III OSK 2667/22

III OSK 2667/22 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2022-12-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1062/22 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2022-07-29
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 58 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 398
art. 1 ust. 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1062/22 o odrzuceniu skargi B.B. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2022 r. nr CKLLo-121-2022/UW/PSP w przedmiocie ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu funkcjonariusza doznanego wskutek wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby albo choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby postanawia oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 29 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1062/22 odrzucił skargę B.B. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2022 r. nr CKLLo-121-2022/UW/PSP w przedmiocie związku schorzeń ze służbą.
W uzasadnieniu postanowienia podał, że w dniu 29 kwietnia 2019 r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej [...] skierował B.B. na badanie lekarskie celem ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu funkcjonariusza doznanego wskutek wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby albo choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Do skierowania dołączono protokół powypadkowy nr 21/2017.
[...] Rejonowa Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych [...] orzeczeniem z dnia 11 lutego 2022 r. nr RKL Wr 262/2022/UW/PSP stwierdziła, że w wyniku wypadku w służbie, mającego miejsce w dniu [...] 2017 r., B.B. doznał uszczerbku na zdrowiu w wymiarze 7% z powodu stłuczenia [...].
Następnie, w wyniku odwołania B.B. od w/w orzeczenia, Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (dalej w skrócie "CKL") orzeczeniem z dnia 25 kwietnia 2022 r. nr CKLLo-121-2022/UW/PSP, na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 398 ze zm.; dalej w skrócie "u.k.l."), utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie.
Powyższe orzeczenie CKL stało się przedmiotem skargi B.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o jego zmianę, poprzez ustalenie uszczerbku na zdrowiu adekwatnego do rozpoznań postawionych przez lekarzy orzeczników, szczególnie specjalisty [...] i [...], które dotychczas były pominięte, a jednoznacznie wskazują na związek z wypadkiem w służbie oraz o zobowiązanie do zapłaty odsetek ustawowych za opóźnienie od kwoty stanowiącej wartość odszkodowania od upływu 30 dni od dnia rozpoczęcia procedury w niniejszej sprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 47 pkt 2 u.k.l., § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2019 r. w sprawie ustalania uszczerbku na zdrowiu funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Ochrony Państwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 921, dalej w skrócie "rozporządzenie") oraz art. 20 pkt 1, art. 31 i art. 37 pkt 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1032, dalej w skrócie "u.ś.o.").
CKL w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie, wskazując, że przedmiot zaskarżenia nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niedopuszczalną. Wskazał, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty, czynności, bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania określone w art. 3 § 2 i 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."). Z kolei zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest orzeczenie CKL wydane w celu ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu funkcjonariusza doznanego wskutek wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby albo choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Zaskarżone orzeczenie zapadło na skutek wydanego w dniu 29 kwietnia 2019 r. przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] skierowania B.B. na badanie kontrolne, celem ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu funkcjonariusza doznanego wskutek wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby albo choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Tego rodzaju rozstrzygnięcie nie ma samodzielnego bytu. Podlega ono kontroli sądu powszechnego w ramach odwołania od decyzji wydawanej w innym postępowaniu przez organ właściwy w sprawach odszkodowawczych. Stosownie bowiem do treści art. 34 ust. 1 u.ś.o., prawo do świadczeń odszkodowawczych i ich wysokość ustala się w drodze decyzji. Według art. 37 ust. 1 u.ś.o., decyzję w sprawie przyznania świadczeń odszkodowawczych wydaje się w terminie 30 dni od dnia wszczęcia postępowania. Z kolei art. 38 ust. 1 u.ś.o. przewiduje od decyzji, o której mowa w art. 37 ust. 1, odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1805 ze zm.). W konsekwencji uznać należy, iż zaskarżone orzeczenie CKL nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, natomiast może ono zostać poddane kontroli przez sąd powszechny w ramach odwołania od decyzji wydanej w sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych (emerytalno-rentowej lub odszkodowawczej).
