecz Rady od Wojewody Wielkopolskiego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.
Odpowiadając na skargę kasacyjną pismem z dnia 30 sierpnia 2023 r. Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od Rady na jego rzecz kosztów postępowania, w tym także kosztów zastępstwa procesowego przed sądami administracyjnymi I i II instancji, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono w niej bowiem zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Uchybienia przepisom postępowania mogą być skutecznie podnoszone, jeśli jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2023 r., III OSK 1167/22).
Odnosząc się zatem wpierw do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zauważyć trzeba, że przepis ten traktuje o elementach uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą odnośnego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego ani kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi ze statuowanej tym przepisem normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 27 września 2024 r., III OSK 2850/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśnia motywy podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia i tym samym sprawia, że poddaje się ono kontroli instancyjnej. W szczególności Sąd I instancji wyjaśnił powody, dla których uznał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego.
Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2024 r., III OSK 5182/21). Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię z istoty rzeczy dokonywana jest w płaszczyźnie normatywnej, toteż zasadniczo liczą się tylko argumenty nawiązujące do brzmienia odnośnych przepisów. Ma ona w pewnym sensie charakter abstrakcyjny i jest w dużej mierze autonomiczna wobec okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Z kolei gdy idzie o zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to co do zasady nie może on odnieść skutku, jeżeli nie zakwestionowano równocześnie – za pomocą adekwatnego zarzutu naruszenia przepisów postępowania – ustaleń co do stanu faktycznego. Wynika to stąd, że błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2024 r., III OSK 1027/23).
W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie powołał art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (dalej "u.o.a.n."). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Z kolei art. 13 pkt 2 u.o.a.n. stanowi, że wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Powołane przepisy traktują jedynie o dacie wejścia w życie i miejscu publikacji aktów normatywnych, w tym aktów prawa miejscowego – natomiast nie przesądzają ani nie są punktem odniesienia (wzorcem) do oceny, czy dany akt w istocie jest aktem normatywnym, czy też nie. Zarzutem naruszenia powołanych przepisów – zwłaszcza zaś zarzutem naruszenia powołanych przepisów przez ich błędną wykładnię – nie można skutecznie zakwestionować oceny Sądu I instancji co do tego, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Ta ocena nie jest bowiem wynikiem wykładni art. 4 ust. 1 u.o.a.n., ani wynikiem wykładni art. 13 pkt 2 u.o.a.n. – ma ona z tymi przepisami tylko taki związek, że implikuje potrzebę ich zastosowania. Już tej przyczyny sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. przez błędną ich wykładnię nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Zastrzegając powyższe, należy dodać, że zgodnie z art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (dalej "u.d.p.p.w.") organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Roczny program współpracy jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu. W myśl art. 5a ust. 2 u.d.p.p.w. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może uchwalić, w sposób określony w ust. 1, wieloletni program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Wedle art. 5a ust. 4 u.d.p.p.w. roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności: 1) cel główny i cele szczegółowe programu; 2) zasady współpracy; 3) zakres przedmiotowy; 4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2; 5) priorytetowe zadania publiczne; 6) okres realizacji programu; 7) sposób realizacji programu; 8) wysokość środków planowanych na realizację programu; 9) sposób oceny realizacji programu; 10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji; 11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert. Art. 5a ust. 5 u.d.p.p.w. stanowi zaś, że wieloletni program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności: 1) cel główny i cele szczegółowe programu; 2) zakres przedmiotowy; 3) okres realizacji programu; 4) sposób realizacji programu; 5) wysokość środków planowanych na realizację programu.
W odniesieniu do uchwały podejmowanej na podstawie art. 5a ust. 1 u.d.p.p.w. w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że ma ona charakter aktu prawa miejscowego. W szczególności w wyroku z dnia 13 lipca 2023 r., III OSK 1795/22, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż "w istocie jest ona aktem prawa miejscowego o charakterze programowym, wyznaczającym pewne kierunki i cele działania" (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1824/11). Również w doktrynie wskazuje się, że: "Uchwała w sprawie przyjęcia rocznego programu współpracy precyzuje istotne elementy przyszłej współpracy, takie jak: jej zakres przedmiotowy, formy współpracy, priorytetowe zadania publiczne. (...) Roczny program współpracy zawiera w swojej treści normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a ponadto wydawany jest przez ustawowo wskazany organ administracji. Istnieją zatem podstawy do tego, aby zgodnie z prezentowanym w judykaturze stanowiskiem kwalifikować tę uchwałę do kategorii aktów prawa miejscowego" (zob. E. Koniuszewska, Jawność współpracy jednostek samorządu terytorialnego z organizacjami pozarządowymi, w: B. Dolnicki (red.), Jawność w samorządzie terytorialnym, Warszawa 2015, s. 358). W tym kontekście warto też zauważyć, że w doktrynie prawa administracyjnego wyróżnia się kategorię "swoistych źródeł prawa administracyjnego", obejmującą m.in. akty planowania. Dotyczą one działań administracji publicznej przewidywanych w przyszłości – determinują te działania, określają zakres i okoliczności, w jakich będą miały być podjęte. Akty te posługują się specyficznymi normami, które – choć ongiś były co do tego wątpliwości – można uznać za normy prawne (por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 45). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle powyższych uwag, istnieją podstawy do przyjęcia, że aktem prawa miejscowego jest również uchwała podejmowana na podstawie art. 5a ust. 2 u.d.p.p.w. Zasadnie Sąd I instancji podkreślił, że zaskarżona uchwała konkretyzuje sposoby działania powiatu w celu należytego wypełnienia jego ustawowych obowiązków. Jej treść stanowią normy planistyczne, normy – prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadanie własne powiatu. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym, dotyczące współpracy powiatu z organizacjami, spełniającymi kryteria określone w u.d.p.p.w. Nie stanowi tym samym o sytuacji konkretnie określonego adresata, ale o sytuacji prawnej wszystkich podmiotów spełniających określone ustawowo kryteria.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.