III OSK 2677/23

III OSK 2677/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Windak
Artur Kuś /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Po 284/23 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2023-07-18
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 16 kwietnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Poznaniu z 18 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Po 284/23 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 8 marca 2023 r. nr PO.RUO.4701.43.2023.MR.1 w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych w IV kwartale 2019 r. I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz [...] Sp. z o.o. w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 18 lipca 2023 r. sygn. akt III SA/Po 284/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 8 marca 2023 r. nr PO.RUO.4701.43.2023.MR.1 w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych w IV kwartale 2019 r. w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Sieradzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 4 stycznia 2023 r. nr PO.ZUO.5.470.6881.OZ.2019.BD.D, w pkt II umorzył postępowanie administracyjne oraz w pkt III zasądził od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz [...] Sp. z o.o. w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Decyzją z 4 stycznia 2023 r. nr PO.ZUO.5.470.6881.OZ.2019.BD.D Dyrektor Zarządu Zlewni w Sieradzu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor ZZ"), powołując się na art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r., poz. 2651 ze zm., dalej: "O.p.") w związku z art. 300 ust. 1 oraz art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2, art. 272 ust. 1 i ust. 2, art. 335 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 334 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2022 r., poz. 2625 ze zm., dalej: "p.w."), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a.") określił [...] sp. z o.o. w [...] (dalej: "Zakład"), za okres od 1 października 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. tj. IV kwartał 2019 r. opłatę zmienną w wysokości 2 100 zł za pobór wód podziemnych z ujęcia komunalnego "[...]" (studnia nr [...]), na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z 26 września 2017 r., znak: DSS-OŚR-IV.6341.92.2017.
W odwołaniu Zakład zaskarżył decyzję w części tj. w zakresie kwoty 288 zł, domagając się zmiany decyzji w zaskarżonej części, a co za tym idzie określenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód, zgodnie z oświadczeniem Zakładu tj. w kwocie 1812 zł.
Decyzją z 8 marca 2023 r. nr PO.RUO.4701.43.2023.MR.1 Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor RZGW"), powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że wymagania materialnoprawne związane z instrumentami ekonomicznymi w gospodarowaniu wodami (w tym opłatami za usługi wodne) zostały określone w p.w. W art. 268 ust. 1 pkt 1 p.w. w związku z art. 35 ust. 3 pkt 1 p.w. przewidziano obowiązek poniesienia opłaty za usługi wodne związane z poborem wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Zgodnie z art. 270 ust. 1 p.w. opłata za usługi wodne składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej, uzależnionej od ilości pobranej wody. Natomiast z art. 270 ust. 6 p.w. wynika, że wysokość opłaty za usługi wodne zależy m.in. od ilości pobranej wody oraz od jej przeznaczenia.
Wysokość opłaty zmiennej za pobieranie wód podziemnych, ustalają Wody Polskie oraz, co istotne, przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Podstawę prawną dla ustalenia w niniejszej sprawie opłaty zmiennej stanowiły przepisy art. 272 ust. 1 p.w. oraz § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502, dalej: "rozporządzenie"). W świetle ww. przepisów wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych wyrażonych w m3.
Następnie organ odwoławczy wskazał, że wyrazem realizacji zasady, która uzależnia wysokość opłaty za usługi wodne w zależności od przeznaczenia wody jest zróżnicowanie wysokości górnych jednostkowych stawek opłat za pobór wód w formie opłaty zmiennej, które zostały określone w art. 274 pkt 2-4 p.w.
Podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne obowiązany jest do wniesienia tak ustalonej opłaty zmiennej na rachunek bankowy Wód Polskich w terminie 14 dni od dnia, w którym doręczono mu informację (art. 272 ust. 18 p.w.). Co istotne wysokość tak ustalonej (i przekazanej w formie informacji) opłaty może być kwestionowana w drodze reklamacji, jednakże złożenie reklamacji nie wstrzymuje wykonania obowiązku wniesienia opłaty (art. 273 p.w.).
Przenosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy organ II instancji wskazał, że organ I instancji na podstawie art. 272 ust. 17 p.w. przygotował informację ustalającą wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne, w której ustalił Zakładowi opłatę zmienną za IV kwartał 2019 r. w wysokości 1812,00 zł za pobór wód podziemnych - ul. [...], "[...]", obliczoną jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (0,068 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (2) i ilości pobranych wód podziemnych (13326,00 m3).
Następnie podał, że w dniach 22 - 30 czerwca 2022 r. została przeprowadzona kontrola w siedzibie Zakładu w zakresie korzystania z wód oraz ochrony zasobów wodnych, przestrzegania warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie ustawy Prawo wodne, w celu weryfikacji i ustalenia wielkości oraz celu korzystania z wód, pobieranych przez Zakład. Z przeprowadzonej kontroli został sporządzony protokół. Następnie pismem z 29 sierpnia 2022 r. organ I instancji zwrócił się do Zakładu z prośbą o złożenie korekt oświadczeń, które ujmować będą rzeczywistą ilość pobranych wód podziemnych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (cel 40) oraz do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody (cel 27), za okres 1 stycznia 2019 r. — 31 grudnia 2019 r.
Dyrektor RZG wskazał, że organ I instancji, biorąc pod uwagę ustalenia zawarte w protokole kontroli i zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a., wszczął na podstawie art. 21 § 3 O.p. postępowanie w sprawie określenia prawidłowej wysokości opłaty zmiennej za okres 1 października 2019 r. - 31 grudnia 2019 r., tj. IV kwartału 2019 r., za pobór wód podziemnych z ujęcia komunalnego "[...]" (studnia nr 4), po czym wydał opisaną na wstępie decyzję z 4 stycznia 2023 r.
Organ II instancji, uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, że p.w. i rozporządzenie wprowadziło szeroki katalog celów poboru wód, różnicując wysokość górnych jednostkowych stawek opłat za pobór wód w formie opłaty zmiennej w zależności od celu poboru wody. Przedstawione w art. 274 pkt 2 lit. a- zi p.w. cele poboru wód odpowiadają nomenklaturze przyjętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności, a przepis art. 274 pkt 2 lit. zj p.w. wprost odwołuje się do Polskiej Klasyfikacji Działalności. Z zestawienia treści art. 274 pkt 2 lit. za p.w. z art. 2 pkt 21 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2020 r. poz. 2028 ze zm., dalej: "u.z.z.w.o.ś.") wynika, że pobór wód do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody harmonizuje z pojęciem zbiorowego zaopatrzenia w wodę, w którym mieści się sekwencja czynności polegających na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody realizowana przez przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjne. Określony w art. 274 pkt 2 lit. za p.w. cel odpowiada działalności zaklasyfikowanej w sekcji E dział 36 PKD, pt. pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody oraz został wpisany w dziale 3 Krajowego Rejestru Sądowego PWiK jako przedmiot działalności przedsiębiorcy. Zdaniem organu przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę zaopatrują nie tylko ludność, lecz również podmioty publiczne oraz podmioty prowadzące działalności gospodarczą. Wysokość opłaty zmiennej zależy nie tylko od ilości pobranych wód lecz również od celu poboru i związanego z tym zróżnicowania stawek opłat za pobór wód. W związku z tym, zdaniem organu, cel poboru wód należy oceniać w odniesieniu do celu realizowanego przez przedsiębiorstwo wodno – kanalizacyjne, a nie wiązać go ze sposobem wykorzystania wód przez odbiorcę usług. Dostarczanie przez takie przedsiębiorstwo wody podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą odpowiada regulacji art. 274 pkt 2 lit. za p.w. oraz § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia, który określa maksymalne jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody. Natomiast pobór wód do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi odpowiada zakresowi regulacji z art. 274 pkt 4 p.w. oraz § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia. W ocenie organu z przepisów art. 270 ust. 6 p.w., art. 272 ust. 1 p.w. w zw. z art. 272 pkt 2 – 4 p.w. wynika, że kryterium różnicującym wysokość stawek opłaty zmiennej jest cel poboru wód, a nie sposób wykorzystania wód przez odbiorów usług.
