III OSK 2648/24

III OSK 2648/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-03-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Korzeniowski /sprawozdawca/
Tadeusz Kiełkowski
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Sygn. powiązane
IV SA/Po 226/24 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2024-07-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 162 par 1 pkt 2 oraz art. 162 par 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 226/24 w sprawie ze skargi W.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 29 stycznia 2024 r. nr SKO-ZP-4160/300,301/2023 w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 18 lipca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Po 226/24 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2024 r. sprawy ze skargi W.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 29 stycznia 2024 r. nr SKO-ZP-4160/300,301/2023 w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, oddalił skargę w całości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z 29 stycznia 2024 r. nr SKO-ZP-4160/300,301/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie (dalej: SKO lub organ II instancji), po rozpatrzeniu odwołań W.R. i J.R., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. (dalej: Wójt) z 30 listopada 2023 r. znak: ORG.6220.9.2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji własnej tego organu z 24 lutego 2016 r. (znak sprawy: INW 6220.1.2016) o środowiskowych uwarunkowaniach.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO złożyła W.R., która wniosła o "uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organów pierwszych instancji z powodu wskazanych w uzasadnieniu naruszeniach, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych". Uzasadnienie skargi jej autorka ograniczyła wszakże do stwierdzenia, że "decyzja ta została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa".
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie.
Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku przypomniał, że w ramach kontrolowanego postępowania administracyjnego, które toczyło się w trybie przepisów art. 162 k.p.a., organy obu instancji (tj. Wójt i SKO) nie były władne badać merytorycznej prawidłowości (zgodności z prawem) decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ani poprzedzającej jej wydanie procedury środowiskowej, a tym bardziej – takiej procedury ponownie przeprowadzać.
Sąd I instancji podziela stanowisko organów obu instancji o braku podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Po pierwsze, wbrew twierdzeniom wnioskodawcy i skarżącej nie doszło do "utraty ważności" ww. decyzji na podstawie art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej:u.u.i.ś.).
Zdaniem Sądu I instancji, skoro zaś – co bezsporne – przed upływem 6-letniego terminu określonego w cytowanym art. 72 ust. 3 u.u.i.ś. doszło do wydania zarówno decyzji Wójta z 8 marca 2016 r. nr 13/2016 o warunkach zabudowy oraz zmieniającej ją decyzji Wójta z 6 kwietnia 2016 r., a także decyzji Starosty z 4 lipca 2016 r. znak: AB 6740.273.2016 o pozwoleniu na budowę oraz zmieniającej ją decyzji Starosty z 30 maja 2017 r. znak: AB 6740.273.2016, to – jak zasadnie stwierdził organ I instancji – niewątpliwie doszło w ten sposób do spełnienia "warunku", o jakim mowa w ww. przepisie.
W konsekwencji brak jest podstaw do twierdzenia o "utracie ważności" przez decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, która – według strony skarżącej – miałaby prowadzić do bezprzedmiotowości tej decyzji w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.
Po drugie, wbrew stanowisku wnioskodawcy i skarżącej, ewentualne niedochowanie przez inwestora przy realizacji spornej inwestycji określonych ustaleń zawartych w decyzji środowiskowej, nie jest równoznaczne z "niedopełnieniem warunku" uzasadniającym stwierdzenie wygaśnięcie tej decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a.
Po trzecie, podobnie ewentualne odstępstwa od uwarunkowań decyzji środowiskowej przy realizacji spornej inwestycji nie świadczą o "bezprzedmiotowości" tej decyzji w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., lecz, co najwyżej, o wadliwości wykonania ("uskutecznienia") tej decyzji na dalszych etapach procesu inwestycyjnego, a w ostateczności – o wadliwości (niezgodności z prawem) zrealizowanej inwestycji. Usuwaniu takiej wadliwości nie służy jednak tryb z art. 162 k.p.a., lecz inne szczególne rodzaje i tryby postępowania administracyjnego – z których strona skarżąca po części zresztą już korzystała – w tym także ewentualne postępowania legalizacyjne / naprawcze przed organami nadzoru budowlanego.
W skardze kasacyjnej W.R. (dalej: skarżąca kasacyjnie) reprezentowana przez r.pr. na podstawie art. 173 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2024 r. poz.935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.
Na podstawie art. 176, art. 175 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu,
- zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1) art. 72 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, (dalej: u.u.i.ś.), przez jego błędną wykładnię, tj. uznanie, że doszło do spełnienia "warunku" w rozumieniu tego przepisu;
2) art. 162 § 1 pkt. 2 k.p.a. przez jego nieuwzględnienie;
3) 162 § 1 pkt. 1 k.p.a. przez jego nieuwzględnienie.
W skardze kasacyjnej przedstawiono informację o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ze stanowiskiem Sądu I instancji nie można się zgodzić, albowiem narusza ono obowiązujące prawo. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, organ odwoławczy nie dokonał prawidłowej analizy zarzutów przedstawionych w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z 29 stycznia 2024 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pod kątem wystąpienia naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez błędną wykładnię art. 72 ust. 3 u.u.i.ś., tj. uznanie, że doszło do spełnienia "warunku" w rozumieniu tego przepisu. Dla planowanej inwestycji został opracowany raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wykonany w dniu 6 listopada 2015 r. Dokument ten został podany weryfikacji, opiniowaniu i uzgadnianiu.
