III OSK 2654/24

III OSK 2654/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska
Mariusz Kotulski
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
IV SA/Wr 95/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2024-06-27
Skarżony organ
Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 1 pkt 2, art. 24 § 1 pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 95/24 w sprawie ze skargi Międzyzakładowej Organizacji Związkowej [...] na decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. z dnia 3 stycznia 2024 r., nr 1/2024 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 20 września 2023 r. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Międzyzakładowej Organizacji Związkowej [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Międzyzakładowej Organizacji Związkowej [...] (dalej także jako: strona skarżąca) na decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. (dalej także jako: organ) z dnia 3 stycznia 2024 r., nr 1/2024 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 20 września 2023 r., w punkcie I wyroku z dnia 27 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 95/24 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu z dnia 2 listopada 2023 r., bez numeru, a w punkcie II zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z dnia 20 września 2023 r. strona skarżąca, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwróciła się do organu o udzielenie informacji czy w okresie od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 31 sierpnia 2023 r. pracownikom Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. wypłacane były nagrody lub dodatki specjalne, a jeżeli tak to komu, w jakiej kwocie i w jakim miesiącu.
W odpowiedzi na wniosek organ pismem z dnia 12 października 2023 r. przekazał stronie skarżącej informację o wysokości wypłaconych nagród i dodatków specjalnych w okresie od dnia 1 stycznia do dnia 31 sierpnia 2023 r. w rozbiciu na grupy stanowisk i miesiące.
W związku z uzyskaną odpowiedzią strona skarżąca pismem z dnia 26 października 2023 r. wniosła o uzupełnienie otrzymanej informacji publicznej podnosząc, że nie otrzymała takiej informacji, o jaką wnosiła. Wskazała, że zwróciła się o imienną listę osób, pracowników zatrudnionych w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w O., którym wypłacono nagrody i dodatki specjalne za wskazany okres i w jakiej wysokości. Natomiast zwrotnie otrzymała jedynie wykaz ilościowy, bez wskazania, którym osobom i w jakiej wysokości zostały przyznane świadczenia. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych strona skarżąca przedstawiła jak rozumie zasadę jawności publicznej gospodarki finansowej i wskazała, że wysokość wynagrodzeń i nagród ze środków publicznych osób pełniących funkcje publiczne wiąże się ze sposobem gospodarowania środkami publicznymi i stanowi informację publiczną. W konsekwencji strona skarżąca wniosła o imienna listę osób z rozbiciem na nagrody i dodatki specjalne wyznaczając organowi siedmiodniowy termin na realizację wniosku zgodnie z jej żądaniem.
Pismem z dnia 2 listopada 2023 r. organ udostępnił żądane dane w odniesieniu do osób, które są zobowiązane do składania oświadczeń majątkowych, tj. Dyrektora i Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O..
Decyzją z dnia 2 listopada 2023 r., na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ odmówił udzielenia informacji publicznej w zakresie przekazania imiennej listy osób zatrudnionych w Ośrodku, którym wypłacono nagrody i dodatki specjalne za wskazany okres i w jakiej wysokości, niezobowiązanych zgodnie z art. 24h ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do składania pisemnych oświadczeń majątkowych, a przez to także ujawnienia informacji o uzyskiwanych dochodach.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że informacja dotycząca wysokości składników wynagrodzenia poszczególnych pracowników Ośrodka podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej) i wyłączona jest z oglądu społecznego. Jednocześnie podkreślił, że jest administratorem danych osobowych swoich pracowników i na mocy przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27.04.2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) nie może udostępniać osobom nieupoważnionym danych osobowych pracowników, w tym danych dotyczących ich wynagrodzenia.
Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ustawy o związkach zawodowych, zakładowa organizacja związkowa ma prawo do uzyskania od pracodawcy informacji niezbędnych do prowadzenia działalności związkowej, w szczególności dotyczących warunków i zasad wynagradzania. Organizacje związkowe nie mają jednak prawa do żądania od pracodawcy udzielenia informacji o wysokości wynagrodzenia konkretnego, indywidualnego pracownika, chyba że pracownik ten wyraził na to zgodę. Jak podkreślił organ ujawnienie bez zgody pracownika wysokości jego zarobków może być zakwalifikowane jako naruszenie dóbr osobistych w rozumieniu art. 23 i art. 24 Kodeksu cywilnego, mimo że wynagrodzenie samo w sobie nie zostało wyodrębnione w katalogu wymienionych dóbr osobistych człowieka.
Biorąc powyższe pod uwagę, jak i to, że lista osób zobowiązanych zgodnie z art. 24h ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do składania pisemnych oświadczeń majątkowych, którym wypłacono nagrody i dodatki specjalne została już przekazana stronie skarżącej odrębnym pismem, organ uznał, w oparciu o przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, że brak jest podstaw do udostępnienia stronie skarżącej informacji w zakresie wskazanym w przedmiotowym rozstrzygnięciu.
Pismem z dnia 15 listopada 2023 r. strona skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji organu i zarzucając mu naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 2 ww. ustawy, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji publicznej.
Decyzją z dnia 3 stycznia 2024 r. organ, na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, utrzymał w mocy decyzję z dnia 2 listopada 2023 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że trafne jest stanowisko wyrażone w decyzji z dnia 2 listopada 2023 r., że objęci decyzją odmowną pracownicy urzędu nie pełnią jakichkolwiek funkcji publicznych, a więc ma do nich zastosowanie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wyjaśnił organ, w świetle tego unormowania należy odróżniać wniosek o wysokości wynagrodzenia wypłacanego konkretnej osobie, w konkretnym czasie, od wniosku o udostępnienie informacji o wysokości środków z budżetu jednostki przeznaczanych na wynagrodzenia związane z wykonywaniem określonych zadań publicznych. W ocenie organu dla uzyskania informacji o sposobie wydatkowania finansów publicznych nie jest konieczna znajomość kwot wypłacanych osobom określonym z imienia i nazwiska.
W piśmie z dnia 19 stycznia 2024 r. strona skarżąca wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na powyższą decyzję organu i wnosząc o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do ponownego rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej, w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności oraz o zasądzenie od organu wszelkich kosztów postępowania, zarzuciła organowi naruszenie:
1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;
2. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez niezasadne uznanie, że przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że ograniczenie prawa do informacji publicznej, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne. Taką osobą jest każdy, kto pełni funkcję publiczną w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym, albo zarządzaniem zawiązanym z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także przez inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na poparcie poglądu o jawności wynagrodzeń pracowników samorządowych wykonujących zadania i obowiązki, które choćby w sposób pośredni związane są z realizacją zadań publicznych, skarżąca przywołała orzecznictwo sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w punkcie I wyroku z dnia 27 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 95/24 uchylił zaskarżoną decyzję organu z dnia 3 stycznia 2024 r., nr 1/2024 o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz poprzedzającą ją decyzję organu z dnia 2 listopada 2023 r., bez numeru, a w punkcie II zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji w pierwszej kolejności stwierdził, że status Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w sprawie poddanej kontroli legalności został prawidłowo przyjęty jako wynikający z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyjaśnił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 4 ust. 1 bardzo szeroko określa podmioty obowiązane do udzielenia informacji publicznej. Kryterium decydującym o zaliczeniu do grupy podmiotów objętych działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej, poza organami władzy publicznej, jest wykonywanie zadań publicznych. Zatem objęte działaniem tej ustawy są nie tylko organy w znaczeniu ustrojowym, ale także organy w znaczeniu funkcjonalnym. Jak wskazał Sąd I instancji, podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej niebędące organami władzy publicznej, analogicznie do organów władzy publicznej, zobowiązane są stosować reguły udostępniania informacji publicznej ustanowione komentowaną ustawą. Podmioty te, w sytuacji wydawania rozstrzygnięć o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania, mogą być kwalifikowane jako organy administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, o których mowa w art. 