III OSK 2677/24

III OSK 2677/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Olga Żurawska - Matusiak
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Po 62/24 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2024-07-11
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
ART.13 UST.1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. B. i T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 lipca 2024 r. sygn. akt II SAB/Po 62/24 w sprawie ze skargi E. B. i T. B. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kępnie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 11 lipca 2024 r. sygn. akt II SAB/Po 62/24, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "p.p.s.a.") oddalił skargę E. B. i T. B. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kępnie w przedmiocie udostepnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 29 lutego 2024 r. skarżący zwrócili się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kępnie (dalej jako PPIS) o udostępnienie informacji publicznej przez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:
1. Ile lat maksymalnie utrzymuje się odporność po podaniu szczepionki osobno dla każdej: tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, inwazyjnemu zakażeniu haemophilus influenzae, gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby, odrze, śwince, różyczce oraz pneumokokom u osób szczepionych na terenie działania Państwa urzędu?
2. Czy Państwa urząd posiada listę osób dorosłych powyżej 19 roku życia uchylających się od szczepień i czy są one obarczone przymusem administracyjnym? Jaka to liczba za ostatnie 5 lat? Jeśli nie to dlaczego?
3. Według informacji od prof. I. S. ogniska odry w Polsce związane są z migracjami (chorują osoby narodowości romskiej, czeczeńskiej i ukraińskiej). Jakie są statystyki wykonanych u takich osób szczepień za ostatnie 5 lat na terenie działania Państwa urzędu?
4. Ile szczepień zostało odroczonych przez lekarzy w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania Państwa urzędu i kto ustala listę przeciwwskazań do szczepień w Polsce? Kto ponosi odpowiedzialność za te ustalenia?
5. Ile nałożono grzywien na lekarzy, którzy nie wywiązali się z ustawowego obowiązku zgłoszenia niepożądanego odczynu poszczepiennego w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania Państwa urzędu?
6. Ile dzieci i dorosłych do 19 roku życia zmarło do 4 tygodni od szczepienia na terenie działania Państwa urzędu w ciągu ostatnich 5 lat?
7. Ile odnotowano ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych na terenie działania Państwa urzędu w ciągu ostatnich 5 lat? Jakie to były niepożądane odczyny poszczepienne?
8. Za ile z tych niepożądanych odczynów poszczepiennych wypłacono odszkodowanie?
9. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznawania wyróżnia trzy rodzaje niepożądanych odczynów poszczepiennych: łagodne, poważne i ciężkie. Czy przymuszanie do szczepień, które mogą wywołać te odczyny nie jest sprzeczne z art. 47 Konstytucji RP, który gwarantuje każdemu prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego oraz do decydowania o swoim życiu osobistym?
10. W jaki sposób możemy ubiegać się o odszkodowanie za śmierć lub uszczerbek na zdrowiu na skutek niepożądanych odczynów poszczepiennych wymienionych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia?
11. W jaki sposób lekarz może wykluczyć nadwrażliwość na składniki szczepionki przed szczepieniem? Proszę wymienić konkretne badania, które można wykonać w celu wykluczenia nadwrażliwości na składniki szczepionki lub niedoborów odporności.
12. Czy prawdą jest, że Światowa Organizacja Zdrowia zaleca szczepienia ochronne? Czy zaleca przymuszanie do szczepień? Jeśli tak, to w jakiej formie?
13. Czy w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r. SK 81/19 kalendarz szczepień stanowi źródła obowiązkowych szczepień w związku z powyższym w oparciu o jaką podstawę prawną (który artykuł) uważacie Państwo, że akurat te szczepienia są obowiązkowe i wymagalne w stosunku do dziecka skarżących?
W odpowiedzi na wniosek, pismem z 12 marca 2024 r. organ poinformował skarżących, że część pytań nie dotyczy jego zadań i kompetencji, a właściwe do udzielenia na nie odpowiedzi są inne instytucje. Ponadto uznał, że pytania nr 9 i 12 nie mieszczą się w zakresie informacji publicznej. W dalszej części udzielił następującej odpowiedzi na pytania:
Ad 1) w celu uzyskania odpowiedzi można zwrócić się do Polskiego Towarzystwa [...] - [...] i Państwowego Zakładu Higieny oraz do firm farmaceutycznych.
