III OSK 266/23

III OSK 266/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Mierzejewski
Tamara Dziełakowska
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 155/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-10-05
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3 par 2 pkt 8
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Drapczyńska-Sobiczewska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 155/22 w sprawie ze skargi J.J. na bezczynność Starosty Powiatu Nowodworskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 21 stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla punkt 3 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 155/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi J.J. (dalej: "skarżący") na bezczynność Starosty Powiatu Nowodworskiego (dalej: "Starosta") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 21 stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, stwierdził, że Starosta Powiatu Nowodworskiego dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu punktu 5 wniosku J.J. (pkt 1), stwierdził, że bezczynność Starosty Powiatu Nowodworskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3), zasądził od Starosty Powiatu Nowodworskiego na rzecz J.J. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4).
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z dnia 21 stycznia 2022 r. (złożonym za pośrednictwem platformy ePUAP) skarżący zwrócił się do Starosty o udostępnienie w trybie przepisów art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, a także art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", informacji publicznej w następującym zakresie:
1. skanów umów, na podstawie których w latach 2019-2021 zatrudnione były osoby do obsługi Powiatowej Komisji Lekarskiej w Nowym Dworze Mazowieckim;
2. wszystkich orzeczeń Powiatowej Komisji Lekarskiej w Nowym Dworze Mazowieckim o uznaniu osób stawiających się do kwalifikacji wojskowej za trwale i całkowicie niezdolnych do czynnej służby wojskowej w czasie pokoju oraz w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny i o zaliczeniu ww. osób do kategorii zdolności "E" wydanych w 2021 r.;
3. dwóch ostatnich orzeczeń Powiatowej Komisji Lekarskiej w Nowym Dworze Mazowieckim wydanych w 2021 r. o uznaniu osób stawiających się do kwalifikacji wojskowej za zdolnych do czynnej służby wojskowej i zaliczeniu ww. osób do kategorii zdolności "A";
4. wymiany korespondencji pomiędzy Starostwem Powiatowym w Nowym Dworze Mazowieckim a Mazowieckim Urzędem Wojewódzkim w Warszawie i Wojskową Komendą Uzupełnień Warszawa-Ochota w sprawie organizacji kwalifikacji wojskowej w 2021 r.;
5. faktur i rachunków za zakupy dokonywane przez Starostwo Powiatowe, w Nowym Dworze Mazowieckim na potrzeby funkcjonowania Powiatowej Komisji Lekarskiej w Nowym Dworze Mazowieckim w 2021 r.;
6. protokołu kontroli, wystąpienia pokontrolnego i odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne z kontroli Powiatowej Komisji Lekarskiej w Nowym Dworze Mazowieckim przeprowadzonej przez Mazowiecką Wojewódzką Komisję Lekarską w Warszawie w 2017 r.
Jednocześnie skarżący wniósł o przesłanie wnioskowanych informacji w formie skanów na wskazany adres poczty elektronicznej (z którego złożony został wniosek).
W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 4 lutego 2022 r. znak SE.1431.8.2022, Starosta udostępnił wnioskodawcy skany dokumentów, o których mowa w pkt 1, 5 i 6 wniosku (przy czym skany, o których mowa w 5 wniosku - po dokonaniu anonimizacji). Jednocześnie organ poinformował skarżącego, że informacje żądane w pkt 2 i 3 wniosku zawierają dane wrażliwe, dotyczące stanu zdrowia i nie są to informacje dotyczące sfery publicznej, tym samym nie stanowią informacji publicznej. Z kolei korespondencja wnioskowana w pkt 4 nie stanowi informacji publicznej, w związku z tym nie podlega udostępnieniu.
Pismem z 7 lutego 2022 r. (data złożenia skargi za pośrednictwem platformy ePUAP) skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia 21 stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o:
1) zobowiązanie Starosty do załatwienia jego wniosku z dnia 21 stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 2, 3, 4, 5 (przy czym w przypadku pkt 5 - w zakresie w jakim nie udostępniono (zanonimizowano) danych o kontrahentach wystawiających faktury oraz informacji o datach wystawienia faktur, datach dokonania dostawy/usługi oraz miejscach wystawienia faktur);
2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 21 stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej;
3) rozstrzygnięcie czy bezczynność Starosty miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy bez rażącego naruszenia prawa;
4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o uznanie skargi za bezzasadną oraz zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
Rozpoznając skargę, Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem wniesionej skargi była bezczynność organu polegająca na nieudostępnieniu skarżącemu, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, żądanych przez niego w punktach 2 do 5 informacji. W zakresie punktu 5 wniosku, już po wniesieniu skargi, organ przesłał skarżącemu żądanie faktury i rachunki bez anonimizacji. Z tej przyczyny w punkcie 1 wyroku Sąd stwierdził bezczynność organu w tym zakresie, uznając - w punkcie 2 wyroku - że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dalej Sąd wskazał, że oddalił skargę dotyczącą punktów 2-3 wniosku, uznając, że nie mamy do czynienia z informacją publiczną, gdyż orzeczenia o zdolności do służby podlegają ewidencji wojskowej na podstawie ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny, zatem stosowanie u.d.i.p. jest wobec tych danych wyłączone. Następnie WSA w Warszawie wyjaśnił, że ewidencja wojskowa prowadzona jest na potrzeby Sił Zbrojnych (art. 69 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny). Przywołując treść art. 70 ust.1 i ust. 4 oraz 73 ust. 1 tej ustawy, wskazał, że skarżący nie należy do kręgu osób, wymienionych w powołanych przepisach, którym mogą być udostępnianie dane, żądane w punktach 2- 4 wniosku, w szczególności orzeczenia o kwalifikacji do służby wojskowej.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, ponieważ ustawa o obronie Ojczyzny jest lex specialis wobec ustawy o dostępie do informacji publicznej, niedopuszczalne jest domaganie się wskazanych danych na podstawie przepisów u.d.i.p. W konsekwencji wykluczało to w stanie faktycznym sprawy uznanie, że osoba fizyczna ma uprawnienie do uzyskania żądanych informacji, co za tym idzie - adresat wniosku nie był zobowiązany (a nawet upoważniony) do udostępnienia wnioskodawcy tych danych, wobec czego nie mógł popaść w sprawie w bezczynność.
