III OSK 267/23

III OSK 267/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Wojciech Jakimowicz
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 160/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-10-13
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 149 § 1 pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 45 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 2, art. 73, art. 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i d, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 14, art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1524
art. 7 ust. 1
Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J. M. i Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 160/22 w sprawie ze skargi J. M. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz J. M. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 października 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 160/22 oddalił skargę J. M. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
J. M. (dalej: "skarżący", "wnioskodawca") wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2022 r. wniósł o udostępnienie informacji publicznej.
Wniosek skarżącego dotyczył: "udostępnienie prowadzonego przez Departament Analiz i Polityki Migracyjnej MSWiA rejestru postępowań w sprawach o przestępstwa z nienawiści lub zestawienia (tabeli) takich postępowań opracowanego na podstawie ww. rejestru obejmującego dane o postępowaniach wszczętych od dnia 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2020 r. zawierającego następujące dane: garnizon, nazwa jednostki Policji prowadzącej postępowanie, numer sprawy (RSD, Ds.), opis zdarzenia, data zdarzenia, data wszczęcia i zakończenia postępowania przygotowawczego, źródło informacji o zdarzeniu, kwalifikacja prawna zastosowana przy wszczęciu oraz przy zakończeniu postępowania, Informacja o miejscu zdarzenia (województwo, powiat, wielkość miejscowości oraz rodzaj miejsca zdarzenia), informacja o charakterze motywacji sprawcy (społeczności, na szkodę której działał sprawca, rodzaj czynu, dane społeczno-demograficzne o pokrzywdzonym (liczba pokrzywdzonych ogółem, w podziale na płeć, wiek, wielkość miejsca zamieszkania), sposób zakończenia postępowania przygotowawczego, dane społeczno-demograficzne o sprawcy (liczba sprawców ogółem, w podziale na płeć, wiek, karalność, wykształcenie, wielkość miejsca zamieszkania, zawód), nazwa prokuratury lub sądu oraz nadana przez nią sygnatura, informacja o zastosowanych środkach zapobiegawczych, informacja o przynależności sprawcy do subkultur lub organizacji, sposób zakończenia postępowania sądowego, nazwa sądu i sygnatura sprawy". Wnoszono o: "zastosowanie w powyższym zestawieniu klasyfikacji stosowanej przez MSWiA w ramach ww. rejestru".
Po przedłużeniu - pismem z 15 kwietnia 2021 r. - terminu załatwienia sprawy, udzielono wnioskodawcy odpowiedzi pismem z 21 maja 2021 r. (na adres email wskazany przez skarżącego – [...]). Wskazano tam, że rejestr przestępstw z nienawiści nie stanowi informacji publicznej oraz przedstawiono uzasadnienie przyjętego stanowiska. Odnosząc się do części wniosku dotyczącej: "udostępnienie (...) zestawienia (tabeli) takich postępowań opracowanego na podstawie ww. rejestru obejmującego dane o postępowaniach wszczętych od dnia 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2020 r." wskazano, że analiza żądania prowadzi do wniosku, iż wnioskodawca wnosi de facto o udostępnienie rejestru przestępstw z nienawiści, który - jak wskazano - nie stanowi informacji publicznej. Jednocześnie wnioskodawcy udostępniono - na 58 stronach - szczegółowe dane posiadane przez organ w zakresie przestępstw z nienawiści, które uzyskano z rejestru przestępstw z nienawiści w wyniku automatycznego wygenerowania; odrębnie dla każdego roku (2015-2020) przekazano dane w zakresie: garnizonu, źródła informacji o zdarzeniu, kwalifikacji prawnej przy wszczęciu postępowania, kwalifikacji prawnej przy zakończeniu postępowania, miejsca zdarzenia (województwo), rodzaju miejsca zdarzenia, charakteru zdarzenia, rodzaju czynu, danych społeczno-demograficzne o pokrzywdzonym, sposobie zakończenia postępowania przygotowawczego, danych społeczno-demograficznych o sprawcy, środkach zapobiegawczych, decyzji sądu.
