III OSK 2675/24

III OSK 2675/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Lu 47/24 - Wyrok WSA w Lublinie z 2024-05-28
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 183 § 1, art. 174, art. 184, art. 205 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. i P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 maja 2024 r. sygn. akt II SAB/Lu 47/24 w sprawie ze skargi M. M. i P. M. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Zamościu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Zamościu o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 maja 2024 r., sygn. akt II SAB/Lu 47/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi M. M. i P. M. ("skarżący") na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Zamościu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, oddalił skargę. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Pismem z dnia 13 lutego 2024 r. skarżący zwrócili się do organu z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, kierując 12 pytań:
1. Ile lat maksymalnie utrzymuje się odporność po podaniu szczepionki osobno dla każdej: przeciwko błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, inwazyjnemu zakażeniu haemophilus influenzae, gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby, odrze, śwince, różyczce oraz pneumokokom u osób szczepionych na terenie działania Państwa urzędu?
2. Czy Państwa urząd posiada listę osób dorosłych powyżej 19 roku życia uchylających się od szczepień i czy są one obarczone przymusem administracyjnym? Jaka to liczba za ostatnie 5 lat? Jeśli nie to dlaczego?
3. Według informacji od prof. I. P. ogniska odry w Polsce związane są z migracjami (chorują osoby narodowości romskiej, czeczeńskiej i ukraińskiej). Jakie są statystyki wykonanych u takich osób szczepień za ostatnie 5 lat na terenie działania Państwa urzędu?
4. Ile szczepień zostało odroczonych przez lekarzy w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania Państwa urzędu i kto ustala listę przeciwwskazań do szczepień w Polsce? Kto ponosi odpowiedzialność za te ustalenia?
5. Ile nałożono grzywien na lekarzy, którzy nie wywiązali się z ustawowego obowiązku zgłoszenia niepożądanego odczynu poszczepiennego w ciągu ostatnich 5 lat na terenie Polski działania Państwa urzędu?
6. Ile dzieci i dorosłych do 19 roku życia zmarło do 4 tygodni od szczepienia na terenie działania Państwa urzędu w ciągu ostatnich 5 lat?
7. Ile odnotowano ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych na terenie działania Państwa urzędu w ciągu ostatnich 5 lat? Jakie to były niepożądane odczyny poszczepienne?
8. Za ile z nich wypłacono odszkodowanie?
9. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznawania wyróżnia trzy rodzaje niepożądanych odczynów poszczepiennych: łagodne, poważne i ciężkie. Czy przymuszanie do szczepień, które mogą wywołać te odczyny nie jest sprzeczne z art. 47 Konstytucji RP, który gwarantuje każdemu prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego oraz do decydowania o swoim życiu osobistym?
10. W jaki sposób możemy ubiegać się o odszkodowanie za śmierć lub uszczerbek na zdrowiu na skutek niepożądanych odczynów poszczepiennych wymienionych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia?
11. W jaki sposób lekarz może wykluczyć nadwrażliwość na składniki szczepionki przed szczepieniem? Proszę wymienić konkretne badania, które można wykonać w celu wykluczenia nadwrażliwości na składniki szczepionki lub niedoborów odporności.
12. Czy prawdą jest, że Światowa Organizacja Zdrowia zaleca szczepienia ochronne? Czy zaleca przymuszanie do szczepień? Jeśli tak, to w jakiej formie?
Organ pismem z dnia 1 marca 2024 r. udzielił wnioskodawcom odpowiedzi wskazując, że gdy w wyniku szczepienia ochronnego wystąpiły w ciągu 5 lat od dnia podania szczepionki albo szczepionek działania niepożądane wymienione w Charakterystyce Produktu Leczniczego, w wyniku których osoba wymagała hospitalizacji przez okres nie krótszy niż 14 dni albo u osoby wystąpił wstrząs anafilaktyczny powodujący konieczność obserwacji w szpitalnym oddziale ratunkowym lub izbie przyjęć albo hospitalizacji przez okres krótszy niż 14 dni, osobie tej przysługuje świadczenie kompensacyjne wypłacane z Funduszu Kompensacyjnego Szczepień Ochronnych (art. 17a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.). W Polsce stworzono system odszkodowawczy dla osób u których wystąpiły działania niepożądane po podaniu szczepionki.
Odpowiadając na poszczególne pytania wskazano:
1. Nie prowadzimy takich badań i nie posiadamy takich wyników.
2. Nie posiadamy takich danych. W Polsce obowiązek poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym ustaje w momencie ukończenia 19 r. ż.