W ocenie WSA w Warszawie, art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy o obronie Ojczyzny stanowi, że w ewidencji wojskowej gromadzi się i przetwarza dane osób podlegających rejestracji, kwalifikacji wojskowej, obowiązkowi służby wojskowej oraz osób dobrowolnie zgłaszających się do służby wojskowej, a także podlegających albo spełniających inny rodzaj obowiązku obrony. Nie są to więc, jak twierdzi skarżący, decyzje administracyjne, podlegające udostępnianiu na wniosek, lecz dane o szczególnej doniosłości i ochronie ze względu na obronność RP.
Ponadto, zdaniem Sądu pierwszej instancji nie stanowi również informacji publicznej korespondencja, żądana w punkcie 4 wniosku. Po pierwsze korespondencja, jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, jako dokumenty wewnętrzne, nie stanowi informacji publicznej. Po drugie, ze względu na swoją treść i organy, które ją między sobą wymieniały, zawarte w nich informacje również nie mogłyby podlegać udostępnianiu z uwagi na obronność kraju.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziło się Stowarzyszenie [...] (dalej: "Stowarzyszenie", "skarżący kasacyjnie") i zaskarżając punkt 3 wyroku, zarzuciło mu naruszenie:
1. przepisów postępowania, co mogło mleć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 73 ust. 1 i 2 ustawy o obronie Ojczyzny - przez niewłaściwą kontrolę administracji polegającą na niezasadnym przyjęciu, że art. 73 ustawy o obronie Ojczyzny stanowi odrębny tryb lub określa odmienne zasady dostępu do informacji publicznej;
2. prawa materialnego, a to: art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i art. 6 ust. 2 u.d.i.p. - przez błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że korespondencja pomiędzy organem a Mazowieckim Urzędem Wojewódzkim w Warszawie i Wojskową Komendą Uzupełnień Warszawa - Ochota w sprawie kwalifikacji wojskowej w 2021 r., nie stanowi informacji publicznej, jako że ma charakter dokumentu wewnętrznego.
W oparciu o przytoczone zarzuty Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, to jest w zakresie punktu 3 sentencji wyroku i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze, nakazanie organowi rozpoznania wniosku skarżącego i orzeczenie o kosztach postępowania, ewentualnie o uchylenie wyroku w części, to jest w zakresie punktu 3 sentencji wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie wniósł również o rozpoznanie sprawy poza kolejnością na zasadzie art. 21 pkt 2 u.d.i.p. w związku z art. 193 p.p.s.a.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "p.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie dalszych rozważań należy wskazać, że stopień skuteczności skargi kasacyjnej zależy od stopnia precyzji określenia jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd ten nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone, i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest również powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie, przez wnoszącego ten środek prawny, rażącego naruszenia prawa materialnego. W przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie zarówno istnienia stanu naruszenia przepisów postępowania, jak też (jednocześnie) wpływu na wynik sprawy oraz "istotności" wpływu tego naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).
Przechodząc do rozważenia zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, w pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 73 ust. 1 i 2 ustawy o obronie Ojczyzny odnoszący się do kwestii poprawności zastosowania normy kolizyjnej z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., na której to normie oparte zostało rozumowanie Sądu pierwszej instancji.
Ocena podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu wymagała przytoczenia przepisu art. 73 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny. W myśl art. 73 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny dane osobowe zgromadzone w ewidencji wojskowej mogą być udostępniane: dowódcom jednostek wojskowych oraz ich przełożonym - jeżeli wymagają tego ich zadania (pkt 1), sądom wojskowym, powszechnym jednostkom organizacyjnym prokuratury, w których utworzono komórki organizacyjne do spraw wojskowych, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Wywiadu Wojskowego i Żandarmerii Wojskowej - jeżeli wymagają tego ich zadania (pkt 2), sądom powszechnym, powszechnym jednostkom organizacyjnym prokuratury, Policji, Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnemu Biuru Antykorupcyjnemu i Służbie Ochrony Państwa - jeżeli wymagają tego ich zadania i jest to niezbędne do prowadzonego przez nie postępowania (pkt 3), pracodawcom - w zakresie stosunku zatrudnianych przez nich pracowników do obowiązku obrony oraz rodzaju i terminu wykonania tego obowiązku (pkt 4), osobom, których dotyczą dane osobowe zgromadzone w ewidencji wojskowej (pkt 5) oraz innym podmiotom uprawnionym na podstawie odrębnych przepisów (pkt 6).
