III OSK 2640/24

III OSK 2640/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /przewodniczący/
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Rafał Stasikowski
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Lu 80/24 - Wyrok WSA w Lublinie z 2024-07-18
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 § 1 pkt 1 i § 3, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 818
art. 37 ust. 6
Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 8 ust. 2, art. 61 ust. 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 lipca 2024 r. sygn. akt II SAB/Lu 80/24 w sprawie ze skargi Fundacji [...] w [...] na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Fundacji [...] w [...] na rzecz Prezydenta Miasta [...] kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 18 lipca 2024 r. sygn. akt II SAB/Lu 80/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacji [...] w [...] na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Prezydenta Miasta [...] do rozpoznania wniosku Fundacji [...] w [...] z dnia 17 stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku (pkt I), stwierdził, że bezczynność Prezydenta Miasta [...] nie miała miejsca z rażącym naruszaniem prawa (pkt II), a także zasądził od Prezydenta Miasta [...] na rzecz Fundacji [...] w [...] zwrot kosztów postępowania (pkt III).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Fundacja [...] z siedzibą w [...] (dalej: "strona" "skarżąca", "Fundacja") w dniu 17 stycznia 2024 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej złożyła do Prezydenta Miasta [...] (dalej: "organ") wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
- kosztorysu inwestorskiego zamówienia publicznego obejmującego Dworzec L.,
- studium wykonalności ww. inwestycji.
Zwrócono się o przesłanie ww. informacji na podany adres mailowy lub udostepnienie na serwerze.
Pismem z dnia 1 lutego 2024 r. organ odniósł się do wniosku wskazując, że strona zwróciła się o udostępnienie kosztorysu inwestorskiego zad. 4 tj. budowy Zintegrowanego Centrum Komunikacyjnego oraz Studium Wykonalności ww. projektu, które są załącznikami do wniosku o dofinansowanie ww. inwestycji. W tym kontekście organ uznał, że zgodnie z przepisem art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818 z późn. zm., dalej: "ustawa wdrożeniowa"), mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu przez właściwą instytucję w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwana dalej: "u.d.i.p.").
W dalszej części odpowiedzi organ powołując się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zawarte w wyroku z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt. II SAB/Lu 138/18 oraz Naczelnego Sądu Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt III OSK 1035/21 wskazał, że podstawowym założeniem każdej interpretacji przepisów prawa jest racjonalność ustawodawcy. Nie można zatem interpretować przepisów w taki sposób, który umożliwiałby obchodzenie ustanowionych ograniczeń w dostępie do informacji, byłoby to bowiem sprzeczne z wolą ustawodawcy. Artykuł 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej stałby się w istotnym stopniu przepisem martwym, jeżeli ograniczenie w nim zawarte (wykluczenie udostępnienia treści wniosku przez właściwą instytucję) można byłoby bez trudu obejść, składając do samego wnioskodawcy (podmiotu składającego wniosek w procedurze ubiegania się o dofinansowanie unijne) żądanie udostępnienia wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Końcowo organ uznał, że za sprawą zmiany brzmienia art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej ustawodawca wprowadził bezterminową ochronę dokumentacji przedstawianej przez uczestników konkursu. Zakaz wynikający z art. 37 ust. 6 ww. ustawy utrzymuje się również po zakończeniu konkursu, chroniąc nie tylko prawidłowość procesu oceny i wyboru projektów do dofinansowania, ale także szeroko rozumiane dobra intelektualne i majątkowe wnioskodawców biorących udział w konkursie. Ochrona ta w szczególności dotyczy zazwyczaj niezwykle pracochłonnej i kosztownej dokumentacji konkursowej, przygotowanej przez wnioskodawców, takiej jak wniosek o dofinansowanie projektu oraz załączniki do wniosku o dofinansowanie.
Pismem z dnia 18 maja 2024 r. Fundacja [...] z siedzibą w [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, szeroko argumentując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie przedmiotem sporu pozostaje odmowa udostępnienia treści wnioskowanych dokumentów: kosztorysu inwestorskiego zad. 4 tj. budowy Zintegrowanego Centrum Komunikacyjnego oraz Studium Wykonalności ww. projektu, które jak wskazał organ stanowiły załącznik do wniosku Gminy L. o dofinansowanie wskazanego projektu. Z tego powodu treść tych dokumentów, w ocenie organu nie podlegała udostępnieniu, co wynika z przepisu art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z tym przepisem, dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu przez właściwą instytucję w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu, wskazane wyłączenie w dostępie do informacji publicznej dotyczy wszystkich dokumentów przedstawianych przez wnioskodawcę, w tym załączników i nie ma ono ram czasowych, co oznacza, że jest aktualne także po zakończeniu postępowania i po dokonaniu wyboru projektu do dofinansowania. Fundacja nie zgodziła się z dokonaną wykładnią organu art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej uznając ją za błędną i błędne zastosowanie wskazanego przepisu.