Zdaniem Dyrektora RZGW pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę podmiotów prowadzących działalność gospodarczą oraz podmiotów publicznych odpowiada celowi określonemu w art. 274 pkt 2 lit. za p.w., tj. do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody, a pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne w celu zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi odpowiada celowi określonemu w art. 274 pkt 4 p.w., zostało oparte na prawidłowo dokonanej wykładni przepisów Prawa wodnego, przede wszystkim z uwzględnieniem zasady "zanieczyszczający płaci".
Organ II instancji wskazał, że przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne, dokonując poboru wód w celu realizacji postanowień zawartej umowy hurtowej sprzedaży wody przedsiębiorstwu wodociągowo - kanalizacyjnemu z terenu gminy sąsiedniej, nie realizuje zadania z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę, lecz postanowienia zawartej umowy cywilnoprawnej. Z § 6 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 3 rozporządzenia taryfowego wynika, że opłaty za usługi wodne oraz koszty zakupionej wody stanowią odrębne składniki ponoszonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne kosztów działalności, które są uwzględniane do ustalania niezbędnych przychodów stanowiących podstawę określania taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę, po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług. Przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne projektując taryfę za zbiorowe zaopatrzenie w wodę, w której określa ceny i stawki opłat dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług - uwzględnia w nich koszty zakupionej wody od innego podmiotu. Innymi słowy koszty zakupionej wody znajdują odzwierciedlenie w cenie m3 dostarczanej wody poszczególnym kategoriom odbiorcom usług, w tym również ludności, co czyni bezprzedmiotowym zarzut, że interpretacja doprowadzi do nieuzasadnionego poniesienia wyższej daniny publicznej, że różnicuje ona cele poboru wód przez odbiorców usług z uwagi na miejsce ich zamieszkania i fakt przekroczenia wody przez granicę administracyjną miasta, a także, że narusza zakaz subsydiowania skrośnego.
Dyrektor RZGW zaznaczył, że określone w art. 274 pkt 2-4 p.w. cele poboru wód odnoszą się do ustalonego w pozwoleniu wodnoprawnym celu poboru wód, który stanowi obligatoryjny element pozwolenia wodnoprawnego (art. 403 ust. 1 p.w.) w ramach, którego podmioty dokonują poboru wód, co jednoznacznie wynika z treści art. 274 pkt 2-4 p.w.
Organ odwoławczy wskazał na doniosły charakter wskazanego elementu pozwolenia wodnoprawnego, skoro zmiana celu i zakresu korzystania z wód może prowadzić do cofnięcia lub ograniczenia bez odszkodowania pozwolenia. Przedstawione stanowisko zasadniczo uwzględnia reguły wykładni językowej i systemowej, z których wypływa nakaz jednakowego rozumienia takich samych pojęć użytych w tym samym akcie prawnym i nienadawania różnym nazwom tego samego znaczenia (lege non distinguente nec nostrum est distinguere - tam gdzie rozróżnień nie wprowadza sam prawodawca, tam nie jest wolno ich wprowadzać interpretatorowi). Z punktu widzenia założenia aksjologicznej spójności systemu prawa byłoby nie do zaakceptowania stanowisko, że na potrzeby ustalenia opłaty za usługi wodne należałoby przyjmować inny cel poboru wód, aniżeli ustalony w pozwoleniu wodnoprawnym, skoro zmiana ustalonego celu poboru wód jest podstawą do utraty mocy obowiązującej tego aktu administracyjnego na podstawie art. 415 pkt p.w. (por. wyrok NSA z 2 lipca 2021 r., III OSK 4152/21) potwierdzone wyrokami NSA: z 10 października 2021 r., III OSK 4089/21; z 20 października 2021 r., III OSK 4090/21; z 20 października 2021 r., III OSK 4099/21 oraz z 21 grudnia 2021 r. III OSK 4564/21).
