III OSK 268/23

III OSK 268/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 294/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-09-22
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.32, art.4 ust.1 pkt 1, art.149 par.1 i 1a, art.151, art.3 par.3 pkt 8, art.141 par.4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art.13 ust.1, art.4 ust.3
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2012 poz 392
art.26 ust.1 pkt 1, art.29 pkt 6
Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 11 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 294/22 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 7 lutego 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na rzecz Prezesa Rady Ministrów kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 294/22 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 7 lutego 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z dnia 5 stycznia 2022 r. (złożonym za pośrednictwem platformy ePUAP w dniu 10 stycznia 2022 r.) Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. (dalej: "Stowarzyszenie", "skarżący", "wnioskodawca"), zwróciło się do Prezesa Rady Ministrów (dalej: "organ") o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:
1. czy w 2021 r. i do dnia złożenia wniosku Kancelaria Prezesa Rady Ministrów (KPRM) ponosiła koszty płatnej promocji na Facebooku i Instagramie konta [...] i [...];
2. jeśli tak, jakie to koszty w 2021 r. i do dnia złożenia wniosku;
3. kto (imię i nazwisko, stanowisko/funkcja) prowadzi profil M. M. na portalu społecznościowym Facebook?
Jednocześnie skarżący wniósł o przesłanie wnioskowanych informacji na wskazany adres poczty elektronicznej.
W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek pismem z dnia 14 stycznia 2022 r. znak [...], Centrum Informacyjne Rządu poinformowało wnioskodawcę, iż KPRM nie prowadziła i nie prowadzi wskazanych kont na Facebooku i Instagramie. Ponieważ KPRM nie posiada wnioskowanych informacji, nie może ich udostępnić.
Kolejnym wnioskiem z dnia 7 lutego 2022 r. (data wpływu do organu - 10 lutego 2022 r.) Stowarzyszenie złożyło adresowany bezpośrednio do Prezesa Rady Ministrów wniosek o udzielenie następującej informacji publicznej:
1. kto prowadził w 2021 r. profil [...] na portalu społecznościowym Facebook;
2. kto prowadził w 2021 r. profil [...] na portalu Instagram;
3. kto ponosił w 2021 r. koszty płatnej promocji na Facebooku i Instagramie kont [...] i [...].
Odnosząc się do opisanego wniosku Centrum Informacyjne Rządu pismem z dnia 23 lutego 2022 r. znak [...] poinformowało wnioskodawcę, że KPRM nie prowadziła i nie prowadzi wskazanych kont na Facebooku i Instagramie. Wobec tego nie posiada informacji żądanych przez stowarzyszenie. Wyjaśniło również, że KPRM - zgodnie z jej statutem - zapewnia obsługę merytoryczną, prawną, organizacyjną techniczną i kancelaryjno-biurową PRM, do którego skierowano wniosek.
Pismem z dnia 19 kwietnia 2022 r. (data złożenia skargi za pośrednictwem platformy ePUAP) skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości wywodząc, że wnioskowana do udostępnienia informacja nie ma charakteru informacji publicznej (bowiem ani organ, ani obsługujący go urząd KPRM nie prowadzi wymienionych we wniosku kont), organ nie posiada wnioskowanej informacji, a ponadto nie pozostaje w bezczynności bowiem udzielił odpowiedzi na przedmiotowy wniosek.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga nie była zasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że w sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości i nie jest sporne, że Prezes Rady Ministrów jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 z późn. zm., zwana dalej: "u.d.i.p."). Zgodnie z tym przepisem, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w niniejszej sprawie organ poinformował pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji.
Sąd I instancji podkreślił również, że wniosek wnioskodawcy z dnia 7 lutego 2022 r. wpłynął do KPRM w dniu 10 lutego 2022 r. (data prezentaty). Pismem z dnia 23 lutego 2022 r. - sporządzonym i wysłanym (przesłanym pocztą elektroniczną) w 13-tym dniu od wpływu wniosku, a więc w ustawowym terminie do dokonania tej czynności, organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na przedmiotowy wniosek poprzez poinformowanie, że nie jest w posiadaniu wnioskowanej przez Stowarzyszenie informacji.
Powyższe zdaniem Sądu świadczy o tym, iż organ nie był bezczynny wobec złożonego przez wnioskodawcę wniosku. Skoro organ nie posiadał żądanej informacji publicznej, nie mógł inaczej załatwić wniosku, jak tylko udzielając odpowiedzi o braku posiadania żądanej informacji.
