III OSK 2648/22

III OSK 2648/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-03-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący/
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1325/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-03-23
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 90 § 1 , art. 141 § 4, art. 183 § 2 pkt 5
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (sprawozdawca) Protokolant asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1325/21 w sprawie ze skargi L. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 6 września 2021 r. znak: SKO/OŚ/4170/279/2021 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1325/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę L. P. (dalej: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: "organ") z dnia 6 września 2021 r., znak: SKO/OŚ/4170/279/2021 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów.
Powyższy wyrok został wydany w następujących okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.
Wójt Gminy Z. (dalej: "organ I instancji") decyzją z 1 lipca 2021 r. (znak: NEO.6236.51.2020.DM) nakazał usunięcie odpadów wobec S. P., L. P. oraz M. B. wskazując odpady z grup:
a) 170504 - gleba i ziemia w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03,
b) 170102 - gruz ceglany,
c) 170101- odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów w ilości około 789 Mg z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania tj. z działki nr [...] w miejscowości P., gmina Z., będącej współwłasnością S. P., L. P. oraz M. B.. Obowiązek powinien być zrealizowany w terminie do dnia 31 sierpnia 2022 r.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca.
Organ decyzją z dnia 6 września 2021 r. nr SKO/OŚ/4170/279/2021 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W dniu 26 listopada 2020 r. odbyła się wizja lokalna w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W sprawie sporządzona została ekspertyza biegłego, z której wynika, że powierzchnia działki pokryta jest w całości materiałem ziemnym przemieszanym z odpadami budowlanymi. Są to odpady o kodach 17 05 04 -"gleba i ziemia, w tym kamienie", 17 01 02 - gruz ceglany i 17 01 01 - gruz betonowy".
Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie oddalił skargę. Wbrew stanowisku skarżącej, Sąd pierwszej instancji uznał, że dowody zgromadzone w aktach kontrolowanej sprawy, w szczególności profesjonalna opinia biegłego, nie budzą wątpliwości w zakresie przyjęcia, że na przedmiotowej działce zalegają masy ziemne przemieszane z odpadami budowlanymi - gruz betonowy, ceglany i kamienie. Katalog odpadów będący załącznikiem do rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów, klasyfikuje ziemię i gruz betonowy do odpadów z grupy 17. Również wskazano ich odpowiednią kwalifikację oraz precyzyjne wyliczenie objętości odpadów, ich lokalizacji, a także gęstość objętościową oraz masę. W oparciu o te ustalenia i badania wskazano jednostkowy wskaźnik wykorzystania odpadów na obszarze zajętym pod odpady, który przekracza dopuszczalne normy, w ramach których osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku wg rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. Ocena ta nie może być podważona przez ogólną opinię skarżącej opierającą się na własnych spostrzeżeniach. Wobec tego nie uwzględniono zarzutu, iż organ odwoławczy nie zbadał tej kwestii.
W ocenie WSA nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty odnoszące się do nie rozważenia przesłanek umożliwiających przyjęcie składowania odpadów. Zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r. poz. 797 ze zm.), jej przepisów nie stosuje się w odniesieniu do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty. Taki przypadek w przedmiotowej sprawie również nie zachodził. Działka nr [...] nie jest miejscem przeznaczonym do składowania czy magazynowania odpadów. Miejscem składowania odpadów może być jedynie składowisko odpadów, którego realizacja (jako budowli) może nastąpić jedynie w trybie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym czy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351). Miejscem magazynowania odpadów zgodnie z art. 3 ust 1 pkt 5 ustawy o odpadach - jest czasowe przechowywanie odpadów. Takiej funkcji nie pełniła przedmiotowa działka. Sporne odpady nie zostały też wyłączone z kategorii odpadów poprzez podnoszoną w skardze okoliczność, że nie miało miejsca ich pozbycie się lecz wykorzystano je na inne cele. Jednak jak wyżej wskazano odpady te nie mieszczą się w granicach norm wyznaczonych przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska - ilość zdeponowanych na działce odpadów wynosi 1614 Mg, dopuszczalna ilość, która może pozostać na działce to 825 Mg. Stąd nie można przyjąć, iż ilość przekraczająca te normy nie stanowi już odpadu. Okoliczność, że skarżąca uznała, że może samodzielnie zagospodarować sporne odpady nie zmienia faktu, że substancje te mają status odpadu, co organy prawidłowo oceniły. Zatem zdaniem WSA organy prawidłowo ustaliły, iż odpady znajdują się w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania ani też do magazynowania, można jedynie wykorzystać na terenie działki wskazaną ilość odpadów do wyrównania powierzchni, a zgromadzone odpady przekraczają tę ilość. W ocenie Sądu zarówno organ l zatem, jak II instancji nie uchybili przepisom postępowania, a sprawa została dwukrotnie prawidłowo rozpatrzona.
