III OSK 2660/22

III OSK 2660/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Olga Żurawska - Matusiak /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne
Straż graniczna
Sygn. powiązane
II SA/Wa 458/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-07-27
Skarżony organ
Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 86 poz 734
§ 2 ust. 1 pkt 2 lit a i b
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji  Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: starszy asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Straży Granicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 458/22 w sprawie ze skargi G.M. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 27 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz G.M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 lipca 2022 r., II SA/Wa 458/22, po rozpoznaniu skargi G.M. (dalej: "skarżący") na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z 27 grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, uchylił zaskarżone postanowienie w części w jakiej utrzymano nim w mocy postanowienie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z 28 października 2021 r., nr [...], o odmowie wydania zaświadczenia, z wyłączeniem okresów od 4 kwietnia do 31 maja 2025 r. i od 29 marca do 30 marca 2021 r., uchylił postanowienie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z 28 października 2021 r., nr [...], o odmowie wydania zaświadczenia, z wyłączeniem okresów od 4 kwietnia do 31 maja 2025 r. i od 29 marca do 30 marca 2021 r., w pozostałym zakresie oddalił skargę, a także zasądził od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz skarżącego kwotę 480 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
30 kwietnia 2021 r. skarżący zwrócił się do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej (dalej: "Komendant MOSG", "organ pierwszej instancji") z wnioskiem o potwierdzenie pełnienia służby w Straży Granicznej w warunkach uprawniających do podwyższenia emerytury, określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (dalej: "rozporządzenie RM"), w okresie od kwietnia 2005 r. do 30 marca 2021 r., z wyłączeniem okresu od kwietnia 2016 r. do lutego 2018 r.
29 czerwca 2021 r. Komendant MOSG wydał zaświadczenie potwierdzające, że od 17 września 2019 r. do 28 marca 2021 r. skarżący pełnił służbę w warunkach określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia RM. Jednocześnie, postanowieniem z 29 czerwca 2021 r., odmówiono skarżącemu wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby na wskazanych warunkach od 4 kwietnia 2005 r. do 31 marca 2016 r. oraz od 1 lutego 2018 r. do 16 września 2019 r.
Po rozpoznaniu zażalenia, Komendant Główny Straży Granicznej (dalej: "Komendant GSG", "organ drugiej instancji"), postanowieniem z 6 sierpnia 2021 r., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
Ponownie rozpatrując wniosek, postanowieniem z 28 października 2021 r., nr 82, Komendant MOSG odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia we wskazanym na wstępie zakresie.
Po rozpoznaniu zażalenia, Komendant GSG, postanowieniem z 27 grudnia 2021 r., nr 271/21, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ drugiej instancji podkreślił, że w sprawie zastosowanie znajdują regulacje obowiązujące w okresie, którego dotyczyć ma zaświadczenie. W związku z tym, do stanu faktycznego niniejszej sprawy Komendant GSG stosował § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia RM w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2005 r. do 14 listopada 2012 r.: "Emeryturę podwyższa się o 2 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki: a) nabył uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie antyterrorysty minera - pirotechnika, do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez jednostkę łub komórkę antyterrorystyczną Policji lub przez Straż Graniczną. b) brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji lub Straży Granicznej lub w procesie szkolenia, mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji lub Komendanta Głównego Straży Granicznej.", a w okresie od 15 listopada 2012 r. do 6 czerwca 2019 r. przepis w brzmieniu: "Emeryturę podwyższa się o 2 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki: a) nabył uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika, do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub przez Straż Graniczną, b) brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Komendanta Głównego Straży Granicznej.".
W tym kontekście organ drugiej instancji wskazał, że od 1 czerwca 2005 r. do 6 czerwca 2019 r., jedyną formą działań bojowych realizowanych w Straży Granicznej były bojowe działania minersko-pirotechniczne, które nie są równoznaczne z uprawnieniami antyterrorysty minera-pirotechnika.
Komendant GSG podkreślił, że ramach przedmiotowego postępowania przeprowadzono szereg czynności, w wyniku których ustalono, że skarżący ukończył kurs z zakresu rozpoznania minersko–pirotechnicznego. Nie odnaleziono natomiast dokumentacji, potwierdzającej uzyskanie uprawnień minera-pirotechnika (antyterrorysty). W ocenie organu drugiej instancji prowadziło to do uznania, że skarżący nie spełniał wymagań stawianych w § 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia, w brzmieniach obowiązujących od 1 czerwca 2005 r. do 6 czerwca 2019 r.
