III OSK 2655/23

III OSK 2655/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /przewodniczący sprawozdawca/
Hanna Knysiak - Sudyka
Rafał Stasikowski
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 135/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-04-13
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 145
art.32 ust.1, art.36 ust.1 i 2, art.37a pkt 1
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Drapczyńska-Sobiczewska po rozpoznaniu w dniu 3 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt VIII SA/Wa 135/23 w sprawie ze skargi D.B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia służbowego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt VIII SA/Wa 135/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D.B. (dalej: "skarżący") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 grudnia 2019 r. nr 1864/Kadr/19 w przedmiocie przeniesienia służbowego.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z 10 października 2019 r. nr 3395, działając na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2019 r. poz. 161 ze zm.), dalej: "ustawa o Policji", z dniem 14 października 2019 r. odwołał z delegowania i z dniem 15 października 2019 r. przeniósł z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji z siedzibą w Radomiu, pozostającego w dyspozycji KGP, delegowanego z urzędu do czasowego pełnienia służby w KWP, insp. D.B.. Na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r.. poz. 2096), dalej: "k.p.a.", decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.
Od powyższego rozkazu personalnego odwołanie wniósł skarżący.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 18 grudnia 2019 r. nr 1864/kadr/19, działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu odwołania policjanta z delegowania z urzędu do czasowego pełnienia służby w KWP oraz orzekł, że odwołanie z delegowania z urzędu do czasowego pełnienia służby w KWP nastąpiło z dniem 29 października 2019 r., a przeniesienie do dalszego pełnienia służby w KWP z dniem 30 października 2019 r.; w pozostałym zakresie organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Minister w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy. Wskazał, że rozkazem personalnym z 20 września 2018 r. KGP, działając na podstawie art. 32 ust. 1 oraz art. 37a pkt 1 i art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, z dniem 14 października 2018 r. zwolnił funkcjonariusza z dotychczas zajmowanego stanowiska – [...] i z dniem następnym przeniósł do swojej dyspozycji. Organ odwoławczy decyzją z 23 listopada 2018 r. utrzymał w mocy ww. rozkaz personalny organu I instancji. Następnie decyzja Ministra stała się przedmiotem skargi wniesionej przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 80/19 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra z 23 listopada 2018 r. oraz poprzedzający ją rozkaz personalny KGP z 20 września 2018 r. W następstwie powyższego, zarówno Minister, jak i funkcjonariusz, od ww. wyroku Sądu wnieśli skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Niezależnie od powyższego KGP rozkazem personalnym z 10 października 2019 r. odwołał policjanta z delegowania do czasowego pełnienia służby w KWP oraz przeniósł go z urzędu do dalszego pełnienia służby w KWP w Radomiu.
Minister, rozpoznając odwołanie od ww. rozkazu personalnego, zauważył, że wydane na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji rozstrzygnięcie ma charakter uznaniowy. Podstawą decyzji o przeniesieniu policjanta do dalszego pełnienia służby w KWP w Radomiu był dotychczasowy przebieg służby skarżącego, bowiem, przed przeniesieniem z dniem 2 listopada 2017 r. do Komendy Głównej Policji, przez kilkanaście lat pełnił służbę w jednostkach i komórkach organizacyjnych podległych KWP. Ponadto w okresie od 24 maja 2018 r. do 23 maja 2019 r. oraz od 27 maja 2019 r. do 14 października 2019 r. w ramach delegowania do czasowego pełnienia służby realizował zadania i czynności służbowe w KWP.
Organ wskazał, iż powyższe okoliczności stanowiły istotny argument przemawiający za wzmocnieniem struktur KWP w Radomiu poprzez przeniesienie tam policjanta, posiadającego bogate doświadczenie w pełnieniu służby właśnie w tej jednostce organizacyjnej Policji, co leżało w interesie społecznym, tożsamym w tej sprawie z interesem służby. Zdaniem Ministra nie bez znaczenia pozostawał również stosunkowo krótki okres rzeczywistej realizacji przez stronę zadań w Komendzie Głównej Policji (niespełna 7 miesięcy). Ponadto uwzględniono słuszny interes policjanta, mając na uwadze jego obecne miejsce zamieszkania, co wiąże się z pełnieniem przez funkcjonariusza służby w bliższej niż dotychczas odległości od miejsca zamieszkania. Wieloletnia służba policjanta w KWP daje też gwarancję szybkiego wdrożenia się w nowy zakres obowiązków na powierzonym stanowisku służbowym.
