III OSK 2674/21

III OSK 2674/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SA/Po 870/19 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2020-01-23
Skarżony organ
Komendant Policji~Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 161
art. 132 ust. 4b, art. 135j ust. 2 pkt 6
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 870/19 w sprawie ze skargi Ł.S. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia winy i wymierzenia kary nagany I. uchyla w całości zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. zasądza od Ł.S. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 870/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ł.S. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu (dalej: "KWP") z [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia winy i wymierzenia kary nagany – uchylił zaskarżone orzeczenie (pkt 1 wyroku); zasądził od KWP na rzecz Skarżącego kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2 wyroku).
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Orzeczeniem z [...] maja 2018 r. nr [...] Komendant Miejski Policji w K. (dalej: "KMP") wymierzył Skarżącemu karę nagany. W uzasadnieniu decyzji KMP wyjaśnił, że [...] października 2019 r. Skarżący przedłożył mu płytę CD z zapisem nagrań rozmów. Tymczasem Plan ochrony informacji niejawnych Komendy Miejskiej Policji w K. z [...] grudnia 2017 r. przewiduje, iż w strefie ochronnej II (obejmującej pomieszczenia służbowe Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w K.) zabrania się fotografowania oraz rejestrowania obrazu i dźwięku. Na drzwiach wejściowych do strefy II budynku Komendy Miejskiej Policji w K. znajdują się graficzne oznaczenia informujące o obowiązującym zakazie. Skarżący zapoznał się z powyższym Planem, czego potwierdzenie znajduje się na karcie zapoznania z "Planem ochrony informacji niejawnych Komendy Miejskiej Policji w K. z dnia [...] grudnia 2017 roku". Zdaniem KMP nagrywanie współpracowników bez ich wiedzy i zgody stanowi naruszenie zasad współżycia społecznego, jakie może przyjąć u siebie konkretny pracodawca. W odniesieniu zaś do funkcjonariuszy Policji, może zostać poczytane za czyn dyscyplinarny. Ponadto w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim Skarżący prowadził prelekcje dla dzieci w Przedszkolu Nr [...] w K. Adnotacja na zaświadczeniu lekarskim "chory może chodzić" oznacza, że choroba nie wymaga leżenia w łóżku. Taki zapis upoważnia jedynie do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, np. poruszania się po mieszkaniu, udaniu na zabieg, czy kontrolę lekarską. Udział w prelekcji oznacza również brak lojalności wobec pracodawcy i współpracowników obciążonych w tym czasie dodatkowymi obowiązkami służbowymi. Za niezgodne z celem zwolnienia uznaje się takie postępowanie, które w powszechnym odczuciu jest nieodpowiednie dla osoby chorej i może nasuwać wątpliwości, co do rzeczywistego stanu jej zdrowia. KMP wskazał, że § 2 Zasad etyki zawodowej policjanta wskazuje, że policjant powinien kierować się zasadami współżycia społecznego i postępować tak, aby jego działania mogły być przykładem praworządności i prowadziły do pogłębiania społecznego zaufania do Policji.
W ocenie KMP zasadnym było ukaranie Skarżącego karą nagany, która jest najmniej dotkliwą spośród enumeratywnie wymienionego katalogu kar zamieszczonego w art. 134 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 161 z późn. zm.).
Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego, KWP orzeczeniem z [...] lipca 2019 r.
nr [...] utrzymał w mocy powyższe orzeczenie.
W ocenie KWP dokonanie przez Skarżącego nagrania rozmowy z nadkom. J.K. w pomieszczeniu nr [...] Komendy Miejskiej Policji sprzeczne było z zasadami zawartymi w "Planie ochrony informacji niejawnych Komendy Miejskiej Policji w K.". Ponadto czynu Skarżącego nie może usprawiedliwiać rozmowa przeprowadzona z KMP, bowiem ten co prawda prosił o dostarczenie mu materiału (nagrania) z udziałem nadkom. J.K., ale nie miał świadomości, gdzie nagranie to miało miejsce. Natomiast po dostarczeniu nagrania i ustaleniu, że jego zapis nastąpił na terenie Komendy Miejskiej Policji, zaistniała podstawa do przypisania Skarżącemu popełnienia przewinienia dyscyplinarnego.