Sąd nie uwzględnił stanowiska skarżącej związanego z "niedopełnieniem warunku" uzasadniającego stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Wójta z 24 lutego 2016 r. na podstawie art. 162 § 1 pkt. 2 k.p.a.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji w swoim wyroku naruszył przepisy prawa materialnego - art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a. przez jego nieuwzględnienie. Planowana inwestycja nie została wykonana przez inwestora zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz rozwinięte w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.
Skargę kasacyjną oparto na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
Art. 174 pkt 1) p.p.s.a., nie zawiera przesłanki oparcia skargi kasacyjnej "przez nieuwzględnienie" określnego przepisu prawa (w niniejszej skardze kasacyjnej "nieuwzględnienie" dotyczy: art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.
Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w konstruowaniu danego zarzutu kasacyjnego w konkretnej sprawie. Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumpcji (zob. B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, por. wyrok NSA z 2 grudnia 2025 r., sygn. akt III OSK 2812/24).
Nie są zasadne zarzuty skargi kasacyjnej przedstawione w pkt 2) i 3) petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tych zarzutów oraz ich uzasadnienia wskazać należy, że uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera adekwatnego do treści art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. uzasadnienia naruszenia tych przepisów przez ich niezastosowanie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto jedynie ogólne stwierdzenia, że "Sąd nie uwzględnił stanowiska Skarżącej związanego z "niedopełnieniem warunku" uzasadniającego stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Wójta Gminy B. z 24.02.2016 r. na podstawie art. 162 § 1 pkt. 2 kpa". (...). "Nadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w swoim wyroku naruszył przepisy prawa materialnego - art. 162 § 1 pkt. 1 kpa poprzez jego nieuwzględnienie".
Zarzuty przedstawione w pkt: 2) i 3) petitum skargi kasacyjnej są o tyle niezrozumiałe, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawę prawną ww. decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, na czele z art. 162 k.p.a. Sąd I instancji na str. 6 uzasadnienia wyroku wskazał, że w ramach kontrolowanego postępowania administracyjnego, które toczyło się w trybie wyżej przywołanych przepisów art. 162 k.p.a., organy obu instancji (tj. Wójt i SKO) nie były władne badać merytorycznej prawidłowości (zgodności z prawem) decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ani poprzedzającej jej wydanie procedury środowiskowej, a tym bardziej - takiej procedury ponownie przeprowadzać. Podobnie nie były władne badać, czy sporna inwestycja została zrealizowana zgodnie z wszystkimi uwarunkowaniami określonymi w tej decyzji, a jedynie mogły ocenić, czy do jej realizacji doszło "na podstawie" ww. decyzji środowiskowej. Organy musiały się bowiem ograniczyć do oceny, czy w odniesieniu do decyzji środowiskowej doszło do ziszczenia się przesłanek wygaszenia decyzji, określonych w art. 162 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a.
W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, że "stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z art. 162 § 1 k.p.a. należy - obok uchylenia lub zmiany decyzji (art. 154, 155 k.p.a.), wywłaszczenia prawa gdzie pozbawia się stronę »dobrze» nabytego prawa (art. 161 k.p.a.) oraz uchylenia decyzji wydanej z zastrzeżeniem dopełnienia czynności (art. 162 § 2 k.p.a.) - do środków nadzwyczajnych umożliwiających wzruszenie decyzji ostatecznych ze względów celowościowych. Mieści się zatem w grupie tych środków prawnych, które służą administracji publicznej do kontroli decyzji na etapie ich wykonywania, przy czym wzorca czynności kontrolnych trzeba poszukiwać w »przedmiotowości» decyzji. Ową »przedmiotowość» decyzji należy rozumieć jako pozostawanie aktu w obrocie prawnym w wymiarze materialnym, a więc w takim, który pozwala na jej stosowanie przez adresata oraz inne podmioty, wobec których wywołała skutki prawne, jak i przez organ administracji, który z decyzji tej czerpie pewne uprawnienia, ale też obowiązki (np. obowiązek podjęcia czynności egzekucyjnych)". (zob. wyrok NSA z 29 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 1418/24).
W piśmiennictwie wskazano, że "Decyzja administracyjna wygasa w trzech przypadkach: po pierwsze wtedy, gdy upłynie termin jej ważności, po drugie, gdy stanie się bezprzedmiotowa i po trzecie, gdy została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, którego strona nie zrealizowała. Jedynie w pierwszym z przypadków nie jest wymagane potwierdzenie tego faktu czy to w drodze decyzji czy innego pisma, gdyż w sposób oczywisty z samej decyzji wynika, że już ona nie obowiązuje. W dwóch pozostałych przypadkach organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza w drodze decyzji, posiadającej charakter deklaratoryjny, wygaśnięcie wcześniej wydanej decyzji" (zob. W. Chróścielewski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. A. Krawczyk, Warszawa 2025, art. 162, s. 775-776).
