III OSK 2680/23

III OSK 2680/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-03-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Olga Żurawska - Matusiak /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Po 226/23 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2023-07-05
Skarżony organ
Prokurator
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (sprawozdawca) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: starszy asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 lipca 2023 r. sygn. akt III SA/Po 226/23 w sprawie ze skargi A.M. na decyzję Prokuratora Okręgowego w P. z dnia 7 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku wyrównawczego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prokuratora Okręgowego w P, na rzecz A.M. kwotę 240 (dwustu czterdziestu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 5 lipca 2023 r., III SA/Po 226/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.M. na decyzję Prokuratora Okręgowego w P. z 7 marca 2023 r., nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku wyrównawczego, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prokuratora Rejonowego [...] w P. z 13 lutego 2023 r, nr [...] oraz zasądził od Prokuratora Okręgowego w P. na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
Decyzją z 13 lutego 2023 r., nr [...] Prokurator Rejonowy [...] w P. (dalej: "Prokurator Rejonowy" lub "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 439 ust. 4 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2022 r. poz. 2305, dalej jako ustawa o obronie Ojczyzny), art. 439 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny, art. 24 § 3 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (Dz. U z 2022 r., poz. 1247 z późn. zm., dalej jako Prawo o prokuraturze) w zw. z art. 470, art. 120 ust. 2 i art. 792 ustawy o obronie Ojczyzny, § 2 ust. 1 - 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 czerwca 2017 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach służbowych sędziów sądów wojskowych oraz prokuratorów do spraw wojskowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1126, dalej jako Rozporządzenie), w związku z określeniem kwoty stanowiącej podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora, obowiązującej w roku 2023, przyznał A.M. od 12 lutego 2023 r. dodatek wyrównawczy w kwocie 6037,60 zł miesięcznie brutto.
Uzasadniając organ pierwszej instancji wskazał, że do ustalenia wysokości dodatku wyrównawczego dla A.M. (dalej także jako strona, skarżący) wyliczono wysokość uposażenia żołnierza zawodowego pełniącego zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym prokuratora do spraw wojskowych oraz wysokość wynagrodzenia prokuratora na takim samym stanowisku i pełnionej funkcji.
Określając uposażenie żołnierza zawodowego na stanowisku służbowym Prokurator Rejonowy wskazał, że na mocy decyzji Ministra Sprawiedliwości - Prokuratora Generalnego nr [...] z 27 kwietnia 2016 r. skarżący został wyznaczony na stanowisko służbowe prokuratora prokuratury rejonowej w Dziale do spraw Wojskowych Prokuratury Rejonowej [...] w P., zaszeregowane do stopnia etatowego podpułkownika i grupy uposażenia U: 15. Stanowisko służbowe objął 16 maja 2016 r.
Data początkowa służby wojskowej do dodatku za długoletnią służbę wojskową ustalona została na 12 lutego 2005 r.
Stosownie do uregulowań zawartych w art. 125 Prawa o prokuraturze, art. 437 ust. 1, art. 439 ust. 1 pkt 3 ustawy o obronie Ojczyzny, § 2 Rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 lipca 2022 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. poz. 1484), oraz § 29 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 grudnia 2016 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 966, ze zm.), miesięczna kwota uposażenia należna skarżącemu na zajmowanym stanowisku służbowym wynosi 9381,00 zł, a jej składnikami są: (i) stawka uposażenia zasadniczego dla grupy uposażenia U: 15 w kwocie 7950,00 zł, (ii) dodatek za długoletnią służbę wojskową w wysokości 17% należnego uposażenia zasadniczego w kwocie 1 431,00 zł.
Określając wynagrodzenie prokuratora na takim samym stanowisku i pełnionej funkcji Prokurator Rejonowy podał, że zgodnie z decyzją Ministra Sprawiedliwości - Prokuratora Generalnego nr [...] z 4 kwietnia 2016 r., w oparciu o art. 41 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 178 z późn. zm., dalej jako Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze), skarżący zachował prawo do wynagrodzenia nabytego na stanowisku prokuratora Wojskowej Prokuratury Okręgowej w P., które jest waloryzowane w terminach i w wysokości odpowiadających zmianom wynagrodzenia prokuratora prokuratury okręgowej. Data początkowa do dodatku za długoletnią pracę ustalona została na 12 września 2000 r.
Na podstawie art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U., poz. 2666), w roku 2023 podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora, o której mowa w art. 123 § 1 Prawa o prokuraturze, stanowi kwota w wysokości 5 444,42 zł. Kwota wynagrodzenia prokuratora, określona skarżącemu na podstawie art. 41 § 1 Przepisów wprowadzających ustawę Prawo o prokuraturze, art. 123 § 1, art. 124 § 1, § 2 i § 11 Prawa o prokuraturze, § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lutego 2016 r. w sprawie wynagrodzenia zasadniczego prokuratorów oraz wysokości dodatków funkcyjnych przysługujących prokuratorom (Dz. U. z 2016 r., poz. 271, ze zm.) i przywołanej powyżej decyzji Ministra Sprawiedliwości - Prokuratora Generalnego z 4 kwietnia 2016 r., wynosi 15 418,60 zł, a jej składnikami są: (i) wynagrodzenie zasadnicze w kwocie ustalonej z uwzględnieniem ostatnio przysługującej stawki wynagrodzenia zasadniczego na stanowisku prokuratora w zniesionej Wojskowej Prokuraturze Okręgowej w P. tj. z zastosowaniem mnożnika 2,36 podstawy ustalenia wynagrodzenia zasadniczego 12 848,83 zł; (ii) dodatek za długoletnią pracę w wysokości 20% wynagrodzenia zasadniczego 2569,77 zł.