Dyrektor RZGW wskazał, że z protokołu kontroli wynika, że skarżący pobiera wody podziemne również na inne cele aniżeli wyłącznie do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Dodatkowo skarżący niesprzedaną wodę i wodę pobraną na cele technologiczne zakładu oraz straty na sieci wodociągowej w spornym okresie wykazywał wyłącznie jako wodę pobraną do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Przeprowadzona kontrola wykazała, że zakład korzysta z usługi wodnej polegającej na poborze wód podziemnych, uzdatnianiu i dostarczaniu (cel 27), w tym dostarczaniu wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (cel 40). Organ podał, że opłata zmienna została ustalona w informacji na podstawie przesłanego przez zakład oświadczenia a w decyzji organu I instancji – na podstawie ustaleń poczynionych w toku kontroli. Dane o ilości wody zużytej na dwa równe cele została podana przez kontrolującego w trakcie czynności kontrolnych.
Organ II instancji uznał za bezzasadne wskazane w odwołaniu zarzuty naruszenia przepisów k.p.a.
Organ wyższego stopnia podkreślił, że w sprawie zaistniała przesłanka obligująca organ I instancji do wydania decyzji określającej wysokość opłaty zmiennej za okres IV kwartału 2019 r., bowiem przeprowadzone postępowanie potwierdziło, że wysokość opłaty za usługi wodne jest inna niż ustalona w informacji kwartalnej, ponieważ cel poboru wód nie został oceniony w odniesieniu do celu realizowanego przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, tylko powiązany ze sposobem wykorzystania wód przez odbiorcę usług, a co za tym idzie nie uwzględniał stawki opłaty określonej w § 5 ust. 1 pkt 27 i pkt 40 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne.
Następnie Dyrektor RZGW wskazał, że opłata za pobór wód podziemnych została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 1 i 2 p.w. jako suma:
a) iloczynu jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody (0,115 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (1) i ilości pobranych wód podziemnych (3065,00 m3), co stanowi 704,95 zł,
b) iloczynu jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (0,068 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (1) i ilości pobranych wód podziemnych (10261,00 m3), co stanowi 1395,50 zł.
Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona odpowiednio w § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a (pkt a), § 5 ust. 1 pkt 40 lit. c (pkt b) rozporządzenia. Do ustalenia wysokości opłaty dla celów wymienionych w pkt a-b spośród procesów uzdatniania wód stosowanych przez podmiot korzystający z usług wodnych, przyjęto współczynnik różnicujący dla wód, które podlegają procesom odmanganiania (§ 5 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia).
Wysokość opłaty zmiennej określona zaskarżoną decyzją wynosi 3784 zł (powinno być 2100 zł) za pobór wód podziemnych. Wpłacona 22 kwietnia 2021 r. opłata zmienna za okres IV kwartału 2019 r. w wysokości 1812 zł za pobór wód podziemnych jest niższa, niż wysokość opłaty zmiennej określona skarżoną decyzją, w związku z powyższym wynikła niedopłata w wysokości 288 zł.
Na powyższą na decyzję Dyrektora RZGW Zakład złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się uchylenia obu decyzji wydanych w sprawie oraz zwrotu postępowania. Zaskarżonej decyzji rzucił naruszenie:
a) art. 12 p.p. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., polegające na przeprowadzeniu postępowania w sposób rażąco podważający zaufanie spółki jako przedsiębiorcy do władzy publicznej, a także z naruszeniem zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania poprzez wydanie decyzji zmieniającej wcześniej ustaloną wysokość daniny publicznej - opłat za usługi wodne, bez uzasadnionych przyczyn i rzeczowego uzasadnienia, a przy tym przerzucając na spółkę w całości ujemne następstwa wynikłe z wadliwości dotychczasowej praktyki organów w zakresie ustalania opłat za usługi wodne;