Sąd I instancji stwierdził, że przechodząc do oceny zastosowanej przez organ wykładni przepisu art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej zauważyć należy, że w przypadku tej normy prawnej prawidłowa wykładnia nie może ograniczyć się wyłącznie do ustalenia jej znaczenia językowego, lecz wymaga uwzględniania rezultatu wykładni systemowej i celowościowo-funkcjonalnej. W ocenie Sądu nie może bowiem budzić wątpliwości, że skoro ustawodawca ograniczył konstytucyjnie ukształtowane prawo do informacji publicznej w drodze ustawy, to granice takiej regulacji ustawowej określa przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji, co organ stosujący prawo musi brać pod uwagę dokonując wykładni art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej.
Zdaniem Sądu w prawidłowo przeprowadzonym procesie wykładni art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej, organ stosujący prawo powinien więc stwierdzić, że językowe znaczenie tego przepisu pomija przesłanki konstytucyjne ograniczenia prawa do informacji (art. 61 ust. 3 Konstytucji), co wymaga uwzględnienia innych metody wykładni, które pozwolą na ustalenie treści i stosowanie normy prawnej z art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej z uwzględnieniem przesłanek zawartych w art. 61 ust. 3 Konstytucji. Sięgnięcie w tym zakresie do metody wykładni systemowej pozwala na uwzględnienie systematyki cyt. ustawy wdrożeniowej i różnego charakteru jej przepisów oraz - w szczególności - struktury hierarchicznej systemu przepisów prawnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że rezultat wykładni celowościowo-funkcjonalnej przepisu art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej odpowiada rezultatowi wykładni systemowej. W konsekwencji uznać trzeba, że tylko dokumenty i informacje, które mają istotne znaczenie dla oceny wniosku (w trybie pozakonkursowym) albo dla rozstrzygnięcia konkursu (w trybie konkursowym), podlegają ograniczeniu, o którym mowa w art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej. Do tego typu dokumentów i informacji należy zaliczyć takie, które decydują o zasadniczych cechach projektu w konkretnym postępowaniu, w którym wybór projektu następuje w oparciu o indywidualnie ustalone kryteria (art. 41 ust. 1 pkt 7 ustawy wdrożeniowej). Ujawnienie tego typu dokumentów w toku postępowania potencjalnie mogłoby zagrozić konkurencyjności, umożliwiając nieuczciwe praktyki "polegające na powielaniu w ramach danego postępowania rozwiązań opracowanych przez innych wnioskodawców", co byłoby sprzeczne z założeniami racjonalnego ustawodawcy. Takie wyłączenie w stosunku do dokumentów i informacji niemających istotnego znaczenia dla oceny spełnienia przez wnioskodawcę kryteriów dofinansowania byłoby niezgodne z celem ustawodawcy, a ponadto prowadziłoby do niezamierzonego skutku w postaci - nieuzasadnionego ważnymi celami społecznymi - ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Trafnie więc wskazała skarżąca Fundacja, że przyjęta przez organ wykładnia art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej, w sposób bezpodstawny powoduje ograniczenie konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej, w odniesieniu do wszystkich bez wyjątku dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawcę wraz z wnioskiem o dofinansowanie projektu.
W związku z powyższym w ocenie Sądu I instancji podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w zakresie obejmującym informacje i dokumenty przedstawione wraz z wnioskiem o dofinansowanie projektu, musi każdorazowo ustalić, czy żądanie dotyczy takich informacji i dokumentów, które ze względu na ich treść i konkretne w danym postępowaniu kryteria wyboru projektów, nie mogą być udostępnione, gdyż wiązałoby się to z naruszeniem zasad przejrzystości, rzetelności i bezstronności, lub reguł wyboru w trybie konkursowym. O ile z tych powodów żądanie udostępnienia informacji publicznej nie może być uwzględnione, obowiązkiem podmiotu zobowiązanego jest wykazanie spełnienia negatywnej przesłanki określonej w art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej w odniesieniu do konkretnej informacji publicznej. Powyższy obowiązek nie dotyczy informacji bądź dokumentów niestanowiących informacji publicznej, jednakże w rozpoznawanej sprawie nie było to przedmiotem sporu.
