III OSK 2644/22

III OSK 2644/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak
Mariusz Kotulski
Piotr Korzeniowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Sz 988/21 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2021-10-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2016 poz 961
art. 4
Ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia WSA (del.) Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Szczecinie skargi kasacyjnej G. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 988/21 w sprawie ze skarg G.W., R.W., P.W., Stowarzyszenia R., E.G., D.G., M.B., I.B., K.B., Z.C., A.A., G.A., M.Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 18 kwietnia 2018 r., nr SKO.4170.248.2018 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od G. Spółka z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Stowarzyszenia R., G.W., R.W., K.B., E.G., D.G., M.B., I.B., Z.C., A.A., G.A. i P.W. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 21 października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Sz 988/21 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2021 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Szczecinie sprawy ze skarg G.W., R.W., P.W., Stowarzyszenia [...], E.G., D.G., M.B., I.B., K.B., Z.C., A.A., G.A., M.Ś., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie (dalej: SKO, Kolegium) z 18 kwietnia 2018 r. nr SKO.4170.248.2018 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z 12 czerwca 2017 r. znak RK.6220.24.2013.2016, II. zasądził od SKO w Koszalinie na rzecz skarżących: - G. i R. W. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych, - M. i I. B. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych, - D. i E. G. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych, - A. i G. A. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych, - P. W. kwotę 200 (dwieście) złotych, - Z. C. kwotę 200 (dwieście) złotych, - K. B. kwotę 200 (dwieście) złotych, - Stowarzyszenia [...] kwotę 200 (dwieście) złotych, a nadto na rzecz wyżej wymienionych skarżących solidarnie kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania oraz na rzecz M. Ś. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją nr 4/2014 z 30 maja 2014 r., Wójt Gminy [...] (dalej: organ I instancji), działając na rzecz G. Spółki z o.o. w [...] (dalej: inwestor), ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie i eksploatacji farmy wiatrowej "[...]", tj. budowie 6 turbin wiatrowych o mocy pojedynczej turbiny nieprzekraczającej 2,5 MW oraz wysokości wieży od 80 do 130 m i średnicy wirnika od 82,5 do 120 m, przy całkowitej wysokości siłowni nie większej niż 190 m wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą (kable elektroenergetyczne średniego napięcia, kable światłowodowe, drogi dojazdowe, place manewrowe i montażowe). Projektowane turbiny usytuowane zostaną na działkach nr: [...] i [...] obręb J., [...] i [...] obręb D. oraz [...] i [...] obręb B., gm. D.
W wyniku rozpatrzenia odwołań G.W. oraz Stowarzyszenia na rzecz Mieszkańców Gminy [...], SKO decyzją z 22 sierpnia 2014 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Na ww. decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosło Stowarzyszenie. Wyrokiem z 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 1029/14 Sąd uchylił zarówno decyzję Kolegium, jak i decyzję Wójta Gminy [...], a Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1912/15 oddalił skargę kasacyjną inwestora.
Pismami z 30 czerwca 2016 r., mając na uwadze zarzuty Sądów obu instancji, inwestor przedłożył organowi I instancji dwie korekty: do raportu o oddziaływaniu wnioskowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz do karty informacyjnej przedsięwzięcia wraz z opracowaniem pn. "Sprawozdanie techniczne", zawierające wyniki pomiarów: wysokości turbin, odległości między turbinami oraz odległości turbin od zabudowań mieszkalnych jako miejsc stałego przebywania ludzi.
Organ I instancji decyzją z 12 czerwca 2017 r., nr RK.6220.24.2013.2016, ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli: G.W. wraz z 22 osobami - mieszkańcami sołectwa J., M. Ś. i Stowarzyszenie [...] z siedzibą w D.. Kolegium decyzją z 5 września 2017 r., nr SKO.4170.1559.2017 uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Od decyzji Kolegium został wniesiony sprzeciw przez inwestora, po rozpatrzeniu którego WSA w Szczecinie wyrokiem z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1279/17 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że przeprowadzając postępowanie organ I instancji nie naruszył przepisów postępowania, uzupełnił materiał dowodowy zgodnie z wytycznymi WSA w Szczecinie i NSA w Warszawie, zaś decyzja zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy, w tym obszerne uzasadnienie.
Następnie, Kolegium rozpatrzyło odwołanie G. i R. W. (dz. nr [...],[...],[...],[...],[...]), K. B. (dz. nr [...]), M. Ś. (dz. nr [...],[...],[...],[...]), których działki graniczą z terenem objętym inwestycją oraz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w D.
W stosunku do pozostałych odwołujących się postępowanie odwoławcze umorzono.
Odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji z 12 czerwca 2017 r., argumentując, że poszczególne turbiny wiatrowe nie spełniają wymogów odległościowych, jako 10 - krotności wysokości turbin w stosunku do poszczególnych budynków najbliższej zabudowy mieszkaniowej, czym naruszono art. 4 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych.
SKO, decyzją z 18 kwietnia 2018 r., nr SKO.4170.248.2018, na podstawie art. 33-38 oraz art. 73-85 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm., dalej: u.u.i.ś.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z 12 czerwca 2017 r. (po rozpatrzeniu odwołań G. i R. W., K. B., M. Ś. i Stowarzyszenia [...]). Jednocześnie Kolegium umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku do odwołujących się: P. W., Z. C., Z. L., K. N., J. S., S. W., N. W., P. B., M. B., M. B., I. B., E. A., A. A., G. A.j, R. A., T. D., J. T., D. G., E. G., B. K.
Organ II instancji wskazał, że po uchyleniu przez WSA w Szczecinie poprzedniej decyzji organu oraz utrzymanej w mocy decyzji organu I instancji ponowne rozpatrywanie sprawy przez organ I instancji nastąpiło w zmienionej sytuacji prawnej w związku z wejściem w życie od dnia 16 lipca 2016 r. przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (dalej: u.i.z.e.w.). Ustalenia wymagało, czy przepisy nowej ustawy znajdują zastosowanie w postępowaniach o ustalenie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, a jeżeli tak, to czy stawiane tymi przepisami wymagania dotyczące usytuowania elektrowni wiatrowych względem istniejących budynków mieszkalnych lub budynków o funkcji mieszanej, o których mowa w art. 4 tej ustawy, mają również zastosowanie do postępowania w przedmiotowej sprawie. Powołana ustawa nie zawiera uregulowań przejściowych, odnoszących się do zakresu i sposobu stosowania przepisów nowych lub dotychczasowych w postępowaniach w sprawach ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Wynika z powyższego, że nowe uregulowania powinny być stosowane od dnia ich wejścia w życie.