Ad 2) Szczepienia obowiązkowe są realizowane do 19 roku życia natomiast u osób dorosłych szczepienia zalecane lub poekspozycyjne. W związku z tym PPIS w Kępnie nie posiada listy osób, o której mowa w pytaniu.
Ad 3) w celu uzyskania odpowiedzi można zwrócić się do Ministerstwa Zdrowia oraz do Komitetu Doradczego do spraw Praktyki Szczepień (ACIP), do Komitetu Chorób Zakaźnych Amerykańskiej Akademii Pediatrii.
Ad 4) W celu uzyskania odpowiedzi można zwrócić się do:
-Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego Państwowy Zakładu Higieny (http://www.pzh.gov.pl/),
- Głównego Inspektora Sanitarnego (https://gis.gov.pl/),
- Ministerstwa Zdrowia (https://www.gov.pl/web/zdrowie),
- Głównego Urzędu Statystycznego (http://stat.gov.pl/).
Ad 5) Na terenie działalności PSSE w Kępnie nie odnotowano i nie nałożono w ostatnich 5 latach grzywny na lekarzy, którzy nie wywiązaliby się z ustawowych obowiązków zagrożonych sankcjami z art. 51 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2021 r. poz. 2069; ze zm.)
Ad 6) W Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Kępnie nie zarejestrowano w ciągu ostatnich 5 lat zgonów dzieci i dorosłych do 19 roku życia do 4 tygodnia od szczepienia.
Ad 7) W Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Kępnie w ciągu ostatnich 5 lat odnotowano 3 ciężkie niepożądane odczyny poszczepienne u osób dorosłych. Pozostałe odczyny w większości to odczyny łagodne.
Ad 8) w celu uzyskania odpowiedzi można zwrócić się do Ministerstwa Zdrowia.
Ad 9) w celu uzyskania odpowiedzi można zwrócić się do Ministerstwa Zdrowia.
Ad 10) i Ad 11) W celu uzyskania odpowiedzi można zgłosić się do :
- Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego,
- Państwowy Zakładu Higieny (http://www.pzh.gov.pl/),
- Głównego Inspektora Sanitarnego (https://gis.gov.pl/),
- Ministerstwa Zdrowia (https ://www. gov. pl/web/zdrowi e).
- Polskiego Towarzystwa [...] ([...]
- Głównego Inspektora Farmaceutycznego (https://www.gif.gov.pl/).
- do firm farmaceutycznych.
Ad 12) w celu uzyskania odpowiedzi można zwrócić się do Światowej Organizacji Zdrowia.
Ad 13) PPIS w Kępnie uważa, że obowiązkowe szczepienia ochronne, którym podlega dziecko skarżących są obowiązkowe i wymagalne. Jest tak niezależnie od odwoływania się do wyroku Trybunał Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r., SK 81/19.
Oddalając skargę Sąd I instancji uznał, że organ udzielił skarżącym informacji publicznej w adekwatnym zakresie do tego, w jakim zadane przez strony pytania zawarte we wniosku dotyczyły informacji publicznej, którą dysponował. Organ udzielił odpowiedzi w terminie określonym w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej jako "u.d.i.p."). Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że odpowiedzi organu należało uznać za niewystarczające. Jedynie informacje objęte punktami od 5 do 8 (liczba grzywien nałożonych na lekarzy z uwagi na niezgłoszenie niepożądanego odczynu poszczepiennego, liczba niepożądanych odczynów poszczepiennych w postaci zgonu, liczba i rodzaj zgłoszonych niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz liczba wypłaconych odszkodowań za odczyny poszczepienne), stanowią informacje publiczne w rozumieniu u.d.i.p., które podlegały udostępnieniu przez organ. Pozostałe, poruszone we wniosku zagadnienia nie stanowiły informacji publicznej (pytanie nr 1, 2, 9, 10, 12, 13) lub PPIS nie był właściwym organem do ich udzielenia (pytanie nr 1, 3, 4, 11). Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu I instancji nie można zarzucić organowi bezczynności. W odniesieniu do pytań niedotyczących informacji publicznej organ, pomimo braku takiego obowiązku, w miarę możliwości poinformował skarżących, do jakich podmiotów mogą zwrócić się o żądane informacje.
