III OSK 2664/22

III OSK 2664/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Piotr Korzeniowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6137 Ochrona środowiska morskiego
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 479/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-06-13
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 5 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 479/22 w sprawie ze skargi S. sp. z o.o. w G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 5 stycznia 2022 r. nr GM-DGM-7.530.105.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 13 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Wa 479/22 po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: skarżąca, Spółka,) na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich 1. uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z [...] października 2021 r., nr [...]; 2. zasądził od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej S. sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną do Sądu decyzją nr [...] z [...] stycznia 2022 r. Minister Infrastruktury, po rozpoznaniu wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez Ministra Infrastruktury decyzji nr [...] z [...] października 2021 r. w przedmiocie umorzenia w całości postępowania prowadzonego w sprawie wniosku o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia pn. "Morska Farma Wiatrowa S." - utrzymał ww. decyzję w mocy.
Nie zgadzając się z ww. rozstrzygnięciem Spółka S. sp. z o.o. z siedzibą w G. wystąpiła do Sądu I instancji ze skargą zarzucając naruszenie:
1) art. 106 ustawy z 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych w związku z art. 105 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego ("k.p.a."), poprzez umorzenie postępowania w całości w przypadku, gdy lokalizacja "Morskiej Farmy Wiatrowej S." objętej wnioskiem skarżącej z 22 grudnia 2018 r. o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich, odpowiada w części obszarom określonym w załączniku nr 2 do ustawy offshore i w konsekwencji nie zachodziła określona w tym przepisie przesłanka uprawniająca organ do umorzenia postępowania w całości;
2) art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie zasady praworządności i wykroczenie przez organ poza granice wyznaczone ww. art. 106 ustawy offshore;
3) art. 7a § 1 k.p.a., poprzez naruszenie zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony i rozstrzygnięcie wątpliwości organu w zakresie interpretacji art. 106 ustawy offshore na niekorzyść skarżącej.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów, skarżąca wniosła o: - uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Ministra Infrastruktury z 1 października 2021 r.; - orzeczenie zwrotu kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.
Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z [...] października 2021 r. nr [...] w uzasadnieniu wyroku wskazał, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest interpretacja przepisu art. 106 ustawy z 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 234, ze zm., dalej: ustawa offshore, ustawa) i tym samym zasadności jego zastosowania w okolicznościach faktycznych badanej sprawy. Zdaniem Sądu I instancji, przez użyty przez ustawodawcę zwrot "lokalizacja nie odpowiada obszarom określonym w załączniku nr 2 do niniejszej ustawy", rozumieć należy dyspozycję umorzenia tylko tych postępowań, w których lokalizacja przedsięwzięcia nie znajduje się w powyższym obszarze. W kontrolowanej sprawie natomiast sytuacja jest odmienna albowiem, co bezsporne, położenie planowanej inwestycji jedynie w części wykracza poza wyznaczony w załączniku nr 2 do ww. ustawy obszar, w pozostałej zaś części zawiera się w obszarze w nim wskazanym, tj. pokrywa się z obszarami oznaczonymi w załączniku nr 2 jako 14.E.1, 14.E.2 i 14.E.4. Wbrew zatem twierdzeniu Ministra, zasadne jest umorzenie niniejszego postępowania odnośnie tej części wniosku, która obejmuje lokalizację inwestycji wykraczającą poza obszar wskazany w załączniku nr 2, na ogólnej podstawie art. 105 k.p.a., a w pozostałej części postępowanie winno być prowadzone co do meritum.
Według Sądu I instancji, intencją ustawodawcy w świetle art. 106 ustawy offshore, jest umorzenie postępowania wyłącznie w sytuacji nieodpowiadania w całości lokalizacji inwestycji obszarom określonym w jej załączniku nr 2, tj. w sytuacji, jeżeli wniosek o wydanie pozwolenia dotyczy innych współrzędnych niż współrzędne akwenów wskazanych w załączniku nr 2. Nie oznacza to jednak, jak wskazuje organ, pełnej zgodności pomiędzy lokalizacją wskazaną we wniosku a danym akwenem z załącznika nr 2, czyli zajęciem przez inwestycję danego akwenu w całości w wyznaczonych granicach zgodnie ze wskazanymi współrzędnymi, lecz oznacza to umiejscowienie inwestycji w sposób nieprzekraczający wyznaczonych współrzędnymi granic. Obszar przedsięwzięcia nie może "wychodzić" poza granice, może mieć jednak inną powierzchnię, niż przewidzianą w powyższym załączniku.
