III OSK 2659/24

III OSK 2659/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Wojciech Jakimowicz
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Informacja prasowa
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 2, art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 2, art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant asystent sędziego Piotr Rzekiecki po rozpoznaniu w dniu 17 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Państwowej Komisji do spraw przeciwdziałania wykorzystaniu seksualnemu małoletnich poniżej lat 15 od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 768/23 w sprawie ze skargi X.X. na bezczynność Państwowej Komisji do spraw przeciwdziałania wykorzystaniu seksualnemu małoletnich poniżej lat 15 w przedmiocie rozpoznania wniosku z 7 listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wynagrodzeń w Urzędzie Państwowej Komisji do spraw przeciwdziałania wykorzystaniu seksualnemu małoletnich poniżej lat 15 oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lipca 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 768/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi X.X. (dalej: "skarżąca") na bezczynność Państwowej Komisji do spraw przeciwdziałania wykorzystaniu seksualnemu małoletnich poniżej lat 15 (dalej: "Komisja" lub "organ") w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązał Komisję do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 7 listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził bezczynność Komisji bez rażącego naruszenia prawa (pkt 2), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3), a także zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Skarżąca wnioskiem z dnia 7 listopada 2023 r. zwróciła się do Komisji o udostępnienie następujących informacji publicznych:
1) czy w okresach od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r., od 1 stycznia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. oraz od 1 stycznia 2023 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek o informację publiczną przyznano podwyżki wynagrodzenia zasadniczego pracownikom Urzędu Komisji, jeżeli tak, to ilu osobom i w jakiej wysokości;
2) jakie środki przeznaczono na wypłatę dodatków specjalnych w okresach: od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r., od 1 stycznia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. i od 1 stycznia 2023 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek o informację publiczną; proszę o podanie kwot w poszczególnych wskazanych okresach oraz liczbę osób, którym przyznano dodatki specjalne;
3) jakie środki przeznaczono na wypłatę nagród w okresach: od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r., od 1 stycznia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. i od 1 stycznia 2023 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek o informację publiczną; proszę o podanie kwot w poszczególnych wskazanych okresach oraz liczbę osób, którym przyznano nagrody, a także kto przydzielał te nagrody;
4) jakie środki przeznaczono na wypłatę dodatków funkcyjnych w okresach: od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r., od 1 stycznia 2022 r., do 31 grudnia 2022 r. i od 1 stycznia 2023 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek o informację publiczną; proszę o podanie kwot w poszczególnych wskazanych okresach oraz liczbę osób, którym przyznano dodatki funkcyjne.
W odpowiedzi na wniosek organ pismem z 21 listopada 2023 r. wskazał, że poza ww. pismem skarżąca złożyła do organu trzy inne wnioski o udostępnienie informacji publicznej (z dnia 7, 8 i 9 listopada 2023 r.). Organ zaznaczył, że nie były to pierwsze zapytania, z jakimi występowała do niego skarżąca, co w ocenie Komisji świadczy, iż nie zostały one złożone jako przejaw obywatelskiej troski o dobro publiczne, ale jako działanie mogące zmierzać do utrudnienia prawidłowego funkcjonowania urzędu. Organ stwierdził w związku z tym, że wnioski te stanowią przejaw nadużywania prawa do informacji publicznej i jako takie nie stanowią informacji publicznej objętej dyspozycją ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."). Organ zaznaczył, że skarżąca pełni funkcję członka Komisji, zatem posiada większe możliwości uzyskania wiedzy na temat jej funkcjonowania niż przeciętny obywatel. Nadto treść skierowanych pytań wskazuje, że powinny być one traktowane bardziej jako przejaw wewnętrznego stosunku skarżącej do zaistniałych faktów, aniżeli sama chęć zapoznania się z nimi. Zdaniem organu, w analizowanym przypadku doszło do nadużycia prawa do informacji publicznej. Przygotowanie wnioskowanych zestawień z uwagi na znaczny stopień szczegółowości pytań zawartych we wnioskach może w znaczny sposób utrudnić działanie komórek urzędu szczególnie obciążonych w newralgicznym okresie końca roku.
