III OSK 2648/21

III OSK 2648/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Wa 489/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-09-25
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1330
art. 3 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji F. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 489/19 w sprawie ze skargi Fundacji F. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2019 r. nr 2-IP/DBI/2019 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Fundacji F. z siedzibą w K. kwotę 577 (pięćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 września 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 489/19, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) dalej "p.p.s.a." oddalił skargę Fundacji F. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 14 stycznia 2019 r. nr 2-IP/DBI/2019 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Wnioskiem z 21 września 2018 r. skarżąca Fundacja zwróciła się do organu o udostępnienie informacji publicznej w postaci m.in. wskazania wszystkich spotkań/wydarzeń, w których wziął udział Minister w okresie od 27 stycznia 2016 r. do 21 listopada 2016 r. wraz z podaniem konkretnych dat i godzin, osób uczestniczących w spotkaniu, jak również przedmiotu spotkania oraz nazwy instytucji, w której odbyło się spotkanie/wydarzenie (pkt 2 wniosku).
Odpowiadając na wniosek, pismem z 8 października 2018 r. organ poinformował skarżącą, że nie dysponuje informacją o treści i w postaci wskazanej w zakresie drugiej części punktu 2 ww. wniosku. Stwierdził, że realizacja żądania wymagałaby analizy dokumentacji, w tym znajdującej się w zasobach archiwalnych, co jego zdaniem wskazuje na przetworzony charakter informacji i w związku z tym wezwał do wykazania istnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego w celu uzyskania informacji publicznej o charakterze przetworzonym.
W piśmie z 18 października 2018 r. skarżąca wskazała, że uzyskanie informacji publicznej na temat spotkań i wydarzeń odbytych z udziałem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wynika z jej celów statutowych, którymi są m.in. podejmowanie starań na rzecz realizacji zasad demokratycznego państwa prawa, przejrzystości w życiu publicznym, społecznej kontroli nad instytucjami zaufania publicznego oraz przeciwdziałania patologiom życia publicznego i społecznego. W ramach swojej działalności Fundacja stworzyła ogólnodostępny portal internetowy [...], gdzie publikowane są wiadomości, raporty, analizy czy dane statystyczne dotyczące działalności lobbingowej. Pozyskanie żądanej informacji ma na celu m.in. zbudowanie większej bazy danych dotyczącej przebiegu procesu legislacyjnego w Polsce, dalsze poszerzenie kręgu odbiorców informacji na temat przejrzystości lobbingu i procesu stanowienia prawa, a także wsparcie działań zmierzających do wdrożenia projawnościowych zmian w regulacji lobbingu w Polsce i Unii Europejskiej, zwiększenia przejrzystości życia publicznego w naszym państwie.
W takim stanie rzeczy organ decyzją z 20 listopada 2018 r. nr 20-IP/DBI/2018 odmówił udostępnienia wskazanej informacji, gdyż ma ona charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1330) dalej zwanej "u.d.i.p." Po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z 14 stycznia 2019 r. nr 2-IP/DBI/2019 organ utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji.
Decyzja ta stała się przedmiotem skargi Fundacji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji, zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącej, organ naruszył art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., przez przyjęcie, że Fundacja nie wykazała istnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, która uzasadniałaby udostępnienie informacji publicznej przetworzonej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że podziela ustalenie organu, iż wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną, a w konsekwencji jej udostępnienie wymagało wykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego. Opracowanie informacji na temat wszystkich spotkań/wydarzeń, w których wziął udział Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w okresie od 27 stycznia do 21 listopada 2016 r. wraz z podaniem konkretnych dat i godzin, osób uczestniczących w spotkaniu, jak również przedmiotu spotkania oraz nazwy instytucji, w której odbyło się spotkanie/wydarzenie, wymaga wykorzystania dodatkowych sił i środków. Zdaniem Sądu I instancji jest to informacja, której przygotowanie nie będzie zwykłym zestawieniem wielu informacji prostych, ale wyspecyfikowaniem określonych danych według wskazanych we wniosku kryteriów. Jednocześnie Sąd uznał, że skarżąca nie wykazała spełnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Wskazywane przez skarżącą okoliczności nie mogą mieć znaczenia z punktu widzenia efektywności funkcjonowania organu, czy też dla dobra ogółu. Sąd nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, że w ramach swojej działalności statutowej posiada ona indywidualną, realną i konkretną możliwość wykorzystania wnioskowanej informacji dla dobra ogółu, poprzez jej analizę i wnioski, których dalszym efektem ma być sformułowanie rekomendacji i propozycji zmian legislacyjnych w celu zwiększenie przejrzystości i jawności życia publicznego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym do uzyskania informacji przetworzonej przez bezpodstawne uznanie, że udostępnienie wnioskowanej przez Fundację informacji publicznej przetworzonej nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, pomimo przedstawienia przez Fundację szeregu argumentów przemawiających za tą tezą;
Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2), tj.:
1. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak zawarcia stosownego, wyczerpującego uzasadnienia, dlaczego w ocenie sądu w niniejszej sprawie nie zaistniała szczególna istotność dla interesu publicznego w udostępnieniu informacji i jakie okoliczności przemawiałyby za spełnieniem tej przesłanki;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, gdy skarga Fundacji była zasadna, a jej uwzględnienie powinno skutkować uchyleniem decyzji z uwagi na okoliczność, że organ naruszył art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. błędnie uznając, że Fundacja nie wykazała szczególnej istotności udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych dla interesu publicznego - w efekcie czego niesłusznie oddalono skargę Fundacji na Decyzję Organu;
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że przedstawiła szereg inicjatyw i działań podejmowanych przez Fundację w ramach realizacji jej celów statutowych, a z którymi przedmiot wnioskowanej informacji był związany, m.in. wspieranie inicjatyw społecznych związanych z tematyką antykorupcyjną i lobbingu, przygotowywanie projektów, opinii, badań oraz programów dotyczących zabiegania o zgodność z prawem i przejrzystość funkcjonowania władzy państwowej. Zaskakująca jest teza sądu, że Fundacja nie ma w ramach swojej działalności statutowej możliwości wykorzystania wnioskowanej informacji dla dobra ogółu. Fundacja zwróciła uwagę na utrudnioną ocenę tej tezy związaną z zaniechaniem jej rozwinięcia przez sąd.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że skarga kasacyjna jest oczywiście bezzasadna, a organ administracji w podziela stanowisko przedstawione w orzeczeniu Sądu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Spór w sprawie dotyczy tego, czy udostępnienie Fundacji żądanych informacji w drugiej części punktu 2 wniosku z 21 września 2018 r. jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nie jest natomiast sporne, że żądaną informację należy zakwalifikować jako informację publiczną przetworzoną. Nie jest też sporna wykładnia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokonał wykładni pojęcia informacji publicznej przetworzonej i szczególnej istotności dla interesu publicznego, która nie jest kwestionowana w skardze kasacyjnej Fundacji. Słusznie jednak zarzuca Fundacja, że Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak zawarcia stosownego, wyczerpującego uzasadnienia, dlaczego w ocenie Sądu udostępnienie Fundacji informacji żądanej w drugiej części punktu 2 wniosku z 21 września 2018 r., nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Należy tu przypomnieć, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia a jego znaczenie uwidacznia się tym, że ma dać ono rękojmię dołożenia przez sąd należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku sądu I instancji sporządzone zgodnie z wymogami określonymi we wskazanym przepisie ma także na celu umożliwienie sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się Sąd, są trafne (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Tadeusz Woś, Hanna Knysiak - Molczyk, Marta Romańska, LexisNexis Warszawa 2008 str. 514). Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swoim orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach, w tym gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zasadniczo dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności gdy elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. sformułowane zostały w sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny, względnie gdy prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 205/18). Tajka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie.
Warto w tym miejscu zauważyć, że ocena tego czy udostępnienie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. należy do podmiotu dysponującego informacją i to on musi wykazać na podstawie ustalonych przez siebie okoliczności, brak istnienia tej przesłanki w decyzji o odmowie udostępnienia tej informacji. Nie jest wystarczające dla spełnienia wymogu dokonania takiej analizy ograniczenie się przez adresata wniosku do tezy, że wnioskodawca nie wykazał istnienia stosownej przesłanki, bez wykazania konkretnych okoliczności faktycznych, którym nie przyznano racji czy wiarygodności. W tym kontekście istotne jest aby w trakcie kontroli decyzji o odmowie udostępnienia przetworzonej informacji publicznej, z powodu braku przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, sąd administracyjny dokonał szczegółowej oceny stanowiska organu w tej ostatniej kwestii oraz odniósł się do argumentacji wnioskodawcy (strony skarżącej), szczególnie gdy sąd skargę oddala. Tymczasem lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do konstatacji, że Sąd nie odniósł się do istoty sporu między stronami. Nie odniósł się do argumentacji Fundacji, opartej głównie na próbie dokonania kontroli działalności lobbingowej podejmowanej wobec Ministra. Sąd nie podjął nawet próby wyjaśnienia, jakie okoliczności faktyczne w konkretnym, rozpatrywanym przypadku mogłyby świadczyć o zaistnieniu szczególnej istotności dla interesu publicznego i w czym ta istotność mogłaby się przejawiać. Słusznie podnosi Fundacja, że dokonanie takich ustaleń jest niezbędne dla zasadnego przesądzenia, że ustawowych wymogów Fundacja nie spełniła.
