III OSK 2658/22

III OSK 2658/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Łd 388/22 - Wyrok WSA w Łodzi z 2022-07-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2373
art. 80 ust. 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Dz.U. 1997 nr 111 poz 726
art. 3 pkt 7
Ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 107 § 1 i 3, art. 11, art. 8
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 388/22 w sprawie ze skargi P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 1 marca 2022 r. nr SKO.4161.3.22 w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 388/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w P. (dalej: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu (dalej: "organ") z dnia 1 marca 2022 r. nr SKO.4161.3.22 w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia.
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
W dniu 22 kwietnia 2021 r. skarżąca wystąpiła do Burmistrza Poddębic (dalej: "organ I instancji") z wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa stacji paliw wraz z infrastrukturą techniczną i rozbiórka istniejącej stacji paliw zlokalizowanej przy ul. [...] w miejscowości P., pow. P., gm. P. na działkach nr [...], nr [..]".
Z uwagi na brak zgodności inwestycji z zapisami uchwały Rady Miejskiej w Poddębicach z dnia 28 grudnia 2004 r. nr XXIV/158/04 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Poddębice (Dz.Urz.Woj. Łódzk. z 2005 r. nr 54, poz. 563), skarżąca zmodyfikowała wniosek i wskazała, że przedmiotem inwestycji jest "Modernizacja istniejącej stacji paliw wraz z infrastrukturą techniczną zlokalizowanej przy ul. [...] w miejscowości P., pow. P., gm. P. na działkach nr [...], nr [..]". Spółka wyjaśniła, że zmiana wniosku została podyktowana zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ogranicza się do zmiany nazwy inwestycji, natomiast jej zakres, jak i zakres oddziaływania nie ulegają zmianie. Ponadto, załączyła pismo zarządcy drogi krajowej odnośnie obsługi komunikacyjnej przedsięwzięcia. Zostało także wskazane, że załączniki nr 1, 2 i 4 (analizy akustyczne i powietrza) złożone do pierwotnego wniosku pozostają bez zmian.
Decyzją z dnia 31 grudnia 2021 r. znak: ROŚ.6220.4.2021 organ I instancji odmówił wydania decyzji wskazując na brak zgodności planowanej inwestycji z przepisami uchwały Rady Miejskiej w Poddębicach z dnia 28 grudnia 2004 r., nr XXIV/158/04.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca.
Decyzją z dnia 1 marca 2022 r. nr SKO.4161.3.22 organ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższą decyzję zaskarżono do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Łodzi oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji wskazał, że teren na którym planowane jest zamierzenie inwestycyjne, tj. działki nr [...] i [...], znajduje się na obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolem J7U. Dla terenów oznaczonych tym symbolem w § 46 ust. 9 planu ustalono: 1. podstawowe przeznaczenie terenu – zabudowa usługowa z preferencją obsługi ruchu komunikacyjnego z urządzeniami towarzyszącymi; 2) gruntowną modernizację istniejącej stacji paliw na warunkach ustalonych odrębnie z zarządcą drogi krajowej w zakresie obsługi komunikacyjnej; 3) tymczasowe użytkowanie terenu: funkcja mieszkaniowa na działce nr [...] z zakazem jej utrwalania i rozbudowy.
W toku postępowania organy ustaliły, na podstawie danych zawartych w Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia (określanej dalej także w skrócie jako "KIP"), że mimo nadanej nazwy planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z § 46 ust. 9 pkt 2 planu w części dopuszczającej na terenie J7U modernizację istniejącej stacji paliw.