Skargę kasacyjną wnieśli skarżący, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. "przez ich niezastosowanie dla oceny działania organu, skutkujące uznaniem, że organ udostępnił skarżącemu informacje publiczne, zgodnie z wnioskiem skarżącego, podczas gdy organ administracji publicznej nie udzielił pełnych odpowiedzi na pytania".
W oparciu o tak sformułowany zarzut skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wnieśli o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd zaniechał przeprowadzenia dokładnej analizy odpowiedzi udzielonych skarżącym. Obowiązkiem Sądu jest zbadanie całości sprawy, w tym okoliczności niepodniesionych w skardze przez skarżącego. Obowiązek ten wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a. Gdyby Sąd sprostał swojemu obowiązkowi, musiałby dojść do wniosku, iż udzielone przez organ odpowiedzi są niepełne, a więc organ pozostaje w bezczynności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, na podstawie którego skarżący kasacyjnie wytknęli Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1. u.d.i.p. W zarzucie tym zarzucają, że niezastosowanie tych przepisów skutkowało "uznaniem, że organ udostępnił skarżącym informacje publiczne zgodnie z wnioskiem skarżących, podczas gdy (ich zdaniem organ) nie udzielił pełnych odpowiedzi na pytania". Zarzut ten nie mógł odnieść skutku.
Przechodząc do oceny powyższego zarzutu sformułowanego w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej i pomijając wątpliwości co do trafności zakwalifikowania wskazanych jako naruszone przepisów, jako przepisów prawa materialnego, przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
W związku z treścią omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego sformułowanego jako zarzut niezastosowania wskazanych w nim przepisów podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisów prawa "poprzez ich niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, Lex 120212; wyrok NSA z 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z 15 marca 2011 r., II OSK 323/10, LEX nr 1080252). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianego zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie określonych przepisów jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepisy, które w jej przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez nią wskazywanych wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Jednak wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia, co tym samym czyni podnoszony zarzut nieskutecznym.
Nieskuteczność podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu wynika ponadto z wadliwości bardzo lakonicznego uzasadnienia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią (por. wyrok NSA z 1 marca 2017 r., II FSK 3133/16). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., FSK 1657/04; 12 października 2005 r., I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., II GSK 18/06; 4 października 2006 r., I OSK 459/06, z 24 września 2021 r., I GSK 290/21). Naczelny Sąd Administracyjny podziela także stanowisko NSA zawarte w wyroku z 22 października 2021 r., sygn. akt II GSK 879/21, w którym podniesiono, że "autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do powołania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Koniecznym elementem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest zatem uzasadnienie podstaw kasacyjnych, które polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę. Musi ono zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych". Należy też zaznaczyć, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi zatem do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Nie jest rolą tego sądu stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (wyrok NSA z 31 października 2017 r., I GSK 2343/15). Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Tym samym, realizowany jest obowiązek nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnosić się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09; wyroki NSA z 9 listopada 2011 r., II FSK 776/10, z 21 listopada 2012 r., II FSK 32/12).
W realiach niniejszej sprawy zaznaczyć trzeba, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego.
Analiza uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 13 ust.1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. nie dawała jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia słuszności stanowiska skarżących o udzieleniu niepełnych odpowiedzi na pytania zawarte w ich wniosku z 14 stycznia 2024 r. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie nawiązuje do treści art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p. Sprowadza się ono do twierdzenia, że gdyby Sąd sprostał swoim obowiązkom to doszedłby do wniosku, że udzielone przez organ odpowiedzi są niepełne, a organ pozostaje w bezczynności. Na potwierdzenie postawionego zarzutu przytoczono też krótkie tezy z orzecznictwa sądów administracyjnych, z których wynika, że niepoinformowanie pismem wnioskodawcy, że organ nie posiada żądanej informacji publicznej lub gdy udziela informacji niepełnej czy nieadekwatnej do treści wniosku, jak też brak jakiegokolwiek odniesienia się do wniosku, czy też brak zawiadomienia wnioskodawcy w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., lub że żądanie nie dotyczy informacji publicznej -w drodze zwykłego pisma, stanowi o bezczynności organu. Tezy te nie budzą wątpliwości Naczelnego Sąd Administracyjnego. Jednak miałyby częściowo zastosowanie w niniejszej sprawie tylko wtedy gdyby autor skargi kasacyjnej przedstawił argumentację, która podważyłaby stanowisko Sądu I instancji, że organ udzielił skarżącym pełnej odpowiedzi na ich pytania. Tymczasem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podjęto nawet próby wykazania, że organ udzielił skarżącym niepełnej odpowiedzi na ich pytania. Nie podjęto jakiejkolwiek polemiki z szeroko opisanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiskiem Sądu odnoszącym się do poszczególnych pytań i wykazującym, że odpowiedź organu była jasna i pełna.
