III OSK 2662/24

III OSK 2662/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-01-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Rafał Stasikowski
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6146 Sprawy uczniów
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
II SA/Bd 1406/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2024-04-09
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 900
art. 32 ust. 6
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3 par 1 i par 2 pkt 4, art. 146 par 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 7
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 1406/23 w sprawie ze skargi M. K. na czynność Burmistrza Kcyni z dnia [...] października 2023 r. znak [...] w przedmiocie zwrotu kosztów dowozu niepełnosprawnego dziecka do przedszkola 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności Burmistrza Gminy Kcyni z dnia [...] października 2023 r. znak [...] odmawiającej zwrotu kosztów dowozu K. K. do Niepublicznego Przedszkola [...] z Oddziałami Integracyjnymi w W., 2. zasądza od Gminy Kcyni na rzecz M. K. kwotę 777 (siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 1406/23 oddalił skargę M. K. (dalej skarżący) na czynność Burmistrza Kcyni (dalej Burmistrz) z dnia [...] października 2023 r. znak [...] w przedmiocie zwrotu kosztów dowozu niepełnosprawnego dziecka do przedszkola.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że istota problemu w sprawie wiąże się z zastosowaniem art. 32 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2023 r. poz. 900 z późn. zm.). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego. Niewątpliwie syn skarżącego w związku z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego, spełnia przesłankę podmiotową z powyższego przepisu. Wskazany obowiązek gminy może być również spełniany poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci - art. 39a ust. 1 Prawa oświatowego. Obowiązki gminy w zakresie zapewnienia niepełnosprawnym dzieciom, młodzieży i uczniom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej placówki oświatowej mają charakter zobowiązania przemiennego, co oznacza, że realizacja przez gminę jednej z alternatywnych powinności skutkuje wypełnieniem wskazanego obowiązku, jednakże - co wymaga szczególnego podkreślenia - wybór sposobu realizacji omawianej powinności publicznoprawnej organu gminy jest pozostawiony rodzicom dziecka i to oni decydują, jaki wariant dowozu dziecka wybrać (na co słusznie zwraca uwagę skarżący).
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy nie jest a priori wykluczone, że za najbliższą jednostkę, o której mowa w art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego, uznać należy przedszkole znajdujące się na terenie innej gminy, a nawet powiatu lub województwa, jeżeli na terenie gminy, w której dziecko niepełnosprawne mieszka, w najbliższej geograficznie odległości nie byłoby placówki zapewniającej dziecku niepełnosprawnemu realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego dotyczących jego wychowania i kształcenia, wydanych z uwagi na stwierdzone niepełnosprawności dziecka. Warunkiem takiego zastosowania wspomnianego przepisu jest to, aby w bliższej odległości nie było placówki (przedszkola) zapewniającej dziecku niepełnosprawnemu w sposób najpełniejszy realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego dotyczących jego wychowania i kształcenia, wydanych z uwagi na stwierdzone niepełnosprawności. W tym kontekście wybór właściwej dla dziecka placówki nie stanowi uprawnienia gminy, lecz uprawnienie rodziców. Rodzice mogą zapisać dziecko do placówki, która - jak uważają - jest najlepsza dla ich dziecka i jego rozwoju. Dowolność wyboru placówki oświatowej dla niepełnosprawnego dziecka przez jego rodziców nie oznacza jednak automatycznego obowiązku po stronie gminy zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki, czy też zwrotu kosztów przejazdu dziecka i opiekuna, ponieważ gmina jest objęta takim obowiązkiem tylko w stosunku do najbliższej placówki oświatowej. W konsekwencji, organ wykonawczy gminy może odmówić zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki, czy też zwrotu kosztów przejazdu dziecka i opiekuna, jeżeli wykaże, że jest inne przedszkole "najbliższe" w rozumieniu art. 32 ust. 6 ustawy, które realizuje w pełni przewidziane w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego zalecenia, co Burmistrz w przedmiotowej sprawie uczynił, wskazują dwie placówki na terenie Kcyni (czyli w miejscowości, w której mieszka dziecko), które, czego skarżący nie kwestionował, są w stanie realizować zalecenia wynikające z orzeczenia z dnia 28 czerwca 2021 r.