Powyższy wyrok w całości zakwestionował skarżąca, zarzucając naruszenie przepisów postępowania:
1) art. 90 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a.") dokonaną poprzez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, pomimo zawiadomienia strony o terminie rozprawy, a także pomimo iż skarżąca wniosła o przeprowadzenie rozprawy zdalnej przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, podając przy tym stosowne informacje, które pozwoliłyby na uczestnictwo w rozprawie, jednakże Sąd I instancji nie przesłał na wskazany adres niezbędnego linku, wskutek czego skarżąca nie miała możliwości przedstawienia swojego stanowiska, co doprowadziło do aktualizacji przesłanki nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.;
2) art. 141 § 4 p.p.s.a. dokonane poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zalegającego w aktach sprawy materiału dowodowego oraz bezkrytyczną akceptację ustaleń poczynionych przez organ;
3) art. 151 p.p.s.a. dokonane poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem decyzji pomimo naruszenia przez organy obu instancji przepisów prawa materialnego w postaci art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach wskutek czego błędnie uznano, że skargę należało oddalić.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie w razie uznania, że nie zachodzi przesłanka nieważności postępowania, z ostrożności procesowej uchylenie w całości decyzji organu oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Ponadto wniesiono o wstrzymanie wykonania w całości decyzji z 6 września 2021 r., oraz poprzedzającej ją decyzji z 1 lipca 2021 r., a także aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, ponieważ w przeciwnym razie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Wyjściowo należy zaznaczyć, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyznaczającym granice instancyjnej weryfikacji wyroku Sądu pierwszej instancji przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ustawodawca w art. 174 p.p.s.a. przesądził jakiego rodzaju wadliwość może zostać zarzucona rozstrzygnięciu wojewódzkiego sądu administracyjnego i w konsekwencji, w jakich układach rozstrzygnięcie to może zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do poszukiwania intencji skarżącego kasacyjnie podmiotu, podobnie jak nie posiada kompetencji do konwalidowania uchybień konstrukcyjnych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Mając na uwadze tak wyznaczone ramy systemowe postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do pozytywnej weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej.
Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 90 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z treścią powołanego przepisu "jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie." Należy odnotować, że zarządzeniem z 16 lutego 2022 roku skarżąca – podobnie jak pozostałe strony - została poinformowana, że w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.), wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron.
Poinformowano jednocześnie, że jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne.
W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej. Jednocześnie w wezwaniu zawarto rygor, iż brak odpowiedzi będzie równoznaczny z oświadczeniem o braku możliwości technicznych uczestnictwa w rozprawie zdalnej. Na wezwanie sądu odpowiedziała wyłącznie skarżąca, co zgodnie z treścią zarządzenia obligowało WSA w Krakowie do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. W takim skonfigurowaniu faktyczno-prawnym nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji, iż rozpoznał sprawę w warunkach nieważności postępowania, z uwagi na pozbawienie strony możności obrony swoich praw – art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Sprawa mogła zostać rozpozna na posiedzeniu niejawnym, albowiem przepis szczególny, jakim w rozumieniu art. 90 § 1 p.p.s.a. był art. 15zzs4 ust. 1 ustawy covidowej dopuszczał taką możliwość, jeżeli którakolwiek ze stron nie miała możliwości uczestnictwa w rozprawie zdalnej.
W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wytyka, iż WSA nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący zalegającego w aktach sprawy materiału dowodowego oraz bezkrytycznie zaakceptował ustalenia poczynione przez organ. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że art. 141 § 4 p.p.s.a. wyznacza konstrukcyjne elementy uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Odnosi się więc wyłącznie do obligatoryjnych elementów, z jakich powinno składać się uzasadnienie, a nie do prawidłowości ocen, wniosków i ustaleń, jakie się w nim znajdują. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można wchodzić
w polemikę z sądem pierwszej instancji, można jedynie zarzucać, iż z uwagi na strukturalną niekompletność uzasadnienia wejście w taką polemikę jest niemożliwe, albowiem nie da się odtworzyć przesłanek racjonalizujących wydane przez ten sąd rozstrzygnięcie. Z podanych przyczyn zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł zostać uwzględniony. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane treścią tego przepisu elementy, a kwestia prawidłowości ustaleń uwzględnionych w ramach przyjętego stanu sprawy, nie może być kwestionowana poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Podnoszone w skardze kasacyjnej argumenty mające świadczyć o wadliwości wyroku WSA są lakoniczne i nie pozwalają na rzeczową polemikę z argumentacją przedstawioną przez ten sąd.