b) art. 270 ust. 6, art. 272 ust. 1, art. 274 pkt 2 lit. za oraz art. 274 pkt 4 p.w. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w ramach wykonywania zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę pobiera wodę (podziemną) na cele związane z poborem, uzdatnianiem i dostarczaniem wody (art. 274 pkt 2 lit. za p.w.) oraz realizacją zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (art. 274 pkt 4 p.w.), podczas gdy prawidłowa wykładnia celów poboru wody, o których mowa w art. 274 pkt 2 i 4 p.w. nakazuje uznać, że przedsiębiorstwo pobiera wodę tylko i wyłącznie w celu realizacji zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, tj. na cel określony w art. 274 pkt 4 p.w.,
c) art. 7 ust. 1 pkt 3 oraz art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40, dalej: "u.s.g.") w zw. z art. 10 ust. 1-3 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2021 r. poz. 679, dalej: "u.g.k."), przez ich błędną wykładnię i tym samym przyjęcie, że spółka komunalna - taka jak skarżący - może realizować inne zadania, aniżeli zaspokojenie zbiorowych potrzeb ludności w zakresie zaopatrzenia w wodę, a zatem, że możliwym jest przypisanie jej innego celu poboru, aniżeli określony w art. 274 pkt 4 p.w., podczas gdy prawidłowa wykładnia nakazuje przyjąć, że skarżący nie może prowadzić działalności wykraczającej poza sferę użyteczności publicznej, ponieważ jest spółką komunalną, realizującą zadania własne gminy, będącej jej wspólnikiem, co za tym idzie, pobiera wodę wyłącznie na jeden cel - określony w art. 274 pkt 4 p.w.;
c) art. 7a § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię i nierozstrzygnięcie na korzyść spółki wątpliwości co do treści norm prawnych podlegających zastosowaniu w sprawie, podczas gdy wątpliwości takie zachodzą w zakresie ustalania celów poboru wody dla potrzeb ustalenia odpowiednich stawek za pobór wód podziemnych, co implikuje, że wątpliwości w tym zakresie winny być rozstrzygane w sposób korzystniejszy dla Skarżącego, ponieważ przedmiotem postępowania jest określenie daniny publicznej w postaci opłaty za usługi wodne - opłaty zmiennej za pobór wód,
d) art. 21 § 3 O.p. w zw. z art. 300 ust. 1 p.w. przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że art. 21 § 3 O.p. znajduje zastosowanie w przypadku opłat za usługi wodne, o których mowa w art. 272 ust. 1-7 i 9 p.w., podczas gdy decyzja wymiarowa, o której mowa w art. 21 § 3 O.p. może zostać wydana tylko w przypadku, gdy podatnik jest zobowiązany do samodzielnego obliczenia kwoty podatku (w sposób opisany w art. 21 § 1 pkt 1 O.p. a w przypadku opłat za usługi wodne to organ w drodze informacji ustala wysokość daniny publicznej.
W odpowiedzi Dyrektor RZGW wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę.
W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że postępowanie organów, zmierzające do podwyższenia należności za zamknięty okres rozliczeniowy stanowi w swej istocie działanie na niekorzyść przedsiębiorstwa. Sąd wskazał, że organy dostrzegając po czasie własne uchybienie w wyliczeniu opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych za IV kwartał 2019 r. zakwestionowały swoje ustalenia uznając, że opłata powinna być wyższa i taką nałożyły. Sąd I instancji stwierdził, że organy przerzuciły ciężar własnych, poprzednich zaniedbań (uchybień) w zakresie wykładni prawa i metodologii kwalifikowania celu poboru wód podziemnych na adresata decyzji – przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, podważając tym samym zasadę zaufania, określoną w art. 12 p.p.