Oceniając przebieg postępowania Sąd uznał, że w niniejszej sprawie Burmistrz wskazał zatem placówki, które spełniają kryteria "najbliższej", które spełniają wymogi wskazane w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Tym samym brak było podstaw prawnych i faktycznych do zawarcia umowy ze skarżącym w przedmiocie zwrotu kosztów dowozu niepełnosprawnego syna do przedszkola, które nie jest najbliższe w rozumieniu art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M. K., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:
I. naruszenie prawa materialnego, tj.
- art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że "najbliższym przedszkolem" w rozumieniu ww. przepisu, jest przedszkole położone najbliżej w rozumieniu geograficznym w stosunku do miejsca zamieszkania dziecka i wymienione w pkt 3 orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, podczas gdy prawidłowo dokonana wykładnia tego przepisu prowadzić powinna do wniosku, że najbliższym przedszkolem jest przedszkole spełniające łącznie oba ww. warunki oraz realizujące w sposób najpełniejszy zalecenia wskazane w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego;
II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej polegające na bezzasadnym uznaniu, że:
a) organ dokonał wystarczającej oceny indywidualnego przypadku niepełnosprawnego, małoletniego syna skarżącego w kontekście orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, w sytuacji gdy organ nie ocenił w sposób należyty i nie przeprowadził wyczerpujących dowodów na okoliczność czy Przedszkole im. [...] w Kcyni i Oddział Przedszkolny przy Szkole Podstawowej im. [...] w Kcyni spełniają zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego w takim samym zakresie jak Niepubliczne Przedszkole [...] z Oddziałami Integracyjnymi w W.;
b) lakoniczna i ogólnikowa informacja Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w Kcyni z dnia 6 października 2023 r. oraz informacja Dyrektora Przedszkola Miejskiego im. [...] w Kcyni z dnia 17 października 2023 r. znajdujące się w aktach sprawy potwierdzają spełnienie przez ww. placówki wszystkich zaleceń zawartych w orzeczeniu Zespołu Orzekającego Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Nakle nad Notecią o potrzebie kształcenia specjalnego nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., znak: [...] w takim samym zakresie jak wskazywane przez skarżącego Niepubliczne Przedszkole [...], w sytuacji gdy organ nie dokonał oceny porównawczej spełnienia wszystkich zaleceń przez placówki przedszkolne znajdujące się na terenie gminy Kcynia i Niepubliczne Przedszkole [...] z Oddziałami Integracyjnymi w W.;
2) art. 146 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 P.p.s.a. i w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nie zostało wykazane, że żądanie zwrotu kosztów przewozu dziecka nie dotyczy "najbliższego przedszkola" w stosunku do miejsca zamieszkania dziecka, mogącego w jak najpełniejszy sposób zapewnić realizację orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, w sytuacji gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zobowiązany był stwierdzić w tej sytuacji bezskuteczność zaskarżonej czynności Burmistrza Kcyni.
W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także oświadczono o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy, jednocześnie wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Jednocześnie na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. wniesiono o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z orzeczenia Zespołu Orzekającego Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w W. z dnia [...] listopada 2023 r., znak: [...]. Ponadto stosownie do art. 46 § 2c P.p.s.a. wniesiono o doręczanie pism Sądu za pomocą środków komunikacji elektronicznej na adres e-mail:[...].
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w przedmiotowej sprawie nie zaistniała.
Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny nie dopuścił dowodu z dokumentu zawnioskowanego w skardze kasacyjnej stanowiącego orzeczenie nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia [...] listopada 2023 r. Dokument ten został bowiem wystawiony już po wydaniu zaskarżonej czynności przez Burmistrza Kcyni, a tym samym organ ten nie mógł na jego podstawie dokonywać jakichkolwiek ustaleń w tej sprawie. Sąd administracyjny nie gromadzi materiału dowodowego w tym celu, aby ustalać nowy stan faktyczny sprawy. Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Oznacza to, że jedynie wyjątkowo dopuszczalnym jest przeprowadzenie dowodu i to tylko w tym celu, aby na jego podstawie ocenić prawidłowość ustalonego przez organ stanu faktycznego w danej sprawie. Wnioskowany w skardze kasacyjnej dowód określa nowy stan faktyczny od daty 6 listopada 2023 r., a nie przed datą 27 października 2023 r.
Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny nie rozstrzyga – po wniesieniu skargi kasacyjnej – ponownie sprawy w takich samych granicach jak Sąd pierwszej instancji, ale kontroluje zaskarżony wyrok w granicach określonych zarzutami tej skargi. Obowiązkiem strony skarżącej kasacyjnie jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi wraz z ich uzasadnieniem, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r. sygn. akt II FSK 1688/07). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną nie może domniemywać ani jej granic, ani też zastępować strony skarżącej w precyzyjnym lub prawidłowym redagowaniu zarzutów tego środka zaskarżenia (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1420/14). Wyodrębnianie lub doprecyzowywanie za stronę skarżącą kasacyjne zarzutów zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).
Mimo kilku odrębnie zredagowanych zarzutów skardze kasacyjnej, zostaną one rozpoznane łącznie, ponieważ wszystkie one dotyczą podstawowej okoliczności w tej sprawie, a mianowicie wadliwej oceny stanu faktycznego sprawy prowadzącej do niewłaściwego zastosowania art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego. Wprawdzie strona skarżąca kasacyjnie podnosi błędną wykładnię art. 32 ust. 6 ww. ustawy, tym niemniej z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że gdyby Sąd dokonał właściwego ustalenia stanu faktycznego tej sprawy, to wówczas odmienne zastosowałby art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego.
Zgodnie z powołanym art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 tej ustawy bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego.
Nie budzi wątpliwości, że rodzice dziecka mają swobodę w wyborze przedszkola, do którego będą posyłać swoje dziecko. Natomiast na gminie ciąży obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub tylko:
- niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 Prawa oświatowego,
- do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego.
Powyższy obowiązek nałożony przez ustawodawcę na gminę nie oznacza zapewnienia dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 Prawa oświatowego bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu, w każdym przypadku i do każdej placówki, którą wskażą rodzice uważając subiektywnie, że zapewnia ona najlepsze warunki edukacyjne, rehabilitacyjne i opiekuńcze. Obowiązek ten dotyczy wyłącznie zapewnienia takim dzieciom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego.
W orzecznictwie sądowym jednoznacznie podkreśla się, że najbliższe przedszkole lub szkoła, to przedszkole pozwalające w najwyższym stopniu realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego (lub w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka), a zatem najpełniej dostosowane do zdolności i możliwości psychofizycznych dziecka oraz posiadające warunki umożliwiające prawidłowe kształcenie i rehabilitację dzieci z rozpoznanym rodzajem niepełnosprawności. Ten element powinien być oceniany indywidualnie w odniesieniu do treści orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, którego zaleceń, o charakterze quasi-opinii biegłych, nie może modyfikować organ reprezentujący gminę, ani też orzekający w takiej sprawie sąd administracyjny. Nie musi to być przedszkole (szkoła) najbliższe w rozumieniu faktycznej (geograficznej) odległości od miejsca zamieszkania dziecka. Za najbliższą jednostkę, o której mowa w art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego, uznać należy przedszkole znajdujące się na terenie innej gminy, a nawet powiatu lub województwa, jeżeli na terenie gminy, w której dziecko niepełnosprawne mieszka, w najbliższej geograficznie odległości nie byłoby placówki zapewniającej dziecku niepełnosprawnemu realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego dotyczących jego wychowania i kształcenia, wydanych z uwagi na stwierdzone niepełnosprawności dziecka. Warunkiem takiego zastosowania powołanego przepisu jest to, aby w bliższej odległości nie było placówki (przedszkola) zapewniającej dziecku niepełnosprawnemu w sposób najpełniejszy realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego (wyrok NSA z 28 listopada 2023 r. sygn. akt III OSK 831/23). Tym samym przedszkole bliższe geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalające urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie przedszkolem najbliższym w rozumieniu art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego.