Wobec stanowiska organu skarżąca pismem z dnia 5 grudnia 2023 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była częściowo zasadna (pkt 1) i w tym zakresie zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Komisja zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o Państwowej Komisji do spraw przeciwdziałania wykorzystaniu seksualnemu małoletnich poniżej lat 15 (Dz.U. z 2023 r., poz. 2219; dalej: "ustawa o Komisji"), jest organem niezależnym od innych organów władzy państwowej, nadto wykonuje określone w ustawie zadania publiczne. Stanowi zatem podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawie publicznej. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Zdaniem Sądu objęte wnioskiem z dnia 7 listopada 2023 r. informacje, dotyczące wynagrodzeń pracowników Komisji, stanowią informację publiczną. Dotyczą bowiem publicznej sfery działalności urzędu finansowanej ze środków publicznych - w myśl art. 18 ustawy o Komisji wydatki związane z funkcjonowaniem komisji i urzędu komisji są pokrywane z budżetu państwa - tj. jego organizacji i zasad funkcjonowania.
W ocenie Sądu pierwszej instancji organ udzielając odpowiedzi na wniosek dostępowy skarżącej pismem z dnia 21 listopada 2023 r. błędnie przyjął, że żądane w pkt 1 wniosku informacje nie stanowią informacji publicznej. Uzasadniając to stanowisko organ wskazał, że wniosek stanowi przejaw nadużywania prawa do informacji, bowiem nie jest podyktowany obywatelską troską o dobro publiczne, lecz prywatnym, indywidualnym interesem i prowadzi do utrudnienia pracy urzędu.
Ponadto Sąd pierwszej instancji zauważył, że rozpoznanie wniosku złożonego w trybie u.d.i.p. następuje poprzez udostępnienie informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), bądź poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej z powodu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej, która przybiera formę decyzji administracyjnej. Tymczasem organ nie wydał decyzji administracyjnej, lecz skierował do skarżącej pismo informacyjne z dnia 21 listopada 2023 r. Jakkolwiek zaniechanie organu polegające na braku formy decyzji w przypadku stwierdzenia nadużycia prawa do informacji publicznej jest wadliwe, to jednak nie ma to pierwszorzędnego znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem organ w ogóle nie wykazał, że wniosek skarżącej stanowi nadużycie prawa do informacji. Ani liczba wniosków skierowanych przez skarżącą do Komisji w trybie u.d.i.p., ani ich charakter nie wskazują na to, że sprawa dotyczy "skrajnego przypadku", tj. że skarżąca wykazała się wyjątkowo złą wolą, a w konsekwencji jej działanie jest ukierunkowane na utrudnienie, czy wręcz uniemożliwienie funkcjonowania urzędu.
Sąd pierwszej instancji odnosząc się do "sprawy własnej", jako błędnego kryterium oceny prawidłowości korzystania z prawa dostępu do informacji publicznej, przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych wskazując, że kryterium "sprawy własnej", rozumianej jako indywidualna sprawa dotycząca wnioskodawcy, jest nieczytelne i w istocie dyskryminujące wnioskodawcę w stosunku do innych osób. Jego przyjęcie prowadzi bowiem do konkluzji, iż - wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej - prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej będącej przedmiotem tego prawa zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację, co z kolei oznacza, że ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza "sprawy własnej"), a innym razem nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot w "sprawie własnej"). Pogląd, wedle którego nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie, prowadziłby do absurdalnego wniosku, iż informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności, bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, byłaby dostępna dla "każdego" za wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skarżąca nie miała możliwości (tak w dacie złożenia wniosku, jak i w dacie wniesienia skargi na bezczynność) – pomimo członkostwa w Komisji - uzyskania informacji objętych wnioskiem. Żaden z członków Komisji nie sprawował w tym okresie funkcji Przewodniczącego Komisji, ani Zastępcy Przewodniczącego Komisji. Zgodnie natomiast z zarządzeniem nr [...] Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji z dnia [...] czerwca 2023 r. w sprawie zasad obsługi merytorycznej, administracyjnej i biurowej komisji, zadania urzędu komisji dotyczące obsługi administracyjnej, biurowej i merytorycznej komisji, wykonywane były na polecenie i pod kierownictwem Dyrektora Generalnego Państwowej Komisji, co wynika z § 1 ust. 3 lit. d ww. zarządzenia. W myśl § 1 ust. 4 wszystkie zlecenia Państwowej Komisji w ramach obsługi administracyjnej, biurowej i merytorycznej komisji, wymagają odpowiedniego uprzedniego zapisu w protokole z posiedzenia komisji, notatki ze spotkania Państwowej Komisji lub w trybie obiegowym. Członek Komisji w ramach zadań wskazanych przez Przewodniczącego Komisji, Komisję lub przez nich zaakceptowanych, zgłaszał swoje zapotrzebowanie w ramach obsługi administracyjnej i biurowej Komisji na piśmie lub za pomocą poczty elektronicznej do Przewodniczącego Komisji, a w razie jego nieobecności do odpowiednio umocowanego Zastępcy Przewodniczącego Komisji albo odpowiednio umocowanego członka Komisji, a w razie nieobecności tych osób - do Dyrektora Generalnego (§ 1 ust. 5 lit. a i b).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił przy tym, że w okresie od 9 czerwca 2023 r. do 7 grudnia 2023 r. (tj. do daty powołania przez Sejm Przewodniczącego Państwowej Komisji) odbyło się tylko jedno spotkanie członków Państwowej Komisji z Dyrektorem Generalnym - w dniu 23 września 2023 r. Wobec powyższego uzyskanie jakichkolwiek informacji o pracy Komisji (urzędu) w trybie służbowym (poprzez wystąpienia kierowane do Dyrektora Generalnego), było znacznie utrudnione, a w praktyce niemożliwe. Z tego właśnie powodu skarżąca mogła złożyć wniosek o udostępnienie informacji publicznej jako osoba fizyczna, na podstawie przepisów u.d.i.p.