W skardze kasacyjnej Minister Infrastruktury (dalej: skarżący kasacyjnie organ, skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez r.pr. P.K., zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji zarzucono:
1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:
1) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i zawartego w aktach sprawy oraz wszystkich okoliczności występujących w sprawie, w szczególności map stanowiących załączniki do decyzji Ministra Infrastruktury z [...] października 2021 r. w przedmiocie umorzenia w całości postępowania, wskazujących nieodpowiadanie lokalizacji i powierzchni przedsięwzięcia objętego wnioskiem S. sp. z o.o. z lokalizacją i powierzchnią obszarów 14.E.1, 14.E.2 oraz 14.E.3, określonych w załączniku nr 2 do ustawy offshore, jak również wskazujących na rozdrobnienie obszarów morskich, czemu przeciwdziałać miało rozwiązanie wprowadzone w art. 106 ustawy offshore;
2) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i oparcie wyroku na własnych ustaleniach, nieznajdujących oparcia w aktach sprawy, które to okoliczności, w świetle brzmienia art. 106 ustawy offshore nie są brane pod uwagę przy ocenie przesłanek umorzenia postępowania na podstawie przedmiotowego przepisu, w szczególności:
a) ustaleniu, że organ z góry założył, że realizacja inwestycji zgodnie w wnioskiem S. sp. z o.o. prowadziłaby do nieefektywnego i nieracjonalnego wykorzystania obszarów;
b) ustaleniu, że z uwagi na przebieg korytarzy morskich przewidzianych dla budowy Gazociągu Bałtyckiego Baltic Pipe zlokalizowanych na obszarze 14.E.1 i 14.E.2, z technicznego oraz praktycznego punktu widzenia, obszar zajęty tymi korytarzami jest de facto bezużyteczny na cele budowy morskich farm wiatrowych i w odniesieniu do tego obszaru nie można postawić zarzutu niezgodności wniosku z obszarami określonymi w załączniku nr 2 do ustawy offshore, czy też nieefektywnego i nieracjonalnego wykorzystania tych obszarów;
3) art 141 § 4 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na lakonicznym i ogólnikowym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w zakresie stwierdzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnej wykładni art. 106 ustawy offshore i w jej konsekwencji nieuzasadnionej ingerencji w proces inwestycyjny, jak również niewyjaśnienie jakie techniczne i praktyczne aspekty przemawiają za wnioskiem Sądu I instancji, że przebieg korytarzy morskich przewidzianych dla budowy Gazociągu Bałtyckiego Baltic Pipe zlokalizowanych na obszarze 14.E.1 i 14.E.2 czyni bezużytecznym ten obszar na cele budowy morskich farm wiatrowych;
4) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na określeniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wiążących wskazań dla organu, co do dalszego postępowania tj. zbadania przez organ, czy wniosek S. sp. z o.o., nie sprzeciwia się celom związanym z efektywnym wykorzystaniem morskich obszarów w kontekście ograniczenia ich zasobów oraz zbadania czy realizacja inwestycji nie spowoduje braku możliwości zagospodarowania pozostałej części akwenu, a zatem okoliczności wykraczających poza dyspozycję art. 106 ustawy offshore, podczas gdy organ umarzając postępowanie na podstawie art. 106 ustawy offshore bada jedynie wystąpienie w sprawie przesłanek określonych w przepisie, tj. okoliczności niezakończenia postępowania o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich, przedmiot postępowania (wniosek musi dotyczyć morskich farm wiatrowych) oraz odpowiadanie lokalizacji określonej we wniosku o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia polegającego na budowie morskiej farmy wiatrowej z lokalizacją obszarów określonych w załączniku nr 2 do ustawy offshore;
5) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz zw. z art. 23 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2022 r. poz. 457, ze zm., dalej: ustawa o obszarach morskich, u.o.m.), przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na określeniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wiążących wskazań dla organu, co do dalszego postępowania tj. zbadania przez organ, czy wniosek S. sp. z o.o., nie sprzeciwia się celom związanym z efektywnym wykorzystaniem morskich obszarów w kontekście ograniczenia ich zasobów oraz zbadania czy realizacja inwestycji nie spowoduje braku możliwości zagospodarowania pozostałej części akwenu, podczas gdy organ prowadząc postępowanie o wydanie pozwolenia, o którym mowa w art. 23 ustawy o obszarach morskich nie bada okoliczności wskazanych przez Sąd I instancji, albowiem pozwolenie, o którym mowa w art. 23 ustawy o obszarach morskich, ma charakter lokalizacyjny i na tym etapie postępowania nie jest możliwe ustalenie, czy w ogóle będzie możliwa realizacja w danym akwenie określonego przedsięwzięcia, a tym bardziej efektywności wykorzystania obszaru;
6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 105 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej: k.p.a.) i uznaniu, że w niniejszej sprawie umorzenie postępowania powinno nastąpić na ogólnej podstawie z art. 105 k.p.a., określającego bezprzedmiotowość postępowania, w zakresie, w jakim lokalizacja określona we wniosku Spółki wykracza poza obszar wskazany w załączniku nr 2 do ustawy offshore, podczas gdy przepisem regulującym przesłanki oraz tryb umorzenia postępowania jest art. 106 ustawy offshore, będący przepisem szczególnym w stosunku do art. 105 k.p.a.;
7) art 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 200 p.p.s.a i art. 205 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające wyłącznie na wskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (strona 10 uzasadnienia), że o kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., bez wyjaśnienia zastosowanej podstawy prawnej w kontekście rozpoznawanej sprawy;
8) art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi Spółki podczas, gdy w świetle okoliczności sprawy oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie było podstaw do uwzględniania skargi;
2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj. art. 106 ustawy offshore przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:
a) zwrot "lokalizacja nie odpowiada obszarom określonym w załączniku nr 2 do ustawy offshore", użyty w art. 106 ustawy offshore, rozumieć należy jako dyspozycję umorzenia tylko tych postępowań, w których lokalizacja przedsięwzięcia nie znajduje się w obszarze określonym w załączniku nr 2 do ustawy offshore, tj. wykracza poza ten obszar, podczas gdy zwrot "odpowiadać" użyty w art 106 ustawy offshore należy rozumieć, w ten sposób, że lokalizacja określona we wniosku o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia polegającego na budowie morskiej farmy wiatrowej oraz obszary określone w załączniku nr 2 do ustawy offshore powinny być takie same, a w przypadku jeśli nie zachodzi taka tożsamość postępowanie podlega umorzeniu, co potwierdza znaczenie słowa "odpowiadać" według zasad języka polskiego;
b) wystarczająca do ustalenia treści normy prawnej wynikającej z art. 106 ustawy offshore, a w szczególności użytego w nim zwrotu "odpowiadać obszarom określonym w załączniku nr 2 do ustawy offshore", jest wykładnia literalna, w sytuacji wielości synonimów zwrotu "odpowiadać", i w konsekwencji pominięcie w takiej sytuacji wykładni systemowej i funkcjonalnej oraz wniosków z nich płynących;
c) możliwe jest kontynuowanie postępowania prowadzonego z wniosku Spółki i wyłączenie w tym zakresie zastosowania art. 106 ustawy offshore, co stoi w sprzeczności z treścią i celem art. 106 ustawy offshore, który uniemożliwia kontynuowanie postępowania w przedmiotowej sprawie;
d) przepis ten stanowi podstawę do merytorycznego badania wniosku skarżącej przez organ w zakresie efektywności i racjonalności wykorzystania obszaru, podczas gdy przepis ten ma charakter przejściowy i de facto ma jednorazowe zastosowanie (ma na celu uregulowanie statusu wszczętych i niezakończonych postępowań), jego skutek nie rozciąga się na całe trwające postępowanie, nie kreuje uznaniowości organu ani nie dopuszcza dokonania różnych rozstrzygnięć w zależności od zachowania wnioskodawcy, a tym samym nie pozwala na badanie merytoryczne wniosku, albowiem umorzenie postępowania, o którym mowa w art. 106 ustawy offshore jest orzeczeniem formalnym kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia.