Fakt, iż skarżący kwestionuje przekazane mu w piśmie z dnia 23 lutego 2022 r. dane nie oznacza, że organ był bezczynny wobec jego wniosku. Okoliczność, iż skarżący nie zgadza się z twierdzeniami organu w tym zakresie, nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy. Należy zaznaczyć, że w sytuacji gdy organ nie posiada żądanej informacji publicznej, jego obowiązek ogranicza się do wyartykułowania powyższej okoliczności wnioskodawcy. Brak dysponowania informacją i powiadomienie o tym fakcie nie pozwalają na skuteczne postawienie organowi zarzutu bezczynności.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to:
1) art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz w związku z art. 149 §§ 1 i 1a p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - przez oddalenie skargi na bezczynność organu w wyniku stwierdzenia, że brak jest po jego stronie bezczynności w sytuacji, gdy odpowiedzi na wniosek nie udzielił organ a inny podmiot;
2) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 149 §§ 1 i 1a p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - przez oddalenie skargi na bezczynność, chociaż odpowiedź udzielona na wniosek o dostęp do informacji nie pozostaje w związku z zadanymi pytaniami;
3) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. oraz art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2022 r. poz. 1188, zwana dalej: "u.r.m.") i art. 29 pkt 6 u.r.m. - przez bezkrytyczne przyjęcie w ślad za Kancelarią Prezesa Rady Ministrów (dalej: "KPRM"), iż ta nie posiada wnioskowanych informacji, chociaż jest jednostką, której ustawowym zadaniem jest obsługa informacyjna organu.
Mając powyższe na uwadze skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze, nakazanie organowi rozpoznania wniosku skarżącego i orzeczenie o kosztach postępowania, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Jednocześnie Stowarzyszenie wniosło o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych, a także przeprowadzenie rozprawy. Nadto wniosło o rozpoznanie sprawy poza kolejnością, a to w związku z art. 21 pkt 2 u.d.i.p. w związku z art. 193 p.p.s.a.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Na wstępie jako niezasadny jawi się zarzut naruszenia art. 32 p.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz w związku z art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - przez oddalenie skargi na bezczynność organu w sytuacji, gdy odpowiedzi na wniosek nie udzielił organ, a inny podmiot.
Zauważyć należy, że wprawdzie wniosek z dnia 7 lutego 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej został skierowany do Prezesa Rady Ministrów, to odpowiedzi udzieliła Zastępca Dyrektora Centrum Informacyjnego Rządu. Jak wynika z brzmienia art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (t.j. z 2021 r. Dz. U. poz.178 z późn. zm.) Kancelaria Prezesa Rady Ministrów zapewnia obsługę m.in. Prezesa Rady Ministrów. Do zadań realizowanych przez KPRM należy m.in. obsługa informacyjna Prezesa Rady Ministrów (art. 29 pkt 6 powołanej ustawy). Jak wynika z § 1 ust. 1 zarządzenia nr 2 Prezesa Rady Ministrów z 5 stycznia 2016 r. w sprawie nadania statutu Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (M.P. z 2016 r., poz. 1148 ze zm.) Kancelaria Prezesa Rady Ministrów zapewnia obsługę merytoryczną, prawną, organizacyjną, techniczną i kancelaryjno-biurową Prezesa Rady Ministrów. Zgodnie z § 2 statutu Kancelaria działa zgodnie z zarządzeniami i poleceniami Prezesa Rady Ministrów. W skład Kancelarii wchodzi m.in. Centrum Informacyjne Rządu (§ 8 pkt 6 statutu). Centrum Informacyjne Rządu realizuje zadania m.in. w zakresie obsługi informacyjnej i prasowej Prezesa Rady Ministrów oraz udzielania odpowiedzi w zakresie dostępu do informacji publicznej, we współpracy z właściwymi komórkami organizacyjnymi Kancelarii, w tym wykonywania zadań związanych z ponownym wykorzystaniem informacji publicznej, niezastrzeżonych dla innych komórek organizacyjnych (§ 32 pkt 1 i 3 Zarządzenia nr 8 Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 kwietnia 2022 r.).