Minister podniósł, że sprawa dotycząca zwolnienia funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska oraz przeniesienia go do dyspozycji KGP jest przedmiotem odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego, które toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Mimo wydania nieprawomocnego wyroku uchylającego decyzję o zwolnieniu policjanta, decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym i zachowuje walor decyzji ostatecznej, czego nie zmienia art. 152 p.p.s.a., który stanowi, że w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Zdaniem Ministra treść ww. przepisu nie przesądza o tym, że już nieprawomocny wyrok sądu administracyjnego wywiera skutek w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu, bowiem ów wyrok zawiesza jedynie w czasie skutki prawne objętej nim decyzji. W jego ocenie wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że nie w każdym przypadku możliwym będzie wstrzymanie wykonania skutków prawnych wywołanych danym aktem, nie jest bowiem możliwe zawieszenie wykonania aktu, który został już wykonany.
Zdaniem Ministra fundamentalne znaczenie ma fakt, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 80/19 jest nieprawomocny. Z kolei rozkaz personalny KGP z 20 września 2018 r., utrzymany w mocy decyzją Ministra z 23 listopada 2018 r., wywołał już w administracyjnym toku instancji określone skutki prawne w postaci zwolnienia policjanta z dotychczasowego stanowiska i przeniesienia go do dyspozycji KGP. Decyzja ta została wykonana w ten sposób, że funkcjonariusz przestał zajmować stanowisko, na które był mianowany. Nie sposób więc uznać, że w związku z uchyleniem ww. decyzji przez Sąd nieprawomocnym wyrokiem nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku w tym rozumieniu, że z mocy prawa następuje niejako automatyczny powrót policjanta na stanowisko zajmowane przed przeniesieniem do dyspozycji KGP.
Minister wyjaśnił także, że brak jest również podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne, o którym mowa w tym przepisie. Wskazał, że postępowanie w przedmiocie przeniesienia z urzędu do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji jest postępowaniem samodzielnym, a jego zakończenie poprzez wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia nie jest zależne od rozstrzygnięcia innego organu czy sądu.
Dalej Minister wyjaśnił, że zaskarżona decyzja dotyczy wyłącznie przeniesienia policjanta do innej jednostki organizacyjnej Policji, zatem dopiero analiza rozkazu personalnego o mianowaniu policjanta na konkretne stanowisko umożliwi ocenę, czy jest ono równorzędne do stanowiska poprzednio przez niego zajmowanego. Odnośnie zaś do nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności organ zauważył, że w orzeczeniach sądów administracyjnych wielokrotnie przyjmowano pogląd, zgodnie z którym decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego policjantów można nadać rygor natychmiastowej wykonalności. Wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności poddawane są wykładni ścisłej. Jedną z tych przesłanek jest "niezbędność" niezwłocznego wprowadzenia rozstrzygnięcia decyzji w życie. Odwołując się do wskazanego pojęcia, Minister podkreślił, że może to nastąpić wówczas, gdy w danym czasie i w danej sytuacji nie można się obejść bez wykonania praw lub obowiązków.
Minister, przywołując przepisy art. 130 § 1, 2 i 4 k.p.a. wyjaśnił, że wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Jeśli więc policjant wnosi odwołanie od decyzji o przeniesieniu do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji, to oznacza, że wydana decyzja nie jest zgodna z jego żądaniem, a nadto, że godzi się on na ewentualne późniejsze określenie daty jego przeniesienia do dalszego pełnienia służby, wynikające ze wszczęcia postępowania odwoławczego. Dlatego należało uchylić decyzję organu I instancji w zakresie terminu przeniesienia policjanta i określić nową datę przeniesienia do dalszego pełnienia służby w jednostce organizacyjnej Policji.
Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra oraz poprzedzającego ją rozkazu personalnego KGP z 10 października 2019 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 sierpnia 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 128/20 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra oraz poprzedzający ją rozkaz personalny KGP nr 3395 z 10 października 2019 r. Sąd wskazał, że organy obu instancji nie mogły obecnie orzekać z uwagi na nieprawomocny wyrok WSA z 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 80/19 w przedmiocie odwołania skarżącego z delegowania i przeniesienia go do dalszego pełnienia służby w KWP. Rozstrzygnięcie skarg kasacyjnych od powyższego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowi bowiem zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie. Dlatego też wszczęte przez KGP postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie winno zostać przez organ I instancji zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Tym samym WSA w sprawie VIII SA/Wa 128/20 podzielił zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 152 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skoro bowiem nie zakończyła się jeszcze kontrola sądowa decyzji wydanych w stosunku do skarżącego o zwolnieniu go z zajmowanego stanowiska i przeniesieniu do dyspozycji KGP, decyzje te nie mogą wywoływać skutków prawnych.
Wyrokiem z 27 stycznia 2023 r. w sprawie o sygn. akt III OSK 4085/21 Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną Ministra, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 sierpnia 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 128/20 i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.
NSA uznał, że na mocy art. 152 § 1 p.p.s.a. nie dochodzi do sytuacji, że uchylony w postępowaniu sądowoadministracyjnym akt nie wywołuje skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku uwzględniającego skargę na ten akt wówczas, jeśli akt ten w chwili wyrokowania został już wykonany. Taka sytuacja miała miejsce w odniesieniu do skarżącego, wobec którego w dacie orzekania przez WSA wyrokiem z 18 kwietnia 2019 r. w sprawie VIII SA/Wa 80/19 rozkaz personalny z 20 września 2018 r. o zwolnieniu z zajmowanego stanowiska i przeniesieniu do dyspozycji KGP był już wykonany. Upłynęła wówczas ponad połowa okresu, w jakim funkcjonariusz może przebywać w dyspozycji. Stąd jego uchylenie przez Sąd nie mogło doprowadzić do odwrócenia dokonanych już czynności w zakresie stosunku służbowego skarżącego. W konsekwencji nie można przyjąć, że wyrok ten uniemożliwiał podejmowanie właściwym organom Policji dalszych decyzji służbowych określających status służbowy skarżącego, tym bardziej że termin pozostawania w dyspozycji jest ograniczony do 12 miesięcy, kończył się w przypadku funkcjonariusza 14 października 2019 r., więc organ I instancji był zobowiązany do określenia statusu służbowego skarżącego. Wbrew stanowisku Sądu I instancji postępowanie w przedmiocie odwołania skarżącego z delegowania do czasowego pełnienia służby w KWP i przeniesienia go do dalszego pełnienia służby w KWP nie mogło zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż po upływie 12 miesięcy funkcjonariusz pozostawałby bez przydziału służbowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę po raz drugi, wskazał, iż jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 4085/21.
Dalej wyjaśnił, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem analiza art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1 ustawy o Policji prowadzi do wniosku, że rozkaz personalny w sprawie przeniesienia funkcjonariusza do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji jest podejmowany przez właściwego przełożonego z urzędu lub na wniosek zainteresowanego funkcjonariusza w ramach uznania administracyjnego. W konsekwencji w tego rodzaju sprawie sąd administracyjny jest uprawniony do zbadania, czy podjęcie rozkazu personalnego zostało dokonane przez właściwego przełożonego oraz czy przy wydaniu przedmiotowego rozkazu personalnego nie przekroczono granic uznania administracyjnego. Przypomniał również, że decyzja uznaniowa pozostaje pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, gdyż sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Wskazał, że Sąd w procesie kontroli przedmiotowej decyzji uznaniowej może więc zbadać, czy organy Policji nie przekroczyły granic uznania, tzn. czy ich decyzje nie są arbitralne lub podjęte przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie może natomiast wkraczać w kompetencje organów Policji i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej.
Sąd wyjaśnił, że ustawa o Policji nie określa żadnych warunków przeniesienia policjanta, nie wskazuje też kryteriów i przesłanek, którymi kierować się powinien organ, dokonujący przeniesienia. Decyzja ta podlega uznaniu organu, który powinien kierować się kryteriami potrzeb służby, jej interesem i koniecznością zapewnienia sprawnego, optymalnego wykonywania ustawowych zadań Policji. Tak zdefiniowany interes społeczny przeważa nad indywidualnym interesem policjanta. Służba w Policji wiąże się bowiem z większą dyspozycyjnością i koniecznością podporządkowania się poleceniom przełożonych.