Jeżeli chodzi o zarzut dotyczący nieprzestrzegania zasad etyki zawodowej policjanta, to zdaniem KWP w sytuacji zwolnienia z zajęć służbowych przez lekarza, Skarżący nie powinien w dniu [...] października 2018 r. uczestniczyć w prelekcji w przedszkolu, do której zaproszony został jako policjant. Winien on poinformować dyrektora przedszkola o powodach niemożności prowadzenia zajęć i ewentualnie ustalić inny termin prelekcji - po powrocie do służby ze zwolnienia lekarskiego. Policjanta w powyższej sytuacji nie może usprawiedliwić nawet zapis na druku zwolnienia lekarskiego: "Wskazania lekarskie" - "chory może chodzić". Powyższe oznacza jedynie, że Skarżący nie musiał podczas zwolnienia przebywać w domu. Nie oznacza to z kolei możliwości wykonywania czynności służbowych - bo takową czynnością było prowadzenie prelekcji w przedszkolu, do którego zaproszony został nie jako osoba prywatna, ale jako funkcjonariusz Policji.
Zdaniem KWP popełnienie przez Skarżącego przewinień dyscyplinarnych jest bezsporne. Zaistnienie czynów, sprawstwo i wina Skarżącego nie budzą wątpliwości.
Wyrokiem z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 870/19, WSA uchylił zaskarżone orzeczenie i zasądził od KWP na rzecz Skarżącego kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że dokonanie nagrania dźwięku wbrew zakazowi wynikającemu z Planu ochrony informacji niejawnych może być kwalifikowane jako naruszenie dyscypliny służbowej. W ocenie WSA prawidłowe są ustalenia KWP, iż przedmiotowe nagranie zostało wykonane przez Skarżącego, albowiem okoliczność ta nie była kwestionowana przez Skarżącego na wstępnym etapie postępowania. Z treści odwołania od orzeczenia z [...] marca 2019 r. wynika, że nagranie było niezbędne do zobrazowania traktowania Skarżącego przez jego przełożonego. Ponadto Skarżący nie wykazał, aby w trakcie nagranej rozmowy w pomieszczeniu znajdowała się jeszcze jakaś osoba mogąca dokonać nagrania. Nie jest również wiarygodne w ocenie WSA twierdzenie Skarżącego, jakoby nagranie zostało dokonane z innego pomieszczenia dzięki otwartym drzwiom do pomieszczenia, w którym odbywała się rozmowa. Bez znaczenia dla takiej oceny zachowania Skarżącego pozostaje przywołany w skardze § 4 ust. 2 Zarządzenia Komendanta Głównego Policji z 16 grudnia 2013 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji, bowiem nie odnosi się on do okoliczności, za które wymierzona została w niniejszej sprawie kara dyscyplinarna. Tak samo znaczenia dla takiej oceny nie miała przywołana w skardze opinia prawna sporządzona przez w Komendzie Głównej Policji, bowiem nie stanowi ona źródła prawa. Dlatego też WSA uznał, że omawiane zachowanie Skarżącego zostało prawidłowo zakwalifikowane jako naruszenie dyscypliny służbowej, co mogło pozwalać Organowi na wymierzenie kary dyscyplinarnej.
WSA zakwestionował natomiast sposób uzasadnienia zarzucanego Skarżącemu naruszenia zasad etyki zawodowej oraz sposób uzasadnienia wymierzonej kary. W ocenie Sądu KWP nie uzasadnił należycie, że wykonanie prelekcji w przedszkolu w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim przez funkcjonariusza Policji stanowi naruszenie zasad etyki zawodowej policjanta.
W ocenie WSA stanowisko Organu sprowadza się do wskazania oczekiwanego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji zbioru zachowań funkcjonariusza. Ograniczając się do przywołania § 2 zasad etyki zawodowej KWP nie wykazał, dlaczego działanie Skarżącego może zostać uznane za naruszenie zasad współżycia społecznego lub też działania Skarżącego naruszały zawartą w tym przepisie dyrektywę pogłębiania społecznego zaufania do Policji. Brak szczegółowego wyjaśnienia omawianej kwestii powoduje, że zaskarżone orzeczenie wymyka się spod kontroli Sądu, co skutkować musi jego uchyleniem.