W ocenie WSA zgromadzony materiał dowodowy potwierdza ustalenia organów administracji, wedle których planowany budynek nie pokrywa się w całości z istniejącym budynkiem, wobec czego nie zostaną zachowane charakterystyczne parametry budynku, o których mowa w art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351, dalej: "p.b"). Wbrew twierdzeniom strony skarżącej stacja paliw nie będzie składała się z tożsamych elementów co obecnie istniejąca, nieużytkowana stacja. Projekt przewiduje bowiem poza przekształceniem istniejących elementów stacji (np. zbiorniki paliwowe), lokalizację nowych elementów stacji (np. stanowisko kompresor-odkurzacz, pylon cenowy, miejsca postojowe, studnia zlewowa).
Wobec powyższych ustaleń, zdaniem Sądu pierwszej instancji, projekt planowanej stacji paliw nie odpowiada zakresowi działań, które stanowią "modernizację" w rozumieniu MPZP. Skład orzekający podzielił również stanowisko organów administracji, że projekt ten nie stanowi także "modernizacji" rozumianej jako "przebudowa i rozbudowa" istniejącej stacji paliw, ale de facto stanowi całkowitą rozbiórkę istniejących obiektów stacji paliw i budowę nowej stacji paliw. Tak ustalony zakres prac jest zresztą spójny ze stanowiskiem inwestora, który oświadczył, że poprawiona pierwotnie złożona KIP, przewidująca budowę stacji paliw z infrastrukturą techniczną i rozbiórkę istniejącej stacji paliw, została jedynie skorygowania w zakresie nazwy i klasyfikacji zamierzenia, przy czym zakres inwestycji i zakres jej oddziaływania pozostają tożsame z pierwotnym założeniem (vide: pismo P. S.A. w P. z dnia 27 października 2021 r. (k. 23). Zakres prac dotyczący planowanej inwestycji nie mieści się zatem w zakresie opisanego przez GUNB pojęcia "modernizacja", bowiem nie stanowi "remontu", "przebudowy" albo "rozbudowy", abstrahując od braku normatywnego znaczenia stanowiska GUNB.
W treści skargi strona skarżąca powołała § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie z dnia 21 listopada 2005 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1853 z późn. zm.). Strona skarżąca zarzuciła, że organy pominęły w swych rozważaniach definicję zawartą w powyższym przepisie, która zdaniem strony uzasadnia przyjęcie, że planowane przez nią działania inwestycyjne mogą mieć szeroki zakres i jako takie są zgodne z zapisami MPZP. Zdaniem WSA powyższe stanowisko strony skarżącej jest o tyle wadliwe, że rozporządzenie z dnia 25 listopada 2005 r. wraz z powołaną w nim definicją stacji paliw płynnych weszło w życie w dniu 1 stycznia 2006 r., czyli już po uchwaleniu MPZP z dnia 28 grudnia 2004 r. Dlatego też, zdaniem Sądu, powołanej przez stronę skarżącą definicji stacji paliw płynnych, w kształcie określonym w rozporządzeniu z dnia 25 listopada 2005 r., nie sposób odnieść do omawianego MPZP, co z kolei oznacza, że zarzut strony skarżącej, dotyczący nieuwzględnienia przez organy administracji definicji stacji paliw płynnych z rozporządzenia z dnia 21 listopada 2005 r., okazał się nieskuteczny. Ponadto i tak zarzut ten nie miałby wpływu na poprawność dokonanej przez organy administracji oceny zgodności planowanej inwestycji z MPZP.
WSA podniósł, że w niniejszej sprawie organ zgromadził pełen materiał dowodowy, a jego ocena nie nosi cech dowolności. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.") organ odwoławczy w sposób wyczerpujący uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie, odwołując się do obowiązujących regulacji prawnych. Odniósł się również do argumentów odwołania, przy czym wyrażone w tym zakresie stanowisko, nie może być uznawane za nieprawidłowe z tego jedynie powodu, że pozostaje odmienne od oczekiwań strony skarżącej.