Istotną okolicznością, na którą zwrócono trafnie uwagę w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jest wskazanie na wartości, jakie zostały uwzględnione w regulacji art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego. Dokonanie wykładni danego przepisu zgodnie z wartościami, których ochronę lub realizację ma zapewnić stanowi jeden z warunków dokonania jego prawidłowej wykładni. Jest to element materialny zasady praworządności zgodnie z którą przepisy powinny być interpretowane także w taki sposób, aby w jak najpełniejszym zakresie realizować objęte nimi wartości.
Nie budzi wątpliwości, że podstawową wartością art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego jest dobro dziecka z deficytami sprawności. Takim dzieciom, będącym w trudniejszej sytuacji niż dzieci pełnosprawne należy ułatwić a często umożliwić integrację z grupą rówieśniczą i pozwolić na funkcjonowanie w społeczeństwie. Tym samym dokonując wykładni tego przepisu należy mieć na uwadze aksjologię (wartości) jakie ma ten przepis chronić. Niewątpliwie jest nią dobro dziecka niepełnosprawnego.
Trafnie strona skarżącą zarzuciła Sądowi pierwszej instancji wadliwą ocenę stanu faktycznego sprawy. Poradnia Psychologiczno-Pedagogiczna w Nakle nad Notecią wydała w dniu [...] czerwca 2021 r. orzeczenie nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego K. K.. Orzeczenie to zawiera zalecenia obejmujące formy i warunki wsparcia ww. dziecka umożliwiające realizację jego indywidualnych potrzeb rozwojowych i edukacyjnych. Zalecenia te powinny być realizowane w jak najpełniejszym zakresie. Nie są one jedynie sugestiami. Wynika to wprost z treści § 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 sierpnia 2017 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym (Dz.U. z 2020 r. poz. 1309), zwanego dalej rozporządzeniem, zgodnie z którym przedszkola, oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych, inne formy wychowania przedszkolnego, szkoły, oddziały i ośrodki, o których mowa w § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, zapewniają realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego.
Jednym z zakresów zaleceń, objętych orzeczeniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. było prowadzenie zajęć rewalidacyjnych. Rewalidację można określić jako proces polegający na doskonaleniu funkcji niezaburzonych dziecka niepełnosprawnego oraz optymalne usprawnianie jego dysfunkcji. Zajęcia rewalidacyjne są zajęciami o charakterze terapeutycznym, usprawniającym, doskonalącym, korygującym, korekcyjno-kompensacyjnym oraz stymulującym. Głównym celem zajęć rewalidacyjnych jest zapewnienie dziecku niepełnosprawnemu osiągnięcia jak najlepszego poziomu funkcjonowania psychicznego i fizycznego (adekwatnie do jego możliwości) [za, "Co to jest rewalidacja?", https://pedagogonline.pl/co-to-jest-rewalidacja/, dostęp 15.01.2026]. Zgodnie z § 6 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w ramach zajęć rewalidacyjnych objętych treścią indywidualnego programu edukacyjno-terapeutycznego sporządzonego dla każdego ucznia należy uwzględnić w szczególności rozwijanie umiejętności komunikacyjnych przez m.in. zajęcia rozwijające umiejętności społeczne, w tym umiejętności komunikacyjne - w przypadku ucznia z autyzmem, w tym z zespołem Aspergera. Tym samym w takim zakresie, w jakim w ramach zajęć rewalidacyjnych niezbędną może być także rehabilitacja ruchowa, powinna ona być realizowana. Niewątpliwie pojęcie rehabilitacji ruchowej jest wieloznaczne, jednakże nie oznacza to, że jej zakres objęty w tej sprawie orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego obejmuje część procedury medycznej. W razie wątpliwości zawsze właściwy organ (dyrektor placówki oświatowej lub organ wykonawczy gminy) może zwrócić się do właściwej poradni psychologiczno-pedagogicznej o wyjaśnienie zakresu konkretnego zalecenia wynikającego z treści wydanego orzeczenia, a więc także tego, czy dotyczy dane zalecenie procedury medycznej, czy zajęć prowadzonych w placówkach oświatowych takich jak np. zajęcia rewalidacyjne.