Po otrzymaniu odpowiedzi, wnioskodawca skierował do organu korespondencję (email z [...] maja 2021 r.), w której nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że rejestr przestępstw z nienawiści stanowi dokument wewnętrzny oraz wskazywał, że nie będzie w stanie skorzystać z przekazanych danych, gdyż są mu one potrzebne "do prowadzenia badań, ściślej budowania modeli statystycznych wyjaśniających od czego zależy liczba postępowań dotyczących przestępstw z nienawiści w poszczególnych województwach czym (skarżący) zajmuje się w Instytucie [...] Polskiej Akademii Nauk. Tymczasem tego rodzaju procedury statystyczne wymagają dostępu do danych surowych, a nie zagregowanych w zbiorcze kategorie".
Skan odpowiedzi na powyższą korespondencję przesłano 9 czerwca 2021 r. na adres email wskazany przez wnioskodawcę – [...]. W korespondencji tej organ podtrzymał uprzednie stanowisko.
J. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Dopuszczone do udziału w postępowaniu (k. 118 a.s.) Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] (dalej także: Stowarzyszenie) wniosło o uwzględnienie skargi oraz sformułowało dodatkową argumentację wobec zarzutów wnioskodawcy (k. 96-98 a.s.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga nie była zasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że nie jest sporne, że organ należy do podmiotów, obowiązanych do udzielania informacji publicznej - w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm., zwana dalej: "u.d.i.p."). Spór dotyczył tego, czy żądana przez wnioskodawcę informacja stanowi publiczną - udostępnianą w trybie ustawy o informacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie jest poza sporem, że dane w postaci o jaką zwrócił się wnioskodawca (klasyfikacja stosowanej przez organ w ramach danego rejestru) były mu niezbędne dla prowadzenia badań naukowych w ramach działalności zawodowej - jako pracownika Polskiej Akademii Nauk. Potwierdza to brzmienie części wstępnej wniosku gdzie wskazano: "jestem socjologiem [...] pracującym w Instytucie [...] Polskiej Akademii Nauk. W związku z prowadzonymi przeze mnie badaniami [...]", jak i wskazany przezeń adres poczty internetowej, gdzie dane miały być przekazywane – wedle nazwy chodzi o skrzynkę służbową w instytucie Polskiej Akademii Nauk. Potwierdzały to wyjaśnienia w piśmie z 25 maja 2021 r. gdzie wskazywano m.in. że dane są potrzebne wnioskodawcy "do prowadzenia badań, ściślej budowania modeli statystycznych wyjaśniających od czego zależy liczba postępowań dotyczących przestępstw z nienawiści w poszczególnych województwach". W takiej sytuacji – gdy z treści wniosku wynikało, że żądanie dotyczyło udostępnienia informacji, lecz w sprawie nie mogą znaleźć zastosowania przepisy ustawy o informacji - organ nie był obowiązany do jej udostępniania w terminach wskazanych tym aktem, bądź wydania decyzji odmownej (tak wywody Stowarzyszenia). Nie można więc zarzucić organowi bezczynności w sprawie.
Sąd I instancji stwierdził, że wobec wskazanych uwarunkowań nie może mieć istotnego znaczenia, że organ nie uzasadnił prawidłowo odmowy udostępnienia informacji w pełnym, żądanym zakresie, lecz odnosił się zaś do kwestii, czy ma ona charakter informacji publicznej (czy też stanowi dokument wewnętrzny, bądź roboczy) oraz czy istnieją przeszkody dla jej udostępnienia w kontekście zakresu żądanych danych - np. co do danych o postępowaniach karnych. Nie ma to znaczenia dla zasadności skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji.
W ocenie Sądu bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy był fakt, że uprzednio udostępniono wnioskodawcy dane analogiczne do żądanych obecnie, przywołując przepisy o dostępie do informacji publicznej. Nie kreuje to po stronie wnioskodawcy prawa żądania udostępnienia kolejnych danych w trybie ustawy o informacji. Jego wniosek nie może być bowiem rozpoznawany w danym trybie.