Zdaniem Sądu w kontrolowanej decyzji powyższe kryteria zostały zastosowane, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji (strona 12). Minister jasno wskazał, że podstawą przeniesienia policjanta do dalszego pełnienia służby w KWP był dotychczasowy przebieg jego służby. Skarżący bowiem, przed przeniesieniem go z dniem 2 listopada 2017 r. do Komendy Głównej Policji, przez kilkanaście lat pełnił służbę w jednostkach i komórkach organizacyjnych podległych Komendantowi Wojewódzkiemu Policji z siedzibą w Radomiu, w tym od 1 lutego 2003 r. w Wydziale Kadr i Szkolenia. Poza tym w okresie pozostawania do dyspozycji KGP realizował zadania i czynności służbowe w KWP w ramach delegowania do czasowego pełnienia służby w tej jednostce organizacyjnej Policji (tj. w okresie od 24 maja 2018 r. do 23 maja 2019 r. oraz od 27 maja 2019 r. do 14 października 2019 r.). Natomiast w Komendzie Głównej Policji funkcjonariusz pełnił służbę przez stosunkowo krótki czas (niespełna 7 miesięcy). Minister zwrócił też uwagę na okoliczność, że wieloletnia służba strony w KWP daje gwarancję szybkiego wdrożenia się w nowy zakres obowiązków na powierzonym stanowisku służbowym, a posiadana wiedza teoretyczna będzie pomocna młodszym służbą policjantom.
Tym samym – w ocenie Sądu I instancji - uzasadniona jest ocena organów, że powyższe argumenty przemawiają za wzmocnieniem struktur KWP poprzez przeniesienie tam policjanta, posiadającego bogate doświadczenie w pełnieniu służby właśnie w tej jednostce organizacyjnej Policji, a nie w strukturach Komendy Głównej Policji. Ponadto organy orzekające przy podejmowaniu decyzji o przeniesieniu skarżącego do KWP wzięły pod uwagę również interes policjanta poprzez wskazanie miejsca pełnienia służby w bliższej niż dotychczas odległości od miejsca zamieszkania. Tym samym, zdaniem Sądu, ocena interesu społecznego (interesu służby) nie jest w tej sprawie arbitralna i dowolna, ale wszechstronnie uzasadniona, uwzględniająca również słuszny interes policjanta, ponieważ skarżący został przeniesiony do pełnienia służby w miejscowości, w której ma swoje centrum życiowe. Ponadto Sąd podzielił stanowisko, że szczegółowe parametry dotyczące stanowiska, na które zostanie mianowany skarżący, winny znaleźć się w rozkazie personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu, jako organu właściwego do określenia stanowiska, które ma zająć skarżący, a który obecnie nie jest przedmiotem zaskarżenia.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił mu:
- naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 141 § 4, art. 133 § 1,art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1-3, art. 11, art. 12 § 1, art. 39, art. 75 § 1,art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3, a także art. 134, art. 136 i art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej: ,,k.p.a.", polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd naruszenia przez Ministra:
a) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr 3395 z dnia 10 października 2019 r. jedynie w części dotyczącej terminu odwołania z delegowania z urzędu do czasowego pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji z siedzibą w Radomiu, i w tym zakresie orzeczenie, że odwołanie z delegowania z urzędu do czasowego pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji z siedzibą w Radomiu nastąpiło z dniem 30 października 2019 r. oraz utrzymanie w pozostałej części w mocy rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr 3294 z dnia 10 października 2019 r., pomimo że w przedmiotowej sprawie obowiązkiem Ministra było uchylenie w całości tego rozstrzygnięcia oraz orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy przez uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji w całości i umorzenie postępowania przed organem I instancji, bowiem rozstrzygnięcie to naruszało art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1-3, art. 11, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. oraz art. 39 k.p.a.;
b) art. 15 i art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a. przez brak samodzielności rozstrzygnięcia i oparcie uzasadnienia zaskarżonej decyzji – z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, zasady przekonywania i budowania zaufania do organów Państwa - jedynie na treści uzasadnienia rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji oraz stanowiska tego organu w sprawie odwołania, nierozpatrzenie i niezebranie żadnych dowodów we własnym zakresie przez organ odwoławczy, pominięcie wszystkich wniosków dowodowych sformułowanych w odwołaniu strony oraz jego uzupełnieniu (w tym pominięcie rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu nr 3208 z dnia 4 listopada 2019 r. i odwołania od tej decyzji), a także nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, ograniczające się de facto do sparafrazowania uzasadnienia decyzji organu I instancji i stanowiska w sprawie odwołania z dnia 12 listopada 2019 r., co poddaje w wątpliwość przeprowadzenie własnych ustaleń w ramach postępowania dwuinstancyjnego a także utrudniało weryfikacje poprawności i zgodności z prawem wydanego rozstrzygnięcia;