Konkludując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ nie udostępnił żądanej informacji publicznej, bowiem dokonał jej błędnej kwalifikacji, a w konsekwencji nie rozpoznał wniosku z dnia 7 listopada 2023 r. w sposób określony ustawą o dostępie do informacji publicznej. W dacie wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, która nie ustała do daty wyrokowania. W związku z tym Sąd zobowiązał Komisję do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). W pozostałym zakresie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Ponadto zdaniem Sądu pytanie o podstawę prawną danego działania organu nie jest pytaniem o informację publiczną. O braku rażącej bezczynności organu orzeczono (pkt 2) w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a.
Komisja od powyższego wyroku wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając pkt 1 wyroku, zarzucając orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez zobowiązanie Komisji do rozpoznania punktu 1 wniosku skarżącej z dnia 9 listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, podczas gdy mając na uwadze okoliczności sprawy oraz cele i motywy złożenia przez skarżącą wniosku o udostępnienie informacji w trybie informacji publicznej należało dojść do konkluzji, że wniosek stanowi nadużycie prawa do informacji, w konsekwencji czego doszło do niewłaściwego zastosowania przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1 u.d.i.p.
Wobec powyższych zarzutów organ wniósł o uchylenie w części, tj. co do punktu 1, zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie oraz rozpoznanie skargi i jej oddalenie, ewentualnie w przypadku uznania, iż istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie w części, tj. co do punktu 1 zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji Jednocześnie organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania - w tym kosztów zastępstwa adwokackiego - według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa procesowego, na podstawie którego strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zobowiązanie Komisji do rozpoznania punktu 1 wniosku skarżącej z dnia 9 listopada 2023 r., podczas gdy w realiach niniejszej sprawy należało zdaniem skarżącego kasacyjnie dojść do konkluzji, że wniosek "stanowi nadużycie prawa do informacji, w konsekwencji czego doszło do niewłaściwego zastosowania przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1 u.d.i.p.".
Zarzut ten nie mógł odnieść skutku już z uwagi na jego błędną konstrukcję. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przywołany przez stronę skarżącą kasacyjnie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt p.p.s.a. jest zobowiązana powiązać bezpośrednio omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy.
W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej w przywołanym zarzucie nie tylko nie powiązał art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z innym przepisem prawa, ale w zarzucie określonym jako naruszenie prawa procesowego wytknął "niewłaściwe zastosowanie" przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., to jest regulacji prawnych budujących uprawnienie do żądania informacji publicznej. Takie nałożenie się na siebie obu podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 p.p.s.a., w jednym zarzucie określonym przez skarżącego kasacyjnie jako zarzut procesowy, nastręcza wątpliwości, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czy naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika i w znacznym stopniu determinuje wynik kontroli instancyjnej.
Niezależnie od powyższego o wadliwości przedstawionego zarzutu świadczy przede wszystkim jego treść, która zawiera wytknięcie Sądowi pierwszej instancji nierozważenia kwestii, że żądanie skarżącej stanowiło nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, co w domyśle miało zwalniać Komisję z obowiązku zakończenia sprawy wydaniem decyzji.
Na tle przywołanych zarzutów, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę na istotę zjawiska określanego w doktrynie i orzecznictwie jako nadużycie przez określony podmiot przysługującego mu prawa, tj. w realiach prawa publicznego, na zjawisko nadużycia publicznego prawa podmiotowego. Można przyjąć, mając na uwadze wypowiedzi doktryny i orzecznictwa, że nadużycie publicznego prawa podmiotowego oznacza korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie.
W polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Nie uczynił tego zwłaszcza w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym, umieszczając art. 61 Konstytucji, kreujący to prawo, wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach, niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji, a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść, w celu jego realizacji, podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu swoiste udręczenie podmiotu rozpatrującego (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12; z 7 września 2019 r., I OSK 2687/17; z 11 lipca 2022 r., III OSK 2851/21 oraz z 26 stycznia 2023 r., III OSK 7265/21).
Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej. Jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 lipca 2024 r. (III OSK 2604/23) odmowa ochrony nie następuje jednak poprzez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować wyłącznie przez wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Jak bowiem stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W przepisie tym została zatem zawarta norma określająca wprost formę działania adresata wniosku dostępowego, właściwą w przypadku m.in. odmowy udostępnienia informacji publicznej. Norma ta nie wiąże tej formy z konkretną, charakterystyczną materialną podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej, a zatem należy przyjąć, że dotyczy wszelkich podstaw odmowy udostępnienia takiej informacji.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że wskazana forma decyzji przewidziana dla reakcji organu na nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej znajduje dodatkowo uzasadnienie w specyfice samego mechanizmu nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej. Należy mieć bowiem na uwadze, że kategoria nadużycia publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej nie jest wyrażona w tekście prawnym. Tym samym skuteczne kwestionowanie zjawiska nadużywania takiego prawa, w tym publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, nie może nie odnosić się do motywów i celów stanowiących podstawę złożonego wniosku.
Skoro mechanizm nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej pozostaje w bezpośrednim związku z celami i motywami, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej, a cele te i motywy mają charakter subiektywny i mogą mieć znaczenie przy ocenie sposobu czynienia użytku przez wnioskodawcę z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, to istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być nieznajomość tych właśnie motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Jest rzeczą oczywistą, że brak jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego.
W przypadku prawa dostępu do informacji publicznej ustawodawca wyraźnie tę oczywistość potwierdza, stanowiąc w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie, że dany podmiot w istocie pozoruje realizację wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Ustaleń w tym zakresie można dokonywać w oparciu o ocenę okoliczności faktycznych danej sprawy, w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Stosowne znaczenie może mieć zwłaszcza okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy, względnie ogólnodostępnych.
Oczywistą jest w świetle powyżej zaprezentowanych zapatrywań konstatacja, że opisane okoliczności powinny być przez określony organ wskazane i ocenione z podaniem argumentacji dlaczego - zdaniem tego organu i w realiach zakreślonych treścią wniosku dostępowego - stanowią podstawę dla przyjęcia przez organ, że podmiot korzystający z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej nadużywa tego prawa. Należy podzielić pogląd, że dostatecznej gwarancji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i przedstawienia powodów kwalifikacji określonego zachowania jako nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej nie daje forma zwykłego pisma informującego podmiot żądający udostępnienia określonych informacji o nieudzieleniu informacji. Gwarancję taką daje natomiast zastosowanie formy decyzji administracyjnej. Forma decyzji czyni nadto realną kontrolę instancyjną odmowy udostępnienia informacji publicznej w przypadku nadużywania prawa dostępu do takiej informacji, jak i - ewentualną - kontrolę sądowoadministracyjną. W związku z powyższym w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane stało się stanowisko, zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji publicznej w sytuacji nadużywania przez wnioskodawcę publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej powinna następować wyłącznie poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 22 marca 2024 r., III OSK 320/22; z 24 marca 2023 r., III OSK 7440/21; z 29 września 2023 r., III OSK 5517/21 oraz z 17 października 2023 r., III OSK 2285/22). Odnosząc powyższe zapatrywania do realiów niniejszej sprawy podnieść należy, że jeśli organ twierdzi, iż celem działania skarżącej nie jest jakakolwiek dbałość o interes publiczny, lecz kierują nią inne, niezgodne z istotą prawa dostępu do informacji publicznej pobudki i w związku z tym zachodzą podstawy do stwierdzenia nadużycia prawa do informacji publicznej, to o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej organ obowiązany jest orzec w drodze decyzji administracyjnej. Bezsporne w sprawie jest, że organ decyzji administracyjnej nie wydał, zatem Sąd pierwszej instancji nie był zobowiązany do dokonania oceny kwestii nadużycia przez skarżącą prawa do informacji publicznej. Dlatego też omawiane zarzuty, poza ich nieprecyzyjnym charakterem i niewypełnieniem przez autora skargi kasacyjnej obowiązku właściwego sformułowania podstaw kasacyjnych, nie mogły odnieść skutku przede wszystkim z tego powodu.
W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.