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Istotą pojęcia organu w znaczeniu funkcjonalnym jest to, że administrowanie zostało powierzone podmiotowi niebędącemu organem w znaczeniu ustrojowym. Dany podmiot pełni rolę organu administracji w znaczeniu funkcjonalnym wyłącznie w zakresie, w jakim temu podmiotowi powierzono rozstrzyganie spraw indywidualnych albo innych spraw z zakresu administracji publicznej. Do decyzji ustawodawcy należy kwestia, czy i w jakim zakresie należy powierzyć podmiotowi spoza aparatu administracji publicznej rozstrzyganie spraw administracyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyjaśnił, że zgodnie z art. 110 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zadania pomocy społecznej w gminach wykonują jednostki organizacyjne - ośrodki pomocy społecznej. Stosownie do art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Sąd I instancji podkreślił, że do decyzji, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (z pewnymi różnicami - art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Z kolei według art. 17 ust. 1 ww. ustawy do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. W myśl jednak ust. 2 art. 17, wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Sąd I instancji wskazał, że przytoczone powyżej unormowania oznaczają, że od decyzji wskazanych w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przysługują wnioskodawcy przewidziane na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego środki prawne. Tym samym w toku instancji wnioskodawca będzie mógł wnieść od nich odwołanie zgodnie z postanowieniem art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, bądź też wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Natomiast zgodnie z art. 127 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zasady ustalenia właściwości instancyjnej reguluje art. 17 Kodeksu postępowania administracyjnego, który w punkcie 1 określa, że organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów tego Kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej. Przepis art. 5 § 2 pkt 6 Kodeksu postępowania administracyjnego zawiera ustawową definicję pojęcia organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiąc, że rozumie się przez to organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta) starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze. Oceniając w tym kontekście status Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że nie należy on do kręgu podmiotów określonych w art. 5 § 2 pkt 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem nie jest organem w rozumieniu prawa administracyjnego, a to prowadzi do wniosku, że nie jest również organem władzy publicznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wprawdzie Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej może wydawać decyzje administracyjne w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, to jednak czyni to wyłącznie w imieniu i z upoważnienia organu właściwej jednostki samorządu terytorialnego, nie będąc przy tym kierownikiem służby, inspekcji czy straży działającym w jego imieniu. Dlatego Sąd I instancji uznał, że skoro stosownie do art. 110 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej miejski ośrodek pomocy społecznej stanowi jednostkę organizacyjną gminy, to jej dyrektor należy do grupy podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, ujętych w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że zastosowanie w sprawie ma art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który odnosi się do wszystkich podmiotów wyszczególnionych w art. 4 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co z kolei oznacza, że od decyzji wydanej na podstawie art. 17 w związku z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej przysługuje, zgodnie z art. 17 ust. 2, wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, podlegający rozpoznaniu przez ten sam podmiot. Dlatego w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu odwołanie strony skarżącej prawidłowo zostało zakwalifikowane jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z konsekwencjami co do właściwości organu do jego rozpatrzenia, co Sąd wyżej wyjaśnił.
Sąd I instancji zauważył jednak, że z akt administracyjnych wynika, że zarówno decyzja z dnia 2 listopada 2023 r., jak i zaskarżona decyzja zostały podpisane przez tę samą osobę, tj. E. R. – jako Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Fakt ten Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu ocenił jako wadę decyzji stanowiącą naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji podkreślił, że złożenie podpisu pod decyzją jest równoznaczne z "braniem udziału" w wydaniu decyzji, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego i brak jest potrzeby prowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyjaśnił, że zwrot "brał udział" użyty w art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego oznacza zarówno wykonywanie czynności procesowych poprzedzających wydanie decyzji, jak i wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika.