Trafnie zarzuca skarżąca kasacyjnie, że Sąd I instancji nie odniósł się do konkretnych okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, dotyczących spełnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Sąd ten w istocie nie wyjaśnił poza generalnymi twierdzeniami i równie ogólnymi cytatami z orzecznictwa sądów administracyjnych, dlaczego skarga nie został uwzględniona. Sąd I instancji nie odniósł się do wskazywanego przez skarżącą celu udostępnienia informacji publicznej, tj. dokonania efektywnej kontroli działalności lobbingowej i nie powiązał przedstawionej przez Fundację motywacji w tym w zakresie z argumentami przez nią wskazanymi, a w jej ocenie przesądzającej o istnieniu szczególnej istotności dla interesu publicznego udostępnienia tej informacji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie sposób znaleźć merytorycznych wywodów Sądu w tym zakresie.
W stanie faktycznym przywołanym przez Sąd I instancji wskazano, jakie są cele statutowe Fundacji zbieżne z tematyką rozstrzyganego sporu. Jednakże pominięto większość działań Fundacji, która te cele realizuje. Z lektury uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, jakby jedyną podejmowaną przez Fundację aktywnością w zakresie przeciwdziałania korupcji i kontroli działalności lobbingowej było prowadzenie portalu [...]. Warto tu przypomnieć, że fundacja nie powoływała się wyłącznie na samą możliwość publikacji uzyskanej informacji w tym medium, ale również na szereg innych działań realizowanych w oparciu o funkcjonowanie tej ogólnodostępnej eksperckiej strony internetowej, która stanowi jedynie narzędzie, nie zaś główny środek operacyjny.
Jednocześnie, chociaż współtworzenie strony [...] to zapewne istotny element w ramach funkcjonowania Fundacji, wskazywała ona również np. na organizowanie kampanii, składanie petycji, podejmowanie różnorodnych form aktywności publicznej przez popieranie inicjatyw społecznych, przygotowywanie i wdrażanie projektów, opinii, badań i programów dotyczących zabiegania o zgodność z prawem i przejrzystość funkcjonowania władzy państwowej. Te konkretne działania nie znalazły odzwierciedlenia w ocenie Sądu przytoczonej w uzasadnieniu wyroku. Słusznie podnosi skarżąca kasacyjnie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku mogłoby zostać uznane za wyczerpujące, gdyby Sąd odniósł się ściśle do każdej przytoczonej przez Fundację aktywności oraz podejmowanych dotychczas, jak i planowanych działań, a przy tym wyjaśnił, dlaczego czynności tej nie można uznać za realną i konkretną możliwość wykorzystania wnioskowanej informacji dla dobra ogółu i z jakiej przyczyny nie stwarza ona realnej możliwości dla poprawy funkcjonowania państwa czy usprawnienia jego organów. Tymczasem mimo szczegółowego przytoczenia przez Fundację, zarówno na etapie postępowania przed organem jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym niedoskonałości, czy wręcz niewydolności kontroli działalności lobbingowej w Polsce i wyjaśnienia konieczności działań podejmowanych przez Fundację w tym zakresie, w tym także wskazania dostępnych jej narzędzi oraz celów, które Fundacja chce osiągnąć przez pozyskanie wnioskowanej informacji – Sąd ograniczył się do przytoczenia ogólnych fragmentów orzecznictwa i stwierdzenia, że "nie można zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, że w ramach swojej działalności statutowej posiada indywidualną, realną i konkretną możliwość wykorzystana wnioskowanej informacji dla dobra ogółu, poprzez jej analizę i wnioski, których dalszym efektem ma być sformułowanie rekomendacji i propozycji zmian legislacyjnych w celu zwiększenia przejrzystości i jawności życia publicznego" oraz że "działanie wnioskodawcy dla dobra ogółu nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia szczególnej istotności dla interesu publicznego takiego działania". Jednak Fundacja nie wywodziła swojego żądania w oparciu o samo działanie dla dobra obywateli.
W rezultacie słusznie zarzuca skarżąca kasacyjnie Fundacja, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest obarczone wadami, które wykluczają możliwość jego kontroli przez Sąd kasacyjny z uwagi na niemożność prześledzenia toku myślowego Sądu I instancji podczas analizowania okoliczności, być może usprawiedliwiających spełnienie przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zatem naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., ponieważ Sąd I instancji nie stosował tego przepisu i oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Biorąc natomiast pod uwagę wykazaną wyżej wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie szczególnej istotności dla interesu publicznego udostępnienia Fundacji informacji w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przedwczesne byłoby uznanie zasadności skargi i stwierdzenie, że Sąd I instancji powinien ją uwzględnić na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. Z podobnego powodu przedwczesne byłoby wypowiadanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny co do zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie, co byłoby możliwe tylko w przypadku spełnienia przez Sąd I instancji wymogów co do uzasadnienia wyroku, wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę, dlatego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawię do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
O kosztach postępowania kasacyjnego od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej Fundacji orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.