W ocenie organu II instancji, organ I instancji trafnie uznał, że u.i.z.e.w. nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Na mocy art. 4 ust. 1 u.i.z.e.w. odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane: 1) elektrownia wiatrowa - od budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, oraz 2) budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa – od elektrowni wiatrowej – jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej). W art. 6 pkt 7 tej ustawy przewidziano, że odległość określoną w myśl art. 4 uwzględniają organy wydające decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach – przy wydawaniu tych decyzji. W odniesieniu do postępowań dotyczących wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia ustawodawca zawarł w art. 15 ust. 3 u.i.z.e.w. regulację, z której wynika, że jeżeli w planie miejscowym, o którym mowa w ust. 2 lub w ust. 7 pkt 1, przewiduje się lokalizację elektrowni wiatrowej, organ administracji architektoniczno-budowlanej odmawia wydania pozwolenia na budowę, a organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, jeżeli ta inwestycja nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 4.
Organ II instancji zauważył, że turbiny wiatrowe na dz. [...]/4, [...]/2 obr. D., nr [...] i [...] obr. B. oraz na dz. [...] obr. J. zostały zrealizowane i uzyskano pozwolenie na ich użytkowanie przed wejściem w życie u.i.z.e.w., tj. przed 16 lipca 2016 r. Natomiast odnośnie turbiny planowanej na dz. nr [...] obr. J., postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę zostało wszczęte w dniu 30 czerwca 2014 r. Organ podkreślił przy tym, że fakt zrealizowania przedsięwzięcia w części lub w całości nie stanowi przeszkody w ustaleniu środowiskowych uwarunkowań, tj. nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym, o czym świadczy ugruntowane orzecznictwo w tej materii.
Zwracając uwagę na art. 15 ust. 3 u.i.z.e.w., organ II instancji wskazał, że nie można rozpatrywać tego przepisu bez odwołania się do art. 13 ust. 2 i 3 ustawy, który ma odniesienie do rozpatrywanej sprawy, bowiem w niniejszej sprawie doszło już do wydania pozwolenia na budowę dla 5 turbin, a dla 6 turbiny wszczęto postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę. Wprawdzie przepis ten dotyczy postępowań w sprawie pozwolenia na budowę to jednak ze względu na wszczęte już postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę uzasadnione jest stwierdzenie, że ustalenia art. 4 ust. 1 u.i.z.e.w. nie będą miały zastosowania.
M. Ś. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na decyzję organu II instancji z 18 kwietnia 2018 r., która została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Sz 647/18. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wniosło o oddalenie skargi.
Na powyższą decyzję skargę (uzupełnioną pismem procesowym z dnia 14 stycznia 2019 r.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnieśli również: G. W., R. W., K. B., M. Ś., E. G., D. G., J. T., T. D., P. B., M. B., I. B., Z. C., A. A., G. A., B. K., P. W., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, oraz Stowarzyszenie [...]. Skarga zarejestrowana została pod sygn. akt II SA/Sz 648/18. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
Postanowieniem z 12 października 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 648/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę w stosunku do M. Ś., B. K., J. T., T. D. i P. B.
W piśmie procesowym z 14 stycznia 2019 r. skarżący podtrzymali zarzuty opisane w treści skargi.
Na rozprawie w dniu 24 stycznia 2019 r. Sąd postanowił na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. połączyć do wspólnego rozpoznania i wyrokowania niniejszą sprawę ze sprawą II SA/Sz 648/18 i prowadzić dalej pod sygn. akt II SA/Sz 647/18.
Prokurator Prokuratury Regionalnej w Szczecinie złożył pismo z 21 stycznia 2019 r., którego odpisy doręczono uczestnikom postępowania G. W., Prezesowi Stowarzyszenia na [...] oraz pełnomocnikowi inwestora. G. W. oświadczył, że nie ma potrzeby doręczania pisma pozostałym uczestnikom postępowania, gdyż zapoznają się z treścią pisma doręczonego skarżącemu.
Skarżący G. W. poparł skargę. Podał dodatkowo, że na działce nr [...] buduje budynek mieszkalny, a turbina wiatrowa na działce nr [...] ma być usytułowana w odległości około 130 metrów od jego domu, w odniesieniu do turbiny WK3 również nie zostały zachowane odległości, bowiem mierzone są od masztu, a nie od końca śmigła. Nawet mierząc od masztu nie została zachowana odległość 400 metrów. Nadto rozpiętość łopat turbiny WK3 wynosi 60 metrów, a jej moc 2,5 MW.
G. M. – Prezes Stowarzyszenia [...] wskazała na rozbieżności zawarte w treści decyzji organu I instancji z planem zagospodarowania przestrzennego co do przeznaczenia terenu, na którym ma być usytuowana farma wiatrowa. Przedłożyła rysunki zrealizowanych turbin wiatrowych, które w jej ocenie zostały wybudowane niezgodnie z pozwoleniem na budowę i decyzjami środowiskowymi oraz wniosła o przeprowadzenie dowodu z przedłożonych dokumentów. Prokurator, skarżący G. W. oraz uczestnicy postępowania nie sprzeciwili się przeprowadzeniu wniosków dowodowych. Pełnomocnik inwestora wniosła o oddalenie wniosków dowodowych. Pełnomocnik skarżących poparł złożony wniosek dowodowy. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd postanowił przeprowadzić dowód z rysunków i map przedłożonych przez Stowarzyszenie na rozprawie.