Zdaniem WSA w Warszawie w tej sytuacji bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy pozostają także podnoszone w skardze, popierane przez Stowarzyszenie, zarzuty dotyczące błędnego uznania przez organ, że określona informacja nie stanowi publicznej oraz braku podstaw dla ograniczenia dostępu do części danych. Sąd nie miał więc podstaw by się do tego odnosić.
Podsumowując Sąd I instancji stwierdził, że chybione są zarzuty naruszenia wymienionych w skardze przepisów prawa materialnego, także rangi konstytucyjnej, zakreślających ramy dostępu do informacji publicznej. Organowi nie można zaś przypisać bezczynności w danej sprawie. Tym bardziej nie miała ona charakteru rażącego. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zostały wniesione dwie skargi kasacyjne.
Pierwszą skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł J. M., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy wskutek nieuzasadnionego przyjęcia przez WSA w Warszawie, że wnioskodawca wskazywał w uzasadnieniu skargi, iż żądane dane "są mu niezbędne wobec realizacji przezeń określonych badań, jako pracownika Polskiej Akademii Nauk" (str. 3 uzasadnienia wyroku), a w konsekwencji błędne przyjęcie przez WSA w Warszawie, że "w sprawie nie mogą znaleźć zastosowania przepisy ustawy o informacji - organ nie był obowiązany do jej udostępnienia w terminach wskazanych tym aktem, bądź wydania decyzji odmownej" (str. 8-9 uzasadnienia wyroku), podczas gdy w skardze nie wskazano na "niezbędności" uzyskania informacji, zaś, jak wynika z akt sprawy, Skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w celu sprawowania społecznej kontroli działalności organu, tj. MSWiA, w zakresie rejestrowania przez administrację publiczną postępowań w sprawach o przestępstwa z nienawiści, natomiast przedstawienie celu złożenia wniosku i planowanego sposobu wykorzystania informacji służyło wyjaśnieniu organowi zakresu żądanych informacji publicznych,
- wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby WSA w Warszawie prawidłowo ustalił, że złożenie przez skarżącego wniosku stanowiło formę sprawowania społecznej kontroli administracji publicznej, powinien dojść do przekonania, że w sprawie powinny znaleźć zastosowanie przepisy u.d.i.p.), a w konsekwencji Sąd I instancji powinien stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności;
2) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy wskutek nieuzasadnionego przyjęcia przez WSA w Warszawie, że dane na potrzeby badań naukowych "mogą być bowiem udostępniane w innych trybach" niż tryb uregulowany u.d.i.p. (str. 8 uzasadnienia wyroku), podczas gdy system prawny nie przewiduje odrębnego trybu uzyskiwania informacji przez osoby prowadzące badania naukowe, WSA w Warszawie nie wskazał wprost, w jakim trybie informacje te mogą być uzyskane, a ponadto stanowisko takie byłoby co najmniej przedwczesne w sytuacji, w której WSA w Warszawie zaniechał ustalenia charakteru prawnego żądanej informacji,
- wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby WSA w Warszawie prawidłowo ustalił, że jedyną możliwością uzyskania przez skarżącego żądanych informacji są przepisy u.d.i.p., mógłby dojść do przekonania, że w sprawie powinny znaleźć zastosowanie przepisy u.d.i.p.;
3) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że "bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy pozostają (...) zarzuty dotyczące błędnego uznania przez organ, że określona informacja nie stanowi publicznej oraz braku podstaw dla ograniczenia dostępu do części danych. Sąd nie miał więc podstaw by się do tego odnosić" (str. 9 uzasadnienia wyroku), podczas gdy nie tylko WSA w Warszawie miał podstawę do oceny charakteru prawnego żądanej informacji, ale także bez ustalenia charakteru prawnego informacji nie jest możliwe rozstrzygnięcie istoty postępowania dotyczącego skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek,
- wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do braku rozpoznania przez WSA w Warszawie istoty sprawy, czyli czy w sprawie został spełniony zakres przedmiotowy u.d.i.p. oraz uniemożliwiło prawidłową ocenę, czy organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek.
II. naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i d u.d.i.p., w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że prawo do informacji publicznej obejmuje informacje o działalności organów władzy publicznej, o sprawach publicznych, w tym o trybie działania władz publicznych, sposobie przyjmowania i załatwiania spraw, poprzez błędną wykładnią, polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że "udostępnianie informacji publicznej ma służyć społecznej kontroli, budować społeczeństwo obywatelskie, rozwijać demokracje uczestniczącą. Przedmiotem informacji udostępnianych w trybie danych regulacji są problemy lub kwestie ważne dla dużej ilości osób lub grup obywateli, istotne dla poprawności funkcjonowania organów państwa nie zaś (...) np. dla celów naukowych czy zawodowych" (str. 7 uzasadnienia wyroku), podczas gdy prawidłowo przeprowadzona wykładnia ww. przepisów wskazuje na to, że celem u.d.i.p. jest zapewnienie możliwości udostępnienia informacji publicznych, ochrona innych praw podmiotowych, a także sprawowanie społecznej kontroli, która może być realizowana poprzez prowadzenie badań naukowych nad funkcjonowaniem administracji publicznej,
2) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (dalej: "ustawa o otwartych danych"). w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że prawo do informacji publicznej obejmuje informacje o działalności organów władzy publicznej, o sprawach publicznych, w tym o trybie działania władz publicznych, sposobie przyjmowania i załatwiania spraw, natomiast przepisy ustawy o otwartych danych nie naruszają prawa dostępu do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię, polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że:
a) w niniejszej sprawie nie znajdzie zastosowania u.d.i.p. gdyż żądane informacje mogą być udostępnione w "innych trybach", np. ustawy o otwartych danych (str. 8 uzasadnienia wyroku),
b) "Wykluczenie z procedury udostępniania informacji publicznej określonej ustawą o informacji, co do informacji potrzebnej do prowadzenia badań naukowych, nie godzi w mające rangę konstytucyjną prawo do informacji publicznej, jako wiedzy o sprawach publicznych ani też w gwarantowaną Konstytucja RP swobodę prowadzenia badań naukowych" (str. 8 uzasadnienia wyroku),
- podczas gdy prawidłowo przeprowadzona wykładnia ww. przepisów wskazuje na to, że celem prawnej regulacji ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego nie jest wprowadzenie ograniczenia w zakresie dostępu do informacji publicznej, natomiast przyjęcie odmiennego stanowiska uniemożliwia w istocie uzyskanie żądanych przez skarżącego informacji (co narusza zarówno prawo do informacji, zagwarantowane w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP jak i swobodę prowadzenia badań naukowych, zagwarantowaną w art. 73 Konstytucji RP), bowiem ustawodawca nie przewidział odrębnego od przepisów u.d.i.p. trybu uzyskiwania przez naukowców informacji z zasobów administracji publicznej na potrzeby prowadzonych badań naukowych;
3) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 73 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i d u.d.i.p., w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że prawo do informacji publicznej obejmuje informacje o działalności organów władzy publicznej oraz informacje o sprawach publicznych, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu ustalenia przez WSA w Warszawie, czy żądane przez skarżącego informacje w zakresie "prowadzonego przez Departament Analiz i Polityki Migracyjnej MSWiA rejestru postępowań w sprawach o przestępstwa z nienawiści lub zestawienia (tabeli) takich postępowań opracowanego na podstawie ww. rejestru" stanowią informację publiczną, skutkiem czego Sąd I instancji nie rozpatrzył istoty sprawy ze skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek;
4) art. 2 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieznajdującej podstawy prawnej ocenie przez WSA w Warszawie intencji skarżącego oraz planowanego wykorzystania informacji publicznej, które to okoliczności skarżący przedstawił, po pierwsze, w celu usunięcia wątpliwości faktycznych co do treści i zakresu żądanej informacji publicznej, po drugie zaś na potrzeby uzasadnienia wniosku procesowego o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych, a także zrzekł się rozpatrzenia skargi na rozprawie.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. M. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Drugą skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł uczestnik postępowania Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
I. naruszenie prawa materialnego tj.: art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 2 Konstytucji oraz art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że dobrowolne wykazanie przez osobę wnioskującą o udostępnienie informacji publicznej interesu faktycznego w uzyskaniu żądanej informacji ma wpływ na kwestię udostępnienia przez organ informacji publicznej, a także poprzez błędne uznanie przez Sąd, że w związku ze wskazaniem przez skarżącego, iż wnioskowana informacja jest skarżącemu potrzebna do prowadzenia badań naukowych, do przedmiotowej informacji nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej.