Organ drugiej instancji wskazał także, że we wnioskowanym okresie obowiązywały następujące akty prawne, regulujące sposób oraz status działań specjalnych: zarządzenie nr Z-81 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 29 sierpnia 2007 r., zarządzenie nr 58 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 28 września 2010 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG poz. 48, dalej: "zarządzenie nr 58"), oraz zarządzenie nr 35 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 4 marca 2014 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG poz. 52 ze zm., dalej "zarządzenie nr 35"). W żadnym z nich nie określono definicji działań bojowych. Dopiero zarządzeniem nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25 lipca 2019 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG poz. 36, dalej: "zarządzenie nr 41"), zdefiniowano pojęcie działań bojowych, jako formę wykonywania działań specjalnych, zakładającą możliwość użycia lub wykorzystania siły fizycznej i uzbrojenia na zasadach i w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. Tym samym, w ocenie organu drugiej instancji, przed wejściem w życie zarządzenia nr 41, jedyną formą działań bojowych, realizowanych w Straży Granicznej, były bojowe działania minersko–pirotechniczne.
Niezależnie od tego, Komendant GSG odnotował, że w związku z prowadzonym przeciw skarżącemu postępowaniem karnym, zastosowano wobec niego środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych. W konsekwencji od 29 do 30 marca 2021 r. nie wykonywał on zadań służbowych.
Ponadto w odniesieniu do okresu od 4 kwietnia 2005 r. do 31 maja 2005 r., Komendant GSG wskazał, że zastosowanie znalazły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej. (Dz.U. poz. 1373, dalej: rozporządzenie z 2002 r."). W myśl jego § 2 pkt 2 emeryturę podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, w jednostce realizującej zadania w tym zakresie, jeżeli funkcjonariusz wykonał czynności służbowe polegające na rozpoznawaniu i likwidowaniu zamachów terrorystycznych. W tym zakresie organ drugiej instancji odnotował, że z kwerendy dokumentacji wynika, że w powyższym okresie nie ujawniono dokumentacji, potwierdzającej zaistnienie zdarzeń uprawniających skarżącego do uzyskania żądanego zaświadczenia.
Biorąc powyższe pod uwagę, Komendant GSG uznał, że organ pierwszej instancji słusznie odmówił wydania żądanego zaświadczenia za wskazane okresy, wobec niespełnienia wówczas przez skarżącego określonych przesłanek.
Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 22 lipca 2022 r., II SA/Wa 458/22, wydał przywołane na wstępie rozstrzygnięcie.
Uzasadniając swoje stanowisko, Sąd pierwszej instancji wskazał, że Komendant GSG błędnie uznał, jakoby posiadanie przez skarżącego kwalifikacji w zakresie rozpoznania minersko-pirotechnicznego, wykluczało uznanie spełnienia wymagań określonych § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia RM, skoro nie miał on uprawnień minera-pirotechnika. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, gdyby w istocie intencją prawodawcy było wprowadzenie obligatoryjnego wymagania uzyskania kwalifikacji antyterrorysty minera-pirotechnika, jako niezbędnego dla uznania służby, jako pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, to pominąłby w treści regulacji sformułowanie "w tym także". Wypowiedź miałaby wówczas znaczenie takie, jakie nadaje jej organ.
Sąd Wojewódzki podkreślił ponadto, że istotnego znaczenia w sprawie nie może mieć wprowadzenie definicji "działań bojowych" dopiero zarządzeniem nr 41 z 2019 roku. Wskazał bowiem, że dopuszczalne jest w pewnym zakresie wydawanie zaświadczenia, na podstawie oceny zgromadzonej dokumentacji, pomimo że określone zasoby dokumentów nie zawierają stwierdzeń z użyciem wyrażeń identycznych z zawartymi w przepisach, określających warunki uzyskania szczególnych uprawnień.
W tym kontekście Sąd pierwszej instancji wskazał, że działanie bojowe jest pojęciem używanym także w języku potocznym i mającym określone znaczenie, zwłaszcza w aspekcie funkcjonowania służb mundurowych. Posłużył się nim zresztą prawodawca w treści rozporządzenia o podwyższaniu emerytur, nie nadając mu innego znaczenia niż potocznie przyjęte np. w tych formacjach (brak definicji legalnej).
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ nieprawidłowo przyjął, że dopiero normatywne zdefiniowanie w regulacji wewnętrznej określonego pojęcia może stanowić podstawę oceny działań skarżącego, w kontekście wydania żądanego zaświadczenia. W konsekwencji nie uczynił zadość obowiązkowi wyjaśnienia sprawy w jej istotnych aspektach przed wydaniem rozstrzygnięcia.
Niezależnie od tego, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, zasadnie odmówiono wydania zaświadczenia, co do okresów od 4 kwietnia do 31 maja 2005 r. oraz od 29 do 30 marca 2021 r., gdyż w pierwszym okresie brak wedle twierdzeń organu w jego zasobach dokumentów, potwierdzających wykonywanie przez skarżącego czynności polegających na rozpoznawaniu i likwidowaniu zamachów terrorystycznych. Natomiast w drugim okresie skarżący, będąc zawieszonym w czynnościach, nie mógł brać udziału w działaniach bojowych (warunek z § 2 ust. 1 pkt 2 lit b rozporządzenia o podwyższaniu emerytur. Dlatego Sąd w tym zakresie nie uchylił oskarżonego aktu, ani aktu go poprzedzającego i w tej części skargę oddalił.