Powyższy wyrok w całości zakwestionował skarżący zarzucając naruszenie:
1) przepisów postępowania, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi mimo naruszenia przepisów postępowania przez organy I i II instancji, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to poprzez brak odniesienia się do argumentacji prezentowanej przez skarżącego, co prowadziło do naruszenia zasady przekonywania oraz zasady zaufania określonej w art. 8 k.p.a., a także uzasadnienie zaskarżonego wyroku jedynie poprzez przytoczenie brzmienia przepisów prawa, ustosunkowanie się jedynie i wybiorczo do poszczególnych twierdzeń strony skarżącej;
b) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., wyrażającego zasadę prawdy obiektywnej, stanowiącego, że; "w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli" poprzez nie wyjaśnienie wszelkich przesłanek dotyczących określenia czym jest dokładnie przedmiot wydanego rozstrzygnięcia, a to "modernizacja stacji paliw", a także poprzez wskazanie, iż planowana inwestycja nie będzie składała się z tożsamych elementów stacji w związku z czym nie może zostać zakwalifikowana jako modernizacja, a jedynie jako budowa nowej stacji paliw;
2) prawa materialnego, tj.:
a) naruszenie przepisu art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r. poz. 2373, dalej: "ustawa o środowisku") w zw. z art. 3 pkt 6 p.b. w zw. z § 46 ust. 9 pkt 2 uchwały nr XXIV/158/04 Rady Miejskiej w Poddębicach z dnia 28 grudnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta (dalej: MPZP lub plan miejscowy) poprzez niewłaściwą interpretację zapisów MPZP oznaczonych zwrotem "gruntowna modernizacja istniejącej stacji paliw" w koniunkcji z zapisami prawa budowlanego dotyczącymi desygnatu pojęcia "budowa" obejmującego swoim zakresem pojęcie "rozbudowy" oraz brakiem w MPZP definicji pojęcia "stacja paliw" a w konsekwencji wadliwego uznania, że przedsięwzięcie skarżącego pod nazwą "Modernizacja istniejącej stacji paliw wraz z infrastrukturą techniczną zlokalizowanej przy ul. [...] w miejscowości P., pow. P., gm. P. na działkach nr [...], nr [..]" jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co implikuje niezasadną odmowę określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna
z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Podniesione w niej zarzuty, niezależnie od stylizacji normatywnej zmierzają w istocie do podważenia przyjętego przez WSA sposobu rozumienia użytego w § 46 ust. 9 pkt 2 MPZP pojęcia "gruntowna modernizacja istniejącej stacji paliw", albowiem to właśnie interpretacja tego przepisu Planu doprowadziła do ostatecznych konkluzji, że planowane przez skarżącą kasacyjnie przedsięwzięcie jest z tym Planem niezgodne, co uzasadniało odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia – art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej.
Na etapie postępowania kasacyjnego nie jest kwestionowane, że pierwotnym wnioskiem z 22 kwietnia 2021 r. skarżąca kasacyjnie spółka wystąpiła o wydanie decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa stacji paliw wraz
z infrastrukturą techniczną i rozbiórka istniejącej stacji paliw zlokalizowanej przy ul. [...] w miejscowości P., pow. P., gm. P. na działkach nr [...], nr [..". Z uwagi na brak zgodności przedsięwzięcia z MPZP, który na terenie objętym wnioskiem dopuszczał jedynie "gruntowną modernizację istniejącej stacji paliw" Spółka zmodyfikowała wniosek i wskazała, że przedmiotem inwestycji jest "Modernizacja istniejącej stacji paliw wraz z infrastrukturą techniczną zlokalizowanej przy ul. [...] w miejscowości P., pow. P., gm. P. na działkach nr [...], nr [..]". Spółka wyjaśniła i przyznała, że zmiana wniosku została podyktowana zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ogranicza się do zmiany nazwy inwestycji, natomiast jej zakres, jak i zakres oddziaływania nie ulegają zmianie. Zawarty w KIP projekt przewiduje "przebudowę i rozbudowę istniejącej stacji paliw wraz z infrastrukturą techniczną".