II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 14 w zw. z art. 16 ust. 1 u.i.d.p. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie pozostaje w bezczynności z zakresie udostępnienia informacji publicznej i oddalenie skargi, w sytuacji gdy podmiot nie udostępnił J. M. wnioskowanej przez niego informacji publicznej, jak również nie wydał decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie przez Sąd I instancji wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i niewypowiedzenie się przez Sąd co do kwestii przyznania wnioskowanej informacji waloru informacji publicznej.
Mając powyższe na uwadze skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Jednocześnie wniosło o zasądzenie kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także zrzekło się rozprawy i wniosło o rozpoznanie przedmiotowej skargi na posiedzeniu niejawnym.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnika postępowania Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Dodatkowo wpłynęło pismo procesowe pełnomocnika skarżącego z dnia 18 lutego 2024 r., w którym podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Nadto wskazał, że innym wnioskodawcom organ udostępnił dane z prowadzonego przez siebie rejestru przestępstw z nienawiści również w zakresie obejmującym opis zdarzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skoro w niniejszej sprawie strony skarżące kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekły się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skarg kasacyjnych nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania.
Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, podstawę rozstrzygnięcia o braku bezczynności organu stanowiło przyjęcie przez Sąd, że brak jest "podstaw dla przyjęcia, aby wolą prawodawcy było udostępnianie w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej także danych niezbędnych do prowadzenia badań naukowych - tych ogólnie istotnych z perspektywy interesu publicznego. (...) Wykluczenie z procedury udostępniania informacji publicznej określonej ustawą o informacji, co do informacji potrzebnej do prowadzenia badań naukowych, nie godzi w mające rangę konstytucyjną prawo do informacji publicznej, jako wiedzy o sprawach publicznych ani też w gwarantowaną Konstytucją RP swobodę prowadzenia badań naukowych. Dane dla potrzeb tych badań mogą być bowiem udostępniane w innych trybach."
Powyższe stwierdzenia, nie mają co do zasady znaczenia dla rozstrzygnięcia o bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej, a w zestawieniu ich ze stanowiskiem Sądu, że "organ nie uzasadnił prawidłowo odmowy udostępnienia informacji w pełnym, żądanym zakresie", gdyż odnosił się on do kwestii, czy żądana informacja ma "charakter informacji publicznej (czy też stanowi dokument wewnętrzny bądź roboczy) oraz czy istnieją przeszkody dla jej udostępnienia w kontekście zakresu żądanych danych - np. co do danych o postępowaniach karnych", w istocie budzą wątpliwości co do zajętego przez Sąd stanowiska. Końcowo Sąd I instancji stwierdził, że
"bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy pozostają podnoszone w skardze, popierane zaś przez Stowarzyszenie, zarzuty dotyczące błędnego uznania przez organ, że określona informacja nie stanowi publicznej oraz braku podstaw dla ograniczenia dostępu do części danych. Sąd nie miał więc podstaw by się do tego odnosić."
Analiza kontrolowanego w sprawie wyroku Sądu I instancji, w kontekście zarzutów naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i argumentacji skarg kasacyjnych skutkowała koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy uzasadnienie to nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, co jest nie mniej istotne, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku, a mianowicie, gdy nie daje podstaw do oceny poczynionych przez sąd wniosków co do legalności działań kontrolowanego organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 200/15). Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć zatem taką sytuację, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku oddalającego skargę lub uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Wyrok sądu pierwszej instancji nie poddaje się kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA).
W niniejszej sprawie Sąd nie zrealizował wymogu czytelnego skonstruowania uzasadnienia wyroku. Przede wszystkim nie jest jednoznaczne, czy Sąd przyjął, że wskazany we wniosku z dnia [...] kwietnia 2022 r. rejestr postępowań w sprawach o przestępstwa z nienawiści stanowi informację publiczną, czy też nie – np. przyjmując za organem, że jest to wyłącznie dokument wewnętrzny (roboczy), a więc żądanie nie dotyczyło informacji publicznej.