Sąd I instancji wskazał, że ośrodek pomocy społecznej jest samorządową jednostką organizacyjną gminy. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w O. działa jako samodzielna jednostka organizacyjna gminy niemająca osobowości prawnej i prowadzi gospodarkę finansową jako jednostka budżetowa, co wynika ze Statutu tej jednostki opublikowanego w BIP. Jak zaznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu działalnością Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej kieruje jednoosobowo kierownik, a w razie nieobecności wyznaczony przez niego pracownik. Kierownik - w sprawie oznaczony jako Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej - reprezentuje tę jednostkę na zewnątrz i jest przełożonym służbowym wszystkich pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, podejmuje czynności kadrowe i dokonuje w stosunku do pracowników czynności w sprawach z zakresu prawa pracy. Bezpośredni nadzór nad prawidłową działalnością Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej sprawuje Wójt. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej jest zatem pracownikiem tej jednostki i dla zapobieżenia skutkom z art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego powinien wyłączyć się od ponownego rozpatrzenia sprawy, czego nie uczynił.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, mimo że biorąc powyższe pod uwagę zasadniczo brak jest podstaw do dokonywania merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, kierując się jednak zasadą ekonomiki procesowej i charakterem sprawy poddanej kontroli legalności uznał, że wymaga ona merytorycznej oceny.
W związku z powyższym Sąd I instancji wskazał w pierwszej kolejności, że w przedmiotowej sprawie nie było sporne ani to, że organ jest podmiotem co do zasady zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej - jako organ gminnej jednostki organizacyjnej, jak i to, że wniosek strony skarżącej dotyczył informacji publicznej. Sąd I instancji wyjaśnił, że z art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest informacja o majątku publicznym, a niewątpliwie, w skład majątku publicznego wchodzą m. in. należności za pracę wypłacane pracownikom zatrudnionym w sektorze administracji publicznej, w tym w jednostce organizacyjnej jednostki samorządu terytorialnego. Należności te, wraz ze wszystkimi składnikami (w tym także nagrodami) finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Jak wskazał Sąd I instancji, zasada jawności gospodarki środkami publicznymi, aby mogła być w pełni realizowana, musi uwzględniać potrzebę zapewnienia dostępu obywatela do informacji o działalności państwa w wymiarze finansowym. Dlatego informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych jest informacją publiczną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10, z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1853/14, czy w wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1380/17, że udostępnienie informacji publicznej polega na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest bowiem to jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących zatrudnionego pracownika nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dla uzyskania informacji o sposobie i wysokości wydatkowania finansów publicznych nie jest konieczna znajomość poszczególnych składników wynagrodzenia konkretnych osób.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że prawidłowa jest ocena, że dane identyfikujące (imiona i nazwiska) pracowników z przyporządkowaniem im kwot nagród i terminu ich wypłacenia korzystają z ochrony, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, z tym jednak zastrzeżeniem, że chodzi o pracowników, którzy nie pełnią funkcji publicznych. Zgodnie bowiem z ww. przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyjaśnił, że pojęciem "osoby pełniącej funkcje publiczne" prawodawca posługuje się nie tylko w przywołanym wyżej art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale również w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w którym wskazano, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Już tylko to spostrzeżenie naprowadza zdaniem Sądu I instancji na wniosek, zgodnie z którym nie należy ustalać znaczenia analizowanego pojęcia, na gruncie spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej, w nawiązaniu do pojęć zbliżonych, ale pochodzących z innych gałęzi prawa, w szczególności legalnymi definicjami funkcjonariusza publicznego i osoby pełniącej funkcję publiczną z art. 115 § 13 i § 19 Kodeksu karnego. Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu dodał, że w wyroku z dnia 20 marca 2006., sygn. K 17/05 Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji. Trybunał zauważył, że "pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne jest w tym wypadku ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa z art. 61 ust. 1, a więc nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej)". Jednocześnie nie jest możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sąd I instancji podkreślił, że sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. Trudno byłoby również stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można zdaniem Sądu I instancji bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.
Sąd I instancji stwierdził, że organ, pomimo przywołania w uzasadnieniu decyzji treści art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie dokonał jego wykładni w istotnym dla sprawy zakresie, tj. w zakresie informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z przedłożonego do akt Regulaminu Organizacyjnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. wynika, że prócz Dyrektora MOPS i jego zastępcy również inni pracownicy MOPS mogą być uznani za osoby pełniące funkcje publiczne, które nie są objęte ograniczeniem z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co organ winien uwzględnić rozpoznając wniosek strony skarżącej.
Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że organ dopuścił się naruszenia art. 24 § 1 pkt 5, a także art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ i zaskarżając ten wyrok w całości oraz oświadczając, że zrzeka się rozprawy, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:
I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także art. 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu ww. przepisów przez przyjęcie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem ww. przepisów i przyjęciu, że organ, jako pracownik jednostki budżetowej, winien wyłączyć się od ponownego rozpatrzenia sprawy z uwagi na fakt, że brał udział w wydaniu decyzji z dnia 2 listopada 2023 r. (podpisał tę decyzję), podczas gdy Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. nie działa w sprawie jako pracownik organu, lecz jest piastunem monokratycznego organu administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, a w konsekwencji art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego nie powinien mieć w tej sprawie zastosowania;
II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że przez "osobę pełniącą funkcję publiczną" należy rozumieć także podmioty zajmujące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie łączy się z co najmniej przygotowaniem decyzji i w konsekwencji przyjęcie, że wedle ww. kryteriów również inni pracownicy, poza Dyrektorem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej i jego zastępcą mogą być uznani za osoby pełniące funkcje publiczne, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że osoba prowadząca określone postępowania administracyjne, a nawet przygotowująca decyzję administracyjną nie posiada z istoty rzeczy cech pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (taki podmiot przez swoje działanie nie wpływa bowiem w sposób bezpośredni na kształtowanie spraw publicznych).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu błędnie uznał, że Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, jako pracownik jednostki budżetowej, winien w oparciu o art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego wyłączyć się od ponownego rozpatrzenia sprawy z uwagi na fakt, że brał udział w wydaniu decyzji z dnia 2 listopada 2023 r. (podpisał ją). Organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że rozpoznając wniosek o udostępnienie informacji publicznej występuje jako podmiot reprezentujący jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Działa jako monokratyczny organ – w znaczeniu funkcjonalnym. W konsekwencji w ocenie organu skarżącego kasacyjnie Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej nie można uznać za pracownika organu administracji publicznej, lecz jego piastuna. Tymczasem zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, pojęcie "pracownika organu", w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego nie obejmuje swoim zakresem piastuna funkcji monokratycznego organu administracji publicznej. W tym drugim przypadku nie działa on bowiem w sprawie jako pracownik organu, lecz wykonuje kompetencje przypisane organowi, których realizacja jest zasadniczo oparta na obowiązku i które to kompetencje nie mogą być bez wyraźnej podstawy prawnej przniesione na inny organ. Jak podkreślił organ skarżący kasacyjnie, osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej – co do zasady – nie podlega więc wyłączeniu w trybie przewidzianym dla wyłączenia pracownika organu, lecz wyłączenia na podstawie art. 25 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Organ skarżący kasacyjnie zwrócił także uwagę na dokonanie przez Sąd I instancji wadliwej wykładni art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w konsekwencji uznanie za osoby pełniące funkcje publiczne w szczególności te podmioty, które zajmują stanowiska lub pełnią funkcje, których sprawowanie łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Przez osoby którym przysługuje "wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej" nie można zdaniem organu skarżącego kasacyjnie uznać również pracowników merytorycznych prowadzących określone postępowanie, którzy co prawda przygotowują całość materiału dowodowego takiej sprawy, a nawet przygotowują projekt decyzji, lecz nie wydają tych decyzji. Przyjęcie takiej wykładni przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w ocenie organu skarżącego kasacyjnie doprowadziło Sąd I instancji do błędnego wniosku, że wedle ww. kryteriów również inni pracownicy, poza Dyrektorem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej i jego zastępcą mogą być uznani za osoby pełniące funkcje publiczne, mimo iż pozostali pracownicy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O., faktycznie nie piastują żadnych funkcji decyzyjnych. Co prawda, organ skarżący kasacyjnie przyznał, że faktycznie wykonują różne czynności w postępowaniach administracyjnych, tj. gromadzą dowody, sporządzają projekty merytorycznych rozstrzygnięć, ale rozstrzygnięć tych faktycznie nie podejmowali w okresie objętym żądaniem o udostępnienie informacji publicznej. Organ skarżący kasacyjnie podkreślił więc, że choć uczestniczyli oni w wykonywaniu zadań publicznych, to jednak o niczym nie decydowali, a jedynie wykonywali swój zawód.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i oświadczyła jednocześnie, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Z uwagi na zgodny wniosek stron postępowania skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