Określając wyliczenie wysokości dodatku wyrównawczego Prokurator Rejonowy określił, że zgodnie z art. 439 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny, w przypadku, gdy miesięczne uposażenie żołnierza zawodowego pełniącego zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym prokuratora do spraw wojskowych jest niższe od miesięcznego wynagrodzenia prokuratora na takim samym stanowisku i pełnionej funkcji, żołnierzowi przysługuje dodatek wyrównawczy w wysokości różnicy między tym wynagrodzeniem a uposażeniem należnym na zajmowanym stanowisku służbowym. Uwzględniając powyższe oraz zgodnie z art. 435 ust. 2 pkt 1 ustawy o obronie Ojczyzny, kwota dodatku wyrównawczego przysługująca skarżącemu w okresie od 1 stycznia 2023 r. stanowi różnicę pomiędzy kwotami wynagrodzenia - 15 418,60 zł a należnego uposażenia na zajmowanym stanowisku służbowym - 9 381,50 zł i wynosi 6 037,60 zł.
Decyzją z 7 marca 2023 r., nr [...] Prokurator Okręgowy w P., po rozpoznaniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Skarżący, nie zgadzając się z powyższą decyzją, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.
Przywołanym na wstępie wyrokiem z 5 lipca 2023 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 145 §1 pkt 2 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości.
Sąd zwrócił uwagę, że kwestia właściwości organów w sprawach ze skarg skarżącego w przedmiocie dodatku wyrównawczego (za inne miesiące) była już przedmiotem rozważań WSA w Poznaniu oraz NSA. W sprawach o sygn. akt II SA/Po 359/19, II SA/Po 124/20 i II SA/Po 219/20, III SA/Po 791/20, III SA/Po 341/21, III SA/Po 676/21, III SA/Po 186/22 i III SA/Po 274/22, III SA/PO 487/22 stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z uwagi na niewłaściwość organów obu instancji.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ww. sprawy były również przedmiotem rozważań NSA i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowały się dwie rozbieżne linie orzecznicze. Pierwsza, na której swoje stanowisko oparł Prokurator Okręgowy (por. wyroki NSA z: 26 kwietnia 2018 r., I OSK 2167/17 i 10 maja 2018 r., I OSK 2165/17) i druga linia, do której odwołał się skarżący (por. np. wyroki NSA z: 2 sierpnia 2019 r., I OSK 4379/18 i I OSK 4193/18, 17 kwietnia 2019 r., I OSK 1570/17, 23 maja 2019 r., I OSK 1866/17, 13 listopada 2020 r., I OSK 1981/18, 19 kwietnia 2021 r,. III OSK 310/21, 22.03.2023 r., III OSK 2366/21).
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu jako późniejsza i dominująca wykształciła się druga linia orzecznicza. Dlatego też Sąd w całości podzielił stanowisko wyrażone w licznych orzeczeniach tut. Sądu i dominującej linii orzeczniczej NSA.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał za organ właściwy rzeczowo do wydania decyzji w przedmiocie przyznania skarżącemu dodatku wyrównawczego w określonej wysokości w oparciu o przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, Prokuratora Generalnego.
Wobec powyższych Sąd pierwszej instancji polecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzję w przedmiocie przyznania skarżącemu dodatku wyrównawczego wydał Prokurator Generalny.