Sąd I instancji wyjaśnił również, że ewentualne odstępstwa od uwarunkowań decyzji środowiskowej przy realizacji spornej inwestycji nie świadczą o "bezprzedmiotowości" tej decyzji w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., lecz, co najwyżej, o wadliwości wykonania (’uskutecznienia") tej decyzji na dalszych etapach procesu inwestycyjnego, a w ostateczności – o wadliwości (niezgodności z prawem) zrealizowanej inwestycji. Usuwaniu takiej wadliwości nie służy jednak tryb z art. 162 k.p.a., lecz inne szczególne rodzaje i tryby postępowania administracyjnego – z których strona skarżąca po części zresztą już korzystała (wnioskując m.in. o stwierdzenie nieważności zmiany pozwolenia na budowę) – w tym także ewentualne postępowania legalizacyjne/naprawcze przed organami nadzoru budowlanego. W ramach tych postępowań decyzja środowiskowa może, i w praktyce będzie, stanowić istotny punkt odniesienia dla oceny prawidłowości (zgodności z prawem) kolejnych decyzji wydanych na jej podstawie.
Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że nie sposób mówić w takim przypadku o "bezprzedmiotowości" decyzji środowiskowej.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia "art. 72 ust. 3 ustawy z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - dalej u.u.i.ś., przez jego błędną wykładnię, tj. uznanie, iż doszło do spełnienia "warunku" w rozumieniu tego przepisu".
Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 72 ust. 3 u.u.i.ś. Przede wszystkim zarzut błędnej wykładni oznacza, że Sąd dokonał nieprawidłowej interpretacji danego przepisu i w związku z tym odkodował błędną treść normy prawnej. Odtworzenie treści zarzutu przedstawionego w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej dodatkowo utrudnia brak powołania w skardze kasacyjnej treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka na str. 4 podnosi, że "Pomimo, iż przedmiotowa inwestycja została szczegółowo zaplanowana i opisana w wyżej wskazanych dokumentach, jej realizacja znacząco odbiega od ustaleń wskazanych w treści wydanych dla inwestycji dokumentów, tj. raportem oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia, postanowieniem RDOŚ w Poznaniu Nr.WOO- L.4242.319.2015.IJ.4 oraz decyzją nr INW 6220.1.2016r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia wraz z załączonymi mapami do decyzji. W związku z powyższym, nie można uznać, iż został spełniony warunek z art. 72 ust. 3 u.u.i.ś, gdyż tzw. decyzja środowiskowa wydana w dniu 24lutego 2016 r. przez Wójta Gminy B. nie została zrealizowana, gdyż inwestycja, której bezpośrednio dotyczyła nie została zgodnie z jej założeniami a aktualny stan nie pozwala na jej wykonanie. Doszło zatem do "utraty ważności decyzji" z powodu jej niewykonania w terminie 6 lat od dnia, w którym stała się ostateczna.
Nie można zatem uznać, że doszło do spełnienia warunku w rozumieniu art. 72 ust. 3 u.u.i.ś., co jest równoznaczne z dokonaniem przez WSA w Poznaniu błędnej wykładni w/w. art. 72 ust. 3 u.u.i.ś.".
Odnosząc się dalej do zarzutu przedstawionego w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej oraz jego uzasadnienia, zgodzić należy się z Sądem I instancji, że wbrew twierdzeniom skarżącej nie doszło do "utraty ważności" ww. decyzji na podstawie art. 72 ust. 3 u.u.i.ś. Ma rację Sąd I instancji, że skoro zaś – co bezsporne – przed upływem 6-letniego terminu określonego w cytowanym art. 72 ust. 3 u.u.i.ś. doszło do wydania zarówno decyzji Wójta z 8 marca 2016 r. nr 13/2016 o warunkach zabudowy oraz zmieniającej ją decyzji Wójta z 6 kwietnia 2016 r., a także decyzji Starosty z 4 lipca 2016 r. znak: AB 6740.273.2016 o pozwoleniu na budowę oraz zmieniającej ją decyzji Starosty z 30 maja 2017 r. znak: AB 6740.273.2016, to niewątpliwie doszło w ten sposób do spełnienia "warunku", o jakim mowa w ww. przepisie. Z treści art. 72 ust. 3 u.u.i.ś. nie wynika podstawa wygaśnięcia decyzji środowiskowej po spełnieniu określonych warunków.
Zasadnie stwierdził zatem Sąd I instancji, że w konsekwencji brak jest podstaw do twierdzenia o "utracie ważności" przez decyzję środowiskową, która – według strony skarżącej – miałaby prowadzić do bezprzedmiotowości tej decyzji w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.
Słusznie argumentuje Sąd I instancji, że wbrew stanowisku skarżącej, ewentualne niedochowanie przez inwestora przy realizacji spornej inwestycji określonych ustaleń zawartych w decyzji środowiskowej, nie jest równoznaczne z "niedopełnieniem warunku" uzasadniającym stwierdzenie wygaśnięcie tej decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a.
W tej sytuacji nie ma podstaw, by stwierdzić wadliwość zaskarżonego wyroku.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.