3. PSSE w Zamościu nie prowadzi takiej statystyki.
4. PSSE w Zamościu nie prowadzi takiej statystyki. W zakresie drugiej części pytania nie jest to informacją publiczna (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 marca 2019 r., II SAB/Gd 3/19).
5. W ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania PSSE w Zamościu nie odnotowano takich przypadków.
6. W ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania PSSE w Zamościu nie odnotowano takich przypadków.
7. W ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania PSSE w Zamościu odnotowano 4 ciężkie niepożądane odczyny poszczepienne związane ze szczepieniem przeciwko wirusowi SARS- CoV-2. Odczyny te polegały na:
- silnym bólu żeber prawych przy wdechu, zatorowości płucnej obwodowej z ogniskiem zawałowo-zapalnym w płucu prawym,
- obrzęku, poszerzeniu żył, bólu w ok. dołu pachowego kończyny górnej prawej, zakrzepicy żyły podobojczykowej prawej,
- zasłabnięciu z utratą przytomności, ucisku, dyskomforcie w klatce piersiowej, pacjent zmarł,
- drgawkach, trombocytopenii.
8. Nie zbieramy takich danych.
9. Nie jest to informacja publiczna.
10. Obecnie, gdy w wyniku szczepienia ochronnego wystąpiły w ciągu 5 lat od dnia podania szczepionki albo szczepionek działania niepożądane wymienione w Charakterystyce Produktu Leczniczego, w wyniku których osoba wymagała hospitalizacji przez okres nie krótszy niż 14 dni albo u osoby wystąpił wstrząs anafilaktyczny powodujący konieczność obserwacji w szpitalnym oddziale ratunkowym lub izbie przyjęć albo hospitalizacji przez okres krótszy niż 14 dni, osobie tej przysługuje świadczenie kompensacyjne wypłacane z Funduszu Kompensacyjnego Szczepień Ochronnych (art. 17a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.).
11. Nie jest to informacja publiczna (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 marca 2019 r., II SAB/Gd 3/19).
12. Informacja w zakresie działalności Światowej Organizacja Zdrowia (WHO) nie stanowi informacji publicznej (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 marca 2019 r., II SAB/Gd 3/19)".
Ponadto w powołanym piśmie organ wskazał, że Powiatowa Stacja Sanitarno- Epidemiologiczna w Zamościu nie posiada wyników badań bezpieczeństwa szczepionek, a także nie posiada informacji czy i jaka instytucja może takie badania udostępnić. Charakterystyki szczepionek są dostępne na stronie internetowej www.szczepienia.pzh.gov.pl. Szczepionki zarejestrowane w Polsce mają określony skład tak więc udostępnienie do obowiązkowych szczepień ochronnych szczepionek o innym składzie nie jest możliwe. PSSE w Zamościu nie udostępnia szczepionek osobom podlegającym szczepieniom lub ich prawnym opiekunom, lecz dystrybuuje je tylko do uprawnionych podmiotów leczniczych. Poinformowano, że Główny Inspektorat Sanitarny oraz Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego Państwowy Zakład Higieny na swoich stronach internetowych publikują szeroki zakres informacji o szczepieniach oraz chorobach, przeciw którym stosuje się profilaktykę. Portal "Szczepienia info", jest prowadzony przez NIZP-PZH we współpracy z Polskim Towarzystwem Wakcynologii. Wskazana strona internetowa stanowi bazę wiadomości, z której każdy zainteresowany pacjent, rodzic, lekarz może pozyskać wiedzę na temat szczepień. Portal posiada akredytację Światowej Organizacji Zdrowia oraz Europejskiego Centrum ds. Zapobiegania i Kontroli Chorób (ECDC), dzięki czemu został dodany do listy wiarygodnych i zaufanych stron internetowych, które promują wiedzę o szczepieniach w sposób rzetelny.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący zarzucili organowi bezczynność zarzucając naruszenie art. 4 ust.1 w zw. z art. 1 ust.1, art. 2 ust. 2, art. 3 ust.1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako "u.d.i.p.") przez nieudostępnienie informacji publicznej i wnieśli o zobowiązanie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Zamościu do rozpoznania wniosku o udzielenia informacji publicznej z dnia 13 lutego 2024 r. i udzielenie informacji publicznej, orzeczenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2025 r., poz. 769 ze zm., dalej p.p.s.a.) w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że do dnia wniesienia skargi nie udostępniono skarżącym innych informacji, poza zawartymi w piśmie z dnia 1 marca 2024 r. Zdaniem skarżących przesłane przez organ odpowiedzi są niewystarczające, podobnie jak odesłanie do publikacji, aby móc mówić o zrealizowaniu obowiązku udzielenia skarżącym informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarnego w Zamościu wniósł o oddalenie skargi.