Ponadto, Sąd zobowiązał pełnomocnika inwestora do przedłożenia następujących dokumentów: pozwoleń na budowę turbin wiatrowych na działkach o numerach: [...], [...], [...], [...], [...] wraz z pozwoleniem na użytkowanie lub zgłoszeniem użytkowania, w terminie 10 dni oraz przeprowadził dowód ze złożonych dokumentów poza rozprawą. Zobowiązanie Sądu Spółka wypełniła w dniu 6 lutego 2019 r.
Wyrokiem z 14 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skarg G. W., R. W., P. W., Stowarzyszenia [...], E. G., D. G., M. B., I. B., K. B., Z. C., A. A., G. A., M. Ś., uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji z 18 kwietnia 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z 12 czerwca 2017 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor – G. sp. z o.o. z siedzibą w W., która zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
Wyrokiem z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 1369/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Sądu I instancji z 14 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 647/18 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji (pkt 1 wyroku). NSA odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (pkt 2 wyroku).
W ocenie NSA, kluczowe znaczenie w tej sprawie ma zarzut podnoszący naruszenie art. 4 u.i.z.e.w. w związku z art. 5 dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z 9 września 2015 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego oraz art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej jak i art. 91 ust. 3 Konstytucji RP. W skardze kasacyjnej inwestor wskazał bowiem, że przepis ten nie został notyfikowany Komisji Europejskiej na podstawie norm wynikających z dyrektywy Nr 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z 9 września 2015 r. oraz dyrektywy Nr 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 12 grudnia 2006 r. i dodatkowo jest sprzeczny z prawem unijnym. Kwestia ta była przedmiotem wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE lub Trybunał), który wyrokiem z 28 maja 2020 r., C-727/17 udzielił odpowiedzi na pytanie prejudycjalne zadane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z 12 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 337/17. Jak zauważył NSA, z treści zacytowanego wyroku TSUE wynika, że co do zasady przepisy u.i.z.e.w. nie są przepisami o charakterze technicznym. Jednocześnie TSUE zastrzegł, że w pewnych sytuacjach kwestia notyfikacji tych przepisów może być konieczna, ale wymaga to dokonania wykładni tych przepisów przez sąd krajowy. Uwzględniając zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego, NSA stwierdził, że oceny w tym zakresie powinien dokonać Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę i uwzględniając przesłanki wskazane przez Trybunał w uzasadnieniu cytowanego wyżej wyroku. W tym znaczeniu zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 4 u.i.z.e.w. w związku z art. 5 dyrektywy (UE) 2015/1535 oraz art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej jak i art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, zasługiwał na uwzględnienie.
W związku z drugim zarzutem kasacyjnym, którym inwestor zarzucił błędne zastosowanie art. 15 ust. 3 w związku z art. 12 ust. 2 i 3 u.i.z.e.w., NSA stwierdził, że norma intertemporalna z art. 13 ust. 3 u.i.z.e.w. nie miała w tej sprawie zastosowania, nawet pomijając, że inwestor uzyskał pozwolenie na budowę i użytkowanie dla pięciu turbin oraz wystąpił o wydanie pozwolenia na budowę dla szóstej turbiny jeszcze przed wejściem w życiu u.i.z.e.w. Postępowanie w tej sprawie toczy się od 2014 r., a wydane uprzednio decyzje środowiskowe (I i II instancji) zostały uchylone wyrokiem WSA w Szczecinie z 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 1029/14. Do wydania ostatecznej decyzji środowiskowej doszło jednak dopiero 18 kwietnia 2018 r. (obecnie zaskarżona do Sądu I instancji decyzja organu II instancji) i wobec braku przepisu intertemporalnego zastosowanie miały przepisy obowiązujące w dacie wydania tej decyzji, a nie przepisy obowiązujące w dacie wszczęcia postępowania. NSA uznało, że zarzut kasacyjny podniesiony w tym zakresie nie zasługiwał na uwzględnienie.
Zdaniem NSA, nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 dyrektywy 2009/28/WE w związku z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej oraz art. 91 ust. 3 Konstytucji RP.
Końcowo NSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji będzie zobowiązany dokonać wykładni przepisów u.i.z.e.w. z uwzględnieniem wyroku TSUE z 28 maja 2020 r. Natomiast w zakresie pozostałych kwestii podnoszonych w ramach zarzutów kasacyjnych Sąd I instancji będzie związany oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku.
W piśmie z 11 października 2021 r., pełnomocnik skarżących adw. M. S. zawarł aktualne stanowisko odnoszące się do aspektu zgodności regulacji zawartych na kanwie u.i.z.e.w w zakresie elektrowni wiatrowych z regulacjami Dyrektywy 2009/28/WE oraz Dyrektywy (UE) 2015/1535 w kontekście wyroku TSUE z dnia 28 maja 2020 C-727/17. Uważa, że materia regulowana u.i.z.e.w. w zakresie elektrowni wiatrowych, nie obejmuje przepisów technicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 lit. f, powołanej dyrektywy. Nie dotyczy bowiem ani produktu ani też usług, o których mowa w tejże dyrektywie. W szczególności nie określa żadnych specyfikacji technicznych ani innych wymagań, dotyczących produktu (za jaki w tym wypadku mogłaby być uznana energia, produkowana przez elektrownie wiatrowe). Do argumentacji tej przedstawiono obszerne uzasadnienie.
W piśmie z 20 października 2021 r., inwestor – G. Spółka z o.o., zastępowany przez radcę prawnego, podtrzymał żądanie oddalenia skargi oraz podtrzymał wszelkie twierdzenia podniesione w toku dotychczasowego postępowania. Ponadto podniósł, iż niewątpliwe jest, że wprowadzenie przepisu art. 4 u.i.z.e.w. wywołuje skutki wskazane w wyroku TSUE oraz wyroku NSA, to jest prowadzi do jedynie marginalnej możliwości wykorzystania turbin wiatrowych, a w szczególności w sposób praktyczny wyklucza możliwość uzyskania decyzji "środowiskowej" dla projektów, które takiej decyzji nie uzyskały przed wejściem w życie przepisów u.i.z.e.w. Jest to fakt powszechnie znany, wynikający z publicznie dostępnych dokumentów udostępnionych w publicznie dostępnych, oficjalnych serwisach internetowych Najwyższej Izby Kontroli, Urzędu Regulacji Energetyki, Rządowego Centrum Legislacji oraz Serwisie Rzeczpospolitej Polskiej (gov.pl), a co za tym idzie powinien być, zgodnie z art. 106 § 4 p.p.s.a., wzięty przez Sąd pod uwagę z urzędu. Z ostrożności procesowej, gdyby Sąd nie uznał treści wskazanych w stanowisku dokumentów za fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), uczestnik zwrócił się o przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów, na okoliczność, że art. 4 u.i.z.e.w. jest przepisem technicznym w rozumieniu Dyrektywy Notyfikacyjnej i nie mógł być stosowany w postępowaniu zmierzającym do wydania zaskarżonych decyzji.
Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z 12 czerwca 2017 r. znak RK.6220.24.2013.2016 wyjaśnił, że przystępując do badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej zarówno przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, jak i NSA.
Sąd I instancji wskazał, że ponowna kontrola zaskarżonej decyzji musi uwzględniać wiążący charakter oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego. Według Sądu I instancji, zastosowanie ma tu bowiem art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – t.j. ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Zdaniem Sądu I instancji, należy jednocześnie uwzględnić związanie Sądu aktualnie badającego sprawę, również w świetle art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Takie konsekwencje oceny prawnej i wskazania w sprawie mają swe następstwa w związku z wyrokiem WSA w Szczecinie z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1279/17 i jego uzasadnieniem w zakresie podniesionych tam rozważań na temat: zastosowanych przepisów postępowania, potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego.
Sąd I instancji, będąc zobowiązanym do kierowania się wytycznymi udzielonymi we wcześniejszych orzeczeniach sądowych zauważa, że Sąd II instancji w wyroku o sygn. akt III OSK 1369/21 nie podzielił zarzutów kasacyjnych inwestora co do naruszenia w sprawie art. 15 ust. 3 w związku z art. 13 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 16 lipca 2016 r. ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. Dz. U. poz. 961 ze zm., dalej: u.i.z.e.w.) oraz art. 13 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE w związku z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej oraz art. 91 ust. 3 Konstytucji RP.
Sąd I instancji przypomniał, że NSA wskazał natomiast na potrzebę zbadania czy art. 4 u.i.z.e.w. ma zastosowanie w sprawie, pomimo braku dochowania przez Polskę obowiązku notyfikacji tego przepisu, jako przepisu technicznego. Z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego, NSA stwierdził, że oceny w tym zakresie powinien dokonać Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę i uwzględniając przesłanki wskazane przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 maja 2020 r., C-727/17.
Według Sądu I instancji, z wyroku TSUE z 28 maja 2020 r., sygn. akt C-727/17 wynika, że art. 4 ust. 1 u.i.z.e.w. nie stanowi przepisu technicznego wymagającego notyfikacji ze względu na treść art. 15 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2006/123/WE uzależniającego podejmowanie lub prowadzenie działalności usługowej od ograniczenia terytorialnego. Nie rozstrzyga to jednak o legalności wspomnianego uregulowania powołanej ustawy, ani pozostałych, zastosowanych w sprawie przepisów tej ustawy, ze względu na treść rozstrzygnięć TSUE zawartych w punktach 1) i 3) wyroku z 28 maja 2020 r. Z nich wynika bowiem, że rozstrzygnięcie co do technicznego charakteru zastosowanych w sprawie przepisów u.i.z.e.w. zależy od oceny, czy wprowadzony w tej ustawie wymóg zachowania minimalnej odległości usytuowania elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych nie skutkuje jedynie marginalnym użytkowaniem turbin wiatrowych, czego sprawdzenie należy do sądu odsyłającego.
Również do sądu odsyłającego należy zgodnie z rozstrzygnięciem TSUE sprawdzenie, czy uregulowanie przywołanej ustawy, wprowadzające wymóg zachowania minimalnej odległości usytuowania elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych jest niezbędne i proporcjonalne z punktu widzenia wiążącego Polskę krajowego celu ogólnego polegającego na dbaniu o to, aby udział energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto w 2020 r. osiągał co najmniej próg minimalny wynoszący dla Polski 15 % końcowego zużycia energii w 2020 r., a w konsekwencji czy jest zgodne z art. 13 ust. 1 akapit pierwszy w zw. z art. 3 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2009/28.
W ocenie Sądu I instancji, w związku z takim jednoznacznym wskazaniem w wyroku TSUE, do sądu odsyłającego, jako zobowiązanego do sprawdzenia wskazanych w punkcie 1) i 3) wyroku z 28 maja 2020 r. przesłanek technicznego charakteru przepisów u.i.z.e.w. oraz ich wpływu na realizację celu ogólnego z art. 13 ust. 1 akapit pierwszy w zw. z art. 3 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2009/28, należy odnieść się do kwestii kompetencji do sprawdzenia wskazanych w wyroku TSUE okoliczności na gruncie prawa polskiego.
Według Sądu I instancji, w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie dokonuje się ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadającego poczynionym ustaleniom. Sądy administracyjne nie mogą zatem przejmować na siebie tych zadań, które należą do organów administracji publicznej. Jedynie w wąskim zakresie określonym w art. 145 § 3 i 145a § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny ma możliwość albo umorzenia postępowania administracyjnego, albo zobowiązania organu do wydania decyzji lub postanowienia ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Ta ostatnia możliwość zachodzi jednak w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2 p.p.s.a. oraz gdy jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, skoro w konsekwencji wyroku TSUE z 28 maja 2020 r. konieczne jest dokonanie w sprawie istotnych ustaleń faktycznych.
W ocenie Sądu I instancji, ustalenia te, aby mogły stanowić wiarygodną podstawę do rozstrzygnięcia, czy przepisy u.i.z.e.w. są przepisami technicznymi, powinny być jednolite we wszystkich toczących się postępowaniach administracyjnych. Pozwoli to bowiem na dokonanie oceny charakteru przepisów w oparciu o takie same dane. Zalecenia co do dalszego postępowania powinny być tożsame.