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł B.B. Zaskarżając postanowienie w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., polegające na przyjęciu, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, podczas gdy to właśnie w zakresie postępowania administracyjnego dokonana jest kontrola orzeczenia komisji lekarskiej przez sąd administracyjny, która sprowadza się w istocie do jego badania pod względem formalnym;
2) art. 3 § 2 i 2a p.p.s.a., polegające na pominięciu wskazanego przepisu przy wydaniu niniejszego orzeczenia, podczas gdy przepis ten wskazuje na kontrolę administracyjną jaką wojewódzki sąd administracyjny winien przeprowadzić w zakresie wniesionej skargi, bezczynności organu i przewlekłości prowadzonego postępowania, a co było m.in. zarzutem skarżącego;
3) art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), polegające na pominięciu okoliczności związanych z zebraniem i wszechstronnym rozpatrzeniem materiału dowodowego, co w konsekwencji skutkowało błędnymi ustaleniami prowadzącymi do wydania wadliwego rozstrzygnięcia;
4) art. 47 pkt 2 u.k.l., z uwagi na zmniejszenie ustalonego skarżącemu orzeczeniem z dnia 23 listopada 2021 r. nr RKL Wr 1797/2021/UW/PSP uszczerbku na zdrowiu z 25% do 7%, a tym samym wydania orzeczenia na jego niekorzyść, wbrew obowiązującemu przepisowi;
5) § 4 rozporządzenia, poprzez nadinterpretowanie w/w przepisu i stwierdzenie, że ocenie podlega stopień upośledzenia funkcji organizmu wynikający ze skutków przebytego urazu opisanych w protokole, podczas gdy z przepisu wynika jednoznacznie, że: "ustalenie stanu zdrowia funkcjonariusza następuje z dnia ustalenia stopnia uszczerbku, po zakończonym leczeniu";
6) art. 20 pkt 1 u.ś.o., poprzez twierdzenie, że protokół powypadkowy jest dokumentem wiążącym w zakresie ustalenia skutków zdrowotnych wypadku w służbie skarżącego, podczas gdy zgodnie z treścią w/w przepisu: "komisja powypadkowa ustala okoliczności i przyczyny wypadku oraz jego związek ze służbą w postępowaniu wyjaśniającym", a nie skutki medyczne wypadku w służbie;
7) art. 37 pkt 1 u.ś.o., poprzez brak wydania decyzji o jednorazowym odszkodowaniu do dnia wniesienia skargi, a ponadto rozpoczęcie procedury w zakresie przyznania jednorazowego odszkodowania dopiero w dniu 29 kwietnia 2019 r. (data wypadku w służbie – 23 sierpnia 2017 r.), kiedy to przekazany został protokół powypadkowy nr 21/2017 z dnia 15 września 2017 r. oraz posiadana dokumentacja medyczna do [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych [...], natomiast pierwsze badania orzeczników przeprowadzone zostały w dniu 3 listopada 2021 r.;
8) art. 31 u.ś.o., poprzez pominięcie w orzeczeniach o stanie zdrowia skarżącego opinii orzeczników MSWiA: [...] z dnia 4 listopada 2021 oraz jej korekty do opinii z dnia 14 stycznia 2021 r. oraz [...] z dnia 4 listopada 2021 r., a ponadto stwierdzenie w zaskarżonym orzeczeniu, że dokumentacja medyczna skarżącego nie zawiera rozpoznania [...], podczas gdy z pominiętych opinii jednoznacznie wynika szeroki zakres postawionych rozpoznań chorobowych i ustalenie przez orzeczników związku wymienionych schorzeń, m.in. [...], z wypadkiem w służbie z dnia 23 sierpnia 2017 r.;
9) art. 32 u.k.l., poprzez nieprzeprowadzenie ponownych badań lekarskich i badań specjalistycznych, ewentualnie skierowania skarżącego na obserwację szpitalną, co skutkowało niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności sprawy.
10) art. 33 ust. 1 u.k.l., poprzez całkowite pominięcie przy orzekaniu konieczności przeanalizowania sprawy na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach, szczególnie w postaci przedłożonej przez skarżącego dokumentacji medycznej, w tym opinii innych lekarzy orzeczników MSWiA, co w konsekwencji doprowadziło do wydania wadliwego rozstrzygnięcia.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
W piśmie procesowym z dnia 7 października 2022 r. skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie wskazać należy, że w świetle art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 182 § 3 p.p.s.a., rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym, orzeka w składzie jednego sędziego.
W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że tryb postępowania komisji lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych określają przepisy u.k.l. Wynika z nich, że komisje te, na podstawie badań, oceniają zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia służby, a także m.in. orzekają również o tym, czy niezdolność do służby z powodu choroby pozostaje w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby (art. 1 ust. 1 u.k.l.). Komisje lekarskie są więc właściwe w zakresie badań medycznych oraz wydawania orzeczeń o stanie zdrowia i stopniu zdolności do służby, jak również i stopniu uszczerbku na zdrowiu, związku schorzeń i ułomności ze służbą.
Zgodnie z ugruntowanymi poglądami judykatury, orzeczenia w/w komisji lekarskich można podzielić na dwie odrębne grupy.