Analiza treści art. 73 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny wykazuje, że przepis ten nie odnosi się do zasad dostępu do informacji, lecz do trybu udostępniania informacji, o jakich w nim mowa, i to jedynie w ograniczonym podmiotowo i przedmiotowo zakresie, dotyczy bowiem udostępniania przez organ właściwy do prowadzenia ewidencji wojskowej określonym podmiotom danych osobowych zgromadzonych w tej ewidencji. Organem tym jest Minister Obrony Narodowej, który prowadzi ewidencję wojskową przy pomocy podległych mu podmiotów, jak stanowi art. 70 ust. 1 i 3 ustawy o obronie Ojczyzny. Tymczasem w przedmiotowej sprawie skarżący nie skierował wniosku dostępowego do organu właściwego do prowadzenia ewidencji wojskowej ani też do któregokolwiek z podmiotów wymienionych w art. 70 ust. 3 ustawy o obronie Ojczyzny, przy pomocy których Minister Obrony Narodowej prowadzi tę ewidencję, lecz do Starosty Powiatu Nowodworskiego. Wniosek w zakresie punktów 2 i 3 nie dotyczył też udostępnienia danych z ewidencji wojskowej, lecz treści orzeczeń Powiatowej Komisji Lekarskiej w Nowym Dworze Mazowieckim o uznaniu osób stawiających się do kwalifikacji wojskowej za trwale i całkowicie niezdolnych do czynnej służby wojskowej, zaliczonych do kategorii "E" wydanych w roku 2021 (punkt 2) oraz dwóch ostatnich orzeczeń tej Komisji o uznaniu www. osób za zdolnych do czynnej służby wojskowej i zaliczeniu ich do kategorii "A" również wydanych w roku 2021 (punkt 3). Biorąc pod uwagę powyższe, rację ma skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie, że w sprawie brak było podstaw do zastosowania normy kolizyjnej z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., dla której podstawy Sąd pierwszej instancji upatrywał w treści art. 73 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny. Ani bowiem podmiot, do którego skierowano żądanie udostępnienia informacji publicznej, ani też przedmiot tego żądania nie zostały objęte regulacją zawartą w art. 73 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny. Rozumowanie Sądu pierwszej instancji oparte na tej normie kolizyjnej jest zatem wadliwe. Podniesiony zarzut okazał się zasadny.
Przechodząc do kolejnego zarzutu podniesionego w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, podkreślić należy, iż strona skarżąca kasacyjnie wskazała na art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i art. 6 ust. 2 u.d.i.p., którego naruszenia upatruje w dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni ww. przepisu polegającej na uznaniu, że korespondencja pomiędzy wskazanymi we wniosku podmiotami nie stanowi informacji publicznej, gdyż ma ona charakter dokumentu wewnętrznego. Z uwagi na zakwestionowanie przez skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny charakteru prawnego żądanych informacji objętych punktem 4 wniosku dostępowego z dnia 21 stycznia 2021 r., należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji rozstrzygając sprawę, nie dysponował dokumentami źródłowymi w postaci wnioskowanej korespondencji w sprawie organizacji kwalifikacji wojskowej pomiędzy Starostwem Powiatowym w Nowym Dworze Mazowieckim a Mazowieckim Urzędem Wojewódzkim w Warszawie i Wojskową Komendą Uzupełnień Warszawa-Ochota. Z akt sprawy nie wynika, by WSA w Warszawie przed wyrokowaniem w sprawie zapoznał się z treścią żądanych dokumentów w celu wyjaśnienia i ustalenia, czy dokumenty te zawierają informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330; dalej: "u.d.i.p."), tak jak twierdzi skarżąca kasacyjnie Stowarzyszenie, czy - jak twierdzi podmiot zobowiązany - są to dokumenty wewnętrzne, niepodlegające udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekanie w sprawie bez uprzedniego zapoznania się z treścią żądanych dokumentów uznać należy za przedwczesne. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, na jakiej podstawie Sąd pierwszej instancji uznał, że wnioskowane dokumenty mają charakter dokumentu wewnętrznego.
Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sąd pierwszej instancji, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zobowiązany będzie rozważyć, stanowiącą podstawę odmowy udostępnienia żądanych danych, kwestię charakteru prawnego objętych żądaniem zawartym w punktach 2, 3 i 4 wniosku dostępowego informacji, odnosząc się zarówno do argumentów organu, jak i twierdzeń strony skarżącej oraz skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia, a także do zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, uzupełnionego o wspomnianą korespondencję.
Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.