Z tych względów Sąd I instancji nie mógł uwzględnić stanowiska uczestnika postępowania, wyrażonego w piśmie z 20 października 2021 r., bowiem – wbrew wywodom uczestnika, dokonanie oceny technicznego charakteru przepisów u.i.z.e.w. będzie wymagało dokonania dodatkowych ustaleń. Z tych samych względów Sąd, na obecnym etapie nie mógł uwzględnić stanowiska wyrażonego przez pełnomocnika skarżących i uczestników postępowania z 11 października 2021 r. Na marginesie Sąd I instancji wskazał, że wyrok WSA w Szczecinie z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 283/17 oraz utrzymujący go w mocy wyrok NSA z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2426/17, zostały – po wznowieniu postępowania, uchylone wyrokiem NSA z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3537/21, w związku z rozstrzygnięciem TSUE i z zaleceniem dokonania oceny technicznego charakteru przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych.
Zdaniem Sądu I instancji, w świetle powołanego wyżej wyroku TSUE, koniecznym jest dokonanie oceny, czy wprowadzenie przepisów przywołanej ustawy powoduje jedynie marginalne użytkowanie turbin wiatrowych w stosunku do tego, którego można by rozsądnie oczekiwać. Jednym z zasygnalizowanych przez TSUE wskaźników oceny tej marginalności jest moc nowo zainstalowanych elektrowni wiatrowych w okresie przed i po wejściu w życie u.i.z.e.w. Jak bowiem zauważono, w latach 2012-2016, czyli w okresie bezpośrednio poprzedzającym przyjęcie ustawy o elektrowniach wiatrowych, nowa zainstalowana moc takich elektrowni wahała się w przedziale 760-1000 MW rocznie, podczas gdy w latach 2017 i 2018 wynosiła już tylko odpowiednio 12 i 6,7 MW. Częściowa aktualizacja tego wskaźnika, co może okazać się przydatne przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organy, znalazła się w odpowiedzi Ministerstwa Klimatu z 5 sierpnia 2020 r. na pytania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach oraz w uzupełniającej odpowiedzi tego Ministerstwa z 12 października 2020 r. Wynika z nich, że łączna moc lądowych elektrowni wiatrowych zainstalowana w Polsce w 2019 r. wyniosła 58,18 MW, a w okresie od stycznia do lipca 2020 r., tj. w ostatnim okresie, za jaki dostępne są dane – 202,9 MW. Zinterpretowanie tych danych po ich ewentualnym uzupełnieniu według stanu na koniec 2020 r. będzie, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku TSUE z 28 maja 2020 r., należeć do sądu odsyłającego, czyli w realiach regulacji prawnych obowiązujących w Polsce – do organów administracji rozpatrujących sprawę ponownie, co już wyżej wyjaśniono.
Dokonując takiej interpretacji organ I instancji oceni również, czy rzeczywiście, jak to sugerowała Prokuratoria Generalna, która przedstawiła swoje stanowisko w sprawie II SA/Ke 337/17, dostrzeżony przez ten organ spadek zainstalowanej mocy farm wiatrowych w Polsce w latach 2017 – 2018, a także utrzymujący się w porównaniu z latami 2012 – 2016 niski poziom tej mocy w latach 2019 i 2020, był spowodowany zmianą systemu wsparcia produkcji energii ze źródeł odnawialnych z formy tzw. zielonych certyfikatów, na system aukcyjny.
Według Sądu I instancji, wskazana w wyroku TSUE konieczność oceny czy wprowadzenie kwestionowanych regulacji u.i.z.e.w. powoduje jedynie marginalne użytkowanie turbin wiatrowych w stosunku do tego, którego można by rozsądnie oczekiwać, wymagać będzie również oceny, czy ta ewentualna marginalizacja nie dotknie w stopniu nieproporcjonalnym produkowanych po 2017 r. najnowocześniejszych modeli elektrowni wiatrowych o średnicy wirnika do 170 metrów i wysokości sięgającej 200 metrów. W tym zakresie należy zwrócić uwagę na to, że wprowadzona w u.i.z.e.w. reguła odległościowa określana jako 10 h powoduje radykalne zmniejszenie się ilości miejsc na terytorium Polski, na których możliwa będzie lokalizacja elektrowni wiatrowych. Dostępność takich terenów jest przy tym odwrotnie proporcjonalna do wysokości elektrowni wiatrowych, co marginalizuje możliwość stosowania najwyższych i najnowocześniejszych turbin wiatrowych.
W ocenie Sądu I instancji, zlecona przez TSUE ocena marginalizacji użycia turbin wiatrowych nie może polegać na ocenie redukcji zastosowań turbin wiatrowych w Polsce, gdyż co do zasady na polskim rynku brak jest innych masowych zastosowań turbin wiatrowych, niż produkcja energii elektrycznej z wiatru. Marginalizacja nie powinna więc być oceniana wyłącznie na podstawie braku zastosowań, lecz przede wszystkim na podstawie spadku ilości kontraktowanych oraz montowanych na terytorium Polski lądowych turbin wiatrowych. Ocena tej kwestii będzie obowiązkiem organów administracji po ewentualnym uzupełnieniu danych dotyczących ilości kontraktowanych oraz montowanych na terytorium Polski lądowych turbin wiatrowych, w tym również nowoczesnych turbin o wysokości wieży przewyższającej 129 metrów i długości łopat wirnika od 155 metrów. Organ ustali też, czy możliwości stwarzane przez morską energetykę wiatrową, z racji odmiennej technologii niż stosowana w lądowej energetyce wiatrowej, nie przyczynią się w żaden sposób do komercjalizacji turbin wiatrowych. Takie ustalenie może mieć wpływ na ocenę stopnia marginalizacji użytkowana turbin wiatrowych, a przez to na ocenę ewentualnie technicznego charakteru kwestionowanych w sprawie przepisów u.i.z.e.w.
W skardze kasacyjnej G. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca kasacyjnie) reprezentowana przez r.pr. na podstawie art. 173 § 1 oraz art. 177 § 1 p.p.s.a., zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.