Odnosząc się do rodzaju wymierzonej Skarżącemu kary dyscyplinarnej WSA zauważył, że KWP w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia nie odniósł się do zasadności wymierzenia konkretnej kary dyscyplinarnej, a także nie rozważył przesłanek ewentualnego odstąpienia od wymierzenia kary bądź też umorzenia postępowania na podstawie art. 132 ust. 4b ustawy o Policji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przewinienia dyscyplinarne, mające charakter incydentalny, obiektywnie niezamierzone, które nie wynikają ze złej woli funkcjonariusza, mogą być kwalifikowane jako przypadki mniejszej wagi. Okoliczności te nie były rozważane przez KWP.
WSA nakazał, aby ponownie prowadząc postępowanie KWP wydane przez siebie orzeczenie uzasadnił w sposób umożliwiający jego sądową kontrolę. W szczególności powinien należycie uzasadniać, dlaczego wykonywanie przez Skarżącego prelekcji w przedszkolu stanowiło naruszenie zasad etyki zawodowej i powołać na tę okoliczność stosowne przepisy prawa. KWP zobowiązany został również do uzasadnienia zasadności wymierzenia Skarżącemu kary dyscyplinarnej lub ewentualnego odstąpienia od jej wymierzenia.
KWP wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając na podstawie art. 176 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – dalej: "p.p.s.a."):
1) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 135j ust. 2 pkt 6 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Organ przy wydaniu orzeczenia dyscyplinarnego nie zawarł wystarczającego uzasadnienia faktycznego i prawnego co do zarzutu naruszenia przez Skarżącego zasad etyki zawodowej policjanta oraz uzasadnienia co do kary jaką wymierzono Skarżącemu, jak nie rozważył przesłanek ewentualnego odstąpienia od wymierzenia kary,
2) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 132 ust. 4b ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że KWP, jako organ rozpatrujący odwołanie od orzeczenia przełożonego dyscyplinarnego o nałożeniu kary ma uprawnienia do badania zasadności decyzji przełożonego dyscyplinarnego o wszczęciu, bądź odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego
- i w konsekwencji naruszenie art. 151 i art. 146 § 1 p.p.s.a. przez nieoddalenie skargi w całości.
W związku z powyższym KWP wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej KWP stwierdził, że zaskarżone orzeczenie w punkcie II. zarzutów stawianych Skarżącemu wskazuje zarówno podstawę faktyczną jak i prawną zarzucanego mu czynu. Uzasadnienie orzeczenia w tej części zawiera wyczerpującą argumentację leżącą u podstaw uznania Skarżącego winnym zarzucanego mu czynu. Co prawda Organ nie wskazał przepisu na poparcie swych twierdzeń, jednak z wiedzy ogólnej, powszechnie dostępnej wynika, że samo prawo do zasiłku chorobowego, jak i czasookres jego przysługiwania uwarunkowane są chorobą i będącą jej wynikiem niezdolnością do pracy ubezpieczonego. Podstawowym dowodem stwierdzającym czasową niezdolność do pracy w powodu choroby jest zaświadczenie lekarskie, wystawione przez lekarza na odpowiednim druku i zawierające stosowną treść, w tym okres orzeczonej niezdolności do pracy, numer statystyczny choroby ustalonej według Międzynarodowej Statystycznej Kwalifikacji Chorób i Problemów Zdrowotnych, kody literowe i wskazania lekarskie. Przesłanki utraty prawa do zasiłku chorobowego są natomiast dwie: wykonywanie - w okresie orzeczonej niezdolności do pracy - pracy zarobkowej; wykorzystywanie zwolnienia od pracy w sposób niezgodny z celem tego zwolnienia. W orzecznictwie sądowym zauważa się, że wykonywanie czynności mogących przedłużyć okres niezdolności do pracy zawsze stanowi wykorzystywanie zwolnienia lekarskiego niezgodnie z jego celem, którym jest odzyskanie przez ubezpieczonego zdolności do pracy. W osiągnięciu tego celu przeszkodą może być zarówno wykonywanie pracy zarobkowej, jak i inne zachowania ubezpieczonego utrudniające proces leczenia i rekonwalescencję. Dlatego zdaniem KWP wydaje się oczywistym, że okresowe zwolnienie z zajęć służbowych, o którym zdecydował lekarz, powinno skutkować całkowitym powstrzymywaniem się od realizacji czynności, które należą do zakresu obowiązków policjanta, którego takie zwolnienie objęło. KWP stwierdził, że policjant wykonujący czynności służbowe w trakcie zwolnienia lekarskiego od wykonywania pracy (podjęcia służby), narusza ustalone zasady współżycia społecznego w ten sposób, że zachowanie którego się dopuszcza nie jest przykładem prawego działania. Może natomiast, w obiektywnej ocenie, spotkać się z umniejszeniem społecznego zaufania do Policji, i to niezależnie od pobudek, jakimi kierował się policjant wykonujący czynności służbowe w tym okresie.