Przedstawiony w KIP opis istniejącego zagospodarowania terenu wskazuje, że na dz. [...] i [...] znajdują się nieczynne obiekty w postaci wiaty dystrybucyjnej i budynku sprzedażowego, za budynkiem zlokalizowane są urządzenia technologiczne stacji - zbiorniki paliwowe. Natomiast z opisu planowanej modernizacji stacji paliw wynika, że planowana inwestycja obejmuje realizację budynku obsługi stacji paliw, wiaty dystrybucyjnej wyposażonej w jedną wysepkę dystrybucyjną, jednego zbiornika wielokomorowego magazynowego podziemnego (o pojemności do 50 m3), dwupłaszczowego z niezbędną instalacją do magazynowania i dystrybucji paliw, stanowiska kompresor-odkurzacz, pylonu cenowego, miejsc postojowych, studni zlewowej, miejsc dostaw, miejsca gromadzenia odpadów stałych, instalacji paliwowej, kanalizacji sanitarnej, wodociągowej, deszczowej z wyposażeniem jej w separator - osadnik podczyszczający wody opadowe z terenów dystrybucyjnych, dróg oraz innych instalacji liniowych niezbędnych do funkcjonowania tych obiektów.
Z map załączonych do KIP oraz do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej wynika, że wiata zostanie przeniesiona w głąb działki, w jej zachodnią część. Budynek obsługi ma z kolei zostać "cofnięty" w głąb terenu i oddalony od działki drogowej nr [...], ale jednocześnie przesunięty na wschodnią część działki i zbliżony do sąsiedniej działki nr [...]. Jak z powyższego wynika stacja paliw nie będzie składała się z tożsamych elementów co obecnie istniejąca, nieużytkowana stacja. Poza przekształceniem istniejących elementów stacji (np. zbiorniki paliwowe), projekt przewiduje lokalizację nowych elementów stacji (np. stanowisko kompresor-odkurzacz, pylon cenowy, miejsca postojowe, studnia zlewowa). Zakres planowanych prac dowodzi, że w istocie polegają one na całkowitej rozbiórce istniejących obiektów stacji paliw i budowie nowej stacji paliw. Tak ustalony zakres prac jest spójny ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie spółki, która przyznała, że poprawiona pierwotnie złożona KIP, przewidująca budowę stacji paliw z infrastrukturą techniczną i rozbiórkę istniejącej stacji paliw, została jedynie skorygowania w zakresie nazwy i klasyfikacji zamierzenia, przy czym zakres inwestycji i zakres jej oddziaływania pozostają tożsame z pierwotnym założeniem (vide: pismo P. S.A. w P. z dnia 27 października 2021 r. (k. 23).
Poza sporem pozostaje ustalenie, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji na terenie objętym planowaną inwestycją, obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego tj. uchwała Rady Miejskiej w Poddębicach z dnia 28 grudnia 2004 r. nr XXIV/158/04 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Poddębice. Bezsporne jest również, że teren planowanego przedsięwzięcia tj. działki nr [...] i [...], znajduje się na obszarze oznaczonym
w Planie symbolem J7U. Dla terenów oznaczonych tym symbolem w § 46 ust. 9 planu ustalono: 1) podstawowe przeznaczenie terenu - zabudowa usługowa z preferencją obsługi ruchu komunikacyjnego z urządzeniami towarzyszącymi; 2) gruntowną modernizację istniejącej stacji paliw na warunkach ustalonych odrębnie z zarządcą drogi krajowej w zakresie obsługi komunikacyjnej; 3) tymczasowe użytkowanie terenu; funkcja mieszkaniowa na działce nr [...] z zakazem jej utrwalania i rozbudowy.