Oddalając skargę sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ w odpowiedzi na wniosek skarżących z dnia 13 lutego 2024 r. wystosował do nich pismo z dnia 1 marca 2024 r., w którym udzielił odpowiedzi na zadane przez wnioskodawców wszystkie 12 pytań. W związku z powyższym, zdaniem sądu pierwszej instancji, brak jest jakichkolwiek podstaw do formułowania stanowiska o naruszeniu art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., skoro zobowiązany organ udzielił odpowiedzi w terminie 14 dni od wpływu wniosku. Z treści pisma organu z dnia 1 marca 2024 r. wynika, że udzielił on odpowiedzi wskazując na dane jakie posiada, bądź w odpowiedzi na określone pytania wyjaśnił, że nie posiada danych informacji albo, że dana informacja nie stanowi informacji publicznej.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności nie można, w ocenie sądu pierwszej instancji, zarzucić organowi bezczynności. Organ, który nie jest w posiadaniu żądanej informacji publicznej, nie ma bowiem obowiązku jej udostępnienia (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Nie ma również obowiązku wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (wyrok WSA w Krakowie z 14.07.2017 r., II SAB/Kr 119/17, LEX nr 2360928). Co więcej, Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że oceny czy organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie może kształtować tylko i wyłącznie przypisywanie organowi powinność dysponowania żądaną informacją. Organ nie może udostępnić informacji, której sam nie posiada bez względu na to, czy zdaniem wnioskodawcy winien nią dysponować (wyrok WSA w Krakowie z 11.08.2020 r., II SAB/Kr 83/20, LEX nr 3075983). Z tego względu odpowiedź organu udzieloną skarżącym na 12 pytań uznać należy za kompletną. Skoro zatem organ udzielił odpowiedzi na każde pytanie zawarte we wniosku skarżących, na które zobowiązany był odpowiedzieć, to nie można zasadnie zarzucać mu naruszenia prawa.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że informacje objęte punktami: 2 (liczba osób zgłoszonych jako uchylające się od szczepień), 5 (ilość grzywien nałożonych na lekarzy z uwagi na niezgłoszenie niepożądanego odczynu poszczepiennego), 6 (liczba osób, które zmarły z powodu szczepienia), 7 (liczba i rodzaj zgłoszonych niepożądanych odczynów poszczepiennych) i 8 (liczba wypłaconych odszkodowań za odczyny poszczepienne), dotyczyły informacji publicznych w rozumieniu u.d.i.p. oraz 4 i 10 (liczba szczepień, podstawa prawna odszkodowania z tyt. szczepień). W zakresie dotyczącym pytań 1, 11 (pytania dotyczą informacji medycznych) sąd pierwszej instancji stwierdził, że informacje objęte tymi pytaniami nie posiadają waloru informacji publicznej i już tylko z tego względu – niezależnie od treści odpowiedzi udzielonych przez organ na te pytania – w zakresie tych pytań organowi nie można skutecznie zarzucić bezczynności. Informacji publicznej nie stanowią bowiem dane dotyczące realizacji szczepień ochronnych, wykraczające poza nadzór sprawowany przez organy inspekcji sanitarnej, którego zakres określa art. 17 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1284 ze zm.) w powiązaniu z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Informacji publicznej nie dotyczą także skierowane do organu zapytania o opinię, czy stanowisko co do konstytucyjności obowiązujących przepisów prawa, a także zwracanie się do organu o dokonywanie wykładni przepisów, w tym wnioski stanowiące w istocie prośbę o udzielenie porady prawnej (pyt. 9). Informacji publicznej nie dotyczą też pytania z zakresu wiedzy medycznej. Nadto wiedza organu o stanowisku Światowej Organizacji Zdrowia w zakresie szczepień ochronnych oraz zapisów prawa krajowego wykracza poza pojęcie informacji publicznej (pyt. 12). Działalność organizacji międzynarodowej nie dotyczy bowiem polskich władz i gospodarowania mieniem publicznym. Również obowiązujące powszechnie przepisy prawa krajowego nie są informacją publiczną. Co więcej, w trybie i na zasadach przewidzianych w u.d.i.p., organ nie jest obowiązany dokonywać ocen dotyczących zgodności prawa krajowego, jego wykładni, udzielać porad prawnych ani medycznych, czy też oceniać racjonalność czy celowości regulacji prawnych stanowiących podstawę działania tegoż organu. Innymi słowy, na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej nie można domagać się dokonywania przez organ oceny prawidłowości funkcjonowania tego, bądź innych organów władzy publicznej. Sąd pierwszej instancji wskazał, że informację na temat szczepień u cudzoziemców posiada Urząd do Spraw Cudzoziemców przy MSWIA (pyt. 3).