Organ, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, zaskarżył go w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając wyrokowi naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a., to jest:
1. art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 17 k.p.a., art. 19 k.p.a., art. 20 k.p.a., art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. i w zw. z art. 31, art. 32 i art. 70 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze,
2. § 2 ust. 1-3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 czerwca 2017 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową na stanowiskach służbowych sędziów sądów wojskowych oraz prokuratorów do spraw wojskowych,
3. art. 3 § 2, art. 13 § 1, § 2 i § 3 , art. 24 § 3 i § 4, art. 28, art. 31 § 1 pkt 7 oraz art. 125 Prawo o prokuraturze,
4. art. 792 w zw. z art. 209 i 216 ustawy o Obronie Ojczyzny,
5. art. 7 ust.2 ,art. 22 ust. 1 pkt. 2, ust. 4, ust. 7, ust. 7a, art. 23, art. 80 ust. 2 i ust. 4, ust. 7 oraz art. 104 ust. 1 o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych,
- poprzez ich wadliwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że organem kompetentnym do wydania decyzji w przedmiocie dodatku wyrównawczego był wyłącznie Prokurator Generalny, który przejął uprawnienia i obowiązki m.in. wojskowych prokuratorów okręgowych po zniesieniu wojskowych jednostek prokuratury na podstawie art. 32 Przepisów wprowadzających, podczas, gdy kompetencja Prokuratora Generalnego wywodzona z przejęcia obowiązków i uprawnień m.in. wojskowego prokuratora garnizonowego ustała - na mocy art. 31 § 3 Przepisów wprowadzających - z chwilą przeniesienia skarżącego - decyzją Prokuratora Generalnego - na stanowisko służbowe prokuratora prokuratury rejonowej w Dziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Rejonowej [...] w P., a nadto wobec ustania statusu prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej w rozumieniu art. 32 Przepisów wprowadzających i powierzenia nowych obowiązków i uprawnień, a także wobec nieistnienia poprzedniego organu. Powyższe przeniesienie spowodowało, że organem kompetentnym do wydania zaskarżonej decyzji, na mocy art. 24 § 3 i § 4 oraz art. 31 § 1 pkt 7 Prawa o prokuraturze był Prokurator Rejonowy [...] w P., jako przełożony skarżącego, kierujący tamtejszą Prokuratura Rejonową, co wynika również z art. 7 ust. 2, art. 7 ust. 2, art. 22 ust. 1 pkt 2, ust. 4, ust. 7, art. 80 ust. 2 oraz ust. 4 i art. 104 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i § 2 ust. 4 pkt 4 Rozporządzenia - to jest organ mający kompetencje m.in. do przyznania dodatku wyrównawczego i co wynika również z dyspozycji art. 792 w zw. z art. 209 i 216 ustawy o Obronie Ojczyzny,
- poprzez niewłaściwą wykładnię art. 32 Przepisów wprowadzających i przyjęcie, że jest on przepisem szczególnym, który nie przewidział norm kompetencyjnych do określenia organów niższych szczebli, mogących przejąć ustawowe kompetencje Prokuratora Generalnego w tym zakresie, podczas, gdy przepis miał charakter przepisu przejściowego i dostosowującego, mającego jedynie na celu przejęcie przez Prokuratora Generalnego obowiązków i uprawnień organów wojskowych prokuratury w okresie przejściowym , do dnia przeniesienia skarżącego na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w P. Na skutek przeniesienia skarżącego na stanowisko służbowe w prokuraturze powszechnej odpadła podstawa prawna do uznania, iż organem kompetentnym w stosunku do skarżącego jako prokuratora do spraw wojskowych jest Prokurator Generalny, który przejął uprawnienia przysługujące wcześniej m.in. Wojskowemu Prokuratorowi Okręgowemu w sprawach wynikających z ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, w tym dot. przyznania dodatku wyrównawczego,
- wadliwe ustalenie normy prawnej w zakresie przejęcia obowiązków i uprawnień dotyczących wydania decyzji o dodatku wyrównawczym, poprzez wskazanie art. 32 Przepisów wprowadzających i niezastosowanie art. 7, art. 22 ust. 1 pkt 2 ust. 4, ust. 7, ust. 7a, art. 80 ust. 4 i art. 104 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy, z których wynika, iż żołnierz zawodowy może pełnić służbę wojskową na stanowiskach służbowych m.in. w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury. Na wskazane stanowisko służbowe wyznacza go kierownik instytucji cywilnej lub inny uprawniony organ, w takim przypadku stosuje się również przepisy ustawy Prawo o prokuraturze. Dodatki do uposażenia przyznaje w formie decyzji organ, o którym mowa w art. 104 ustawy, tj. dowódca jednostki wojskowej, którym w rozumieniu art. 24 § 3 i § 4 oraz art. 31 § 1 pkt 7 jest Prokurator Rejonowy kierujący jednostką i przełożony prokuratorów wykonujących czynności w tej jednostce,
- poprzez nieprawidłowe stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Prokuratora Okręgowego w P. i poprzedzającej ją decyzji Prokuratora Rejonowego [...] w P. w przedmiocie przyznanego dodatku wyrównawczego, choć nie było ku temu podstaw prawnych, ponieważ przedmiotowe decyzje nie zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Decyzja podlegała właściwości rzeczowej Prokuratora Rejonowego, jako przełożonego skarżącego.
Organ zarzucił również naruszenie przez Sąd przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2021.137) w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i art. 19 i art. 20 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a., poprzez dokonanie błędnej i powielonej oceny legalności zaskarżonej decyzji i poczynionych przez Sąd ustaleń, co spowodowało nieprawidłowe stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, z uwagi na naruszenie przez organ przepisów o właściwości, choć nie było podstaw prawnych do dokonania takiej oceny. Nastąpiło wadliwe zbadanie decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pod kątem wystąpienia kwalifikowanej wady prawnej, podczas gdy nie ziściła się przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd nie powinien zastosować art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i uwzględnić skargę na decyzję, wobec stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. Decyzje nie powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego ponieważ zostały wydane przez właściwy organ.