KWP wskazał również, że ocena czy przewinienie dyscyplinarne stanowi przypadek mniejszej wagi zgodnie z art. 132 ust. 4b ustawy o Policji następuje co do zasady przed jego wszczęciem, a nie po jego wszczęciu, w tym w jego trakcie. Jak wynika z powyższego, w przypadku wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, przeprowadzenie rozmowy dyscyplinującej ze sprawcą przewinienia dyscyplinarnego nie jest możliwe. W związku z powyższym KWP rozpatrując odwołanie mógł jedynie odnieść się do wysokości zastosowanej kary - co zresztą zrobił stwierdzając w uzasadnieniu (in fine), że nie znalazł podstaw do przyjęcia odmiennego, niż przełożony dyscyplinarny (KMP), rozstrzygnięcia, uznając je za w pełni uzasadnione
i nie naruszające obowiązujących przepisów, wskazując przy tym, że wymierzenie Skarżącemu kary dyscyplinarnej odniesie zamierzony skutek wychowawczy. Natomiast przyznanie sądowi administracyjnemu prawa kontroli legalności orzeczeń dyscyplinarnych wynikające z art. 138 ustawy o Policji, nie uprawnia sądu do decydowania za właściwy organ o tym jaka kara dyscyplinarna powinna zostać zastosowana, oraz o tym czy należało odstąpić od wszczęcia postępowania z uwagi na mały ciężar gatunkowy przewinienia lub też odstąpić od ukarania z uwagi na niski stopień zawinienia lub szkodliwości czynu. Dobór kary adekwatnej do przewinienia dyscyplinarnego należy do sfery uznania organów dyscyplinarnych, gdyż ustawodawca nie określił, jakiemu przewinieniu odpowiada każda z sankcji wymienionych w art. 134 ustawy o Policji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna okazała się zasadna. Uwzględnieniu podlega zarzut naruszenia art. 135j ust. 2 pkt 6 ustawy o Policji. W myśl powołanego przepisu "[o]rzeczenie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne orzeczenia".
W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano pogląd, że uzasadnienie orzeczenia w przedmiocie wymierzenia policjantowi kary dyscyplinarnej powinno odzwierciedlać logiczny proces rozumowania, który doprowadził organ do wniosku o winie lub niewinności obwinionego – wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2022 r., sygn. III OSK 5260/21. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane przez KWP orzeczenie realizuje przedmiotowe wymogi.
Sąd pierwszej instancji naruszenia art. 135j ust. 2 pkt 6 ustawy o Policji nie upatruje w braku uzasadnienia wydanego orzeczenia lub sporządzeniu go
z pominięciem wymaganych elementów, lecz w tym, że nie zawiera ono ocen prawnych, które w ocenie tego Sądu powinny się w nim znaleźć wobec zastosowania
§ 2 Zasad etyki zawodowej Policjanta, stanowiących załącznik do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta" (Dz.Urz.KGP.2004.1.3). Stosownie do treści powołanego przepisu "[w] sytuacjach nieuregulowanych przepisami prawa lub nieujętych
w niniejszych zasadach etyki zawodowej policjant powinien kierować się zasadami współżycia społecznego i postępować tak, aby jego działania mogły być przykładem praworządności i prowadziły do pogłębiania społecznego zaufania do Policji." Jest to przepis, który nie określa wprost sposobu zachowania Policjanta, oczekiwanego