Nie budzi zatem wątpliwości, że odpowiedzi na wniosek z dnia 7 lutego 2022 r. udzielił właściwy podmiot. Przygotowanie i udzielenie odpowiedzi przez Centrum Informacyjne Rządu działające w ramach struktury organizacyjnej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów stanowi wykonanie obowiązku Prezesa Rady Ministrów do udostępnienia informacji publicznej na złożony wniosek. Jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę kasacyjną Kancelaria Prezesa Rady Ministrów nie jest "odrębnym bytem prawnym", lecz działa zgodnie z zarządzeniami i poleceniami Prezesa rady Ministrów jako urząd będący jednostką organizacyjną obsługującą Premiera, a powierzone zadania wykonuje pod kierownictwem Szefa KPRM. Kancelaria jest zatem "aparatem pomocniczym" organu administracji publicznej – Prezesa Rady Ministrów i nie posiada własnych zadań i kompetencji w odniesieniu do podmiotów administrowanych.
Prawidłowo Sąd I instancji oznaczył organ, którego bezczynność zaskarżono, jako stronę postępowania sądowego w rozumieniu art. 32 p.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (wprawdzie w zarzucie skargi kasacyjnej nie wskazano, że chodzi tu o przepis ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale pośrednio wynika to z treści uzasadnienia tej skargi). Skoro na wniosek z 7 lutego 2022 r., zarejestrowany w KPRM w dniu 10 lutego 2023 r., udzielono odpowiedzi w dniu 23 lutego 2022 r. to nie można zarzucić podmiotowi zobowiązanemu naruszenia terminu wynikającego z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
Za nieskuteczny należało uznać także zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 i § 1a oraz art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi. Powołane przepisy określają kompetencje sądu administracyjnego w zakresie zaskarżania i orzekania. Artykuł 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. nie zawiera samodzielnej treści normatywnej i ma charakter ustrojowy. Określa on zakres kontroli sądów administracyjnych. Treść tego przepisu wskazuje, że o jego naruszeniu można mówić wyłącznie w sytuacji, gdyby sąd orzekał w sprawie, której przedmiotem nie byłaby bezczynność. Tymczasem nie budzi wątpliwości, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była skarga na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia 7 lutego 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.
W odniesieniu do konstrukcji tego zarzutu podkreślić należy, że zgodnie z jednolitym poglądem orzecznictwa sądowoadministracyjnego przepisy art. 149 § 1 i § 1a oraz art. 151 p.p.s.a. mają charakter wynikowy, a ich zastosowanie jest za każdym razem rezultatem uznania przez sąd I instancji, że w sprawie zaistniała, bądź nie zaistniała bezczynność organu, która wymagała ich zastosowania. Nadto zarzut jednoczesnego naruszenia zarówno art. 149 § 1 i § 1a jak i art. 151 p.p.s.a. jest sformułowany o tyle niepoprawnie, że te dwa przepisy zawierają normy przeciwstawne, a tym samym i art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. nie może zostać naruszony równocześnie z art. 151 p.p.s.a., są to bowiem przepisy wzajemnie się wykluczające, stosowane przez sąd w różnych stanach prawnych.
Wreszcie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. również nie zasługuje na uwzględnienie. Może być on skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis ten jest przepisem regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, chociaż nader zwięzłe, to zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wyrok poddaje się kontroli, a jego merytoryczna poprawność nie mogła być podważana za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Polemika z ustaleniami Sądu I instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd (a tym są twierdzenia strony skarżącej kasacyjnie, że wskazany przez Sąd I instancji stan faktyczny został ustalony w sposób nieprawidłowy, gdyż odpowiedzi udzielił niewłaściwy podmiot, a także nie zostały zweryfikowane twierdzenia "Organu czy też KPRM, o tym, że nie posiadają one wnioskowanej informacji") nie oznacza naruszenie wskazanego przepisu. Ubocznie jedynie zauważyć należy, że podmiot zobowiązany wskazał w udzielonej na wniosek z dnia 7 lutego 2022 r. odpowiedzi nie tyle, że nie posiada żądanej informacji ile, że nie prowadził i nie prowadzi wskazanych we wniosku kont na Facebooku i Instagramie. Jak dodatkowo wskazano w odpowiedzi na skargę kasacyjną "oba wskazane profile nie są profilami prowadzonymi przez pracowników Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, czy też na zlecenie tegoż urzędu czy Organu. (...) oba wskazane profile założone na portalach społecznościowych nie są związane ani założone w związku z pełnieniem funkcji Prezesa Rady Ministrów (nie mają też takiego rozszerzenia) i zapewne są to profile Pana M. M. – jako polityka, z wpisami dotyczącymi aktywności zawodowej, jak i prywatnej, a który pełni funkcję piastuna organu – Prezesa Rady Ministrów. (...) wskazane profile nie są finansowane ze środków budżetu państwa tj. z części 16 budżetu", której dysponentem jest Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku)
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku).