III OSK 2679/23

III OSK 2679/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-07-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Mierzejewski
Rafał Stasikowski /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
IV SAB/Po 72/23 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2023-06-29
Skarżony organ
Minister Zdrowia
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1342
art. 52 ust. 1-4
Ustawa z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 czerwca 2023 r. sygn. akt IV SAB/Po 72/23 w sprawie ze skargi J. P. na bezczynność Prezesa Okręgowej Rady Lekarskiej Wielkopolskiej Izby Lekarskiej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J.P. na rzecz Prezesa Okręgowej Rady Lekarskiej Wielkopolskiej Izby Lekarskiej kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 29 czerwca 2023 r., sygn. akt IV SAB/Po 72/23, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Prezesa Okręgowej Rady Lekarskiej Wielkopolskiej Izby Lekarskiej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że skarżący we wniosku z 19 kwietnia 2023 r. zwrócił się do Wielkopolskiej Izby Lekarskiej o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie miejsc wykonywania zawodu dla lekarza G. W. NPWZ: [...] w okresie, w którym pełnił on funkcję [...].
W odpowiedzi na wniosek skarżącego, pismem z 28 kwietnia 2023 r. Prezes Okręgowej Rady Lekarskiej poinformował, że żądana informacja nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej jako u.d.i.p.), ponieważ informacje objęte wnioskiem podlegają udostępnieniu w innym trybie, a mianowicie w trybie określonym przepisem art. 52 ust. 1-4 ustawy z 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz.1342, dalej jako u.i.l.). Są to bowiem informacje będące danymi gromadzonych przez Wielkopolską Izbę Lekarską w Okręgowym Rejestrze Lekarzy i Lekarzy Dentystów WIL, o którym mowa w art. 49 ustawy z 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich u.i.l., który to rejestr stanowi w szczególności zbiór dokumentów i danych lekarzy wykonujących zawód na obszarze działalna okręgowej izby lekarskiej, obejmujący m.in. nazwę, adres miejsca pracy, numer telefonu i faksu, adres poczty elektronicznej, numer statystyczny REGON oraz datę zatrudnienia, stanowisko u każdego kolejnego pracodawcy, poczynając od daty rozpoczęcia wykonywania zawodu lekarza (art. 49 ust. 5 pkt 27 u.i.l.) oraz informację o prowadzeniu indywidualnej praktyki lekarskiej, indywidualnej specjalistycznej praktyki lekarskiej lub udzielaniu świadczeń zdrowotnych w ramach grupowej praktyki lekarskiej i numer wpisu do właściwego rejestru praktyk lekarskich (art. 49 ust. 5 pkt 28 u.i.l.). Co więcej, przepis art. 52 u.i.l. wprowadza zamknięty katalog podmiotów uprawnionych do uzyskania informacji z okręgowych rejestrów i Centralnego Rejestru lekarzy. Tym samym, według Prezesa, ustawa o izbach lekarskich w części określającej autonomiczne zasady dostępu do danych zawartych w okręgowych rejestrach lekarzy i Centralnym Rejestrze Lekarzy, stanowi regulację szczególną w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Ma zatem pierwszeństwo w stosowaniu przed u.d.i.p. Ponadto Prezes powołał się również na przepis art. 52 ust. 4 u.i.l., na mocy którego to przepisu ustawodawca jednoznacznie wskazał, jakie informacje nie podlegają opisanej wyżej, szczególnej regulacji, czyli będą to informacje udostępnianie w trybie u.d.i.p. Należą do nich informacje zawarte w Centralnym Rejestrze Lekarzy, o których mowa w mowa w art. 49 ust. 5 pkt 1, 2, 11-13, 22-25, 31-34 i 42-44 u.i.l. , przy czym wnioskowane przez skarżącego informacje dotyczące miejsc wykonywania zawodu przez lekarza, ujęte w art. 49 ust. 5 pkt 27 i 28 u.i.l., nie są objęte ww. regulacją i w konsekwencji nie podlegają udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej również jako dane gromadzone w Centralnym Rejestrze Lekarzy.
Skarżący wniósł do Sądu I instancji skargę na bezczynność organu, domagając się zobowiązania go do rozpatrzenia złożonego wniosku o dostęp do informacji publicznej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W jej uzasadnieniu podniósł, że z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach, ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa, z tą uwagą, że uregulowania wprowadzające odmienne zasady i tryb dostępu winny być traktowane w sposób zwężający. Stwierdził, że miał prawo ubiegać się o określone we wniosku informacje, ponieważ treść art. 5 u.d.i.p. nie zawiera wykluczenia wynikającego z art. 1 ust, 2 u.d.i.p. Podkreślił, że we wniosku nie domagał się stricte udostępnienia danych z rejestru, lecz żądał informacji będącej w posiadaniu organu, która mogła pokrywać się z danymi zawartymi w rejestrach.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, zgodnie z którym informacje, których udzielenia żądał skarżący nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak bowiem stwierdził, przepisy tej ustawy, wobec brzmienia art. 1 ust. 2 u.d.i.p., nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Jednym zaś z przepisów, które ustanawiają odmienne reguły dostępu do informacji jest art. 52 u.i.l. Sąd I instancji wyjaśnił jednocześnie, że przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. zawiera normę kolizyjną wyłączającą stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w sytuacji, gdy tryb i zasady dostępu do informacji publicznej zostały w innych aktach prawnych uregulowane odmiennie. Należy go stosować, w ten sposób, że, w przypadku kolizji, przepisy zawarte w ustawach odrębnych mają pierwszeństwo i wyłączają też stosowanie u.d.i.p. Sąd powołał się w tym zakresie również na stanowisko doktryny, w której dostrzega się, że w takiej sytuacji podmiot zobowiązany zawiadamia jedynie wnioskodawcę pismem, że żądana informacja nie może być udostępniona w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
Sąd I instancji uznał zatem, że u.i.l. co do zasady, w części określającej autonomiczne zasady dostępu do danych zawartych w okręgowych rejestrach lekarzy i Centralnym Rejestrze Lekarzy, stanowi regulację szczególną w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., mającą pierwszeństwo w stosowaniu przed u.d.i.p., albowiem ustawodawca przewidział regulację szczególną, która w sposób kompleksowy reguluje zarówno kwestie udostępniania danych z rejestrów okręgowych lekarzy i lekarzy dentystów, jak i udostępnienia informacji publicznych w ściśle oznaczonym w ustawie zakresie, z Centralnego Rejestru Lekarzy. Sąd I instancji przwołał również przepis art. 52 ust. 4 u.i.l., w myśl którego owej szczególnej regulacji zawartej w u.i.l. nie podlegają informacje zawarte w Centralnym Rejestrze Lekarzy, o których mowa w art. 49 ust. 5 pkt 1, 2, 11-13, 22-25, 31-34 i 42-44, ponieważ do udostępniania informacji w tym zakresie u.i.l. odsyła do ustawy o dostępie do informacji publicznej Podzielił też stanowisko organu, że informacje żądane przez skarżącego nie zostały natomiast wymienione w art. 52 ust. 4 u.i.l., a zatem do ich udostępniania stosuje się szczególne zasady określone w ustawie o izbach lekarskich, a nie w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
W końcowej części uzasadnienia WSA w Poznaniu stwierdził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że informacja o miejscu zatrudnienia lekarzy nie jest informacją publiczną. Taki pogląd uzasadnia treść
art. 52 ust. 4 w zw. z art. 49 ust. 5 pkt 27 u.i.l., zgodnie z którą nazwa i miejsce pracy lekarza nie są informacjami udostępnianymi w Centralnym Rejestrze Lekarzy na podstawie przepisów u.d.i.p. Z takiej kwalifikacji, zdaniem Sądu I instancji, wynika, że skoro do tych informacji nie stosuje się ustawy o dostępie do informacji publicznej, to nie można w tym zakresie skutecznie zarzucić organowi bezczynności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego. Skarżący kasacyjnie, zaskarżając wyrok w całości, wniósł, na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i wydanie wyroku reformatoryjnego, względnie o jego uchylenie w całości Wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzekł się rozprawy, wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 u.i.d.p. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż dane, o które wnioskował skarżący we wniosku z 19 kwietnia 2023 r nie podlegają udostępnieniu na podstawie niniejszych przepisów, w sytuacji gdy żądana informacja dotyczy osoby wykonującej funkcję publiczną, której poszczególne dane stanowią informację publiczną. Drugim zarzutem z tej podstawy kasacyjnej uczynił zarzut naruszenia art. 52 ust. 1 - 4 u.i.l., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że dane, o które wnioskował skarżący we wniosku z dnia 19 kwietnia 2023 r. podlegają udostępnieniu na podstawie ww. przepisu co wyłącza zastosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sytuacji gdy dane, o które wnioskował skarżący dotyczą osoby sprawującej funkcję publiczną będącej jednocześnie lekarzem, zaś przedmiotowe przepisy o takich osobach nie traktują.
W ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a) sformułował zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 149 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy analiza stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy prowadzi do wniosku, że informacja żądana przez skarżącego we wniosku z 19 kwietnia 2023 r. podlega udostępnieniu w trybie informacji publicznej, zaś organ jest w posiadaniu przedmiotowej informacji, a co za tym idzie organ pozostaje w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej, co pozwalało na wydanie przez Sąd orzeczenia w trybie art. 149 § 1 pkt. 1 p.p.s.a.
Uzasadniając tak postawione zarzuty podkreślił, za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3154/21, że "Proces wyborczy obsady stanowisk w organach samorządu zawodowego lekarzy dotyczy spraw publicznych, skoro osoby te z racji sprawowanej funkcji mają decydować o sprawie publicznej, jaką jest szeroko pojęta ochrona zdrowia obywateli." i nie ma zatem wątpliwości, że [...] jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Wyprowadził z powyższego wniosek, że także i życiorys zawodowy osoby pełniącej funkcję publiczną, w tym także informacja o miejscach pracy tej osoby, stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Wywiódł również twierdzenie, że przepis art. 52 u.i.l. nie dotyczy jednak osób pełniących funkcje publiczne, zaś okoliczność, iż informacja żądana przez skarżącego znajduję się także w tym rejestrze, nie pozbawia jej waloru informacji publicznej, do której zastosowanie znajdą przepisu u.d.i.p.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdził, że nie ma ona znaczenia prawnego, ponieważ opiera się ono na uznaniu statusu [...] jako funkcjonariusza publicznego w ramach sprawowanej przez niego funkcji, czyli dotyczy w istocie właściwości [...] Rady lekarskiej. Stanowisko skarżącego kasacyjnie nie jest zatem zgodne z treścią wniosku – jej adresatem, czyli Wielkopolską Izbą Lekarską. W pozostałym zakresie organ powtórzył dotychczasowe stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Zasadny, ale z przyczyn innych niż podane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a także nieskutkujący uwzględnieniem skargi kasacyjnej, okazał się zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego żądana we wniosku skarżącego z 19 kwietnia 2023 r. informacja o miejscu wykonywania zawodu przez lekarza w okresie, w którym pełnił on funkcję Naczelnego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej, stanowi informację publiczną.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Ograniczenie prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3). Stosownie do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Natomiast zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu cyt. ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi, więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją, jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się jednocześnie, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, a także z 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14 - pub. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy uznać, że informacją publiczną będzie całość dokumentacji posiadanej przez dany organ władzy publicznej, której organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet wtedy, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu. W literaturze również podkreśla się, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podkreślić przy tym należy, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery faktów i danych już istniejących, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto, wskazuje się, że w pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. Marek Chmaj (w:) M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołane tam orzecznictwo). Należy podkreślić jednocześnie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Z kolei, kryterium przesądzającym o obowiązku udzielenia informacji publicznej jest nie charakter prawny organu, czy też zakwalifikowanie adresata wniosku jako podmiotu publicznoprawnego, lecz kryterium przedmiotowe - wykonywanie zadań publicznych (tak również: m.in. w wyroku NSA z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1897/15, pub. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, trzeba przypomnieć, że nie budzi wątpliwości, iż Prezes Okręgowej Rady Lekarskiej Wielkopolskiej Izby Lekarskiej, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. jest co do zasady zobowiązany do udostępniania posiadanych informacji publicznych. Natomiast biorąc pod uwagę wyżej przedstawione teoretyczne wywody dotyczące pojęcia informacji publicznej oraz przedmiot wniosku, którym są informacje o miejscu wykonywania zawodu przez lekarza w okresie, w którym pełnił on funkcję Naczelnego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej, należy te informacje zakwalifikować do informacji publicznych. Ustawa z 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (tekst jedn.: Dz. U. z 2021r. poz. 1342 ze zm.), zwana dalej u.i.l., określa zadania, zasady działania i organizację izb lekarskich oraz prawa i obowiązki członków izb lekarskich. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.i.l., członkowie izb lekarskich stanowią samorząd zawodowy lekarzy i lekarzy dentystów. Samorząd zawodowy lekarzy i lekarzy dentystów reprezentuje osoby wykonujące zawody lekarza i lekarza dentysty, sprawuje pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony (ust. 2). Zakresem żądanych informacji objęte są dane odnoszące się do lekarza zrzeszonego w samorządzie zawodowym lekarzy i lekarzy dentystów a dodatkowo pełniącego funkcję Naczelnego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej. Zatem z punktu widzenia art. 61 Konstytucji RP oraz regulacji z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. żądane informacje mają walor informacji publicznej. Odnoszą się bowiem do członka samorządu zawodowego lekarzy i lekarzy dentystów, którego ustawowym zadaniem jest m.in. sprawowanie pieczy nad należytym i sumiennym wykonywaniem zawodu lekarza, przyznawanie prawa wykonywania zawodu oraz uznawanie kwalifikacji lekarzy, będących obywatelami państw członkowskich Unii Europejskiej, zamierzających wykonywać zawód lekarza na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zawieszanie i pozbawianie prawa wykonywania zawodu oraz ograniczanie w wykonywaniu zawodu, prowadzenie postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej lekarzy oraz prowadzenie postępowania w przedmiocie niezdolności do wykonywania zawodu lekarza lub w przedmiocie niedostatecznego przygotowania do wykonywania zawodu. Weryfikowanie podejmowanych przez organy samorządu lekarskiego w powyższym zakresie czynności, przez sprawdzanie wpisów w prowadzonych rejestrach, mieści się w kategorii pojęciowej informacji publicznej. Udostępnianie danych zawartych w Okręgowym rejestrze lekarzy i lekarzy dentystów i Centralnym Rejestrze Lekarzy może między innymi służyć pacjentom do weryfikacji danych osób jako lekarzy i lekarzy dentystów. Ma także ułatwić aptekarzom weryfikowanie danych lekarzy i lekarzy dentystów w związku z realizacją recept, zwłaszcza na leki refundowane ze środków publicznych. W konsekwencji, z punktu widzenia przedmiotowego, żądane przez skarżącego informacje są informacjami o sprawach publicznych. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji, jakoby żądane informacje nie stanowiły informacji publicznej, opartego na stanowisku zajętym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 16 czerwca 2020 r. sygn. akt II SAB/Łd 2/20.
Samo zakwalifikowanie informacji do zbioru informacji publicznych nie skutkuje jednak automatycznie koniecznością zastosowania przepisów u.d.i.p. Stosownie bowiem do treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium". Ogólnie rzecz ujmując, przepisów tych nie stosuje się, jeżeli informacja publiczna dostępna jest w innym trybie. Zatem należy odpowiedzieć na pytanie, czy z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, tj. czy w ustawie o izbach lekarskich ustawodawca przewidział szczegółowy tryb udostępniania informacji zawartych w okręgowym rejestrze lekarzy i lekarzy dentystów oraz Centralnym Rejestrze Lekarzy i Lekarzy Dentystów Rzeczpospolitej Polskiej. W tej kwestii wypowiedział się już w NSA wyroku z 29 kwietnia 2020 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1574/19, które to stanowisko podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie.
Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. zawiera normę kolizyjną wyłączającą stosowanie jej przepisów w sytuacji, gdy tryb i zasady dostępu do informacji publicznej zostały w innych aktach prawnych uregulowane odmiennie. Pozwala to na wyodrębnienie dwóch grup informacji: podlegających udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz takich, które ujawnia się na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawach szczególnych. W przypadku kolizji przepisy zawarte w ustawach odrębnych mają pierwszeństwo i wyłączają też stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreśla się, że w takiej sytuacji podmiot zobowiązany zawiadamia jedynie wnioskodawcę pismem, że żądana informacja nie może być udostępniona w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej (por. Marek Chmaj (w:) M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołana tam literatura; podobnie: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska (w:) Komentarz do art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Lex/el 2012). Przyjmuje się, że w przypadku zbiegu, pierwszeństwo mają przepisy szczególne (w tym również wcześniejsze), ale nie oznacza to, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest stosowana do informacji publicznych objętych przepisami szczególnymi. Będą one miały zastosowanie we wszystkich tych przypadkach, w których ustawa ta nie jest sprzeczna z przepisami szczególnymi (tak również m.in. G. Wierczyński, Glosa do wyroku NSA z 19 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 3301/02, GdSP - Przegląd Orzecznictwa z 2005 r. Nr 1-2, s. 55). Ewentualna kontrola takiego sposobu załatwienia wniosku o uzyskanie dostępu do informacji publicznej odbywa się podczas rozpoznania skargi na bezczynność.
W ustawie o izbach lekarskich ustawodawca przewidział szczególny tryb udostępniania informacji zawartych w okręgowym rejestrze lekarzy i lekarzy dentystów i Centralnym Rejestrze Lekarzy i Lekarzy Dentystów Rzeczpospolitej Polskiej. Przepis art. 52 w ust. 1-4 u.i.l. stanowi że:
1. Okręgowe rady lekarskie i Naczelna Rada Lekarska udostępniają dane zawarte w rejestrach i Centralnym Rejestrze Lekarzy na wniosek właściwych organów państw członkowskich Unii Europejskiej w celu uznania kwalifikacji i podjęcia lub kontynuacji wykonywania zawodu lekarza.
2. Okręgowe rady lekarskie i Naczelna Rada Lekarska udostępniają informacje zawarte w rejestrach i Centralnym Rejestrze Lekarzy, o których mowa odpowiednio w art. 49 i 50, na wniosek uprawnionych podmiotów na podstawie odrębnych przepisów.
2a. Okręgowe rady lekarskie i Naczelna Rada Lekarska udzielają organowi innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej, na jego wniosek, informacji na temat prawa wykonywania zawodu lekarza osoby wskazanej we wniosku, do celów świadczenia transgranicznej opieki zdrowotnej. Informacji udziela się za pośrednictwem systemu IMI.
2b. Naczelna Rada Lekarska udostępnia Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych informacje zawarte w Centralnym Rejestrze Lekarzy.
3. Okręgowe rady lekarskie na wniosek osoby wpisanej do rejestru dokonują wypisów z rejestru w zakresie dotyczącym tej osoby.