Na podstawie zarzutu naruszenia przepisów postępowania organ skarżący kasacyjnie wytknął Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) – dalej zwanej: k.p.a. i art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p. oraz art. 1 pkt 2 k.p.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu ww. przepisów, którego organ skarżący kasacyjnie upatruje w przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem ww. przepisów i przyjęciu, że Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, jako pracownik jednostki budżetowej, winien wyłączyć się od ponownego rozpatrzenia sprawy z uwagi na fakt, że brał udział w wydaniu decyzji z dnia 2 listopada 2023 r. (podpisał tę decyzję), podczas gdy Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. nie działa w sprawie jako pracownik organu, lecz jest piastunem monokratycznego organu administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, a w konsekwencji art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie powinien mieć w tej sprawie zastosowania. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku.
W związku z konstrukcją omawianego zarzutu podkreślenia wymaga przede wszystkim to, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., którego naruszenie zarzuca organ skarżący kasacyjnie, podobnie zresztą jak art. 151, czy też art. 149 § 1 i 1a, art. 146 § 1, art. 147, czy też art. 161 § 1 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14).
W ramach omawianego zarzutu organ skarżący kasacyjnie powiązał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z zarzutem naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 1 pkt 2 k.p.a. Istota omawianego zarzutu sprowadza się zaś do próby zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji co do uznania, że Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O., jako pracownik organu administracji publicznej, winien wyłączyć się od ponownego rozpatrzenia sprawy z wniosku strony skarżącej z dnia 20 września 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej i w konsekwencji uznanie, że brak ww. wyłączenia stanowi wadę zaskarżonej decyzji prowadzącą do konieczności jej uchylenia. Wbrew jednak stanowisku organu skarżącego kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela rozważania Sądu I instancji w tym zakresie, które obszernie i klarownie zaprezentowano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawidłowo wskazał, że choć Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej może wydawać decyzje administracyjne w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, tj. w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej, to czyni to wyłącznie w imieniu i z upoważnienia organu właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Indywidualne sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej nie są sprawami z zakresu pomocy społecznej i w sprawach tych (sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej) Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej działa jako podmiot reprezentujący jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego, jaką jest ośrodek pomocy społecznej. Jest zatrudniany przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i jego statusu pracownika samorządowego, reprezentującego ośrodek pomocy społecznej nie zmienia jednoczesne zakwalifikowanie go przez prawodawcę do podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). W tej roli pracownik ten może z mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p. uzyskiwać status organu (podmiotu) administrującego, nie staje się jednak na tej podstawie organem administracji publicznej w rozumieniu k.p.a. Pozostając pracownikiem piastującym funkcję podmiotu administrującego podlega regulacji z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, wykładnia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dokonywana w zgodzie z zasadami ogólnymi k.p.a., zwłaszcza w zakresie dążenia do zapewniania najwyższego poziomu standardu obiektywizmu w postępowaniu administracyjnym (art. 7 k.p.a.), nakazuje zaakceptowanie poglądu, zgodnie z którym przepisy o wyłączeniu pracownika znajdują zastosowanie również do osoby piastującej funkcję organu administrującego (zob. M. Wojtuń, w: Z, Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, s. 191; H. Knysiak-Sudyka, Czynności procesowe stron postępowania, w: G. Łaszczyca, A. Matan (red.), System prawa administracyjnego procesowego, Tom II, Część 3, Warszawa 2021, s. 258). Mając powyższe na uwadze należy zatem stwierdzić, że podpisanie obu z wydanych w sprawie decyzji przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. stanowi naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym: "Pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji", co z kolei świadczy o wadliwości decyzji wydanej wskutek ponownego rozpoznania sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej prowadzącej do konieczności jej uchylenia i tym samym o nieskuteczności zarzutu podniesionego przez organ skarżący kasacyjnie.