W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z uchybieniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. skutkuje ich uchyleniem. Równocześnie, z uwagi na stwierdzony charakter naruszenia prawa, Sąd na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. uznał, że brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnych i postępowanie to należy umorzyć.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Poznaniu, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zarzucono wyrokowi:
1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wydanego wyroku, polegające na naruszeniu obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których Sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy przyjęły okoliczności stanowiące podstawę faktyczną decyzji, a w konsekwencji nie odniesienie się do przepisów ustawy p.w. (uznając za wystarczające wskazanie przepisów postępowania zawartych w ustawie p.p.);
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 270 ust. 1 i 6 p.w., art. 272 ust. 1 p.w., art. 274 pkt 2 lit. za p.w. oraz art. 274 pkt 4 p.w. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a poprzez odstąpienie od kontroli prawidłowości ich zastosowania, a w konsekwencji umorzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy nie zaistniały obiektywne przesłanki bezprzedmiotowości;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 11 p.p. i art. 12 p.p. polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że organy obu instancji dokonały z naruszeniem ogólnych zasad ustawy p.p. modyfikacji ustalonej wcześniej opłaty za pobór wód podziemnych i nie wskazały żadnej podstawy do wstecznej zmiany uiszczonych już opłat za pobór wód podziemnych za I kwartał 2019 r. wynikających z informacji z 2 kwietnia 2021 r., gdy tymczasem podstawę korekty opłaty stanowił protokół kontroli;
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 21 § 3 O.p. w zw. z art. 48 ust. 1 p.p. w zw. 335 ust. 1 pkt 1 p.w. i art. 334 pkt 1 i pkt 2 p.w. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że podjęte działania organów są wyłącznie efektem zakwestionowania własnych ustaleń, gdy tymczasem jest to wyłącznie wynik weryfikacji oświadczenia dotyczącego korzystania z usług wodnych w zakresie celu poboru wód (dokonany w związku z kontrolą przedsiębiorcy) i realizacji kompetencji organu do określenia tego zobowiązania w drodze decyzji;
2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 11 p.p. i art. 12 p.p., polegającą na przyjęciu, że organy orzekając na niekorzyść Zakładu w zakresie opłat za usługi wodne, dopuściły się podważenia zasady zaufania, stojąc jednocześnie w sprzeczności z zasadą przyjaznej interpretacji przepisów.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz
o rozpoznanie skargi, o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego lub
o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, [...] Spółka z o.o. w [...], reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. W ocenie Spółki, jeżeli organ I instancji powziął wątpliwości co do wyliczeń wskazanych w oświadczeniu kwartalnym to powinien był niezwłocznie wszcząć kontrolę w celu wyjaśnienia tychże wątpliwości, a nie po upływie tak znacznego czasu, gdzie Spółka miała pełne prawo do przeświadczenia, że sprawa jest prawomocnie zakończona. Takie działanie organów również utrudnia Spółce planowanie kosztów działalności. Skarżący kasacyjnie zakwestionował swoje własne ustalenia uznając, że opłata powinna być wyższa niż pierwotnie określona i taką nałożył w zaskarżonej decyzji. Podjął zatem działania bezspornie na niekorzyść Spółki, wbrew wymogom powszechnie obowiązującego prawa, orientując się po czasie, że popełnił błąd, wadliwie obliczając należność publicznoprawną w pierwotnie wydanej informacji w sprawie opłat za usługi wodne. Prowadzi to do wniosku, że organ przerzucił ciężar swoich własnych, poprzednich zaniedbań na Spółkę, podważając tym samym zasadę zaufania określoną w art. 12 p.p. oraz art. 8 § 1 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. W myśl tego przepisu, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Norma ta ma charakter proceduralny i dotyczy obligatoryjnych składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.
W związku z powyższym o naruszeniu powołanego przepisu można mówić w przypadku, gdy zaskarżony wyrok nie będzie poddawał się kontroli sądowej wobec braku wymaganych prawem elementów uzasadnienia (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia). Także wówczas, gdy owe elementy będą co prawda obecne w uzasadnieniu, jednakże obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę wyroku sądu. Przy czym ewentualne naruszenie tej normy, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a., musi być na tyle poważne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł jakichkolwiek wad uzasadnienia kwestionowanego wyroku. Sąd Wojewódzki dokładnie przedstawił stan faktyczny sprawy, w którym ujął m.in. okoliczność kontroli doraźnej przedsiębiorcy (i jej wyników) oraz odniósł się do stanu prawnego, w szczególności omówił materialnoprawne podstawy rozstrzygnięć organów obu instancji. Jednocześnie Sąd Wojewódzki wyjaśnił w uzasadnieniu z jakich przyczyn odstąpił od szerszych rozważań związanych z zastosowaniem przez organy orzekające Wód Polskich przepisów ustawy p.w. oraz wskazał motywy i podstawy prawne uwzględnienia skarg [...] Spółki z o.o. w [...].
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować oceny prawnej sprawy wojewódzkiego sądu administracyjnego (zob. wyrok NSA z 21 stycznia 2025 r. sygn. akt III OSK 5161/21). Tymczasem, w ramach ww. zarzutu, skarżący kasacyjnie podjął próbę zanegowania oceny postępowania organów w badanej sprawie, którą Sąd Wojewódzki dokonał przez pryzmat zasad ujętych w art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców oraz w przepisach art. 8 § 1 i 2 k.p.a. Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego nie usprawiedliwia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 21 listopada 2024 r., sygn. akt III FSK 1551/23). Z przedstawionych przyczyn zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za chybiony.
Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważyły także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. W ich treści organ zarzuca Sądowi Wojewódzkiemu odstąpienie od zbadania prawidłowości zastosowania w postępowaniu przepisów p.w., nieuwzględnienie wyników kontroli podmiotu oraz nieuwzględnienie kompetencji organów do zmiany opłat za pobór wody. Skarżący kasacyjnie zakwestionował również sądową ocenę sprawy, która w istocie koncentrowała się na naruszeniu reguł ochrony zaufania jednostki (przedsiębiorcy) do organów administracji publicznej. W rezultacie przeprowadzonej kontroli zaskarżonych decyzji Sąd Wojewódzki doszedł do wniosku, że w ustalonych okolicznościach sprawy ich wydanie nie powinno mieć miejsca a postępowania, jako bezprzedmiotowe umorzył.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę, stanowisko Sądu Wojewódzkiego zasługuje na akceptację.
Trafnie zwrócono uwagę w kwestionowanym wyroku, że możliwość obciążenia [...] wyższymi opłatami zmiennymi za pobór wody z różnych lokalizacji, za kilkuletni okres wstecz wymagała oceny również w kontekście zasad ogólnych k.p.a., w szczególności reguły prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Zasada ta jest pochodną zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji, którą organy administracji publicznej orzekające w indywidualnych sprawach powinny także mieć na uwadze. Jest fundamentem koncepcji państwa prawnego. Konstytucyjny postulat ochrony zaufania do państwa i prawa, oznacza, że organy władzy publicznej powinny działać w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budzący w niej poczucie stabilności i bezpieczeństwa prawnego. W niniejszej sprawie zastosowanie znajduje zatem art. 8 § 1 k.p.a., gdyż powoływany w skardze kasacyjnej art. 12 p.p. w brzmieniu: "organ prowadzi postępowanie w sposób budzący zaufanie przedsiębiorców do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania" zawęża zakres podmiotowy względem analogicznej normy ujętej w art. 8 § 1 k.p.a. Zatem art. 8 § 1 k.p.a. znajduje w pełni zastosowanie w zakresie postępowań objętych zakresem normy z art. 12 p.p.
W rozpatrywanej sprawie istotna okazała się podnoszona przez Zakład okoliczność, że weryfikacja złożonych przez Spółkę oświadczeń w zakresie deklarowanego celu poboru wody, mogła i powinna nastąpić już na etapie ustalania stawki opłat informacją roczną. Organ Wód Polskich (jako podmiot profesjonalny) nie był związany treścią oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne, lecz dysponował wynikającym z art. 552 ust. 2 i ust. 2a p.w. katalogiem podstaw ustalenia we własnym zakresie wysokości opłaty za usługi wodne.
Nie bez znaczenia jest również to, że Zakład Wodociągów i Kanalizacji, od wielu lat, jako jedyny przedsiębiorca realizujący zadania własne gminy, dostarczał wodę zarówno ludności, jak i podmiotom gospodarczym, czy publicznym, każdorazowo wskazując na te same cele poboru wód, czyli zaopatrzenie ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi.
Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że z racji specyfiki działalności [...], będącego monopolistą w zakresie dostarczania wody na danym obszarze, organy odpowiedzialne za gospodarowanie wodami (obecnie Wody Polskie), musiały posiadać z urzędu wiedzę o tym, że Zakład ten dokonuje sprzedaży pobranej wody różnym grupom odbiorców (osobom fizycznym, podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą, jednostkom administracji). Pomimo tego uprzednio składane przez Zakład oświadczenia w zakresie celu poboru wód nie były przez organy w żadnym zakresie kwestionowane. Twierdzenie przez profesjonalny organ (Wody Polskie), że Zakład w rzeczywistości pobierał wody również do innych celów niż wyłącznie do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi – może ewentualnie być skuteczne na przyszłość. W takim przypadku Zakład może oczywiście skorzystać z instrumentów przewidzianych przez obowiązujące prawo. Jeżeli bowiem podmiot zobowiązany nie zgadza się z ustaloną w informacji opłatą co do zasady lub wysokości i nie uiszcza jej w zakreślonym terminie lub wnosi reklamację, organ ma obowiązek określić jej wysokość w sposób władczy, przez wydanie decyzji wymiarowej.