z perspektywy zawodowej deontologii, to jest: systemu wartości odpowiadającego specyfice zawodu policjanta. Treść § 2 Zasad etyki zawodowej Policjanta stanowi ogólną dyrektywę wyznaczającą sposób zachowania Policjanta w tych wszystkich układach, gdy przepisy prawa oraz deontologia zawodowa nie wskazują wprost, jakie działania powinien podjąć, względnie od jakich działań powinien się powstrzymać. Odwołanie się przez prawodawcę do klauzuli generalnej "zasad współżycia społecznego" powinno być rozumiane, jako zobowiązanie policjanta do wyboru takiego działania, które urzeczywistnia wzorcową relację funkcjonariusza Policji ze społeczeństwem. Każde działanie Policjanta, które nie zostało wprost usankcjonowane w przepisach prawa lub zasadach etyki zawodowej powinno więc realizować te wartości, które odpowiadają istocie służby w Policji, a więc zobowiązaniu do służby społeczeństwu, ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego – art. 1 ustawy o Policji. Naruszenie zasad współżycia społecznego w rozumieniu § 2 zasad etyki zawodowej Policjanta wymaga więc każdorazowo wykazania, że policjant podjął aktywność, która tym wartościom się sprzeniewierza. W analogicznym kontekście należy odczytywać zobowiązanie policjanta do podejmowania wyłącznie takich działań, które stanowią egzemplifikację praworządności i prowadzą do pogłębiania społecznego zaufania do Policji - § 2 in fine zasad etyki zawodowej Policjanta. Należy jednak zastrzec, że zarzut naruszenia praworządności wymaga wskazania konkretnego przepisu prawa, do którego policjant się nie zastosował. Naruszenie nakazu działania w sposób pogłębiający zaufanie społeczne do Policji nie może
z kolei obejmować tych wszystkich układów, w których dochodzi wprawdzie do złamania wewnętrznych reguł wykonywania zawodu policjanta, jednak bez negatywnego odbioru społecznego.
Analiza uzasadnienia orzeczenia KWP w kontekście przedstawionego sposobu rozumienia § 2 Zasad etyki zawodowej prowadzi do wniosku, że zawiera ono oceny prawne, w ramach których skonfrontowano działania Skarżącego polegające na wykonaniu prelekcji w przedszkolu z wynikającym z tego przepisu wymogiem zachowania określonych norm i wartości moralnych właściwych dla zawodu policjanta. Organ jednoznacznie stwierdził, że naruszenie przez Skarżącego § 2 Zasad etyki zawodowej polegało na podjęciu czynności służbowych w trakcie zwolnienia lekarskiego. Organ wyeksponował, że Skarżący będąc na zwolnieniu chorobowym, przeprowadził w dniu [...] października 2018 roku wykład w przedszkolu, do którego został zaproszony jako policjant. Z treści wyjaśnień złożonych przez Dyrektora Przedszkola z dnia [...] lutego 2019 roku (k. 31 akt adm.) wynika, że Skarżący został zaproszony jako rodzic do wzięcia udziału w spotkaniu z dziećmi w mundurze policjanta w ramach realizacji innowacji pedagogicznej "Bezpieczny Przedszkolak". Celem spotkania była edukacja bezpieczeństwa dzieci w ruchu drogowym. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z oceną KWP, że podjęte przez Skarżącego działania stanowiły realizację czynności służbowych. Skarżący w toku postępowania sam potwierdza, że tego typu "pogadanki" realizował wielokrotnie, w różnych przedszkolach. Zawsze wysyłany był przez przełożonego
"z ramienia ruchu drogowego" (oświadczenie Skarżącego, k. 29 akt adm.). Skarżący miał więc pełną świadomość, że w trakcie zwolnienia lekarskiego podejmuje aktywność, którą do tej pory zawsze realizował w ramach swoich czynności służbowych. Nie do pogodzenia z zasadami logiki byłoby założenie, że te same czynności tracą charakter służbowy, tylko dlatego, że są podejmowane na zwolnieniu lekarskim. Przedmiotową zależność dostrzega również Skarżący, albowiem
w skardze nie kwestionuje, że wygłoszony przez niego wykład w przedszkolu miał charakter czynności służbowej, próbuje natomiast wykazać, że ograniczona aktywność zawodowa w trakcie zwolnienia lekarskiego, w świetle postanowień
art. 121e ust. 1 i ust. 3 ustawy o Policji, jest dopuszczalna.