W związku z powyższym, wniesiono: 1. na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie - w oparciu o art. 188 p.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, przez jej oddalenie w całości, 2. na podstawie art 203 pkt 2 p.p.s.a. - o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika, według norm przepisanych, 3. na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. - o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że analiza uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wskazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonał wnikliwego zbadania wszystkich okoliczności sprawy, w konsekwencji czego dopuścił się wskazanych w petitum skargi kasacyjnej naruszeń przepisów postępowania, które mają istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego.
Według skarżącego kasacyjnie organu, stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest błędne i nie można się z nim zgodzić, a przytoczone w uzasadnieniu wyroku okoliczności nie znajdują oparcia w treści art. 106 ustawy offshore, jak również w zgromadzonym w sprawię materiale dowodowym. Niezrozumiałe jest stanowisko Sądu I instancji, który dostrzegając wieloznaczność zwrotu "odpowiadać" - w uzasadnieniu wyroku wskazuje, że słownikowa definicja słowa "odpowiadać" to nie tylko "być takim samym jak coś innego", ale również "być podobnym" i "być zgodnym" (strona 7 uzasadnienia) - uznaje opierając się jedynie na wykładni literalnej, że umorzeniu podlegają tylko te postępowania, w których lokalizacja przedsięwzięcia nie znajduje się w obszarze określonym w załączniku nr 2 do ustawy offshore, albowiem interpretacja przeciwna byłaby sprzeczna z literalnym brzmieniem przepisu art. 106 ustawy offshore.
Stanowisko Sądu I instancji jest o tyle błędne, że oba znaczenia przedmiotowego zwrotu, jak to zostało wyżej wskazane, są dopuszczalne, a zatem wynik wykładni językowej nie daje odpowiedzi co do znaczenia przepisu. Stanowisko Sądu I instancji jest wzajemnie sprzeczne. Z jednej strony Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazuje, że "przyjęcie zawężającej wykładni zaproponowanej przez Organ" (strona 7 uzasadnienia), stanowiłoby nieuzasadnioną ingerencję w proces inwestycyjny, podczas gdy w dalszej części uzasadnienia przywołując art. 106 ustawy offshore podnosi, że nie można go "interpretować rozszerzające lub domniemywać treści w nim niezawartych, tak jak dokonał tego organ w zaskarżonym i utrzymanym w nim w mocy rozstrzygnięciu" (strona 8 uzasadnienia). Błędne jest również stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zgodnie z którym umorzenie postępowania w niniejszej sprawie powinno nastąpić na ogólnej podstawie art. 105 k.p.a.
W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, przepis art. 105 k.p.a. określa ogólną podstawę umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania, a z którą mamy do czynienia w przypadku wystąpienia trwałych i nieusuwalnych przeszkód, uniemożliwiających rozpatrzenie sprawy (sytuacji, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a). W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 105 k.p.a., albowiem nie można uznać, że odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej. Z tych też przyczyn art. 106 ustawy offshore jest przepisem szczególnym wobec art. 105 k.p.a. i ze względu na szczególny charakter unormowania art. 106 ustawy offshore w sprawach objętych hipotezą normy prawnej w nim zawartej, nie znajdują zastosowania przepisy procedury administracyjnej regulujące tryb umarzania postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. Poczynione przez Sąd I instancji ustalenia i przyjęte wnioski nie znajdują oparcia w świetle treści art. 106 ustawy offshore w uzasadnieniu do przedmiotowej ustawy, a przede wszystkim nie znajdują oparcia w zgromadzonych w toku postępowania aktach sprawy.
Niezrozumiałe i nieznajdujące oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w którym wskazano, że z uwagi na korytarz przeznaczony pod budowę Gazociągu Bałtyckiego Baltic Pipe z technicznego i praktycznego punktu widzenia obszar zajęty tymi korytarzami jest bezużyteczny na cele budowy morskiej farmy wiatrowej i w odniesieniu do tego obszaru nie można stawiać zarzutu niezgodności wniosku o wydanie pozwolenia, o którym mowa w art. 23 ustawy o obszarach morskich, z obszarami określonymi w załączniku nr 2 do ustawy offshore, czy też nieefektywnego i nieracjonalnego wykorzystania tych obszarów. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wskazał o jakie dokładnie techniczne i praktyczne przeszkody chodzi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala organowi ustalić, na jakiej podstawie powyższe wnioski zostały przyjęte przez Sąd I instancji. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, sformułowanie takich wniosków wymagałoby co najmniej wiedzy specjalistycznej, tj. opinii biegłego, z zakresu wiedzy technicznej i budowalnej w realizacji morskich farm wiatrowych.
Sąd I instancji pomija, że pozwolenie wydawane na podstawie art. 23 ustawy o obszarach morskich, ma jedynie charakter lokalizacyjny i stanowi początkowy etap całego procesu inwestycyjnego. Na tym etapie postępowania nie jest możliwe ustalenie technologicznej możliwości wykonania inwestycji na obszarze, a tym bardziej dwóch różnych inwestycji, a co więcej, jak to powyżej wskazano, ocena taka wymagałaby wydania opinii przez biegłego. Z uwagi na to, że pozwolenie lokalizacyjne jest jednym z pierwszych etapów realizacji inwestycji, ani organ, ani inwestor nie ma pełnej wiedzy o tym, jakie parametry ostatecznie będzie miało przedsięwzięcie, ani czy w ogóle będzie możliwa jego realizacja w danym akwenie. Na tym etapie postępowania nie jest możliwe konkretne ustalenie lokalizacji poszczególnych morskich turbin wiatrowych, ich docelowej mocy, a tym samym ich wymiarów, czy odległości pomiędzy morskimi turbinami (przy obecnie stosowanej technologii odległości te wynoszą od 800 m nawet do 1000 m).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka reprezentowana przez radcę prawnego T.S. wniosła o: 1) oddalenie skargi kasacyjnej, 2) zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty są w przeważającej części oczywiście niezasadne i stanowią jedynie polemikę z prawidłowym rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.
Skarga kasacyjna jest zasadna.
W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
W przypadku podniesienia jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te ostatnie, ponieważ pozwoli to następnie ocenić właściwe zastosowanie lub wykładnię powołanych przepisów prawa materialnego w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy.
Uwzględniając istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych przedstawionych w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu, należy rozpatrzeć je łącznie.
Zarzuty skargi kasacyjnej oparte na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. są uprawnione. Osią sporu w niniejszej sprawie nie jest ocena stanu faktycznego czy jego ustalenia, ale wykładnia prawa. Zasługiwał także na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na określeniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wiążących wskazań dla organu co dalszego postępowania, nakazujących organowi poddać analizie okoliczności sprawy w przedstawionym przez Sąd I instancji zakresie, w tym nakazujących umorzyć postępowanie co do powołanej wyżej części, tj. w zakresie, w jakim lokalizacja "Morskiej Farmy Wiatrowej S." objętej wnioskiem skarżącej nie odpowiada obszarom 14.E.1, 14.E.2 oraz 14.E.4 określonym w załączniku nr 2 do ustawy offshore (wykracza poza te obszary). Sąd I instancji uznał, że w części, w której "Morska Farma Wiatrowa S." mieści się w obszarach 14.E.1, 14.E.2 oraz 14.E.4 określonych w powyższym załączniku nr 2, postępowanie nie posiada przymiotu bezprzedmiotowości i z tego względu nie zachodzą przesłanki do jego umorzenia w tej części na podstawie art. 106 ustawy offshore. Dlatego też w tym zakresie, w toku prowadzonego postępowania nakazał ustalić czy przedmiotowy wniosek (w pozostałej części) spełnia wszelkie warunki prawem określone oraz czy nie sprzeciwia się celom związanym z efektywnym wykorzystaniem morskich obszarów w kontekście ograniczenia ich zasobów, czy realizacja inwestycji w mniejszym zakresie nie spowoduje braku możliwości zagospodarowania pozostałej części akwenu przez ten sam lub inny podmiot i nakazał wydać rozstrzygnięcie co do meritum. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, wskazania co dalszego postępowania wyrażone w wyroku Sądu I instancji są sprzeczne z treścią art. 106 ustawy offshore. Zakreślony we wskazaniach przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, obowiązek zbadania okoliczności, które nie wymagały analizy, w świetle treści art. 106 ustawy offshore, narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., ponieważ zgodnie z treścią art. 106 ustawy offshore, badanie okoliczności opisanych we wskazaniach co dalszego postępowania nie jest wymagane i nie wynika z wykładni tego przepisu. W skardze kasacyjnej wykazano, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej, skarżący kasacyjnie organ nie podważa stanu faktycznego, stanowiącego podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, a jedynie uważa, że stan ten odpowiada stanowi hipotetycznemu, w którym art. 106 ustawy offshore miał zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy. Spór w tej sprawie dotyczył również wykładni art. 106 ustawy offshore. Skarżący kasacyjnie organ zasadnie zarzuca Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni 106 ustawy offshore. W orzecznictwie sądów administracyjnych taką formę naruszenia prawa określa się jako nadanie przepisowi (normie prawnej) mylnego, nieprawidłowego znaczenia (zob. wyroki NSA z 23 lutego 2005 r., OSK 539/04, z 19 września 2005 r., II OSK 16/05, z 5 czerwca 2006 r., I OSK 24/06, z 13 października 2011 r., II GSK 1010/10). Dyrektywy wykładni prawa powinny doprowadzić Sąd I instancji do prawdziwego znaczenia art. 106 ustawy offshore. W piśmiennictwie wskazano, że "Wykładnia prawa sensu stricto polega na ustaleniu znaczenia budzącego wątpliwości tekstu prawnego. Jest to wykładnia w ujęciu klaryfikacyjnym, które zakłada rozgraniczenie bezpośredniego rozumienia tekstu oraz rozumienia pośredniego przez wykładnię. (...). Bezpośrednie rozumienie występuje, gdy w kontekście użycia języka prawnego nie ma wątpliwości, że rozpatrywany stan faktyczny (warunki, osoby, zachowanie) mieści się w zakresie wyznaczonym przez przepis (pozytywny rdzeń znaczeniowy) albo się w nim nie mieści (negatywny rdzeń znaczeniowy)" (zob. J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław, Warszawa, Kraków, Gdańsk, Łódź 1990, s. 58).
Postawienie zarzutu błędnej wykładni art. 106 ustawy offshore było uzasadnione, ponieważ w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, wynik wykładni dokonanej przez Sąd I instancji nie odzwierciedla rzeczywistego i właściwego znaczenia art. 106 ustawy offshore, z uwagi na błędy popełnione w procesie poszukiwania znaczenia tego przepisu.
Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, Sądu I instancji, że nie musi wystąpić zgodność pomiędzy lokalizacją wskazaną we wniosku, a danym akwenem z załącznika nr 2, tzn. zajęciem przez inwestycję danego akwenu w wyznaczonych granicach zgodnie ze wskazanymi współrzędnymi, lecz możliwe jest umiejscowienie inwestycji w sposób nie przekraczający wyznaczonych współrzędnymi granic, co może się wiązać z pozostawieniem pewnych obszarów niezagospodarowanymi. Pozostawienie obszarów niezagospodarowanymi jest sprzeczne z celem ustawy offshore, obejmującym racjonalne wykorzystanie całego terytorium obszarów morskich przeznaczonego na farmy wiatrowe ze względu na ograniczoną wielkość tych obszarów morskich należących do zasobów środowiska. Wskazać należy, że zgodnie z art. 1 pkt 2 ustawy z 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1235, dalej: u.s.z.k.), do strategicznych zasobów naturalnych kraju zalicza się: wody polskich obszarów morskich wraz z pasmem nadbrzeżnym i ich naturalnymi zasobami żywymi i mineralnymi, a także zasobami naturalnymi dna i wnętrza ziemi znajdującego się w granicach tych obszarów w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich (dalej: u.o.m.). W myśl art. 3 u.s.z.k., gospodarowanie strategicznymi zasobami naturalnymi jest prowadzone zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju w interesie dobra ogólnego. Dokonując wykładni systemowej przepisów ustawy offshore oraz przepisów u.z.s.k. i u.o.m., należy stwierdzić, że celem nadrzędnym wynikającym z treści art. 106 ustawy offshore jest ochrona interesu publicznego związanego z racjonalnym wykorzystaniem obszarów przeznaczonych na wznoszenie lub wykorzystanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich. W piśmiennictwie wskazano, że "Zakres zadań administracji publicznej w regulacji procesu gospodarczego wyznaczony jest właśnie przez przedmiot interesu publicznego. Administracja publiczna jest odpowiedzialna za przestrzeganie tego interesu w realizowanej polityce gospodarczej oraz polityce ochrony środowiska. Stosując ograniczenie w działalności gospodarczej ze względu na ważny interes publiczny, administracja realizuje jednocześnie funkcję porządkowo-reglamentacyjną w ochronie środowiska. Czynnikiem wpływającym na skuteczność realizacji zasady wolności gospodarczej jest jej wewnętrzne zintegrowanie przedmiotowe, wynikające z art. 5 Konstytucji, który proklamuje zasadę zrównoważonego rozwoju" (zob. J. Ciechanowicz-McLean, Prawo ochrony i zarządzania środowiskiem, Warszawa 2015, s. 46-47).
W art. 92 ustawy offshore wprowadzono zmiany w ustawie z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej. Jak wynika z art. 82 ust. 1 pkt 4 ustawy offshore, morska farma wiatrowa oraz zespół urządzeń służących do wyprowadzenia mocy, w zakresie projektowania, budowy, eksploatacji i likwidacji spełniają wymagania, które zapewniają ochronę środowiska. Według art. 3a, u.o.m., działania prowadzone na obszarach morskich, w tym których wyłącznym celem jest obrona lub bezpieczeństwo państwa, przeprowadza się, w stopniu racjonalnym, przy podjęciu niezbędnych środków na rzecz osiągnięcia lub utrzymania dobrego stanu środowiska morskiego, w szczególności zapewniając pobór próbek w punktach pomiarowych zlokalizowanych na polskich obszarach morskich dla celów monitoringu wód, o którym mowa w art. 349 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310, 284, 695, 782, 875 i 1378).
W procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego obszarów morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej przeplatają się wzajemnie cele środowiskowe, gospodarcze i społeczne, których realizacja powinna być zgodna z zasadą zrównoważonego rozwoju. Potwierdzeniem tego jest treść art. 371 u.o.m., według którego planowanie i zagospodarowanie przestrzenne obszarów morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oznacza proces, za pośrednictwem którego właściwe organy, o których mowa w art. 37e ust. 1, analizują i organizują wykorzystanie obszarów morskich, aby osiągnąć cele ekologiczne, gospodarcze i społeczne. Przyjęcie założenia, że możliwe było dalsze prowadzenie postępowania w sprawie wniosku Spółki, obejmującego obszar, którego granice nie wyczerpują całości obszaru określonego w załączniku nr 2, nie spełniałoby celów gospodarczych i ekologicznych o których mowa w art. 371 u.o.m. Tym samym naruszałoby zasadę zrównoważonego rozwoju, której nakaz realizacji wynika z treści art. 37b ust. 1 u.o.m. Pojęcie zrównoważonego rozwoju jest zdefiniowane w art. 3 pkt 50 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1973, dalej: p.o.ś.) jako "taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń". W orzecznictwie NSA wskazuje się na szerokie zastosowanie zasady zrównoważonego rozwoju, obejmujące nie tylko proces stosowania prawa, lecz także jego tworzenia: "Zasada zrównoważonego rozwoju odnosi się zarówno do sfery stanowienia prawa, jak i do sfery stosowania prawa i w tym zakresie zawiera nakaz skierowany do organów władzy publicznej, by w procesie konkretyzacji normy prawa materialnego znajdowały takie rozwiązania, które pozwolą chronić środowisko naturalne i poprawiać jego stan (art. 74 Konstytucji)" (zob. wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r., II OSK 233/11, LEX nr 1251931). Trzeba zwrócić uwagę, że stosowanie zasady zrównoważonego rozwoju w wykładni sądowej jest zabiegiem złożonym, polegającym na przyjęciu dodatkowych przesłanek wynikających z prawa ochrony środowiska oraz innych zasad ogólnych. Należy zgodzić się z A. Kaźmierską-Patrzyczną, że: "(...) zasada zrównoważonego rozwoju, będąc początkowo jedynie ideą programów ochrony środowiska i dokumentów politycznych, miała charakter postulatu systemu prawa, była wskazówką w procesie stosowania lub tworzenia prawa. Wprowadzenie jej do Konstytucji RP oraz przepisów ustawowych spowodowało, że zrównoważony rozwój stał się zasadą prawną, regułą zawartą wprost w tekstach aktów prawnych. Dlatego też należy stwierdzić, że zrównoważony rozwój jako zasada prawna jest wiążącą prawnie normą, włączoną do systemu prawa i spełniającą szczególną rolę wobec innych norm tego systemu" (A. Kaźmierska-Patrzyczna, Ochrona różnorodności biologicznej w systemie prawnej ochrony przyrody, Warszawa 2019, s. 91). Według art. 37b ust. 1 u.o.m., projekt planu sporządza właściwy terytorialnie dyrektor urzędu morskiego, stosując podejście ekosystemowe oraz mając na względzie: 1) wsparcie zrównoważonego rozwoju w sektorze morskim z uwzględnieniem aspektów gospodarczych, społecznych i środowiskowych, w tym poprawy stanu środowiska i odporności na zmiany klimatu; 2) obronność i bezpieczeństwo państwa; 3) koordynację działań odpowiednich podmiotów i sposobów wykorzystania morza. W myśl art. 37b ust. 1a, u.o.m., podejście ekosystemowe, o którym mowa w ust. 1, oznacza, że w zarządzaniu działalnością człowieka spełnione zostaną łącznie następujące warunki: 1) wpływ na ekosystem planowanej działalności człowieka będzie utrzymywany na poziomie umożliwiającym osiągnięcie i utrzymanie dobrego stanu ekologicznego środowiska; 2) zostanie zachowana zarówno zdolność do prawidłowego funkcjonowania ekosystemu, jak i odporność na zmiany środowiskowe, powstałe w wyniku działalności człowieka; 3) zostanie umożliwione jednoczesne, trwałe i zrównoważone użytkowanie zasobów i usług ekosystemowych przez obecne i przyszłe pokolenia. Zgodnie z art. 37h pkt 1 u.o.m., dyrektor urzędu morskiego, podejmując rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 37e ust. 1 pkt 3, 6 i 11, ma na względzie osiągnięcie zrównoważonego rozwoju obszaru objętego planem oraz obszarów do niego przyległych w wymiarze ekonomicznym, społecznym i środowiskowym. Cele związane z ochroną środowiska i zagospodarowaniem obszarów morskich wynikające z cytowanych wyżej przepisów u.o.m. powinny stanowić dyrektywy wykładni także przepisów ustawy offshore. Pozostawienie nawet niewielkiej powierzchni niewykorzystanego obszaru nie jest zgodne z regułą "odpowiada obszarom określonym w załączniku nr 2" do ustawy oraz nie realizuje celu gospodarczego, a tym samym nie jest zgodne z celem ustawy wynikającym z wykładni systemowej oraz funkcjonalnej. Działanie, którego skutkiem jest pozostawienie nawet niewielkiej powierzchni niewykorzystanego obszaru nie jest również zgodne z zasadą zrównoważonego rozwoju. Oczywistym jest, że przedmiotem wykładni może być przepis prawny, jego fragment, a także poszczególny zwrot (zob. M. Cieślak, Polska procedura karna, Warszawa 1984, s. 168).
W niniejszej sprawie ustalenie znaczenia art. 106 ustawy zależy od wskazania sensu cytowanych wyżej przepisów u.o.m. w ramach wykładni systemowej.
TK w uchwale z 27 września 1994 r. wskazał, że brzmienie tytułu rozdziału aktu legislacyjnego "może w pewnych okolicznościach stanowić na równi z treścią innych jednostek legislacyjnych (przepisów), tworzywo dla rekonstrukcji norm prawnych" (W 10/93, OTK 1994/2/46).
W niniejszej sprawie Sąd pominął wyniki wykładni art. 106 ustawy offshore na podstawie projektu uzasadnienia tej ustawy, która powinna mieć charakter pomocniczy dla Sądu. Nie powinna ona oczywiście mieć charakteru wiążącego dla Sądu I instancji przy rozstrzygnięciu tej sprawy. Z uwagi jednak na to, że obszary morskie Rzeczypospolitej Polskiej stanowią ograniczone zasoby środowiska, ich wykorzystanie dla wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych powinno odbywać się z zachowaniem zasady racjonalnego i całościowego traktowania zasobów obszarów morskich RP, głównie z uwzględnieniem ich ograniczonej ilości. Zachowanie racjonalnego i całościowego traktowania zasobów obszarów morskich RP, z uwzględnieniem ich ilości, zrównoważony rozwój, interes publiczny, wspólne interesy, stanowią jednocześnie wartości podstawowe, na których powinna opierać się wykładnia art. 106 ustawy offshore. Jednym z istotnych celów tej ustawy, jak również celów u.o.m., jest zapewnienie zintegrowanego, racjonalnego i całościowego traktowania zasobów obszarów morskich.
Jedną z podstawowych zasad odczytywania znaczenia przepisów prawnych jest danie pierwszeństwa wykładni językowej. Poszukiwania intencji prawodawcy tworzącego daną normę, przy użyciu wykładni celowościowej czy funkcjonalnej, jest zaś dopuszczalne i konieczne w sytuacji, gdy sformułowanie badanego przepisu nie jest czytelne, nie jest jednoznaczne, dopuszcza różne sposoby jego rozumienia lub też, jeżeli literalne rozumienie przepisu pozostawałoby w sprzeczności z celami, jakie ma realizować dany akt prawny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, sformułowanie treści art. 106 ustawy offshore jest czytelne oraz jednoznaczne i w związku z tym nie nasuwa wątpliwości. Ponadto literalne rozumienie art. 106 ustawy offshore nie pozostaje w sprzeczności z przedstawionymi wyżej celami, jakie ma realizować norma prawna wynikająca z art. 106 tej ustawy oraz cytowane wyżej przepisy u.o.m.
Ma rację skarżący kasacyjnie organ, że zwrot "odpowiadać" użyty w art. 106 ustawy offshore należy rozumieć, w ten sposób, że lokalizacja określona we wniosku o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia polegającego na budowie morskiej farmy wiatrowej oraz obszary określone w załączniku nr 2 do ustawy powinny być takie same, a w przypadku jeśli nie zachodzi taka tożsamość postępowanie podlega umorzeniu, co potwierdza wykładnia literalna i względy wykładni systemowej i funkcjonalnej, a którą to wykładnię funkcjonalną i wnioski z niej płynące Sąd I instancji całkowicie pominął.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, zwrot "lokalizacja nie odpowiada obszarom określonym w załączniku nr 2" powinien być rozumiany ściśle, jako oznaczający, że lokalizacja nie odpowiada dokładnie granicom obszaru. Teren objęty wnioskiem nie może wykraczać poza obszary wyznaczone w załączniku nr 2 ani go nie dopełniać, pozostawiając małe obszary, które nie zostaną optymalnie wykorzystane gospodarczo, z uwagi na nieopłacalność, defragmentyzując wtórnie obszar z załącznika nr 2, który ustawodawca postrzega jako obowiązujący. Ścisłe przestrzeganie granic tego obszaru jest związane ze skutecznym pozyskaniem systemów wsparcia i pozyskiwania funduszy unijnych, na rzecz ochrony środowiska.
Uszło uwadze Sądu I instancji, że celem wykładni sądowej nie powinno być tworzenie nowych norm prawnych, ich modyfikacja lecz ustalenie treści norm, które są źródłem prawa. W orzecznictwie TK wyrażono pogląd, według którego "W demokratycznym państwie prawnym realizującym zasadę podziału władz, którego ustawodawstwo ustanawia drogę sądową dla rozstrzygania konkretnych «sporów o prawo» - takich, które powstają na tle stanów faktycznych, jak i takich, które dotyczą tworzenia prawa - sądy, rozpoznając poszczególne sprawy, dokonują wykładni przepisów prawnych".
Zaakceptowanie błędnej wykładni art. 106 ustawy offshore, dokonanej przez Sąd I instancji oraz w konsekwencji tego sporządzenie błędnych wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, prowadziłoby do stwierdzenia, że możliwe jest kontynuowanie postępowania prowadzonego z wniosku Spółki i wyłączenia w tym zakresie zastosowania art. 106 ww. ustawy, co stoi w sprzeczności z treścią i celem art. 106 tego aktu prawnego, który uniemożliwia kontynuowanie postępowania w przedmiotowej sprawie. Sposób zakończenia postępowania na podstawie art. 106 ustawy offshore, nie jest rozwiązaniem nowym w prawie polskim. Umorzenie uregulowane w art. 106 tej ustawy ma charakter bezwzględnie obowiązujący (umorzenie obligatoryjne). W tym zakresie organ nie może działać w ramach tzw. uznania administracyjnego. Decyzja taka posiada bowiem wszelkie znamiona tzw. decyzji związanej. Decyzja umarzająca z art. 106 ustawy offshore nie ma charakteru decyzji merytorycznej, nie orzeka co do istoty sprawy, lecz wywołuje skutek procesowy polegający na przerwaniu stosunku procesowego pomiędzy stroną a organem.
Ustalenie istnienia przesłanek, o których mowa w art. 106 ustawy offshore stwarza obowiązek zakończenia postępowania przez jego umorzenie, ponieważ brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 106 ustawy offshore, ma na celu zweryfikowanie lokalizacji określonej we wniosku o wydanie pozwolenia, o którym mowa w art. 23 u.o.m., z obszarami określonymi w załączniku nr 2 do ustawy i umorzenie postępowania w sytuacji wystąpienia określonych w tym przepisie przesłanek, to postępowanie to ze swej istoty powinno uwzględniać stan istniejący w dacie wejścia w życie ustawy.
W odniesieniu do rozpatrywanego zagadnienia prawnego należy stwierdzić, że także w tym kontekście proceduralnym brak jest podstaw do przyjęcia wniosku o dopuszczalności kontynuowania po dniu wejścia w życie ustawy offshore postępowania administracyjnego. Zastosowanie art. 106 ustawy offshore możliwe było dopiero po dniu wejścia w życie tego aktu prawnego. Art. 106 ustawy offshore ma charakter przejściowy i ma jednorazowe zastosowanie (ma na celu uregulowanie statusu wszczętych i niezakończonych postępowań). Skutek stosowania art. 106 ustawy offshore nie rozciąga się na całe trwające postępowanie, nie kreuje uznaniowości organu ani nie dopuszcza dokonania różnych rozstrzygnięć w zależności od zachowania wnioskodawcy. Względy wykładni systemowej, w szczególności zgodność obszarów określonych w załączniku nr 2 do ustawy, z obszarami przeznaczonymi pod odnawialne źródła energii wskazanymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z 14 kwietnia 2021 r. w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w skali 1:200 000 (Dz. U. poz. 935 ze zm.), którego celem było uporządkowanie i efektywne zagospodarowanie przestrzenne obszarów morskich, jak również umiejscowienie art. 106 ustawy offshore w rozdziale 13 ustawy - Przepisy przejściowe i przepisy końcowe, wskazują, że celem art. - 106 ustawy offshore było prawne uregulowanie statusu postępowań wszczętych i niezakończonych. W takiej sytuacji zwrot "odpowiadać" użyty w art. 106 ustawy offshore należy rozumieć, w ten sposób, że konieczna jest pełna zgodność pomiędzy obszarem określonym we wniosku o wydanie pozwolenia dla morskiej farmy wiatrowej, a obszarami wskazanymi w załączniku nr 2 do ustawy.
Słowo odpowiadać oznacza "być w określonym stosunku (np. zgodności, podobieństwa, równości, symetrii itp.) do czegoś; być równoważnym zgodnym z czymś, podobnym do czegoś" (M. Szymczak (red.), Słownik języka polskiego, tom drugi, Warszawa 1979, s. 469). Stanowisko Sądu I instancji co do dopuszczalności modyfikacji wniosku o wydanie pozwolenia, o którym mowa w art. 23 u.o.m., jest błędne. Kontynuowanie postępowania z wniosku Spółki, na podstawie zmodyfikowanego wniosku stałoby w sprzeczności z treścią art. 106 ustawy offshore, jak również z celem tego przepisu. Z treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że w przedmiotowej sprawie Sąd ten błędnie wyłączył zastosowanie art. 106 tej ustawy. Ograniczoność dotychczas wykorzystywanych zasobów obszarów morskich przy jednoczesnym bardzo dużym wzroście poziomu ich eksploatacji wymusza ograniczenia w ich ścisłej reglamentacji administracyjnoprawnej, mającej wpływ na skuteczność realizacji celów ustawowych. Szczególnie istotne znaczenie ma zasada racjonalności korzystania z zasobów obszarów przeznaczonych dla realizacji i eksploatacji morskich farm wiatrowych. Celem przepisów realizujących funkcję reglamentacyjną, do których zalicza się art. 106 ustawy offshore jest zapewnienie maksymalnej oszczędności wykorzystania obszarów przeznaczonych dla realizacji i eksploatacji morskich farm wiatrowych. Ograniczona wielkość tych obszarów oraz stale wzrastające koszty środowiskowe ich eksploatacji wymuszają ścisłe respektowanie treści art. 106 ustawy offshore. Jak wynika z treści art. 81 p.o.ś., ochrona zasobów środowiska realizowana jest na podstawie tej ustawy oraz norm szczególnych. Przepis ten wskazuje na powiązania między przepisami p.o.ś. a przepisami ustaw szczególnych, których przedmiotem jest właśnie ochrona zasobów środowiska. Ustawodawca przepisom ustawy p.o.ś. wyznaczył funkcję podstawową w ochronie zasobów środowiska, podporządkowując im w ten sposób inne normy ustawowe chroniące zasoby środowiska zawarte w m.in. w ustawie offshore oraz w ustawie o obszarach morskich. Zasada reglamentacji wykorzystania obszarów morskich przeznaczonych dla realizacji i eksploatacji morskich farm wiatrowych wynikająca z treści art. 106 ustawy offshore ma także na celu zapewnienie stanu równowagi w gospodarowaniu zasobami środowiska. W ten sposób pełni ona funkcję autoregulacji w osiągnięciu zrównoważonego korzystania z zasobów środowiska obejmujących obszary morskie. Jednym z ważnych powodów stosowania zasady reglamentacji obszarów morskich jest konieczność zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska. W prawie pierwotnym podstawa prawna zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska uregulowana została w przepisach traktatowych. Zgodnie z art. 3 ust. 3 TUE, Unia działa na rzecz trwałego rozwoju Europy, którego podstawą jest zrównoważony wzrost gospodarczy oraz stabilność cen, społeczna gospodarka rynkowa o wysokiej konkurencyjności zmierzająca do pełnego zatrudnienia i postępu społecznego oraz wysoki poziom ochrony i poprawy jakości środowiska. Z treści art. 191 ust. 2 TFUE wynika, że polityka Unii w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Unii. Opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie "zanieczyszczający płaci". Na podstawie treści tego przepisu można stwierdzić, że wysoki poziom ochrony środowiska jest celem polityki Unii w dziedzinie ochrony środowiska. W drugim zdaniu ust. 2 art. 191 TFUE zostały wymienione zasady ogólne prawa ochrony środowiska, które - jak wiadomo - są równocześnie zasadami polityki ochrony środowiska. Wykładnia art. 106 ustawy offshore przedstawiona w skardze kasacyjnej jest zgodna celem zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska i realizuje cele wynikający z art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 74 ust. 1 Konstytucji, władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom. W myśl art. 74 ust. 2 Konstytucji, ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. Wykorzystanie obszarów przeznaczonych dla realizacji i eksploatacji morskich farm wiatrowych zgodnie z art. 106 ustawy offshore czyli w sposób wykluczający ich defragmentację, realizuje obowiązek prawny zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego. Bezpieczeństwo ekologiczne jako rodzaj ogólnego stanu bezpieczeństwa publicznego, według art. 74 ust. 1 Konstytucji RP, mają zapewnić władze publiczne, które powinny w tym celu prowadzić odpowiednią politykę. Bezpieczeństwo ekologiczne o jakim mowa w art. 74 ust. 1 Konstytucji obejmuje działania władz publicznych nakierowane na wiele dziedzin życia społecznego, gospodarczego i politycznego, które mogą mieć wpływ na korzystanie ze zasobów środowiska. Jest to stan, w którym podczas normalnej eksploatacji zasobów środowiska nie mogą zostać naruszone zasady ogólne i szczegółowe korzystania opartego na reglamentacji administracyjnoprawnej. Zgodnie z art. 5 Konstytucji RP "Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju". Nie jest zgodne z zasadą zrównoważonego rozwoju takie wykorzystanie obszarów przeznaczonych na realizację i eksploatację morskich farm wiatrowych, które dopuszcza ich defragmentację oraz dezintegrację. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 7.03.2023 r., III OSK 2403/22, LEX nr 3567138 oraz 14.03.2023 r., III OSK 1973/22, LEX nr 3527593.
Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest niezasadna. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę, uznając że podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zasada słuszności, zawarta w art. 207 § 2 p.p.s.a., stanowi podstawę dla Naczelnego Sądu Administracyjnego do odstąpienia od zasądzania kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części na rzecz strony wygrywającej w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej w sprawie. W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej - uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.