Jak to prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, informację publiczną stanowią przede wszystkim informacje dotyczące niepożądanych odczynów poszczepiennych, wynikające z prowadzonych przez państwowych powiatowych inspektorów sanitarnych oraz wojewódzkich inspektorów sanitarnych rejestrów zgłoszeń niepożądanych odczynów poszczepiennych, o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 2 oraz ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1284 ze zm., dalej: u.z.z.ch.z.) oraz § 8 i nast. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznawania (Dz. U. Nr 254, poz. 1711, dalej: r.n.o.p.). Źródłami danych do wskazanych rejestrów są w tym zakresie obowiązkowo zgłaszane przez lekarzy lub felczerów rozpoznane odczyny poszczepienne (art. 21 ust. 1 u.z.z.ch.z. oraz § 5 r.n.o.p.). Ponadto, zgodnie z art. 30 ust. 1 u.z.z.ch.z., państwowi powiatowi inspektorzy sanitarni, państwowi wojewódzcy inspektorzy sanitarni lub wskazane przez nich specjalistyczne jednostki właściwe ze względu na rodzaj zakażenia lub choroby zakaźnej oraz Główny Inspektor Sanitarny lub wskazane przez niego krajowe specjalistyczne jednostki właściwe ze względu na rodzaj zakażenia lub choroby zakaźnej prowadzą też rejestr zakażeń i zachorowań na chorobę zakaźną, zgonów z powodu zakażenia lub choroby zakaźnej, ich podejrzeń oraz przypadków stwierdzenia dodatniego wyniku badania laboratoryjnego. Rejestr chorób zakaźnych zawiera wymienione enumeratywnie w ustawie dane osoby zakażonej, chorej lub zmarłej z powodu choroby zakaźnej, a także osób narażonych na chorobę zakaźną lub podejrzanych o zakażenie lub chorobę zakaźną (art. 30 ust. 2 u.z.z.ch.z.). Źródłami danych do rejestru są m.in. dane ze zgłoszeń, o których mowa w art. 27 ust. 1, art. 29 ust. 1 oraz art. 40a ust. 1 tej ustawy, dokonywane przez lekarzy lub felczerów, diagnostów laboratoryjnych oraz podmioty lecznicze. Powyższe dane również stanowią więc informację publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. W zakresie obowiązkowych szczepień ochronnych Sąd I instancji stwierdził, że z art. 17 u.z.z.ch.z. wynika, że organy inspekcji sanitarnej nie przeprowadzają szczepień ochronnych, a jedynie sprawują nadzór w tym zakresie, co realizowane jest poprzez przekazywane im przez lekarzy sprawozdania z przeprowadzonych obowiązkowych szczepień ochronnych sporządzane na urzędowych formularzach, których wzory oraz tryb przekazywania określono w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1672). Z kolei we wzorach tego rodzaju sprawozdań określonych w załącznikach nr 4 i 5 do rozporządzenia jedynie zbiorczo wskazuje liczbę osób poddanych szczepieniom w danym kwartale oraz liczbę osób, które uchyliły się w danym kwartale od obowiązku szczepień. Spośród informacji dotyczących nadzoru sprawowanego nad wykonywaniem obowiązkowych szczepień ochronnych charakter informacji publicznej może mieć więc tylko tego rodzaju informacja, jaką organy inspekcji sanitarnej posiadają na podstawie przekazanych im sprawozdań. Nadzór organów inspekcji sanitarnej w zakresie realizacji obowiązku szczepień ochronnych nie obejmuje także kwestii odszkodowawczych. Zgodnie bowiem z art. 17a ust. 6 u.z.z.ch.z. właściwe w tym przypadku świadczenia kompensacyjne (w związku z wystąpieniem określonego rodzaju odczynów poszczepiennych) są przyznawane przez Rzecznika Praw Pacjenta, a nie przez organy inspekcji sanitarnej. Jakkolwiek zatem informacje o odszkodowaniach z tytułu niepożądanych odczynów poszczepiennych – jako dotyczące majątku publicznego – mają walor informacji publicznej, nie sposób przyjąć, by informacje te pozostawały w dyspozycji organów inspekcji sanitarnej.