Zdaniem organu powyższe uchybienia Sądu miały istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok nie uchybił ww. przepisom postępowania; nie uwzględnił skargi z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości przy wydaniu decyzji przez organ, skutkujących nieważnością zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji oraz nie dokonał błędnych ustaleń przyjętych przez organy za podstawę faktyczną orzekania, to sprawa byłaby rozpoznana merytorycznie. Istniały i nadal istnieją podstawy do wydania decyzji tożsamej z decyzją uchyloną.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do rozpoznania sądowi pierwszej instancji (art. 185 p.p.s.a.) oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od Prokuratora Okręgowego w P. na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W przedstawionej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie wystąpiła, wobec czego ograniczył on swoją kontrolę wyłącznie do zbadania trafności zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Stopień skuteczności skargi kasacyjnej zależy od stopnia precyzji określenia jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone, i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest również powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych.
W rozpoznawanej sprawie przywołanie tych zasad było o tyle istotne, że przedmiotowa skarga kasacyjna nie wypełnia wszystkich wymagań zakreślonych przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zarzuty rozpoznawanej skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego oraz istotnym – zdaniem autora skargi kasacyjnej – naruszeniu przepisów postępowania. Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z: 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12).
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11). Tym niemniej okoliczności danej sprawy mogą przemawiać za koniecznością rozpoznania w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Konieczność ta może mieć miejsce szczególnie wówczas, gdy prawidłowa wykładnia przepisów prawa materialnego determinuje zakres postępowania dowodowego, jakie winno zostać przeprowadzone przez organ administracji, albo gdy interpretacja ta w inny sposób rzutuje na wywiązanie się przez organ z obowiązków o charakterze procesowym (por. wyrok NSA z 12 lipca 2011 r., I OSK 597/11).
W świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a., na co zwrócono uwagę we wcześniejszej części uzasadnienia, o skuteczności zarzutów opartych na podstawie wymienionego przepisu nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.
Obowiązkiem strony stawiającej zarzut naruszenia przepisów postępowania, wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a., jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej nie dopełnił jednak wymogu formalnego przy konstruowaniu zarzutów procesowych, gdyż skarga kasacyjna nie zawiera wskazania w jaki sposób naruszenie przepisów wymienionych w zarzutach uznanych za procesowe, mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Tego wymogu nie spełnia odwołanie się do formułki zawartej w końcowej części art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogą odnieść skutku także dlatego, że albo brak jest co do nich uzasadnienia albo uzasadnienie to nie jest merytorycznie trafne.
Dodatkowo należy wskazać, że autor skargi kasacyjnej w poszczególnych zarzutach utworzył zbitkę przepisów - szeregu norm prawnych, które w jego ocenie miał naruszyć Sąd pierwszej instancji bez wskazania konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm. Taka metoda formułowania zarzutów została trafnie uznana w orzecznictwie za nieprawidłową (pogląd taki wielokrotnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny – por. np. wyroki NSA z: 18 października 2011 r., II FSK 797/10; 13 września 2011 r., II FSK 593/10; 18 maja 2011 r., II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo, 20 stycznia 2022 r., III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r., III OSK 1434/21). Analiza treści zarzutów, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej także nie pozwala ustalić, w czym skarżący kasacyjnie organ upatruje naruszenia poszczególnych powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, uniemożliwiając tym samym odkodowanie intencji autora skargi kasacyjnej oraz motywów skargi kasacyjnej.
W związku z taką konstrukcją skargi kasacyjnej, jej analiza musiała być dokonana w sposób uogólniony, a Naczelny Sąd Administracyjny uznał za słuszne nie odnosić się do poszczególnych, bardzo zresztą licznie wymienionych przepisów, lecz odnieść się wyłącznie do zasadniczego problemu w sprawie, tj. organu rzeczowo właściwego w sprawie przyznania skarżącemu należnego dodatku wyrównawczego i tym samym do podstawowych zarzutów skargi kasacyjnej.
W celu określenia organu właściwego rzeczowo do wydania decyzji ustalającej dla byłego prokuratora prokuratury wojskowej powołanego na stanowisko prokuratora prokuratury powszechnej, który jako żołnierz zawodowy pełni zawodową służbę wojskową w prokuraturze – wysokości dodatku wyrównawczego, niezbędne jest przedstawienie stanu prawnego związanego z wprowadzonymi przez ustawodawcę zmianami organizacyjnymi w prokuraturze.
Dla ich zobrazowania trzeba wskazać, że poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 ze zm.) zawierała rozdział 8 – Przepisy szczególne dotyczące prokuratorów wojskowych i wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury (art. 108-116), który odmiennie niż zapisy rozdziałów poprzedzających, regulował kwestie związane z wyznaczaniem, przenoszeniem i zwalnianiem ze stanowisk służbowych; delegowaniem prokuratora wojskowej jednostki organizacyjnej prokuratury; kar dyscyplinarnych za przewinienia dyscyplinarne i wykroczenia oraz kwestie związane z uposażeniem. Wojskowe jednostki organizacyjne prokuratury (określone w art. 17-20 tej ustawy) wchodziły w skład Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, ich działalność była finansowana z wyodrębnionych środków budżetowych Ministerstwa Obrony Narodowej. W zakresie służby wojskowej Naczelny Prokurator Wojskowy podlegał Ministrowi Obrony Narodowej, a pozostali prokuratorzy wojskowi – właściwym prokuratorom przełożonym (art. 108 ust. 1,1a, 2 tej ustawy).