c) art. 7, art. 11 i art. 12 § 1 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie pełnego postępowania wyjaśniająco-dowodowego, a tym samym brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także odstąpienie od zasady prawdy obiektywnej i nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji interesu służbowego Policji oraz słusznego interesu strony;
d) art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a przez brak dostatecznego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji przesłanek, jakimi kierował się organ odwoławczy przy załatwieniu sprawy;
e) art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80, art. 81 i art. 134 k.p.a. przez niezebranie i - w konsekwencji - nierozpatrzenie w sposób wystarczający materiału dowodowego, a także zaniechanie podjęcia z urzędu kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, co doprowadziło do wydania wadliwej decyzji, a także niezbadanie zarzutu, że decyzja organu I instancji nie weszła do obrotu prawnego (nie została prawidłowo doręczona);
f) art. 136 § 1 k.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w zakresie wskazanym w odwołaniu i wypowiedzeniu się strony w sprawie materiału dowodowego;
-naruszeniu przepisów prawa materialnego, tj.: art. 32 ust. 1 i art. 36 ust. 1 i 2 i art. 37a pkt 1 ustawy o Policji poprzez:
a) błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tych przepisów bowiem prawidłowa ich wykładnia prowadzi do wniosku, że nie można przenieść policjanta do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji, jeżeli ów policjant pozostaje w dniu wydania takiej decyzji w dyspozycji Komendanta Głównego Policji. Regulacja, stanowiąca podstawę faktyczną (pozostawanie policjanta w dyspozycji KGP) oraz prawną decyzji Komendanta Głównego Policji, przewiduje bowiem jedynie możliwość przeniesienia policjanta na równorzędne stanowisko, a takiego nie da się określić, jeżeli policjant pozostaje w dniu orzekania w dyspozycji przełożonego po uprzednim zwolnieniu go ze stanowiska zajmowanego wcześniej;
b) niewłaściwe ich zastosowanie polegające na akceptacji stanowiska organów, iż możliwe jest przeniesienie policjanta do Komendy Wojewódzkiej Policji z siedzibą w Radomiu, w której nie było wakatów na stanowiskach równorzędnych do zajmowanego przez stronę stanowiska [...], co oznaczało konieczność mianowania strony na stanowisko niższe od poprzednio zajmowanego, a w praktyce - spowodowało przeniesienie skarżącego do dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu;
c) błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie tych przepisów (a także art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art.77 § 4 i art. 80 k.p.a.), polegające na wadliwym uznaniu przez WSA, że przeniesienie skarżącego do Komendy Wojewódzkiej Policji z siedzibą w Radomiu mieściło się w zakresie swobodnego kształtowania polityki kadrowej Policji, pomimo całkowicie dowolnego i arbitralnego działania Komendanta Głównego Policji w tej sprawie, zaakceptowanego bez żadnego uzasadnienia i bez znajomości podstawowych dowodów przez organ ll instancji.
W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra oraz poprzedzającego ją rozkazu personalnego i umorzenie postępowania w sprawie przed organem I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W sprawie nie złożono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wobec tego istotnego znaczenia nabiera prawidłowe przytoczenie podstawy kasacyjnej, przez co należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji - por. postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek podania, które konkretnie przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej nie wystarczy wymienienie w luźny sposób kilku przepisów. Trzeba indywidualnie uzasadnić każdy zarzut formułowany wobec każdego z przepisów, które w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną naruszył sąd pierwszej instancji - por. wyroki NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18 i z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1070/19. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.
Zauważyć należy, iż podniesione w analizowanej skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego pozostają w ścisłym związku z zarzutami naruszenia prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co powoduje, że w rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie miała sformułowana przez WSA w Warszawie ocena materialnoprawna przesłanek zastosowania, uregulowanej w art. 36 ust. 1 ustawy o Policji, instytucji przeniesienia funkcjonariusza Policji z urzędu do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji. Kluczowa zatem w sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy wobec funkcjonariusza Policji pozostającego w dyspozycji Komendanta Głównego Policji, a taki status – w świetle wyroku NSA z dnia 27 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 4085/21 - posiadał skarżący w chwili wydania przez organ I instancji kwestionowanej decyzji, może być zastosowana instytucja przeniesienia z urzędu uregulowana w art. 36 ust. 1 ustawy o Policji.
Zauważyć należy, że przeniesienie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Policji, dotyczy policjanta pozostającego bez przydziału służbowego, który przed tym przeniesieniem zostaje zwolniony z zajmowanego stanowiska służbowego. Policjant nie może być przeniesiony w trybie art. 36 ust. 1 ustawy o Policji do innej jednostki Policji wraz z zajmowanym stanowiskiem służbowym w jednostce Policji, w której dotychczas pełnił służbę. Musi on uprzednio zostać z niego zwolniony, chyba że takowego przed przeniesieniem nie zajmował, ponieważ np. pozostawał w dyspozycji swojego przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Policjant przeniesiony do innej jednostki Policji pozostaje bez przydziału służbowego do czasu mianowania go na określone stanowisko służbowe (por. Paweł Gacek, glosa do wyroku WSA z dnia 12 stycznia 2021 r., II SA/Wa 1843/20, St. Iur. Torun. 2021/2/527-542).
Z kolei podstawa materialnoprawna mianowania policjanta na stanowisko służbowe (równorzędne lub wyższe) ma swoje oparcie w przepisie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji. W tej sprawie uprawnionym do rozstrzygania jest przełożony właściwy w sprawach osobowych przeniesionego policjanta, który musi wydać w tym zakresie decyzję administracyjną o mianowaniu na określone stanowisko służbowe (np. na stanowisko równorzędne z tym, które policjant poprzednio zajmował). Kwestia mianowania na stanowisko służbowe w nowej jednostce Policji, do której policjant został przeniesiony, stanowi odrębną sprawę administracyjną. W wyniku przeniesienia, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Policji, przeniesiony policjant nie jest automatycznie mianowany na określone stanowisko służbowe, ale czynność ta wymaga wydania odrębnego rozstrzygnięcia. Samo przeniesienie, a także poprzedzające go zwolnienie policjanta z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego w jednostce Policji, w której pełnił służbę przed przeniesieniem, nie wywołuje bowiem takiego skutku. Kompetencja w zakresie mianowania policjanta na stanowisko służbowe wynika z art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, a więc należy wyłącznie do przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Należy przy tym zastrzec, że musi to być aktualny przełożony właściwy w sprawach osobowych policjanta. Jeśli przeniesienie łączy się ze zmianą takiego przełożonego, to jest oczywiste, że dotychczasowy przełożony, wskutek tego przeniesienia, traci władztwo nad policjantem na rzecz nowego przełożonego właściwego w sprawach osobowych.