Wadliwie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że na terenie Gminy Kcynia znajdują się dwie placówki oświatowe pozwalające na pełne realizacje zaleceń wynikających z orzeczenia nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego K. K.. Ze znajdujących się w aktach sprawy odpowiedzi zarówno Dyrektor Szkoły Podstawowej im. [...] w Kcyni (akta administracyjne sprawy, karta nr 11), jak i odpowiedzi Dyrektor Przedszkola Miejskiego im. [...] w Kcyni (akta administracyjne sprawy, karta nr 10) wynika, że nie wszystkie zalecenia będą mogły być w każdych z tych placówek oświatowych realizowane. Natomiast placówka oświatowa funkcjonująca jako Niepubliczne Przedszkole [...] z Oddziałami Integracyjnymi w W. przy ul. [...] realizuje w pełni zalecenia wynikające z ww. orzeczenia. Tym samym trafnie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie Sądowi pierwszej instancji brak samodzielnej oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego sprawy. W tej sprawie nie miała miejsca sytuacja, w której kilka placówek oświatowych realizowałoby w pełni zalecenia wynikające z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, tylko sytuacja, w której żadna z placówek oświatowych na terenie Gminy Kcynia (w takim zakresie, w jakim zebrał informacje Burmistrz tej Gminy) nie spełniała w pełni zaleceń, a wszystkie zalecenia te realizowało niepubliczne przedszkole [...].
Ponadto podstawową wartością wynikającą z art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego jest dobro dziecka niepełnosprawnego i w tym zakresie ustawodawca nałożył na gminy obowiązek zapewnienia niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego które będzie najbardziej odpowiednie dla takiego dziecka w tym sensie, że najpełniej zrealizuje zalecenia wynikające ze stosownego orzeczenia lub zwrotu kosztów dowozu realizowanego przez rodziców (opiekunów takiego dziecka). W okolicznościach tej sprawy nie można było pominąć i tego, że K. K. przez kilka lat uczęszczał do Miejskiego Przedszkola im. [...] w Kcyni i mimo że Dyrektor tego Przedszkola deklarowała w znacznym zakresie realizację zaleceń wynikających z orzeczenia, to nastąpiło cofnięcie się w rozwoju tego dziecka w okresie jego pobytu w tym przedszkolu, stwierdzone przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną w Nakle nad Notecią. Tym samym skoro już raz przez kilka lat K. K. nie zapewniono realizacji zaleceń z orzeczenia nr [...] i doprowadziło do to pogłębienia deficytów u tego dziecka, to nie można wymagać od jego rodziców, że ponownie posyłali swoje dziecko do tego samego przedszkola. Niewątpliwie dobro dziecka wymagałoby, aby poszukać takiej placówki oświatowej, która realnie zapewni wykonywanie zaleceń wynikających ze stosownego orzeczenia i taką placówkę rodzice tego dziecka znaleźli.
Wadliwość zaskarżonego wyroku wynika także stąd, że Sąd pierwszej instancji oceniając zaskarżoną czynność Burmistrza Kcyni z dnia [...] października 2023 r. znak [...] doszedł do sprzecznych wniosków. Z jednej bowiem strony Sąd ten wskazał, że wyboru realizacji obowiązku w postaci albo bezpłatnego dowodu dziecka albo zwrotu kosztów takiego dowozu dokonują rodzice dziecka, a nie organ gminy i jest to w pełni słuszne stwierdzenie. Zaskarżona ww. czynność Burmistrza Kcyni dotyczyła właśnie tego tj. wskazania, kto może dokonać wyboru realizacji jednego z ww. obowiązków. Burmistrz uznał, że wyboru dokonuje Burmistrz, a nie rodzice dziecka i z treści tej czynności wynika możliwość bezpłatnego dowożenia K. K. do Niepublicznego Przedszkola [...] w W.. Wprawdzie Burmistrz uznał, że czyni to dobrowolnie, a nie z poczucia realizacji obowiązku, tym niemniej istota sporu nie dotyczyła tego, czy którakolwiek z placówek oświatowych na terenie Gminy Kcynia w pełni zrealizuje zalecenia wynikające z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego K. K., ale tego, że wyboru wykonania obowiązku bezpłatnego dowozu lub zwrotu kosztów dowozu przez rodziców (opiekunów) dokonuje Burmistrz.