Przechodząc natomiast do oceny zarzutu sformułowanego przez organ skarżący kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
Na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego organ skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a dokładniej użytego w tym przepisie pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" polegającej na przyjęciu, że przez "osobę pełniącą funkcję publiczną" należy rozumieć także podmioty zajmujące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie łączy się z co najmniej przygotowaniem decyzji i w konsekwencji przyjęcie, że wedle ww. kryteriów również inni pracownicy, poza Dyrektorem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej i jego zastępcą mogą być uznani za osoby pełniące funkcje publiczne, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że osoba prowadząca określone postępowania administracyjne, a nawet przygotowująca decyzję administracyjną nie posiada z istoty rzeczy cech pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (taki podmiot przez swoje działanie nie wpływa bowiem w sposób bezpośredni na kształtowanie spraw publicznych). Zarzut ten nie mógł odnieść skutku.
W związku z treścią omawianego zarzutu powtórzenia wymaga to, że podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Błędne rozumienie pojęcia "osoba pełniąca funkcję publiczną" użytego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu polega w ocenie organu skarżącego kasacyjnie na przyjęciu, że takimi osobami są również podmioty zajmujące stanowiska i funkcje, których sprawowanie łączy się z co najmniej przygotowywaniem decyzji. W związku z powyższym podkreślenia wymaga, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraźnie wskazał, że nie jest możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podkreślił, że wskazanie czy mamy do czynienia z pełnieniem przez dane osoby funkcji publicznej powinno każdorazowo odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach określonej instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Organ nie przedstawił natomiast oceny rozpoznawanej sprawy pod tym kątem w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaznaczył przy tym, że za osoby pełniące funkcje publiczne należy uznać te, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej, nie przesądzając jednak jednoznacznie, że zawsze podejmowanie jakichkolwiek czynności związanych z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów będzie świadczyło o wykonywaniu funkcji publicznej. Analiza przysługujących danym osobom kompetencji, dokonana pod kątem oceny czy osoby te wykonują funkcje publiczne, należy jednak do organu, który w uzasadnieniu decyzji winien ją wyczerpująco przedstawić wraz z właściwą argumentacją.
Niezależnie jednak od powyższego, biorąc pod uwagę, że organ skarżący kasacyjnie zarzucając Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. podnosi m.in. błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że "również inni pracownicy, poza dyrektorem MOPS i jego zastępcą mogą być uznani za osoby pełniące funkcje publiczne", podkreślenia wymaga, że o nieskuteczności omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego świadczy jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że organ skarżący kasacyjnie na podstawie zarzutu dokonania przez Sad I instancji błędnej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Z tych wszystkich powodów zarzut naruszenia prawa materialnego sformułowany przez organ skarżący kasacyjnie okazał się niezasadny.
Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
W zakresie wniosku strony skarżącej o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do ich zasądzenia. Zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Niemniej jednak do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 p.p.s.a.). Sąd powinien każdorazowo rozważyć, czy czynność, która spowodowała koszty była w ujęciu obiektywnym potrzebna do realizacji praw strony oraz czy i do jakiego poziomu poniesione koszty stanowiły także z obiektywnego punktu widzenia wydatek konieczny (zob. postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2008 r., I OZ 498/08, LEX nr 494311). W okolicznościach niniejszej sprawy strona skarżąca nie poniosła kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym, a złożona przez nią odpowiedź na skargę kasacyjną została sporządzona osobiście przez członków Międzyzakładowej Organizacji Związkowej [...].