4. Naczelna Rada Lekarska udostępnia informacje zawarte w Centralnym Rejestrze Lekarzy, o których mowa w art. 49 ust. 5 pkt 1, 2, 11-13, 22-25, 31-34 i 42-44, w ramach informacji publicznej, w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176).
Zatem przepisy art. 52 u.i.l. w sposób szczegółowy i zamknięty określiły: podmioty uprawnione do uzyskania informacji z okręgowych rejestrów i Centralnego Rejestru Lekarzy, np. organy państw członkowskich Unii Europejskiej, Zakład Ubezpieczeń Społecznych i uprawnione podmioty na podstawie odrębnych przepisów, oraz okoliczności, w których aktualizuje się obowiązek udostępnienia danych ze wskazanych rejestrów. Oznacza to, że u.i.l. co do zasady, w części określającej autonomiczne zasady dostępu do danych zawartych w okręgowych rejestrach lekarzy i Centralnym Rejestrze Lekarzy stanowi regulację szczególną w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., mającą pierwszeństwo w stosowaniu przed u.d.i.p., albowiem ustawodawca przewidział regulację szczególną, która w sposób kompleksowy reguluje zarówno kwestie udostępniania danych z rejestrów okręgowych lekarzy i lekarzy dentystów, jak i udostępnienia informacji publicznych w ściśle oznaczonym w ustawie zakresie, z Centralnego Rejestru Lekarzy. Przy czym z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, niezwykle istotne jest uregulowanie zawarte w art. 52 ust. 4 u.i.l., z którego wynika, że owej szczególnej regulacji zawartej w u.i.l. nie podlegają informacje zawarte w Centralnym Rejestrze Lekarzy, o których mowa w art. 49 ust. 5 pkt 1, 2, 11-13, 22-25, 31-34 i 42-44, ponieważ do udostępniania informacji w tym zakresie ustawa o izbach lekarskich odsyła do ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przepisie art. 49 ust. 5 u.i.l. nie wymieniono punktu 28 i 29 ust. 5 art. 49 u.i.l. Zatem w zakresie nazwy miejsca pracy lekarza (u każdego kolejnego pracodawcy, poczynając od daty rozpoczęcia wykonywania zawodu lekarza - pkt 27) i informacji o prowadzeniu indywidualnej praktyki lekarskiej indywidualnej, specjalistycznej praktyki lekarskiej lub udzielaniu świadczeń zdrowotnych w ramach grupowej praktyki lekarskiej (punkt 28) ustawa o izbach lekarskich nie odsyła w zakresie udostępniania tych informacji do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Zatem żądane przez skarżącego we wniosku z 19 kwietnia 2023 r. dane posiadane przez Okręgową Radę Lekarską Wielkopolskiej Izby Lekarskiej nie są udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej lecz na zasadach i w trybie określonych w ustawie o izbach lekarskich. W rezultacie za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 52 ust. 1-4 u.i.l. Stanowiska tego nie podważa to, że lekarz, którego danych żąda skarżący, pełnił funkcję publiczną. Skoro bowiem do żądania udostępnienia tych danych nie stosuje się zasad i trybu udostępniania informacji publicznych zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, to również nie stosuje się ograniczenia dostępu do informacji publicznej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i wyjątków od tego ograniczenia co do osób pełniących funkcje publiczne.
W związku z tym, że organ prawidłowo poinformował wnioskodawcę pismem z 28 kwietnia 2023 r., że żądana wnioskiem z 19 kwietnia 2023 r. informacja nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, to brak było przesłanek z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. do stwierdzenia bezczynności organu i zobowiązania go do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 19 kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej miejsc wykonywania zawodu przez lekarza, w okresie w którym pełnił funkcję [...]. W tej sytuacji Sąd I instancji prawidłowo, nie naruszając art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego od skarżącego kasacyjnie na rzecz Prezesa Okręgowej Rady Lekarskiej Wielkopolskiej Izby Lekarskiej orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.