Już na podstawie wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty przyjmowano, że o wyborze sposobu dowozu dziecka do szkoły lub innej placówki przede wszystkim decydują jego rodzice, a nie gmina. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt III CZP 133/10 opubl. w OSNC 2011/10/111 wyraźnie wskazał, że obowiązek obejmujący albo zorganizowanie przez gminę bezpłatnego dowozu albo też zwrot na podstawie umowy kosztów dowozu dziecka przez rodziców ma charakter alternatywny i wybór jednego z tych obowiązków należy nie do gminy, ale do rodziców. Tym samym nawet gdyby gmina zorganizowała bezpłatny transport i opiekę dla dziecka w zakresie dowozu do szkoły, to i tak rodzice mogliby wybrać dowożenie swojego dziecka we własnym zakresie.
Pogląd ten jest aktualny także na podstawie obecnie obowiązującej ustawy Prawo oświatowe (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 3069/21; wyrok NSA z 13 maja 2022 r. sygn. akt III OSK 4435/21; wyrok NSA z 7 listopada 2023 r. sygn. akt III OSK 2589/21; wyrok NSA z 5 września 2023 r. sygn. akt III OSK 193/23). Tym samym wybór sposobu realizacji omawianej powinności publicznoprawnej organu gminy jest pozostawiony rodzicom dziecka i to oni decydują jaki wariant wybrać.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie strona skarżącą kasacyjnie podniosła zarzut naruszenia art. 146 § 1 P.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności. Nie jest także wadliwy zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP nakazujący, aby każdy organ wykonujący władzę publiczną działał na podstawie i w granicach prawa.
Natomiast nie można skontrolować zaskarżonego wyroku na podstawie zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z jego treścią Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Skarga kasacyjna nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia tego zarzutu a tym samym nie można ocenić jego zasadności.
Wskazany w podstawie kasacyjnej art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 P.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Art. 3 P.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych wskazanego przepisu nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r. sygn. akt I OSK 266/08). Naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza samoistnie naruszenia tego przepisu (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16; wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1636/11). Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 tego przepisu akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, Ordynacji podatkowej, niektórych postępowań objętych regulacją ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowaniach, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Naruszenie tego przepisu mogłoby polegać na tym, że sąd administracyjny mimo zaskarżenia aktu lub czynności objętej tym przepisem, nie przeprowadziłby kontroli sądowej co do jego zgodności z prawem. Taka sytuacja w tej sprawie nie zaistniała.
Tym niemniej należy stwierdzić, że skoro skarga kasacyjna jest w znacznym zakresie zasadna, to tym samym Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 P.p.s.a., a w następstwie tego do stwierdzenia bezskuteczność zaskarżonej czynności Burmistrza Gminy Kcyni w zakresie odmowy zwrotu kosztów dowozu dziecka do Niepublicznego Przedszkola [...] z Oddziałami Integracyjnymi w W. na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. W związku z tym w tej sprawie należało od Gminy Kcyni zasądzić na rzecz M. K. kwotę 777 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania sądowego. Kwota ta obejmuje zwrot wpisu sądowego od skargi wniesionej do Sądu pierwszej instancji (w wysokości 200 złotych), zwrot kwoty opłaty kancelaryjnej w wysokości 100 złotych za sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku i doręczenia go stronie skarżącej kasacyjnie, kwotę 17 złotych tytułem udzielenia pełnomocnictwa do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, kwotę 100 złotych jako prawidłową kwotę wpisu od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).