Zgodnie z art. 116 ust. 4 i 5 ustawy o prokuraturze – uposażenie prokuratorów i asesorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury, będących oficerami, określały przepisy o uposażeniu żołnierzy. Uposażenie, o którym mowa w ust. 4, oraz wynagrodzenie prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury, niebędących oficerami, jest równe wynagrodzeniu prokuratorów oraz asesorów w równorzędnych powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury. Przepisy o uposażeniu żołnierzy są zawarte w szczególności w rozdziale 5 – Uposażenie i inne należności pieniężne żołnierzy zawodowych – ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, a organy uprawnione do realizacji uprawnień w tym przedmiocie określa art. 104 tej ustawy. Oznaczało to, że stosowne decyzje administracyjne dotyczące ustalenia wysokości należnego prokuratorom wojskowym będącym żołnierzami zawodowymi dodatku wyrównawczego (art. 80 ust. 2 i ust. 4 tej ustawy) wydawali Naczelny Prokurator Wojskowy, wojskowi prokuratorzy okręgowi i oraz wojskowi prokuratorzy garnizonowi jako dowódcy tych jednostek wojskowych.
Z 4 kwietnia 2016 r. ustawą Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze zniesiono wojskowe jednostki organizacyjne prokuratury: Naczelną Prokuraturę Wojskową, wojskowe prokuratury okręgowe i wojskowe prokuratury garnizonowe.
W powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury przewidziano możliwość utworzenia komórek organizacyjnych właściwych w sprawach wojskowych m.in. – działy do spraw wojskowych w prokuraturach rejonowych (art. 31 § 1 i § 2 pkt 3 ww. ustawy).
Stosownie do treści art. 32 tej ustawy, obowiązki i uprawnienia Naczelnego Prokuratora Wojskowego, wojskowych prokuratorów okręgowych i wojskowych prokuratorów garnizonowych w sprawach wynikających z ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przejął Prokurator Generalny.
W świetle regulacji zawartej w art. 40 § 1 i § 2 oraz 41 § 1 i § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze, prokurator wojskowej prokuratury okręgowej mógł zostać powołany przez Prokuratora Generalnego na stanowisko prokuratora prokuratury okręgowej lub przeniesiony na inne stanowisko służbowe w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury z zachowaniem tytułu "prokuratora byłej Wojskowej Prokuratury Okręgowej" oraz prawa do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku. Wynagrodzenie prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej, który został przeniesiony na inne stanowisko służbowe w związku ze zmianą ustroju prokuratury, jest waloryzowane w terminach i w wysokości odpowiadających zmianom wynagrodzenia prokuratora prokuratury okręgowej. Przy czym w tym przypadku przy wykonywaniu czynności służbowych prokurator dotychczasowej wojskowej prokuratury okręgowej posługuje się wyłącznie tytułem prokuratora związanym z aktualnie zajmowanym stanowiskiem służbowym.
Zgodnie z art. 53 powołanej ustawy, Prokurator Generalny, na wniosek Prokuratora Krajowego, powoła prokuratorów regionalnych, okręgowych i rejonowych oraz ich zastępców, a także pozostałych prokuratorów pełniących funkcje w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury, w terminie 60 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Powołanie zastępcy prokuratora okręgowego do spraw wojskowych i zastępcy prokuratora rejonowego do spraw wojskowych następuje po uzgodnieniu z Ministrem Obrony Narodowej. Z art. 70 ww. ustawy wynika, że ilekroć w dotychczasowych przepisach jest mowa o prokuratorze wojskowym, należy przez to rozumieć prokuratora do spraw wojskowych w rozumieniu ustawy Prawo o prokuraturze. Z kolei art. 22 ust. 7a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych stanowi, że do prokuratorów do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi stosuje się również przepisy ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze. Stosownie do treści art. 23 powołanej wyżej ustawy, tryb postępowania i warunki, których spełnienie jest wymagane przy wyznaczaniu żołnierzy zawodowych na stanowiska sędziów w sądach wojskowych oraz stanowiska prokuratorów do spraw wojskowych i odwoływaniu z tych stanowisk określają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – Prawo o ustroju sądów wojskowych oraz ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze.
Z ustaleń faktycznych sprawy wynika, że skarżący decyzją Prokuratora Generalnego z 4 kwietnia 2016 r. został przeniesiony ze stanowiska prokuratora Wojskowej Prokuratury Okręgowej w P. na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w P. z zachowaniem tytułu "prokuratora byłej Wojskowej Prokuratury Okręgowej" oraz prawa do wynagrodzenia na dotychczas zajmowanym stanowisku. Następnie, również decyzją Prokuratora Generalnego, skarżący został wyznaczony na stanowisko służbowe prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w P. w Dziale do Spraw Wojskowych tej powszechnej jednostki prokuratury.
Zgodnie z przepisem art. 22 ust. 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierza zawodowego, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, wyznacza na wskazane stanowisko służbowe kierownik instytucji cywilnej lub inny uprawniony organ, w formie przewidzianej dla tego stanowiska. Regulacja ta dotyczy wyznaczania przez kierownika instytucji cywilnej lub inny uprawniony organ, w formie przewidzianej dla tego stanowiska, żołnierza zawodowego pełniącego zawodową służbę wojskową w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury, na wskazane stanowisko służbowe. W przypadku powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury, w których zostały utworzone komórki do spraw wojskowych, kierownikami instytucji cywilnych są: Prokurator Krajowy, prokuratorzy niektórych prokuratur okręgowych i prokuratorzy niektórych prokuratur rejonowych, którzy tymi jednostkami kierują. W niniejszej sprawie zostało to dokonane przez Prokuratora Generalnego. W uzasadnieniu do projektu omawianej ustawy wyjaśniono, że dodanie słów "inny uprawniony organ" jest konieczne z uwagi na tryb powołania zastępcy Prokuratora Generalnego do Spraw Wojskowych (powołanie przez Prezesa Rady Ministrów).
Jako że miesięczne uposażenie skarżącego - żołnierza zawodowego, pełniącego zawodową służbę wojskową na stanowisku prokuratora do spraw wojskowych w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury - jest niższe od wynagrodzenia prokuratora na takim samym stanowisku i pełnionej funkcji, stosownie do art. 80 ust. 2 ww. ustawy, przysługuje mu dodatek wyrównawczy w wysokości różnicy między tym wynagrodzeniem a uposażeniem należnym na zajmowanym stanowisku. Jak już wskazano wcześniej, zgodnie z art. 80 ust. 4 ww. ustawy przedmiotowy dodatek przyznaje w formie decyzji organ, o którym mowa w art. 104, czyli dowódca jednostki wojskowej zajmujący stanowisko służbowe dowódcy batalionu lub równorzędne albo wyższe - w stosunku do wszystkich żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową w podległej jednostce wojskowej, z wyjątkiem tego dowódcy i jego zastępcy, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej.
W aktualnie obowiązującym stanie prawnym, tj. obowiązującej od 1 stycznia 2023 r. ustawie o obronie Ojczyzny, co zostało zasadnie wskazane przez Sąd pierwszej instancji, kwestie te uregulowane zostały niemalże identycznie. Zgodnie z art. 1 pkt 26 tej ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o prokuratorach wojskowych należy przez to rozumieć prokuratorów powszechnych jednostek prokuratury pełniących czynności w Departamencie do Spraw Wojskowych w Prokuraturze Krajowej, w wydziałach do spraw wojskowych prokuratur okręgowych i w działach do spraw wojskowych prokuratur rejonowych. Stosownie do art. 439 ust. 2 tej ustawy w przypadku gdy miesięczne uposażenie żołnierza zawodowego pełniącego zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym sędziego sądu wojskowego albo prokuratora do spraw wojskowych jest niższe od miesięcznego wynagrodzenia przysługującego na równorzędnym stanowisku i pełnionej funkcji sędziego sądu powszechnego albo wysokości wynagrodzenia prokuratora na takim samym stanowisku i pełnionej funkcji, żołnierzowi przysługuje dodatek wyrównawczy w wysokości różnicy między tym wynagrodzeniem a uposażeniem należnym na zajmowanym stanowisku. W myśl art. 439 ust. 4 ww. ustawy dodatki do uposażenia przyznaje w drodze decyzji organ, o którym mowa w art. 470 ustawy. Zgodnie z tym przepisem (art. 470 ust. 1) organami właściwymi w sprawach określonych w przepisach niniejszego rozdziału są dowódcy jednostek wojskowych zajmujący stanowiska służbowe dowódcy batalionu lub równorzędne, o których mowa w ust. 3, albo wyższe – w stosunku do wszystkich żołnierzy zawodowych pełniących zawodową służbę wojskową w podległej jednostce wojskowej, z wyjątkiem tego dowódcy i jego zastępcy.
Prawo o prokuraturze w rozdziale 4 zawiera regulację dotyczącą finansowania działalności prokuratury, z której wynika, że działalność powszechnych jednostek organizacyjnych w zakresie spraw podlegających orzecznictwu sądów wojskowych, w tym uposażenia prokuratorów do spraw wojskowych oraz wynagrodzenia urzędników i innych pracowników w tych jednostkach, jest finansowana ze środków budżetowych przeznaczonych na finansowanie potrzeb obronnych Rzeczypospolitej Polskiej w ramach części budżetowej, o której mowa w art. 53, z wyjątkiem należności i świadczeń określonych w art. 74 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, które są finansowane ze środków budżetowych przeznaczonych na finansowanie potrzeb obronnych Rzeczypospolitej Polskiej w ramach części budżetowej, której dysponentem jest Minister Obrony Narodowej. Kwotę wydatków na działalność, o której mowa w § 1, Minister Obrony Narodowej ustala w porozumieniu z Prokuratorem Generalnym i, na etapie opracowania projektu budżetu państwa, przekazuje do części budżetowej, o której mowa w art. 53. Świadczenia i należności związane z delegowaniem prokuratorów do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi są pokrywane ze środków, o których mowa w § 1. Brak jest jednak przepisów określających zasady ustalania wysokości i składników uposażenia prokuratorów do spraw wojskowych będących żołnierzami zawodowymi, a więc poprzez odesłanie z art. 125 Prawa o prokuraturze konieczne jest zastosowanie przepisów dotyczących żołnierzy zawodowych, czyli regulacje wcześniej ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, a aktualnie ustawy o obronie Ojczyzny.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie organu, analiza art. 32 przepisów wprowadzających nie pozwala na uznanie, że przepis ten ma charakter przejściowy, dostosowujący i kompetencja Prokuratora Generalnego wywodzona z tego przepisu ustała z datą powołania skarżącego na stanowisko w powszechnej jednostce prokuratury, a więc 4 kwietnia 2016 r. i po tym czasie organem uprawnionym do wydania decyzji w przedmiocie dodatku wyrównawczego dla wyżej wymienionego prokuratora stał się kierownik powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury, w tym przypadku Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] w P., jako odpowiednik dowódcy jednostki wojskowej.
Za zasadne należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, odwołujące się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego spraw o podobnym przedmiocie, w którym Sąd bazując na wykładni literalnej i systemowej zauważył, że dopiero od art. 25 przepisów wprowadzających regulacje dotyczą bezpośrednio prokuratorów i funkcjonowania prokuratury. Co istotne, już z literalnej treści tych przepisów jednoznacznie wynika, że nie mają one charakteru przepisów przejściowych. Tam, gdzie ustawodawca chciał wprowadzić regulacje przejściowe, czynił to w sposób wyraźny, używając zwrotów typu "do dnia", "z dniem", "do czasu". W pozostałym zakresie przepisy te mają charakter ustrojowy – określają strukturę organizacyjną, tworzą nowe podmioty oraz precyzują zakres ich działania. Trudno więc zgodzić się, że regulacje te odnoszą się jedynie do "okresu przejściowego", w szczególności w odniesieniu do art. 32 przepisów wprowadzających. Tym samym Prokurator Generalny został określony jako organ o kompetencjach dowódczych nie tylko na okres przejściowy, a więc do czasu powołania bądź przeniesienia prokuratorów byłych wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury do powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury, ale kompetencja tego organu w sprawie m.in. wydania decyzji dotyczącej dodatku wyrównawczego dla prokuratora do spraw wojskowych, będącego żołnierzem zawodowym w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury, nie ustała. Nie wynika ona, jak twierdzi organ z przepisu art. 24 § 3 i § 4 oraz art. 31 § 1 pkt 7 ustawy Prawo o prokuraturze, na co wskazują poprzednie wywody. Dlatego też za błędną należy również uznać przedstawioną przez organ wykładnię przepisów art. 7 ust. 2, art. 22 ust. 1 pkt 2, ust. 4, ust. 7, ust. 7a, art. 23, art. 80 ust. 2 i ust. 4 w zw. z art. 104 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poprzez którą próbowano udowodnić właściwość rzeczową Prokuratora Rejonowego do wydania decyzji w przedmiocie dodatku wyrównawczego. Z art. 7 ust. 2 ww. ustawy wynika, że przepis ust. 1, określający podmioty mające uprawnienia i obowiązki dowódców jednostek wojskowych, stosuje się odpowiednio do kierowników instytucji cywilnych, o których mowa w art. 22 ust. 1. Wobec jednak jednoznacznego w swej treści art. 32 przepisów wprowadzających, określającego "podmiot mający uprawnienia dowódcze" jako Prokuratora Generalnego, pogląd ten nie jest prawidłowy. Wyjaśnić należy, że jedną z zasad prawa administracyjnego, wywodzoną z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) i powtórzoną w art. 6 k.p.a., jest zakaz domniemania kompetencji organów administracji do wydania decyzji administracyjnej. Oznacza to, że przepisy regulujące kompetencje organów powinny być wykładane ściśle przy zastosowaniu przede wszystkim metody językowej. Sięganie do innych rodzajów wykładni (systemowej czy celowościowej) - aczkolwiek co do zasady dopuszczalne także w odniesieniu do przepisów kompetencyjnych - nie powinno jednak odbywać się w drodze skomplikowanych zabiegów prawnych, prowadzących w efekcie do zaprzeczenia literalnej treści przepisu i wyłączenia jego stosowania. Wynik wszystkich metod wykładni powinien bowiem prowadzić do jednoznacznego rezultatu, a w przypadku, gdy tak nie jest, pierwszeństwo powinno przyznać się wykładni językowej. Ponadto norma prawna art. 32 przepisów wprowadzających stanowi regulację szczególną ustanowioną w przepisach ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze, a więc późniejszą od normy prawnej art. 7 ust. 2, będącej regulacją ogólną zawartą w ustawie z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Zastosowanie w tym przypadku wcześniejszej normy ogólnej w miejsce późniejszej normy szczególnej jest zatem nieuprawnione.