W tym stanie rzeczy, sformułowana przez Organy Policji ocena, że wykonywanie przez Skarżącego na zwolnieniu lekarskim czynności służbowych narusza § 2 Zasad etyki zawodowej jest trafna. Zgodnie z postanowieniami art. 121b ust. w ustawy o Policji, w okresie zwolnienia chorobowego policjant jest zwolniony
z zajęć służbowych. Zwolnienie lekarskie w systemowym założeniu musi oznaczać, że policjant w okresie jego obowiązywania nie jest zdolny do realizowania czynności służbowych, albowiem nie służą one przywróceniu jego zdrowia. Założenie przeciwne musiałoby oznaczać, że mimo choroby policjanta istnieje dająca się przedmiotowo wyodrębnić grupa działań mieszczących się w zakresie jego obowiązków służbowych, które mimo tej choroby może on wykonywać. Ustawodawca z takiego założenia nie wyszedł i przyjął, że zwolnienie chorobowe obejmuje zwolnienie z wszystkich zajęć służbowych. Z tych przyczyn, podjęcie przez Skarżącego w okresie zwolnienia lekarskiego czynności służbowych narusza zasady współżycia społecznego oraz zaufanie społeczne do Policji. Należy bowiem zauważyć, że Policjant, który dobrowolnie i w niewymuszonych okolicznościach podejmuje czynności służbowe na zwolnieniu lekarskim podważa zasadność jego wystawienia i tak w odbiorze wewnętrznym, wobec innych policjantów, jak i w odbiorze zewnętrznym, wobec społeczeństwa działa w warunkach naruszenia zaufania do służby. Policjant nie jest uprawniony do samodzielnej weryfikacji i oceny, które czynności mieszczące się w zakresie jego zajęć służbowych może realizować na zwolnieniu lekarskim. Skarżący naruszył również zasady współżycia społecznego, albowiem podejmując się aktywności zawodowej w okresie zwolnienia lekarskiego wybrał działanie, które poddaje w wątpliwość etos służby policyjnej.
Należy wyraźnie zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny, podobnie jak organy, nie kwestionują społecznie pozytywnego charakteru działań podjętych przez Skarżącego w dniu [...] października 2018 roku oraz zaangażowania w edukację dzieci i młodzieży. W niniejszej sprawie kwestia ta nie jest istotna. Istotne jest to, że Skarżący mimo zwolnienia lekarskiego, realizował czynności służbowe. Jak słusznie zauważył Organ, Skarżący powinien powstrzymać się z wykonaniem wykładu
w przedszkolu do czasu zakończenia okresu zwolnienia lekarskiego.
Rację ma również Organ podnosząc zarzut naruszenia art. 132 ust. 4b ustawy o Policji, w myśl którego "[ w] przypadku czynu stanowiącego przewinienie dyscyplinarne mniejszej wagi przełożony dyscyplinarny może odstąpić od wszczęcia postępowania i przeprowadzić ze sprawcą przewinienia dyscyplinarnego udokumentowaną w formie notatki rozmowę dyscyplinującą."
W orzecznictwie sądów administracyjny ukształtował się pogląd, że czyn mniejszej wagi to przewinienie dyscyplinarne, mające charakter incydentalny, obiektywnie niezamierzone, które nie wynika ze złej woli funkcjonariusza. Niewątpliwie przesłankami odpowiedzialności policjanta za przewinienia dyscyplinarne mniejszej wagi są bezprawność i wina. W obu wypadkach przewinienie jest zakwalifikowane ze względu na rodzaj uchybienia jako naruszenie "mniejszej wagi", tzn. takie, którego wpływ na wykonywanie służby jest znikomy lub niewielki.
O zakwalifikowaniu czynu jako przewinienia dyscyplinarnego mniejszej wagi, czyli takiego, którego wpływ na wykonywanie służby nie jest wielki, lub jako innego przewinienia niż mniejszej wagi, decyduje jednostronnie przełożony dyscyplinarny. Znaczenie wyróżniające ma jedynie to, że szacowany przez przełożonego dyscyplinarnego stopień i rodzaj naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej lub nieprzestrzegania zasad etyki zawodowej oraz stopień zawinienia sprawcy pozwalają na kwalifikację czynu jako przewinienia "mniejszej wagi" - zob. wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 1229/19.