Następnie Sąd I instancji uznał, że jedynie informacje objęte punktami od 5 do 8 (ilość grzywien nałożonych na lekarzy z uwagi na niezgłoszenie niepożądanego odczynu poszczepiennego, ilość niepożądanych odczynów poszczepiennych w postaci zgonu, ilość i rodzaj zgłoszonych niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz ilość wypłaconych odszkodowań za odczyny poszczepienne), stanowią informacje publiczne w rozumieniu u.d.i.p., które podlegały udostępnieniu przez PPIS - jako organ, który był właściwy do ich udostępnienia. Pozostałe, poruszone we wniosku zagadnienia nie stanowiły informacji publicznej (pytanie nr 1, 2, 9, 10, 12, 13) lub PPIS nie był właściwym organem do ich udzielenia (pytanie nr 1, 3, 4, 11). Zdaniem Sądu I instancji informacji publicznej nie stanowią bowiem dane dotyczące realizacji szczepień ochronnych wykraczające poza nadzór sprawowany przez organy inspekcji sanitarnej, którego zakres określa art. 17 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w powiązaniu z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Informacji publicznej nie dotyczą także skierowane do organu zapytania o opinię czy stanowisko co do konstytucyjności obowiązujących przepisów prawa, zwracanie się do organu o dokonywanie wykładni przepisów, w tym wnioski stanowiące w istocie prośbę o udzielenie porady prawnej. Informacji publicznej nie dotyczą też pytania z zakresu wiedzy medycznej. Nadto wiedza organu o stanowisku Światowej Organizacji Zdrowia w zakresie szczepień ochronnych oraz w zakresie regulacji prawa krajowego wykracza poza pojęcie informacji publicznej. Działalność organizacji międzynarodowej nie dotyczy bowiem polskich władz i gospodarowania mieniem publicznym. Również obowiązujące powszechnie przepisy prawa krajowego nie są informacją publiczną. Co więcej, w trybie i na zasadach przewidzianych w u.d.i.p. organ nie jest obowiązany dokonywać ocen dotyczących konstytucyjności prawa krajowego, jego wykładni, udzielać porad prawnych ani medycznych, czy też oceniać racjonalności bądź celowości regulacji prawnych stanowiących podstawę działania tego organu. Innymi słowy, na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej nie można domagać się dokonywania przez organ oceny prawidłowości funkcjonowania tego bądź innych organów władzy publicznej.
W rezultacie Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ udzielił w terminie odpowiedzi na każde pytanie zawarte we wniosku skarżących, na które obowiązany był odpowiedzieć, ponadto, pomimo braku obowiązku w tym zakresie, w miarę możliwości poinformował skarżących do jakich innych podmiotów mogą się zwrócić o żądane informacje.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w ogóle nie odniesiono się do przedstawionej wyżej argumentacji wskazanej przez Sąd I instancji. Tymczasem, skuteczne postawienie zarzutu dotyczącego udzielenia niepełnych odpowiedzi na pytania postawione we wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga precyzyjnego wskazania, które odpowiedzi są niejasne (niepełne) oraz w jakim zakresie organ powinien je uzupełnić. Ogólne wskazanie, że organ udzielił niepełnych odpowiedzi na pytanie uniemożliwia Sądowi kasacyjnemu ocenę zasadności stanowiska skarżących.
W kwestii naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wobec braku jakiegokolwiek nawiązania w postawionym zarzucie i uzasadnieniu skargi kasacyjnej do treści tego przepisu, za Sądem I instancji należy tylko wskazać, że PPIS w piśmie z 12 marca 2024 r. udzielił odpowiedzi na wniosek skarżących z 29 lutego 2024 r. odpowiadając na wszystkie pytania. Wobec powyższego, organ nie przekroczył terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że słusznie przyjął Sąd I instancji, że organ udzielił odpowiedzi na pytania skarżących w ustawowym terminie, w miarę posiadanych informacji - w sposób pełny i konkretny, co uwalnia organ od zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżących z 29 lutego 2024 r. W konsekwencji także i z tych powodów zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. jest niezasadny.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.