W świetle powyższego jako niezasadne jawią się zarzuty naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 32 ust. 1, art. 36 ust. 1 i 2 i art. 37a pkt 1 ustawy o Policji poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Wyrażony w skardze kasacyjnej pogląd, iż "nie można przenieść policjanta do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji, jeżeli ów policjant pozostaje w dniu wydania takiej decyzji w dyspozycji Komendanta Głównego Policji" nie znajduje oparcia w powołanych przepisach. Jak już wspomniano, mianowanie na nowe stanowisko jest odrębną sprawą administracyjną, a w związku z tym nie podlega ocenie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Policji. Z kolei kwestia ewentualnego "arbitralnego i dowolnego działania Komendanta Głównego Policji" jest kwestią dotyczącą ustaleń faktycznych w sprawie, które nie mogą być zwalczane za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, zauważyć należy, iż sformułowane w niej zarzuty pogrupowano w tzw. "zbitki" wielu przepisów o różnym charakterze (procesowym, materialnoprawnym, kompetencyjnym) bez jednoczesnego sprecyzowania, w jaki sposób konkretny przepis został naruszony. Skład orzekający nie kwestionuje możliwości wiązania w skardze kasacyjnej poszczególnych przepisów ze sobą, ale zauważa, że zabieg taki nie może jednak obejmować tak znacznej liczby przepisów - jak w niniejszym przypadku - bez jednoczesnego, dokładnego wskazania na czym miało polegać naruszenie wszystkich owych przepisów. Z podanych względów zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty, oparte na wyliczeniu wielu przepisów, zostały rozpoznane w granicach sprecyzowanych w skardze kasacyjnej.
Nie jest uzasadniony – najdalej idący - zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W przepisie tym wskazano, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach, tj.: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia.
W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu I instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu. Tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwoli na odtworzenie toku myślowego sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 30/21).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., nie zawiera również powyższych uchybień. Za pomocą powyższego zarzutu nie można natomiast prowadzić polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji, co czyni skarżący kasacyjnie.
Jako niezasadny należy także ocenić zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 8 § 1 , art. 19 § 1-3, art. 11, art. 12 § 1 art. 77 § 1 art. 80 i art. 81 oraz art. 39 k.p.a. Przede wszystkim skarżący kasacyjnie nie wyjaśnia podniesionej w tym zarzucie tezy o wadliwości decyzji organu odwoławczego polegającej na uchyleniu decyzji organu I instancji jedynie w zakresie dotyczącym terminu odwołania z delegowania. Skarżący kasacyjnie nie wskazał też, jakie konkretnie czynności nie zostały podjęte przez Ministra w toku postępowania odwoławczego, nie sprecyzował, na czym miałoby polegać uzupełnienie postępowania dowodowego i jakie czynności mogłyby doprowadzić do poczynienia odmiennych ustaleń w sprawie. Ograniczenie się w tym zakresie do przytoczenia licznych fragmentów uzasadnień orzeczeń sądów administracyjnych, bez wskazania konkretnych wad postępowania administracyjnego, w wyniku którego wydana została kwestionowana decyzja, nie może prowadzić do wzruszenia zaskarżonego wyroku.
Biorąc zatem pod uwagę treść wywodów zawartych w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, nie sposób przyjąć, że organ ten w sposób wadliwy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie, nie rozpatrzył całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zaniechał podjęcia z urzędu kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a Sąd I instancji w sposób wadliwy ten stan rzeczy zaakceptował. Jak trafnie przyjął WSA w Warszawie, uzasadnienie decyzji organu odwoławczego pozwalało na ocenę przesłanek, jakimi kierowano się, podejmując zaskarżoną decyzję. Minister, badając zasadność decyzji Komendanta Głównego Policji, odniósł się między innymi, w obszernym liczącym 20 stron dokumencie, do kwestii uwzględnienia słusznego interesu policjanta, analizując przy tym takie zagadnienia jak centrum jego spraw życiowych, przebieg dotychczasowej służby, posiadane kompetencje. Minister, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, przeanalizował i rozpatrzył podniesione w odwołaniu zarzuty, odnosząc się w sposób szczegółowy do zawartych tam problemów i przedstawiając własną ocenę sprawy w sentencji i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zwrócić należy uwagę, iż brak związania organu odwoławczego poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów, nie oznacza, że jego ocena, po ponownym rozpoznaniu sprawy, nie może być tożsama z ocenę zawartą w kontrolowanej decyzji. Wobec powyższego podniesione zarzuty naruszenia art. 15, art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a., a także art. 7, art. 8 § 1 i art. 12 § 1 k.p.a., a ponadto art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 75 § 1 , art. 77 § 1 , art. 80, art. 81, art. 134 ‘k.p.a. i art. 136 § 1 k.p.a. nie mogą odnieść zamierzonego skutku.
Z powyższych przyczyn, mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.