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, natomiast część wskazanych przez skarżących informacji, w zakresie podnoszonych przez nich zagadnień - nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Kwestie poruszane w części w pytań odnoszą się do wyrażenia pewnego osądu przez organ, opinii, a zatem do jego subiektywnej oceny lub pouczenia o treści obowiązujących przepisów. Odpowiedzi na te pytania nie mogą więc stanowić informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny odnotował również, że skarga nie zawiera indywidualnych, odnoszących się do okoliczności faktycznych tej konkretnej sprawy, zarzutów. Skarga nie wskazuje chociażby, z jakich powodów udzielona skarżącym informacja nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego wniosku. Potencjalne samo niezadowolenie strony z uzyskanych informacji nie może kreować zasadności skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Należy także zwrócić uwagę, że po uzyskaniu odpowiedzi skarżący nie zgłaszali organowi żadnych zastrzeżeń co do kompletności lub jasności udzielonych informacji, lecz od razu skorzystali z prawa skargi do sądu administracyjnego, w której zarzucili, że udzielone odpowiedzi są niewystarczające. Z powyższym zarzutem nie można się zgodzić. Organ udzielił odpowiedzi na pytania, które dotyczyły informacji publicznej, w której był posiadaniu. Ponadto, pomimo braku obowiązku w tym zakresie, w miarę możliwości poinformował skarżących o kwestiach, o wyjaśnienie których wnosili we wniosku. Skoro zatem PPIS w Zamościu udzielił odpowiedzi na każde pytanie zawarte we wniosku skarżącej, na które zobowiązany był odpowiedzieć, to nie można zasadnie zarzucać naruszenia prawa art. 2 ust. 2 u.d.i.p. Jakichkolwiek podstaw faktycznych pozbawiony jest również zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Organ nie przyjmował, że żądanie wniosku dotyczy informacji przetworzonej.
Reasumując, sąd pierwszej instancji stwierdził, że odpowiedź organu odpowiada ustawowym zasadom udzielenia informacji publicznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości, przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie dla oceny działania organu, skutkujące uznaniem, że organ udostępnił skarżącym informacje publiczne, zgodnie z wnioskiem skarżących, podczas gdy organ administracji publicznej nie udzielił pełnych odpowiedzi na pytania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżących na jego rzecz kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonej w niej podstawy.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p, poprzez ich niezastosowanie dla oceny działania organu, skutkujące uznaniem, że organ udostępnił skarżącym informację publiczną, zgodnie z ich wnioskiem, podczas gdy w ocenie skarżących kasacyjnie, organ nie udzielił pełnych odpowiedzi na pytania. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku.
Przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12).
W związku z treścią omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego sformułowanego jako zarzut niezastosowania art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 P.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12,). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10).
Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianego zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie określonych przepisów jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepisy, które w jej przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez nią wskazywanych wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Jednak wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia, co tym samym czyni podnoszony zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. nieskutecznym.
Nieskuteczność podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu wynika ponadto z wadliwości bardzo lakonicznego uzasadnienia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią (por. wyrok NSA z 1 marca 2017 r., II FSK 3133/16). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać należy, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., FSK 1657/04; 12 października 2005 r., I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., II GSK 18/06; 4 października 2006 r., I OSK 459/06, z 24 września 2021 r., I GSK 290/21).
Naczelny Sąd Administracyjny podziela także stanowisko NSA zawarte w wyroku z 22 października 2021 r., sygn. akt II GSK 879/21, w którym podniesiono, że "autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do powołania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Koniecznym elementem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest zatem uzasadnienie podstaw kasacyjnych, które polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę. Musi ono zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych".
Należy też zaznaczyć, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi zatem do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Nie jest rolą tego sądu stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (wyrok NSA z 31 października 2017 r., I GSK 2343/15). Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego.
W realiach niniejszej sprawy w dość lakonicznym uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie doszło do przedstawienia argumentacji odnoszącej się do naruszenia przepisów wskazanych w treści zarzutu, która pozwoliłaby na ustalenie jednego z ustawowych sposobów naruszenia prawa, który może być kwestionowany w drodze skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie miał tym samym możliwości dokonania merytorycznej kontroli podniesionego zarzutu.
Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem organ nie poniósł żadnych kosztów w rozumieniu art. 205 § 1 P.p.s.a. na etapie postępowania kasacyjnego.