Kwalifikowanie określonej informacji jako informacji publicznej ma charakter obiektywny. Jeżeli zatem określona informacja jest informacją publiczną, to nie przestaje nią być niezależnie od tego kto i w jakim celu żąda jej udostępnienia, a tym samym jaki realizuje interes oraz jak może ona zostać przez niego wykorzystana.
Dodatkowo Sąd lakonicznie stwierdził, że nie było wolą prawodawcy "udostępnianie w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej także danych niezbędnych do prowadzenia badań naukowych - tych ogólnie istotnych z perspektywy interesu publicznego". Co więcej "wykluczenie z procedury udostępniania informacji publicznej określonej ustawą o informacji, co do informacji potrzebnej do prowadzenia badań naukowych, nie godzi w mające rangę konstytucyjną prawo do informacji publicznej, jako wiedzy o sprawach publicznych, ani też w gwarantowaną Konstytucja RP swobodę prowadzenia badań naukowych". Nie jest jednak możliwe skontrolowanie procesu myślowego, który doprowadził Sąd I instancji do powyższego wniosku, bo nie zostały przedstawione żadne argumenty na jego uzasadnienie, a jedynie nastąpiło odwołanie się do pojedynczych wyroków sądowych. Skoro prawo do informacji publicznej jest publicznym prawem podmiotowym, to z istoty swojej jest budowane na szerszej kategorii interesu prawnego, a to z kolei pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem Sądu, że wniosek mający służyć interesowi prawnemu jednej ze stron (wnioskodawcy – prowadzonym przez niego badaniom) dyskwalifikuje publiczny charakter informacji objętej tym wnioskiem. W konsekwencji nie jest też jasne, czy w ocenie Sądu granice sprawy sądowoadministracyjnej dostępu do informacji publicznej wyznaczone są obiektywnym rozumieniem pojęcia informacji publicznej, czy też jednocześnie okolicznościami faktycznymi w zakresie relacji pomiędzy podmiotem żądającym udostępnienia informacji a podmiotem będącym adresatem tego wniosku. Wydaje się, że Sąd I instancji nie tyle nawet kwestionował publiczny charakter żądanej informacji, co dostęp do niej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej – chociaż sam wskazuje, że istota sporu dotyczy właśnie tego, "czy żądana przez Wnioskodawcę informacja stanowi publiczną - udostępnianą w trybie ustawy o informacji." Jednocześnie jednak WSA w Warszawie nie sprecyzował na podstawie jakiej innej ustawy, określającej odmienne zasady i tryb dostępu, żądana przez skarżącego informacja może mu zostać udostępniona. Nie jest nią, wskazana tylko przykładowo w uzasadnieniu wyroku, ustawa dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. poz. 1641 ze zm.). Skutkiem powyższego Sąd I instancji nie rozpatrzył istoty sprawy ze skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek.
W realiach niniejszej sprawy ze względu na wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które nie spełnia standardów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną orzeczenia, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do wyrażenia stanowiska w kwestii prawidłowości zajętego przez Sąd I instancji merytorycznego stanowiska w sprawie, co w rezultacie skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. ze zobowiązaniem Sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy do rzetelnego przedstawienia stanu sprawy, z którego wynikać będzie, czy Sąd uznaje, że wnioskowany rejestr postępowań w sprawach o przestępstwa z nienawiści stanowi informację publiczną oraz jakie ewentualne względy mogą decydować o odmowie jego udostępnienia na tle treści art. 2 ust. 2 u.d.i.p. lub w o udostępnieniu w innym trybie art. 1 ust. 2 u.d.i.p.
Skoro trafny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., to przedwczesne byłoby wyrażanie przez NSA stanowiska w kwestiach objętych pozostałymi zarzutami skarg kasacyjnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2015 r., I GSK 465/15; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2021 r., I OSK 1880/19).
Z wyżej wymienionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaszły podstawy do uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz skarżących kasacyjnie orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 2 i 3 sentencji wyroku).