I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, p.p.s.a. w zw. z art. 153 oraz art. 190 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm., dalej: p.u.s.a.) przez nieuwzględnienie przez WSA w Szczecinie jako wiążącej go w całości oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 1369/21, który to Sąd wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji będzie zobowiązany dokonać wykładni przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych z uwzględnieniem wyroku TSUE z 28 maja 2020 r. (wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 28 maja 2020 r. sygn. C-727/17, dalej: wyrok TSUE), które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
b) art. 106 § 4 oraz art. 7 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie przez WSA w Szczecinie i brak wzięcia pod uwagę przez ten Sąd faktów powszechnie znanych tj. pominięcia użycia turbin wiatrowych na skutek wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (ustawa o wiatrakach) wyrażającej się m.in. przez znane i przytaczane przez WSA w Szczecinie dane dotyczące nowych inwestycji w elektrownie wiatrowe po wejściu w życie ustawy o wiatrakach, dane wynikające z Krajowego Planu Działania w zakresie energii ze źródeł odnawialnych przyjętym przez Radę Ministrów w 2010 r., jak również informacje Ministerstwa Klimatu i Środowiska, na które powoływał się WSA w Szczecinie.
II. Podnosząc powyższe zarzuty, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie wyroku WSA w Szczecinie z 21 października 2021 r. w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania.
III. Na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej G. sp. z o.o. kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
IV. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że stanowisko WSA w Szczecinie zdaniem Spółki jest nieprawidłowe. Zarówno WSA, jak również TSUE w przywołanych wyżej wyrokach odwołują się wprost do sądu, a nie organu administracji. NSA, idąc za wyrokiem TSUE, kilkukrotnie podkreśla, iż do kompetencji Sądu należy sprawdzenie okoliczności, na które wskazuje TSUE. Zarówno NSA, jak również TSUE, nie wskazują - jako wyłącznie kompetentnego - organu administracji. Skoro zatem NSA wyraźnie wskazał, że to Sąd I instancji winien dokonać nakazanej tam oceny, niezasadne było przerzucanie tej kompetencji przez WSA na organy administracji.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie, warto w tym miejscu zwrócić uwagę na fakt, iż NSA mógł zastosować zasadę stosownej głębokości orzekania, o której mowa w art. 135 p.p.s.a. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23.01.2019, sygn. II OSK 3147/18). Gdyby zatem NSA uznał, iż to organ administracji powinien rozstrzygnąć okoliczności wskazane w wyroku TSUE, wówczas mógłby od razu uchylić decyzje organów administracji wydane w toku przeprowadzonych postępowań administracyjnych. Zastosowanie przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, p.p.s.a. jako podstawy wyrokowania, zdaniem Spółki należy uznać za błędne. W niniejszej sprawie bowiem, nie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Zebrany przez organy administracji materiał dowodowy, z którego wyprowadzono stan faktyczny jest zupełny i prawidłowy. Na gruncie wyroku WSA pozostaje przeanalizować ustalony stan faktyczny ze stanem prawnym, na gruncie wyroku TSUE.
Wydając zaskarżony wyrok, WSA w Szczecinie naruszył przepisy wskazane w petitum skargi w ten sposób, iż sam nie dokonał oceny prawnej wyroku TSUE, nie uwzględniając jednocześnie wyroku NSA. Zdaniem Spółki dokonanie takiej oceny, na podstawie prezentowanych w toku postępowań faktów powinno prowadzić do wniosku, iż przepis art. 4 ustawy o wiatrakach skutkuje jedynie marginalnym użytkowaniem turbin wiatrowych w stosunku do tego, co można by rozsądnie oczekiwać. Według Spółki, konkluzja Sądu I instancji powinna prowadzić do wskazania, iż wobec powyższej o organy administracji prawidłowo uznały, iż w sprawie nie zachodzi konieczność uwzględniania tzw. zasady 10 h, o której mowa w przywołanym wyżej art. 4 ustawy o wiatrakach, a tym samym Sąd ten winien skargi oddalić.
W ocenie Spółki, Sąd I instancji niesłusznie nie zastosował przepisu art. 106 § 4 p.p.s.a., czym naruszył również przepis art. 7 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku TSUE w sposób precyzyjny wskazywało, w jaki sposób sąd odsyłający (per analogiam WSA w Szczecinie) powinien dokonać oceny prawnej przepisu ustawy o wiatrakach w kontekście faktów powszechnie znanych. W uzasadnieniu wyroku, WSA sam wskazuje na szereg niezaprzeczalnych faktów które prowadzą do wniosku, iż wejście w życie ustawy o wiatrakach zmarginalizowało użytkowanie turbin wiatrowych.
Sąd I instancji powołuje się również na dane Ministra Klimatu i Środowiska, który m.in. wskazywał nad trwające prace nad projektem ustawy o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych. Nie potrzeba bowiem żadnej wiedzy specjalistycznej, ażeby stwierdzić, iż Polska nie posiada żadnych mocy zainstalowanych na Morzu Bałtyckim, a nadto w najbliższej przyszłości takie farmy nie powstaną. Nie ma również wątpliwości, iż w związku z wyeksploatowaniem instalacji konwencjonalnych, w kolejnych latach sukcesywnie wyłączane będą kolejne bloki węglowe, które muszą zostać zastąpione alternatywnymi instalacjami. Marginalizacja lądowej energetyki wiatrowej może finalnie doprowadzić do poważnego kryzysu energetycznego w najbliższych latach. Spółka w swoim piśmie z dnia 20 października 2021 r. wnioskowała o przeprowadzenie dowodów z faktów tam wskazanych, przy czym w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, iż wymagałoby to dodatkowych ustaleń. Tym samym zdaniem Spółki, WSA w Szczecinie dopuścił się naruszenia przepisu art. 106 § 4 p.p.s.a., co w efekcie spowodowało, że sprawa – zgodnie z sentencją wyroku - powinna z powrotem trafić do organów administracji, to z kolei stoi wbrew zasadzie szybkości postępowania wyrażonej w art. 7 p.p.s.a. Według skarżącej kasacyjnie, w tym stanie rzeczy należało uznać, że zaskarżona przez uczestników postępowania decyzja SKO powinna zostać utrzymana w mocy, a WSA powinien był skargi oddalić.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący-uczestnicy postępowania reprezentowani przez adwokatów wnieśli o: 1) oddalenie skargi kasacyjnej G. sp. z.o.o. w całości 2) zasadzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz skarżących-uczestników solidarnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w niniejszym postępowaniu według norm przepisanych. Skarżący-uczestnicy postępowania wskazują, że sformułowane przez skarżącą kasacyjnie zarzuty oraz motywy wskazane celem ich uzasadnienia są w zupełności niezasadne, stanowią jedynie polemikę z prawidłowym rozstrzygnięciem zawartym w wyroku w sprawie II SA/Sz 988/21, które to rozstrzygnięcie zostało sformułowane w następstwie prawidłowej, kumulatywnej wykładni stosownych regulacji wyprowadzonej zarówno na kanwie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych z 20 maja 2016 r. oraz regulacji dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z 23 kwietnia 2009 r., a także dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z 9 września 2015 r. w tym także w następstwie prawidłowej wykładni przez Sad I instancji regulacji zawartych na kanwie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w kontekście wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 28 maja 2020 r., C-727/17.