Sąd I instancji stwierdził, że organ, odmawiając udostępnienia dokumentów na takie okoliczności nie wskazywał i z tego powodu nie poddał ich ocenie. W szczególności organ nie wykazał więc, jakie znaczenie miałoby udostępnienie spornego kosztorysu inwestorskiego, a także studium wykonalności dla prawidłowego toku oceny wniosku o dofinansowanie projektu Gminy L.. W konsekwencji zastosowanie przez organ, jako podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, reguły kolizyjnej zawartej w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej było nieusprawiedliwione, a skarga na bezczynność okazała się uzasadniona.
W niniejszej sprawie Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 17 stycznia 2024 r. w terminie 14 dni. Uwzględniając skargę Sąd jednocześnie uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Prezydent Miasta [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."):
I. naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 8 ust. 2 i art. 61 ust. 3 Konstytucji, poprzez błędną wykładnię i:
1. przyjęcie, że językowe znaczenie frazy zawartej w art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej: "dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców" pomija przesłanki ograniczenia prawa do informacji przewidziane w art. 61 ust. 3 Konstytucji, a w konsekwencji uzasadnia - w oparciu o wyniki wykładni systemowej i celowościowo- funkcjonalnej - modyfikację przedmiotowego zakresu wyłączenia wynikającego w sposób jednoznaczny z art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej i zastąpienie go, na podstawie art. 8 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji, obowiązkiem udostępnienia informacji publicznej w zakresie dotyczącym dokumentów i informacji przedstawionych przez wnioskodawców, "których udostępnienie nie prowadzi do zakłócenia procesu wyboru projektów do dofinansowania", podczas gdy wykładnia art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej w zakresie przedmiotu przewidzianego w nim wyłączenia prowadzi do wniosków, które wpisują się i realizują przesłanki ograniczenia prawa do uzyskania informacji publicznej w postaci konieczności zapewnienia ochrony praw innych osób i podmiotów gospodarczych,
2. przyjęcie - na skutek nieprawidłowego uznania, że zachodzi kolizja między przewidzianym w art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej ograniczeniem dostępności dokumentów i informacji przedstawionych przez wnioskodawców, wynikającym z brzmienia tego przepisu, a konstytucyjną zasadą dostępu do informacji publicznej - że:
a) to właśnie tego rodzaju sprzeczność uzasadnia "uwzględnienie innych metod wykładni", tj. "wykładni systemowej" i "wykładni celowościowo-funkcjonalnej", podczas gdy prawidłowo przeprowadzony proces wykładni normy prawnej wymaga w pierwszej kolejności odkodowania jej znaczenia przy zastosowaniu wszystkich, tj. językowych, systemowych i celowościowych (funkcjonalnych) dyrektyw wykładni, z uwzględnieniem jednak pierwszorzędnego znaczenia językowego i niewykraczania, także w ramach uzupełniającej interpretacji celowościowo-funkcjonalnej i systemowej, poza granice formuł słownych użytych przez prawodawcę, a następnie - przy założeniu dopuszczalności tzw. rozproszonej sądowej kontroli konstytucyjności norm prawnych - zbadanie, czy wyniki tak przeprowadzonej wykładni wpisują się w normy, wartości i prawa konstytucyjne;
b) wyniki "wykładni językowej" pozostają w sprzeczności z rezultatami "wykładni systemowej i celowościowo-funkcjonalnej", podczas gdy wnioski wynikające z zastosowania wymienionych dyrektyw wykładni są zbieżne, albowiem treść art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej nie nasuwa żadnych wątpliwości interpretacyjnych:
- z punktu widzenia językowych dyrektyw wykładni, skoro posługuje się on jasnymi i precyzyjnymi zwrotami i nie przewiduje żadnych wyłączeń przedmiotowych spod zakazu udostępniania,
- z punktu widzenia celowościowo-funkcjonalnych dyrektyw wykładni, skoro zakres przedmiotowy i czasowy ograniczenia pokrywa się z celem wprowadzenia tego unormowania w postaci ochrony prawidłowości i konkurencyjności procesu wyboru projektów do finansowania oraz ochrony praw wnioskodawców przed nieuprawnionym powielaniem opracowanych przez nich rozwiązań,
- z punktu widzenia systemowych dyrektyw wykładni, skoro przewiduje wyłączenie prawa dostępu do informacji publicznych w celu ochrony wartości zgodnych z przesłankami ograniczeń ustawowych wymienionymi w art. 61 ust. 3 Konstytucji;
c) organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej jest uprawniony i obowiązany do samodzielnego zmodyfikowania brzmienia art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej i zastosowania nieprzewidzianego przez ustawę wyjątku od bezwzględnego przedmiotowo i czasowo wyłączenia dokumentów i informacji przedstawionych przez wnioskodawców spod obowiązywania zasady publicznej dostępności, a w konsekwencji przyjęcia, że przepis ten obejmuje "tylko te dokumenty i informacje, które mają istotne znaczenie dla oceny wniosku (w trybie pozakonkursowym) albo dla rozstrzygnięcia konkursu (w trybie konkursowym)", podczas gdy ocena taka ma charakter uznaniowy i prowadzi do modyfikowania zakresu obowiązywania ww. przepisu w oparciu o nieprzewidziane w nim przesłanki;
II. naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej poprzez błędną wykładnię i uznanie, że zastosowanie przez organ normy kolizyjnej z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. było nieprawidłowe, a organ odmawiając udzielenia informacji pozostawał w bezczynności w sytuacji, gdy art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej stanowi przepis szczególny, regulujący w sposób odmienny zakres i tryb udostępniania informacji o dokumentacji wytworzonej w ramach przewidzianego w tej ustawie postępowania konkursowego, w związku z czym - zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. - wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do treści zawartych dokumentach i informacjach, o których mowa w art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej, co z kolei oznacza, że organ w sposób prawidłowy nie zastosował trybu udzielenia informacji przewidzianego w u.d.i.p.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Jednocześnie organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Pismem procesowym z dnia 23 października 2024 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] zgłosiło swój udział w postępowaniu. Jednocześnie Stowarzyszenie wniosło o oddalenie wniesionej skargi kasacyjnej, a także doręczanie pism za pośrednictwem serwisu ePUAP.
Postanowieniem z dnia 5 grudnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił dopuścić Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Jako uzasadniony ocenić należy zarzut strony skarżącej kasacyjnie naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej poprzez błędną wykładnię i zastosowanie.
Jak wynika z treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Istnienie norm szczególnych powoduje, że znajdują one zastosowanie przed przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem przepisy zawarte w u.d.i.p. mają charakter regulacji podstawowej, która ustępuje miejsca innym regulacjom na zasadzie wyjątku. Jeżeli więc inna ustawa reguluje te kwestie, to nie ma podstaw do stosowania przepisów u.d.i.p. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma bowiem zastosowanie tylko wtedy, gdy inne ustawy nie regulują kwestii dostępu do informacji publicznych.
Jednocześnie zgodnie z brzmieniem art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej "dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu przez właściwą instytucję w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 oraz z 2017 r. poz. 933)". Podkreślić należy, że aktualne brzmienie tego przepisu jest wynikiem jego nowelizacji, która weszła w życie w dniu 2 września 2017 r. (art. 1 pkt 17 lit. d ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2017 r., poz. 1475). Przed nowelizacją przepis ten stanowił, że "dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców, z którymi zawarto umowy o dofinansowanie projektu albo w stosunku do których wydano decyzje o dofinansowaniu projektu, a także dokumenty wytworzone lub przygotowane w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców do czasu rozstrzygnięcia konkursu albo zamieszczenia informacji, o której mowa w art. 48 ust. 6, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 oraz z 2017 r. poz. 933)".
Dokonana zmiana brzmienia art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej jest skutkiem modyfikacji podejścia prawodawcy do możliwości udostępnienia dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców w toku postępowania konkursowego w celu uzyskania dofinansowania do projektu, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Są to bowiem dokumenty i informacje wytworzone lub przygotowane przez samego wnioskodawcę. Zakaz ich udostępniania nie ma także obecnie ograniczenia czasowego, wskutek czego utrzymuje się także po zakończeniu konkursu i wyborze projektów do dofinasowania.