Jest bezsporne, że działka [...] o pow. 4151m2 nie jest terenem, na którym mogą być składowane lub magazynowane odpady. Miejscem składowania odpadów może być jedynie składowisko odpadów, którego realizacja (jako budowli) może nastąpić jedynie w trybie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym czy ustawy Prawo budowlane. Miejscem magazynowania odpadów zgodnie z art. 3 ust 1 pkt 5 ustawy o odpadach - jest czasowe przechowywanie odpadów. Takiej funkcji nie pełniła przedmiotowa działka. Ponieważ właściciele działki, w tym skarżąca, nie wdrożyli żadnej procedury związanej z rozpoczęciem procesu budowlanego, w sprawie nie ma zastosowania art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach, który wyłącza jej stosowanie, jeżeli gleba lub inne materiały występujące w stanie naturalnym, wydobyte w trakcie robót budowlanych zostaną wykorzystane do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym zostały wydobyte. Na etapie postępowania kasacyjnego nie jest kwestionowane, że na działce [...] zdeponowano około 1614 Mg odpadów o kodach 17 05 04 -"gleba i ziemia, w tym kamienie", 17 01 02 - gruz ceglany i 17 01 01 - gruz betonowy". Uwzględniając powierzchnię działki jednostkowy wskaźnik wykorzystania odpadów na obszarze zajętym pod odpady wynosi 0,39 Mg m2 i przekracza dopuszczalne 0,2 Mg m2 o 0,19 Mg m2 co po przemnożeniu przez powierzchnię działki, tj. 4151m2 daje wartość 789 Mg m2. Artykułowana w skardze kasacyjnej kwestia oceny, czy zdeponowana ziemia stanowi odpad z uwagi na brak spełnienia przesłanki "pozbycia się" nie ma w sprawie znaczenia, albowiem nie można przyjąć, że ziemia o wartości przewyższającej dopuszczalną prawnie wartość 0,2 Mg m2 została zagospodarowana. Nie można więc "nie pozbyć" się ziemi o wartościach, które przewyższają dopuszczalne normy ilościowe. Jak zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 września 2025 r., III OSK 1979/22 z definicji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z 2012 r. o odpadach wynika dwoista natura odpadu. Odpadem zatem pod pewnymi warunkami może stać się substancja lub przedmiot. Pojęcie "pozbywać się" należy interpretować w świetle celu ogólnego przepisów ustawy o odpadach, którym jest ochrona zdrowia ludzi i środowiska przed szkodliwymi skutkami spowodowanymi przez substancję lub przedmiot, które mogą stać się odpadami oraz w świetle celów szczegółowych wynikających z zasad gospodarki odpadami. Termin "pozbywać się", który określa zakres stosowania pojęcia "odpad", nie może być zatem interpretowany wąsko. Przy interpretacji pojęcia "pozbywać się" należy brać pod uwagę przede wszystkim obowiązujące normy prawne dotyczące procesów ponownego użycia, przetwarzania, recyklingu oraz odzysku poszczególnych rodzajów odpadów. Istotne znaczenie mają także standardy dotyczące bezpieczeństwa używania substancji lub przedmiotów. Pozbycie się substancji lub przedmiotu, które stają się odpadem powinno być także oceniane przez pryzmat zasad: zapobiegania odpadom oraz przezorności i materialnej odpowiedzialności sprawcy zanieczyszczającego środowisko.
W tym stanie rzeczy niezależnie od intencji właścicieli działki nr [...] ilość ziemi przekraczająca dopuszczalną wartość 0,2 Mg m2 prawidłowo została zakwalifikowana jako odpad. Z uwagi na przedmiotową okoliczność wydanie przez organ decyzji administracyjnej w trybie art. 26 ust. 1-2 ustawy o odpadach było prawidłowe i zgodne z prawem.
Uwzględniając przedstawioną ocenę zarzutów kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.