W rezultacie zachodzi bezsporna podstawa do oddalenia skargi kasacyjnej jako w zupełności bezzasadnej oraz złożonej jedynie dla zwłoki. Jednocześnie skarżący-uczestnicy mając na uwadze: 1) okoliczność uprzedniego dwukrotnego rozpoznawania sprawy 2) okoliczność braku wskazania przez skarżącą kasacyjnie nowych aspektów podważających rozstrzygnięcie zawarte w wyroku w sprawie II SA/Sz 988/21 3) okoliczność istotności rozstrzygnięcia w sprawie dla dalszej sytuacji prawnej skarżących-uczestników, w tym dla podjęcia dalszych kroków zmierzających do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji zatwierdzających projekt budowlany oraz udzielających pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych realizowanych przez G. sp. z.o.o a także: 4) okoliczność braku podstaw do rozpoznania sprawy w warunkach rozprawy, wniesiono o: rozpoznanie sprawy w warunkach posiedzenia niejawnego, w najbliższym możliwym nieodległym terminie.
W piśmie z 4 stycznia 2024 r. skarżący-uczestnicy postępowania reprezentowani przez adwokatów, podtrzymali dotychczasowe stanowisko w sprawie i wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.
W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt I.a) petitum skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego, ponieważ zasadniczo stanowią nieuprawnioną polemikę w wiążącą w niniejszej sprawie oceną prawną wyrażoną w ww. wyrokach Sądów Administracyjnych, tj.: WSA w Szczecinie z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1279/17 i jego uzasadnieniem w zakresie podniesionych tam rozważań na temat: zastosowanych przepisów postępowania i potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego oraz NSA z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 1369/21, w którym Sąd II instancji nie podzielił zarzutów kasacyjnych inwestora co do naruszenia w sprawie art. 15 ust. 3 w zw. z art. 13 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 16 lipca 2016 r. ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. Dz. U. poz. 961 ze zm., dalej: u.i.z.e.w.) oraz art. 13 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE w związku z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej oraz art. 91 ust. 3 Konstytucji RP.
W ocenie NSA orzekającego w tym składzie, Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok trafnie wyjaśnił na czym polega moc wiążąca wyroku sądu, o jakiej mowa w art. 153 i art. 190 p.p.s.a.
Przypomnieć należy, że w kolejnym postępowaniu sądowym, WSA w Szczecinie wyrokiem z 14 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 647/18 uchylił decyzję organu II instancji z 18 kwietnia 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z 12 czerwca 2017 r. wskazując, że organ I instancji zobowiązany był uwzględnić przepisy u.i.z.e.w., która weszła w życie w trakcie postępowania prowadzonego przed wydaniem swej decyzji. Wyrok wydany przez ten Sąd I instancji został poddany kontroli instancyjnej, na skutek wywiedzenia przez inwestora skargi kasacyjnej. NSA w wyroku z 20 kwietnia 2021 r., sygn. III OSK 1369/21 uchylił wyrok WSA w Szczecinie z 14 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 647/18 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie.
Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że ponowna kontrola zaskarżonej decyzji musiała uwzględniać wiążący charakter oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wyroku NSA z 20 kwietnia 2021 r., sygn. III OSK 1369/21. Zastosowanie ma tu bowiem art. 190 p.p.s.a., który stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wyrokiem oznacza w tym przypadku, że Sąd I instancji ponownie rozpatrując sprawę nie mógł formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wykładnią prawa dokonaną przez NSA w wyroku z 20 kwietnia 2021 r., sygn. III OSK 1369/21.
Sąd I instancji, będąc zobowiązanym do kierowania się wytycznymi udzielonymi we wcześniejszych orzeczeniach sądowych prawidłowo wskazał, że NSA w wyroku z 20 kwietnia 2021 r. o sygn. akt III OSK 1369/21 nie podzielił zarzutów kasacyjnych inwestora co do naruszenia w sprawie art. 15 ust. 3 w związku z art. 13 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 16 lipca 2016 r. ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. Dz. U. poz. 961 ze zm., dalej: u.i.z.e.w.) oraz art. 13 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE w związku z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej oraz art. 91 ust. 3 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał natomiast na potrzebę zbadania czy art. 4 u.i.z.e.w. ma zastosowanie w sprawie, pomimo braku dochowania przez Polskę obowiązku notyfikacji tego przepisu, jako przepisu technicznego. Z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego, NSA stwierdził, że oceny w tym zakresie powinien dokonać Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę i uwzględniając przesłanki wskazane przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 maja 2020 r., C-727/17.
Kierując się powyższym Sąd I instancji zasadnie uznał, że skargi G. W., R. W., P. W., Stowarzyszenia [...], E. G., D. G., M. B., I. B., K. B., Z. C., A. A., G. A., M. Ś., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z 18 kwietnia 2018 r. nr SKO.4170.248.2018 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia zasługiwały na uwzględnienie.
Chybiony jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności publicznej i stosują środki określone w ustawie. Nie jest to przepis procesowy lecz ustrojowy, określający podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Naruszenie tego przepisu ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę uchyli się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Tak się w niniejszej sprawie nie stało, zakres właściwości sądu nie został naruszony bowiem zaskarżony wyrok został wydany po rozpoznaniu skarg na decyzję na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z 18 kwietnia 2018 r. nr SKO.4170.248.2018 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia tego przepisu.