Wynika to z tego, że w odróżnieniu od art. 37 ust. 7 zakaz z art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej chroni nie tylko prawidłowość procesu oceny i wyboru projektów do dofinansowania, a więc prawidłowość samego postępowania, ale także szeroko rozumiane dobra intelektualne i majątkowe wnioskodawców biorących udział w konkursie. Ochrona ta w szczególności dotyczy ochrony - niezwykle zazwyczaj pracochłonnej i kosztownej - dokumentacji konkursowej przygotowywanej przez wnioskodawców takiej jak wniosek o dofinansowanie projektu oraz załączniki do wniosku o dofinansowanie. Również konieczność zapobiegania nieuczciwym praktykom polegającym na powielaniu rozwiązań opracowanych przez innych wnioskodawców sprawił, że ustawodawca wprowadził tak daleko idące ograniczenia w udostępnieniu tych dokumentów i informacji. Na okoliczności te wyraźnie wskazał sam prawodawca w uzasadnieniu nowelizacji art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej w brzmieniu nadanym ustawą z 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw. W uzasadnieniu projektu tej ustawy (pkt 11, druk sejmowy nr 1636) wskazano, że celem takiej regulacji było "wyeliminowanie praktyk polegających na powielaniu rozwiązań opracowanych przez innych wnioskodawców".
Wzgląd na tak ukształtowaną ochronę stanowi też dodatkowy argument przemawiający za tym, że zakaz z art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej swą hipotezą obejmuje tak właściwą instytucję przeprowadzającą konkurs, jak i wnioskodawców biorących udział w konkursie, gdyż inaczej prowadziłoby to do obejścia zakazu wynikającego z tego przepisu, a tym samym celu, któremu miał służyć ten przepis (nie tylko zapewnienie prawidłowości prowadzonego postępowania, ale także ochrona dokumentów składanych przez uczestników konkursu). Powyższa norma wprost zakazuje udostępnienia tego rodzaju dokumentów i informacji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (bez żadnych wyjątków przedmiotowych i czasowych). Podkreślić należy, że takie stanowisko zawarł także WSA w Lublinie w wyroku z 18 października 2018 r., sygn. II SAB/Lu 138/18, a które zostało zaaprobowane przez NSA w wyroku z 7 września 2021 r., sygn. akt III OSK 1035/21.
Jak zasadnie wskazała strona skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu swojej skargi kasacyjnej "ograniczenia dostępu do informacji publicznej są wpisane w treść Konstytucji, która je dopuszcza, określając równocześnie proceduralne i materialne warunki ich wprowadzania". Artykuł 61 ust. 3 Konstytucji RP wskazuje na możliwość ograniczenia prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2, ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Prawo do informacji publicznej ze swej natury nie jest więc prawem absolutnym. Ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji musi odpowiadać warunkom uregulowanym w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a przesłanki ograniczenia w tym przypadku zostały spełnione. Została bowiem zachowana forma ograniczenia w drodze ustawy, a za ograniczeniem prawa do informacji publicznej przemówiła konieczność zabezpieczenia sprawności postępowania w przedmiocie rozpatrywania wniosków o dofinansowanie oraz zapobieżenie nieuczciwym praktykom kopiowania cudzych wniosków, co służy realizacji takiej wartości jak ochrona praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrona ważnego interesu gospodarczego państwa. Oczywiście ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji publicznej muszą być wprawdzie interpretowane jak najściślej, a wątpliwości w tym zakresie powinny rozstrzygane na rzecz prawa dostępu do informacji publicznej. Jednak taki kierunek interpretacji ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy zakres samego ograniczenia jest wątpliwy. Wykładnia ma więc wyjaśniać brzmienie przepisu w celu odkodowania zawartej w nim normy. Przy pomocy wykładni nie można modyfikować, w tym zawężać lub rozszerzać wyraźnych przepisów ustawy. Z jednoznacznej treści art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej wynika, że żadne dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu. Brak jest zatem podstaw do uzależniania zakazu udostępniania dokumentów od ich "istotności", czy też od ich wpływu lub znaczenia dla oceny wniosku lub rozstrzygnięcia konkursu.
W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że w przyjętym i niekwestionowanym stanie faktycznym tej sprawy nie było podstaw do uznania, że wnioskodawca miał uprawnienie do uzyskania żądanej informacji publicznej. Zatem organ adresat wniosku nie był zobowiązany do udostępnienia wnioskodawcy tej informacji publicznej, a więc nie mógł popaść w bezczynność. Zatem brak było podstaw do zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.