Od powyższego wyroku Komendant GSG wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił mu zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, tj.:
1. § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, ABW, AW, SG, BOR, PSP i SW (tj. Dz.U. z 2020 r., nr 86, poz. 1611), poprzez ich błędną wykładnię,
2. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 k.p.a.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez oddalenie skargi lub ewentualnie o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto oświadczył, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja mająca na celu wykazanie zasadności przedstawionych zarzutów kasacyjnych.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Stopień skuteczności skargi kasacyjnej zależy od stopnia precyzji określenia jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone, i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest również powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie został zrealizowany wymóg wykazania wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 k.p.a., pomijając, że art. 107 k.p.a. posiada kilka jednostek redakcyjnych. Nie budzi w orzecznictwie wątpliwości stanowisko, zgodnie z którym w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Nadto skarżący kasacyjnie w petitum skargi nie sprecyzował w jaki sposób doszło do naruszenia podanego w zarzucie przepisu. Uczynił to w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odnosząc ten zarzut do wyroku Sądu pierwszej instancji, któremu zarzucił niejasność poczynionego wywodu.
Art. 107 k.p.a. reguluje elementy składowe decyzji. W § 3 określa, co powinno zawierać uzasadnienie faktyczne decyzji. Zarzutu naruszenia tego przepisu w żadnym wypadku nie można odnieść do wyroku sądu administracyjnego, co skutkuje jego nieskutecznością. Wymogi uzasadnienia wyroku określone zostały w art. 141 § 4 p.p.s.a., ale zarzut naruszenia tego przepisu nie został w skardze kasacyjnej podniesiony.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia prawa materialnego. W ramach tego zarzutu wskazano na błędną wykładnię § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 maja 2005 r., nie precyzując jakie brzmienie tego przepisu jest objęte zarzutem. Podana w zarzucie data publikacji tego aktu prawnego wskazuje, że zarzut odnosi się do aktualnej wersji powyższego przepisu, w sytuacji gdy w sprawie znajdowały zastosowanie poprzednie wersje tego przepisu. W każdej z tych wersji ustawodawca używa jednak pojęcia "działania bojowe", którego rozumienie jest kontestowane w skardze kasacyjnej.
Sąd pierwszej instancji przyjął, że w sytuacji braku w stosownym akcie normatywnym definicji pojęcia "działanie bojowe" należy posłużyć się potocznym znaczeniem tego pojęcia, z czym nie zgodził się skarżący kasacyjnie organ.
Tak określone zagadnienie było już przedmiotem analizy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a skład orzekający w sprawie niniejszej podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 29 maja 2025 r., III OSK 1372/24, która to sprawa dotyczyła także odmowy wydania zaświadczenia funkcjonariuszowi Straży Granicznej w oparciu o tożsamy stan prawy. Zgodnie z tym poglądem w przypadku braku definicji określonego wyrażenia językowego użytego w tekście przepisu prawa, zastosowanie znajduje dyrektywa wykładni z użyciem znaczeń przyjmowanych w języku potocznym. Na gruncie państwa prawa nie jest dopuszczalne nadawanie wyrażeniom językowym przepisów prawa powszechnie obowiązującego znaczeń ustalonych przez organy administracyjne w aktach prawa wewnętrznego, gdyż byłoby to sprzeczne z podstawowymi założeniami ustrojowymi Rzeczypospolitej Polskiej, w tym z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa, z wyrażoną w art. 10 ust. 1 Konstytucji RP zasadą podziału władz oraz przyjętą w Rozdziale III Konstytucji koncepcją źródeł prawa. Ustalanie znaczenia pojęć prawa powszechnego przez akty prawa wewnętrznego organów administracji stanowiłoby istotne zagrożenia dla systemu prawa i wolności obywatelskich i człowieka. Użyte wyrażenie w § 2 pkt 2 a i b rozporządzenia należy zatem interpretować posługując się dyrektywą języka potocznego, co oznacza, że było możliwe, w odniesieniu co do całego okresu służby ustalenie, czy skarżący brał udział w działaniach bojowych.
Dodatkowo zauważenia wymaga, że ustawodawca konsekwentnie posługuje się od początku obowiązywania ww. rozporządzenia pojęciem "działania bojowe" w Straży Granicznej. W sytuacji braku wyjaśnienia tego pojęcia w aktach prawa powszechnie obowiązującego, czyli braku definicji legalnej, zanegowanie możliwości odkodowania tego pojęcia przy użyciu języka potocznego w istocie czyniłaby taką regulację martwą. W procesie wykładni niezdefiniowanego przez ustawodawcę pojęcia "działania bojowe" należy odwołać się do rozumienia tego pojęcia przyjętego w języku codziennym z uwzględnieniem aspektu funkcjonowania służby mundurowych.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.