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137, dalej: p.u.s.a.). Art. 1 § 1 § 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy, gdyż określa w sposób ogólny kompetencję sądów administracyjnych i kryterium legalności jako wyznacznik wykonywanej kontroli działalności organów administracji publicznej. Jednakże to, czy ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w danej sprawie była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. W orzecznictwie podkreśla się, że art. 1 § 1 § 2 p.u.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, gdy sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16, opub. w Lex nr 2450637; wyrok NSA z 13 października 2015 r. sygn. akt II OSK 312/15, opub. w Lex nr 1987201). Taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji w ramach określonych ustawowo kompetencji rozpoznał skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z 18 kwietnia 2018 r., nr SKO.4170.248.2018 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, pod kątem zgodności z prawem, przyjmując jako wzorzec kontroli przepisy ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnić jeszcze należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak powołane w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., czy art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt I.b) petitum skargi kasacyjnej. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 106 § 4 p.p.s.a. zgodnie z którym fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony. Przepis te nakłada na sąd obowiązek uwzględnienia faktów, które są powszechnie znane. Zatem sąd mógłby naruszyć ten przepis wyłącznie wtedy, gdyby w przyjętym w sprawie stanie faktycznym nie uwzględnił owych faktów powszechnie znanych. Pomijając kwestię czy są faktami powszechnie znanymi są konsekwencje pominięcia użycia turbin wiatrowych na skutek wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, to podkreślić należy, że Sąd I instancji brał pod uwagę te fakty, analizował je i odniósł się do nich w uzasadnieniu wyroku, wskazując podnosząc, że "Wskazana w wyroku TSUE konieczność oceny czy wprowadzenie kwestionowanych regulacji u.i.z.e.w. powoduje jedynie marginalne użytkowanie turbin wiatrowych w stosunku do tego, którego można by rozsądnie oczekiwać, wymagać będzie również oceny, czy ta ewentualna marginalizacja nie dotknie w stopniu nieproporcjonalnym produkowanych po 2017 r. najnowocześniejszych modeli elektrowni wiatrowych o średnicy wirnika do 170 metrów i wysokości sięgającej 200 metrów. W tym zakresie należy zwrócić uwagę na to, że wprowadzona w u.i.z.e.w. reguła odległościowa określana jako 10 h powoduje radykalne zmniejszenie się ilości miejsc na terytorium Polski, na których możliwa będzie lokalizacja elektrowni wiatrowych. Dostępność takich terenów jest przy tym odwrotnie proporcjonalna do wysokości elektrowni wiatrowych, co marginalizuje możliwość stosowania najwyższych i najnowocześniejszych turbin wiatrowych".
Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił również, że "Zlecona przez TSUE ocena marginalizacji użycia turbin wiatrowych nie może polegać na ocenie redukcji zastosowań turbin wiatrowych w Polsce, gdyż co do zasady na polskim rynku brak jest innych masowych zastosowań turbin wiatrowych, niż produkcja energii elektrycznej z wiatru. Marginalizacja nie powinna więc być oceniana wyłącznie na podstawie braku zastosowań, lecz przede wszystkim na podstawie spadku ilości kontraktowanych oraz montowanych na terytorium Polski lądowych turbin wiatrowych. Ocena tej kwestii będzie obowiązkiem organów administracji po ewentualnym uzupełnieniu danych dotyczących ilości kontraktowanych oraz montowanych na terytorium Polski lądowych turbin wiatrowych, w tym również nowoczesnych turbin o wysokości wieży przewyższającej 129 metrów i długości łopat wirnika od 155 metrów. Organ ustali też, czy możliwości stwarzane przez morską energetykę wiatrową, z racji odmiennej technologii niż stosowana w lądowej energetyce wiatrowej, nie przyczynią się w żaden sposób do komercjalizacji turbin wiatrowych. Takie ustalenie może mieć wpływ na ocenę stopnia marginalizacji użytkowana turbin wiatrowych, a przez to na ocenę ewentualnie technicznego charakteru kwestionowanych w sprawie przepisów u.i.z.e.w.".
Nadto strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała w jaki sposób to ewentualne naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Istotą problemu w niniejszej sprawie była bowiem wiążąca Sąd I instancji ocena prawna wyrażona w wyroku NSA z 20 kwietnia 2021 r., sygn. III OSK 1369/21 w którym Sąd II instancji wskazał, że "uregulowanie w przepisach ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, warunków i trybu lokalizacji i budowy elektrowni wiatrowych oraz warunków lokalizacji elektrowni wiatrowych w sąsiedztwie istniejącej albo planowanej zabudowy mieszkaniowej nie jest sprzeczne z art. 13 ust. 1 lit. d dyrektywy 2009/28/WE oraz nie może być interpretowane jako wykluczające możliwość budowy lądowych elektrowni wiatrowych. Uchwalenie i wejście w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych było elementem realizacji obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego, zgodnie z art. 74 ust. 1 Konstytucji RP".
NSA w uzasadnieniu ww. wyroku wskazał również, że "ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji będzie zobowiązany dokonać wykładni przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych z uwzględnieniem wyroku TSUE z 28 maja 2020 r. Natomiast w zakresie pozostałych kwestii podnoszonych w ramach zarzutów kasacyjnych Sąd I instancji będzie związany oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku".
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 7 p.p.s.a. Uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Darłowo z 12 czerwca 2017 r. znak RK.6220.24.2013.2016, nie może być oceniane jako równoznaczne z naruszeniem prawa procesowego i to na tyle istotnym, że wpływającym na wynik sprawy. Zasada koncentracji materiału procesowego wyrażona w art. 7 p.p.s.a. nie oznacza, że dynamika postępowania ma przesłaniać nadrzędny cel postępowania, jakim jest wydanie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Artykuł 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności dotyczy nie tylko szybkiego postępowania, ale i postępowania rzetelnego, którego rozsądny termin zakończenia jest jednym z elementów kształtujących (zob. postanowienie NSA z 25.11.2010 r., I GZ 369/10, LEX nr 741367).
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.