Nie jest też zasadne stanowisko jakoby z przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 czerwca 2017 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości dodatku wyrównawczego dla żołnierzy zawodowych pełniących służbę wojskową na stanowiskach służbowych sędziów sądów wojskowych oraz prokuratorów do spraw wojskowych (§ 2 ust. 1, 2, 3 i ust. 4 pkt 4) wynikała kompetencja do wydawania decyzji w sprawie dodatku przez Prokuratora Rejonowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozporządzenie to w zakresie regulującym właściwość organów do wydawania decyzji w przedmiocie dodatków wyrównawczych zostało wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA z 22 marca 2023 r., III OSK 4342/21). Podstawa prawna rozporządzenia wynika z art. 80 ust. 7 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zgodnie z którym "Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wysokości dodatku wyrównawczego, o którym mowa w ust. 2 z uwzględnieniem określenia składników uposażenia i wynagrodzenia przyjmowanych przy obliczaniu dodatku wyrównawczego, a także terminy wypłacania tego dodatku, mając na względzie konieczność zapewnienia pełnej i niezwłocznej kompensaty różnicy w uposażeniu należnym na zajmowanym stanowisku". Zacytowane upoważnienie szczegółowe jest sformułowane w sposób oczywisty i nie budzący wątpliwości. Brak jest w nim kompetencji do samodzielnego ustalenia jakie organy są właściwe do wydawania decyzji przyznających dodatek wyrównawczy. Podkreślić trzeba, że rozporządzenie jest aktem podustawowym i niesamodzielnym. Dla swej ważności wymaga odpowiedniej podstawy prawnej. Przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy mogą pełnić jedynie taką funkcję jaką nadaje im ustawodawca, a więc służyć wykonaniu danej ustawy i powinny znajdować oparcie wyłącznie w delegacji ustawowej. Stąd należy uznać, że przepisy § 2 ust. 4 tego rozporządzenia, jako niemogące stanowić samoistnych czy samodzielnych przepisów regulujących zakres kompetencji organów prokuratury do wydawania decyzji, nie mogły mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Zatem nie mogły być podstawą wydania decyzji przez Prokuratora Okręgowego i poprzedzającej ją decyzji przez Prokuratora Rejonowego.
Skarżący kasacyjnie nie precyzuje na czym polegać miało wadliwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 17, art. 19 i art. 20 k.p.a. Przepisy te nie zostały nawet omówione w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej. Tymczasem uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, naruszenia każdego z przepisów prawa materialnego wymienionego w petitum skargi kasacyjnej doszło i na czym to naruszenie polegało. Nie można zatem odnieść się do tak ukształtowanego zarzutu.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie jest możliwe odczytanie na czym polegać miało wadliwe zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 13 §1, 2 i 3 oraz art. 28 ustawy Prawo o Prokuraturze. Zarzut ten nie został skonstruowany w sposób czytelny, a w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest wywodu, który czynił by go wystraczająco zrozumiałym. Samo zaś ogólnikowe powołanie się na naruszenie wymienionych norm nie może być uważane jako uzasadniona podstawa skargi kasacyjnej, która mogłaby doprowadzić do zamierzonego przez stronę rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.
Te same zastrzeżenia należy odnieść do zarzutu naruszenia art. 792 w zw. z art. 209 i 216 ustawy o obronie Ojczyzny, zauważając w pierwszej kolejności, że art. 209 i art. 216 tej ustawy składają się z kilku jednostek redakcyjnych, o zróżnicowanej treści normatywnej. W judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego prawidłowe podanie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 p.p.s.a. wymaga, aby wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z wyszczególnieniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10). Powołanie się na całość przepisu nie pozwala na prawidłowe ustalenie granic zaskarżenia, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonywać kontroli zaskarżonego orzeczenia, a zatem uchybienie w tym zakresie stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 9 lutego 2006 r., I GSK 1348/05). Nadto zarzucając błędną wykładnię i pominięcie tych przepisów, autor skargi nie przedstawił żadnego uzasadnienia dla tak określonego wytyku. Nie wykazał, aby sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, i jak w jego ocenie przepis ten powinien być rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Nie jest przy tym zrozumiałe, jak Sąd miałby dokonać nieprawidłowej wykładni przywołanych w zarzucie przepisów, jednocześnie przepisy te pomijając. Tym samym odniesienie się do tak skonstruowanego przepisu nie jest możliwe.
Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny jako prawidłowe ocenił stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym tylko Prokurator Generalny jest organem właściwym rzeczowo do wydania decyzji w przedmiocie przyznania skarżącemu dodatku wyrównawczego w określonej wysokości, w oparciu o przepisy ustawy przepisy wprowadzające Prawo o prokuraturze i ustawy o obronie Ojczyzny. Zatem zaskarżona decyzja Prokuratora Okręgowego i utrzymana nią w mocy decyzja Prokuratora Rejonowego zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, co skutkowało koniecznością stwierdzenia ich nieważności przez Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.
W konsekwencji za chybione należało uznać postawione przez organ zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz przepisów Prawa o prokuraturze, przepisów wprowadzających ustawę Prawo o prokuraturze, przepisów ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i przepisów rozporządzenia Prezydenta RP z 2 czerwca 2017 r. - zmierzające do wykazania, iż organami właściwymi do wydania decyzji w sprawie dodatku wyrównawczego byli Prokurator Rejonowy i Prokurator Okręgowy.
Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania były ściśle powiązane z zasadnością zarzutów naruszenia prawa materialnego. Jako że materialnoprawnie sprawa została oceniona przez Sąd pierwszej instancji prawidłowo, toteż nie sposób uznać, że naruszono art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 19 k.p.a. i art. 20 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.