W takim stanie rzeczy uprawnione jest uznanie przez Sąd Wojewódzki jako uzasadnionych wyjaśnień Zakładu, że miał prawo pozostawać on w przekonaniu o prawidłowości sporządzanych oświadczeń o ilości poboru wód do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (art. 274 pkt 4 p.w.).
Pomimo tożsamego stanu prawnego, przy niezmienionych okolicznościach faktycznych, nieoczekiwana dla Zakładu okazała się odmienna i niekorzystna dlań ocena złożonych przed kilku laty oświadczeń Spółki co do celu poboru wód, pomimo że były one dotychczas przez organ w pełni akceptowane. Potwierdzeniem tego były wydane przez organ informacje roczne. Przypomnieć należy, że opłaty zmienne za usługi wodne nie wynikają bezpośrednio z przepisów prawa, bowiem każdorazowo konieczne jest dokonanie obliczenia ich wysokości z uwzględnieniem zmiennych in casu. Organ dokonuje tego w sposób niewładczy, w formie informacji wydanej na podstawie art. 272 ust. 17 p.w. a informacja taka jest "przeddecyzyjną" czynnością materialno-techniczną (por. wyrok NSA z 12 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 1964/22).
W związku z tym, uprawniona jest teza Sądu Wojewódzkiego o naruszeniu przez organy Wód Polskich zasady zaufania do organów władzy publicznej wynikającej z art. 8 § 1 k.p.a. i zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Nie będzie sprzyjać realizacji zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej podejmowanie w takiej samej sprawie przeciwstawnych działań przez organy państwa, dokonywanie skrajnie różnej oceny tego samego stanu faktycznego przez organy administracji, jak również zmienność rozstrzygnięć podejmowanych w sprawie przez organy administracji. Zmienność poglądów prawnych wyrażonych na tle tego samego stanu faktycznego - od pozytywnego przez negatywne rozstrzygnięcie - jest działaniem niezgodnym z tą zasadą i wpływa ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli (por. wyrok WSA w Poznaniu z 15 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Po 583/23).
Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że Sąd Wojewódzki co do zasady nie zanegował uprawnienia organów Wód Polskich do określenia należnej opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych w trybie art. 21 § 3 O.p. Nie zakwestionował również trafności dokonanej przez organy Wód Polskich oceny istnienia podstaw do zróżnicowania poboru wody przez przedsiębiorstwo wodnokanalizacyjne na różne cele. Zasadnie jednak doszedł do wniosku, że przy wadze oraz skutkach (szczególnie finansowych i odnoszących się do kilku lat wstecz) wynikających z naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, materialnoprawne przesłanki wydania decyzji korygujących opłaty zmienne za pobór wód podziemnych nie okazały się istotne do rozstrzygnięcia sprawy.
Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd Wojewódzki uwzględnił przy ocenie sprawy okoliczność doraźnej kontroli Zakładu, w wyniku której doszło do weryfikacji oświadczeń w zakresie celu poboru wód. Jednak przyczyną uchylenia decyzji nie była obecnie prezentowana przez organy orzekające wykładnia przepisów ustawy p.w. lecz stwierdzenie naruszenia zasady zaufania jednostki do organów władzy publicznej, która miała istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając prawidłowość tej oceny za uzasadnione uznał skorzystanie przez Sąd Wojewódzki z kompetencji wynikającej z art. 145 § 3 p.p.s.a. i umorzenie poszczególnych postępowań administracyjnych, bowiem ich dalsze prowadzenie byłoby bezprzedmiotowe.
Na marginesie należy wskazać, że w odpowiedzi na skargę Zakład zasadnie podniósł dodatkowy argument przemawiający za umorzeniem postępowania przez Sąd I instancji, wskazując, że z art. 68 § 1 O.p. wynika, że zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 O.p. nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).