W świetle przepisów ustawy o Policji o rodzaju zastosowanej kary dyscyplinarnej decyduje przełożony dyscyplinarny. Do jego uznania pozostawiona została też możliwość odstąpienia od wszczęcia postępowania przewidziana
w art. 132 ust. 4b, czy odstąpienia od wymierzenia kary, o jakiej mowa w art. 135j ust. 5 ustawy o Policji. Wymienione uprawnienia przysługują wyłącznie przełożonemu dyscyplinarnemu i sąd administracyjny w ramach swoich kompetencji nie jest władny wkraczać w tę materię. Przyznanie sądowi administracyjnemu prawa kontroli legalności orzeczeń dyscyplinarnych wynikające z art. 138 ustawy o Policji, nie uprawnia Sądu do decydowania za właściwy organ o tym, jaka kara dyscyplinarna powinna zostać zastosowana, oraz o tym, czy należało odstąpić od wszczęcia postępowania z uwagi na mały ciężar gatunkowy przewinienia lub tez odstąpić od ukarania z uwagi na niski stopień zawinienia lub szkodliwości czynu. W takiej bowiem sytuacji Sąd orzekałby niejako za właściwy organ, podczas gdy nie posiada kompetencji w tym zakresie, a tylko uprawnienia do oceny orzeczenia wydanego przez przełożonego dyscyplinarnego. W ramach przysługujących uprawnień Sąd ma prawo do oceny, czy kara dyscyplinarna została wymierzona słusznie, czy znajduje się w katalogu kar przewidzianych ustawą, czy jest współmierna do popełnionego czynu oraz oceny, czy wymierzenie kary nastąpiło z zachowaniem reguł określonych ustawą o Policji. Dobór kary adekwatnej do przewinienia dyscyplinarnego należy do sfery uznania organów dyscyplinarnych, gdyż ustawodawca nie określił, jakiemu przewinieniu odpowiada każda z sankcji wymienionych w art. 134 ustawy o Policji. Sądowa kontrola orzeczenia dyscyplinarnego w części dotyczącej kary sprowadza się wyłącznie do oceny czy organy przestrzegały reguł procedowania, w tym ustawowych dyrektyw wymiaru kar. Sąd nie może natomiast ingerować
w uprawnienia zastrzeżone wyłącznie dla organu prowadzącego postępowanie dyscyplinarne i oceniać celowości, czy słuszności zastosowanych przezeń sankcji - por. wyroki NSA z 31 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 2687/12, z 12 maja 2017 r., sygn. I OSK 2048/16, z 28 lutego 2018 r., sygn. I OSK 926/16. Wojewódzki Sąd Administracyjny swoim kasacyjnym orzeczeniem i sformułowanymi w nim w oparciu o art. 153 p.p.s.a. ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania nie może "wymuszać" na organie, aby wytłumaczył się, z jakich przyczyn nie przyjął, że czyn popełniony przez policjanta nie stanowi przewinienia dyscyplinarnego mniejszej wagi w rozumieniu art. 132 ust. 4b ustawy o Policji.
W niniejszej sprawie Skarżącemu została wymierzona kara nagany, a więc kara najłagodniejsza w katalogu kar dyscyplinarnych, przewidzianym treścią art. 134 ustawy o Policji (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania orzeczenia KWP
z dnia 9 lipca 2019 roku). Naczelny Sąd Administracyjny przyznaje, że KWP
w uzasadnieniu swojego orzeczenia nie uargumentował należycie wyboru kary. Organ potwierdził jedynie, że podziela w tym zakresie stanowisko zajęte przez Komendanta Miejskiego Policji w K. Należy jednak dostrzec, że kwestia ta nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Jeżeli bowiem zostało wykazane, że Skarżący w sposób zawiniony naruszył zasady etyki zawodu policjanta, a zatem w świetle
art. 132 ust. 1 ustawy o Policji ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną, to konwalidacja uchybienia organu Policji polegająca na właściwym przedstawieniu przesłanek wymiaru kary, w sytuacji gdy Skarżącemu wymierzono karę najłagodniejszą nie znajduje uzasadnienia, albowiem nie może doprowadzić do poprawy jego sytuacji prawnej. Jest to okoliczność tym bardziej istotna, że kara dyscyplinarna została Skarżącemu wymierzona za dwa czyny, z których tylko jeden został przez WSA zakwestionowany.
Uwzględniając przedstawione oceny prawne Naczelny Sąd Administracyjny uznając zasadność skargi kasacyjnej uchylił w całości zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji. Jednocześnie wobec wyjaśnienia istoty sprawy, na podstawie
art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 i art. 193 p.p.s.a. oddalił skargę.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 2, art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2023 r. poz. 1935.).