Oś sporu niniejszej sprawy koncentruje się wokół znaczenia użytego w § 46 ust. 9 pkt 2 Planu zwrotu: "gruntowną modernizację istniejącej stacji paliw". Wstępnie należy zastrzec, że na dzień uchwalenia Planu pojęcie "modernizacja" nie występowało na gruncie prawa budowlanego. Jak trafnie zwrócił uwagę WSA
w okresie od 24 grudnia 1997 r. do 31 grudnia 1998 r. w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane funkcjonowało pojęcie "modernizacji" jako jednego z rodzajów robót budowlanych. Pojęcie to zostało dodane do definicji robót budowlanych, zawartej w słowniku pojęć Prawa budowlanego w art. 3 pkt 7, ustawą zmieniającą z dnia 22 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 111, poz. 726), która weszła w życie z dniem 24 grudnia 1997 r., a wykreślenie pojęcia "modernizacja" z definicji robót budowlanych nastąpiło z dniem 1 stycznia 1999 r. na mocy ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą administracyjną państwa (Dz. U. z 1998r. Nr 106, poz. 668). Sposób rozumienia pojęcia modernizacja należy zatem w pierwszej kolejności kształtować w oparciu o postanowienia Planu. Z przeprowadzonej przez Naczelny Sąd Administracyjny analizy wynika, że pojęcie "modernizacja" zostało użyte w Planie 67 razy. Uwzględnienie kontekstu, w jakim zostało ono użyte pozwala na postawienie tezy, iż oznacza ono "ulepszenie, unowocześnienie stanu istniejącego". Nie obejmuje ono swym zakresem prac, które na gruncie prawa budowlanego należałoby zdefiniować jako budowa, rozbudowa, przebudowa, czy remont. Uzasadnieniem tak postawionego wniosku są następujące względy. Prawodawca lokalny w Planie jednoznacznie odróżnia działania polegające na budowie, przebudowie, rozbudowie, adaptacji, remoncie i modernizacji. Stosując podstawową regułę zasad techniki prawodawczej, że do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami (§ 10 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", Dz. U. z 2016 r. poz. 283) należy przyjąć, że intencją prawodawcy lokalnego było nadanie każdemu z tych pojęć odmiennego znaczenia. Wyraźnie przesądza o tym zestawianie tych pojęć ze sobą w granicach tego przepisu Planu, co dowodzi, że odnoszą się one do odmiennych kategorii aktywności. I tak przykładowo:
➢ § 4 pkt 10 Planu stanowi, że: "Przedmiotem ustaleń planu są: zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemu komunikacji i infrastruktury technicznej;
➢ § 27 pkt 3 Planu stanowi, że: "(...) przy projektowaniu nowych i modernizacji istniejących sieci wodociągowych należy uwzględniać wymagania dotyczące przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę, (...)";
➢ § 29 pkt 2 Planu stanowi, że: "zaspokajanie aktualnych i wzrastających potrzeb wynikających z założonego rozwoju przestrzennego miasta, będzie następować poprzez utrzymanie w sprawności technicznej, modernizacje i rozbudowę istniejącej sieci kanalizacji deszczowej z wyposażeniem jej głównych kolektorów wylotowych w separatory i osadniki";
➢ § 30 ust. 4 Planu stanowi, że: "Ustala się, że budowę, przebudowę oraz modernizację sieci oraz budowę urządzeń elektroenergetycznych należy (...)";
➢ § 35 ust. 1 Planu stanowi, że: "Na obszarze objętym planem ustala się następujące zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji";
➢ § 38 ust. 4 pkt 2 lit. a Planu stanowi, że: "rozbudowa, budowa, modernizacja
i przebudowa istniejących, przewidzianych do adaptacji budynków możliwa po spełnieniu warunków:";
➢ § 38 ust. 32 pkt 2 Planu stanowi, że: "Dla terenu, o którym mowa w ust. 31 ustala się: zakaz modernizacji, przebudowy i rozbudowy obiektu handlowego";
➢ § 38 ust. 35 pkt 1 lit. a Planu stanowi, że: "adaptuje się istniejącą zabudowę usługową z możliwością remontów, modernizacji i rozbudowy, ale z zakazem nadbudowy";
➢ § 39 ust. 2 pkt 1 lit a Planu stanowi, że: "adaptuje się istniejącą zabudowę wielorodzinną z możliwością remontów, modernizacji, przebudowy
i rozbudowy";
Analogicznych unormowań planu jest więcej. Cechuje je jednoznaczne rozróżnienie pojęcia modernizacja w stosunku do pojęć budowa, rozbudowa, przebudowa, nadbudowa, remont i adaptacja. Systemowa wykładnia Planu prowadzi do wniosku, że pojęcie "modernizacja" odnosi się do obiektów istniejących i dotyczy poprawy użytkowych parametrów ich użytkowania. W zakres pojęcia modernizacja nie mogą wchodzić prace polegające na usunięciu, rozbiórce obiektu i wybudowaniu go na nowo, choćby wiązało się to z jego unowocześnieniem. Argumentem wspierającym przyjęty wniosek jest treść § 3 pkt 14 Planu, w którym zdefiniowano budynki modernizowane uznając za nie "budynki, w których dokonuje się przekształceń w ramach istniejącej bryły budynku celem poprawy warunków bytowych użytkowników".
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny potwierdza wnioski Sądu pierwszej instancji, iż planowane przedsięwzięcie polegające w istocie na rozbiórce istniejącej stacji paliw i wybudowanie jej na nowo, inaczej lokalizując wiatę dystrybucyjną i budynek sprzedażowy (obsługi stacji) oraz zaopatrując ją w inną, bardziej rozbudowaną infrastrukturę nie może być uznane za "gruntowną modernizację" w rozumieniu § 46 ust. 9 pkt 2 Planu. Planowane przedsięwzięcie nie wiąże się bowiem z unowocześnieniem istniejącej stacji paliw, tylko z wybudowaniem nowej, w miejsce dotychczasowej. Co istotne, tak też pierwotnie planowane przedsięwzięcie zakwalifikowała skarżąca kasacyjnie spółka. Zmiana nazwy przedsięwzięcia, nie wiązała się z jakąkolwiek modyfikacją pierwotnych prac, była – jak przyznała sama spółka – podyktowana wyłącznie koniecznością nomenklaturowego dostosowania jej treści § 46 ust. 9 pkt 2 Planu.
W sprawie nie ma znaczenia treść § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie z dnia 21 listopada 2005 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1853 z późn. zm.). Nie jest kwestionowane, że stacja paliw jako użytkowa całość jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Nie można jednak podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie spółki, że każdy zakres prac zmierzających do ponownego uruchomienia działalności polegającej na prowadzeniu stacji paliw, należy w takim układzie kwalifikować jako modernizacja. Skarżąca kasacyjnie spółka w istocie forsuje pogląd, że jeżeli zachowane jest dotychczasowe przeznaczenie terenu, na którym znajduje się obiekt w postaci stacji paliw, to każde prace, polegające nawet na rozbiórce stacji paliw i wybudowaniu jej na nowo, stanowią jej modernizację. Skarżąca kasacyjnie myli tożsamość funkcji prowadzonej działalności gospodarczej z tożsamością obiektu budowalnego. Rozbiórka dotychczasowego obiektu budowlanego jakim jest stacja paliw i wybudowanie w to miejsce nowego obiektu budowlanego o tej samej funkcji, tj. stacji paliw, nie jest modernizacją, ani "gruntowną modernizacją" w rozumieniu § 46 ust. 9 pkt 2 Planu.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do potwierdzenia zarzutu deficytów w ustaleniach faktycznych organów i uchybień w ukształtowaniu stanu sprawy przez WSA – zarzuty naruszenia art. 7, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. i art. 8 k.p.a. Nie było również podstaw do uwzględnienia zarzutu błędnej wykładni § 46 ust. 9 pkt 2 Planu w zw. z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego.
Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny kierując się treścią
art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.