Pierwsza z nich jest związana z ustalaniem przez komisję zdolności do służby. Oceniany jest stan zdrowia danej osoby na potrzeby zaliczenia jej do określonej kategorii zdolności do służby w celu przyjęcia do niej, dalszego jej pełnienia, czy zwolnienia ze służby. Orzeczenia w tych sprawach są zatem wiążące dla organu w sprawie powołania danej osoby do służby, przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe, czy zwolnienia ze służby. Innymi słowy, orzeczenia te stanowią podstawę do wydania przez właściwe organy decyzji administracyjnej, na mocy której osoba jest przyjmowana do służby, przeniesiona na inne stanowisko służbowe, czy też z niej zwalniana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że komisje lekarskie, działające w sprawach funkcjonariuszy, czy też kandydatów do służb mundurowych, są organami administracji publicznej i swe rozstrzygnięcia podejmują w formie decyzji administracyjnych, nazwanych orzeczeniami. Orzeczenia te podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 21 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2978/13 i 9 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 354/09 oraz postanowienie NSA z dnia 3 lutego 2022 r., sygn. akt III OZ 27/22).
Drugą natomiast grupę orzeczeń wydawanych przez omawiane komisje stanowią orzeczenia, które ustalają schorzenia funkcjonariusza oraz ich związek ze służbą do celów m.in. odszkodowawczych lub rentowych albo zaopatrzenia emerytalnego, przysługujących na podstawie innych ustaw, niż ustawa o Policji. Orzeczenia z tej grupy zasadniczo poddawane są kontroli sądów powszechnych w ramach rozpoznawania odwołań od decyzji o świadczeniach rentowych, emerytalnych, czy odszkodowawczych. Orzeczenia te mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości. W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż sprawy orzekania o inwalidztwie, związku schorzeń ze służbą i ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu funkcjonariusza nie należą do właściwości sądu administracyjnego (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 93/10, 29 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 667/08, 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 220/10, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt III ZP 9/99 OSNAPiUS z 2000 r., Nr 5, poz. 167, uchwała NSA z dnia 19 stycznia 1998 r., sygn. akt OPS 8/97 oraz postanowienia NSA z dnia: 21 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 251/13 i 3 lutego 2022 r., sygn. akt III OZ 27/22).
Prezentowany pogląd podzielił również ustawodawca. Z treści uzasadnienia projektu ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, obowiązującej od dnia 1 stycznia 2015 r., wynika iż: "W zakresie kontroli sądowej orzeczeń należy zauważyć, że projekt pozostawia bez zmian aktualny stan prawny w tym zakresie. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznaczają przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 tej ustawy działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten może być rozszerzony przez przepisy ustaw szczególnych, ale w zakresie orzeczeń komisji lekarskich podległych MSW, żaden obecnie obowiązujący przepis nie zawiera takiej regulacji. Należy jednak zaznaczyć, iż orzeczenia komisji mają dwojaki charakter. Jedną grupę orzeczeń wydawanych przez komisje stanowią orzeczenia, które ustalają schorzenia funkcjonariusza oraz ich związek ze służbą do celów odszkodowawczych lub rentowych albo zaopatrzenia emerytalnego. Orzeczenia z tej grupy poddawane są kontroli sądów powszechnych w ramach rozpoznawania odwołań od decyzji o świadczeniach rentowych, emerytalnych czy odszkodowawczych. Orzeczenia te mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określenia świadczeń, ich zakresu i wysokości. W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Natomiast druga grupa to orzeczenia związane z ustalaniem przez komisję zdolności do służby. Oceniany jest więc stan zdrowia danej osoby na potrzeby zaliczenia jej do określonej kategorii zdolności do służby w celu przyjęcia do niej, dalszego jej pełnienia czy zwolnienia ze służby. Orzeczenia w tych sprawach są wiążące dla organu w sprawie powołania danej osoby do służby, przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe czy zwolnienia go ze służby i stanowią podstawę do wydania przez właściwe organy decyzji administracyjnej".
Wobec powyższego stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie istotny jest fakt, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane na skutek wydanego w dniu 29 kwietnia 2019 r. przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] skierowania B.B. na badanie lekarskie celem ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu funkcjonariusza doznanego wskutek wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby albo choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Orzeczenie to nie dotyczy zatem ustalenia kategorii zdolności do służby w rozumieniu omówionej pierwszej grupy orzeczeń, na które służby skarga do sądu administracyjnego.
W konsekwencji skarga B.B. została prawidłowo przez Sąd pierwszej instancji odrzucona jako niepodlegająca kognicji sądu administracyjnego.
Z omówionych względów, zarzuty nr 1 i 2 skargi kasacyjnej nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie. Z kolei pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie podlegają w ogóle ocenie, bowiem odnoszą się do meritum sprawy i oceny zaskarżonego orzeczenia, natomiast – jak już wskazano – do merytorycznej kontroli zaskarżonego orzeczenia CKL w omówionym zakresie przed sądem administracyjnym dojść nie mogło.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.