III OSK 264/24

III OSK 264/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wr 320/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-10-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184, art. 182 par 2 i 3, art. 156
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 2233
art. 218 ust. 1,2 i 9, art. 261 ust. 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1360
art. 140 i art. 222 par 1
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 października 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 320/23 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21 kwietnia 2023 r. nr SKO.PW/41/2/2023 w przedmiocie przejścia do zasobu gruntów Skarbu Państwa działki gruntu pokrytej śródlądowymi wodami płynącymi oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez P. S.A. w W. jest wyrok wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 października 2023 roku, sygn. akt II SA/ Wr 320/23, którym oddalono skargę w/w spółki na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21 kwietnia 2023 r. nr SKO.PW/41/2/23 w przedmiocie stwierdzenia przejścia do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa nieruchomości gruntowej pokrytej śródlądowymi wodami płynącymi cieku O.
Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawnego:
Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W. (dalej: Wody Polskie), pismem z dnia 20 grudnia 2022 r., działając na podstawie art. 218 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz, 2233 ze zm., to jest w brzmieniu obowiązującym w dacie pisma dalej Prawo wodne lub p.w.), wystąpiło do Starosty K. o stwierdzenie przejścia do zasobów gruntów Skarbu Państwa nieruchomości gruntowych oznaczonych numerami ewidencyjnymi wymienionymi enumeratywnie w tym piśmie. Następnie, pismem z 27 stycznia 2023 r. uzupełnione zostały braki formalne wniosku i dodatkowo sprecyzowano żądanie o przeprowadzenie ośmiu odrębnych postępowań administracyjnych, w tym jedno dotyczące nieruchomości gruntowej obejmującej działki gruntu o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] położonej w obrębie O., gmina K., a zapisanej w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K. o nr [...]. Zgodnie z zapisami uwidocznionymi w tej księdze wieczystej w/w działki gruntu stanowią własność Skarbu Państwa , w użytkowaniu wieczystym P. S.A. w W.
W toku postępowania administracyjnego P. jako strona zwróciło uwagę, że przysługuje mu prawo użytkowania wieczystego do tego gruntu z mocy prawa od 5 grudnia 1990 r., zgodnie z decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia 29 marca 2002 roku, która nadal pozostaje w obrocie prawnym. Stan ten potwierdza stosowny wpis dziale II księgi wieczystej.
Decyzją z dnia 27 lutego 2023 roku Starosta K. odmówił stwierdzenia przejścia do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa wyżej opisanej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji stwierdził między innymi, że aktualnie istnieją dwa zasoby nieruchomości Skarbu Państwa: jeden regulowany przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i drugi, szczególny, przewidziany w ustawie prawo wodne.. Decyzja, o którą wniosły Wody Polskie, jest wprawdzie decyzją deklaratoryjną, która nie zmienia stosunków własnościowych (właścicielem pozostaje Skarb Państwa), to zdaniem starosty prowadzi do zmiany reżimu prawnego, jakiemu podlega dany zasób nieruchomości i zmiany podmiotu wykonującego uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa. Starosta uznał w związku z tym, iż nie ma możliwości stwierdzenia przejścia działek, objętych postępowaniem do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, o którym mowa w art. 218 Prawa wodnego bez uprzedniego usunięcia niezgodności między stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości. Zwrócił przy tym uwagę, że zagadnienie, czy można wydać decyzję stwierdzającą przejście gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi do zasobu Skarbu Państwa, było analizowane na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dni 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Na potwierdzenie przytoczył poglądy wyrażone w orzeczeniach sądów administracyjnych, wyrażone na tle przepisów tej ustawy. Z tych powodów organ I instancji nie uwzględnił wniosku Wód Polskich.
Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Wody Polskie, SKO w [...] decyzją z 21 kwietnia 2023 roku, uchyliło w całości rozstrzygnięcie Starosty i orzekło co do istoty, uwzględniając w całości żądanie wniosku. Organ odwoławczy przytoczył treść stosownych przepisów Prawa wodnego i stwierdził, że ustawa ta jednoznacznie przesądza, że śródlądowe wody płynące oraz grunty nimi pokryte stanowią własność Skarbu Państwa i jako takie są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, uregulowanym w art. 218 ust. 1 Prawa wodnego. Zwrócił uwagę, że art. 218 ust. 2 Prawa wodnego jest bezpośrednią podstawą prawną wydania decyzji organu I instancji, a jego brzmienie kategorycznie wskazuje, że ma ona charakter decyzji związanej, zaś przesłanką jej wydania jest stwierdzenie, że nieruchomość, której dotyczy wniosek, stanowi grunt pokryty śródlądowymi wodami płynącymi będący własnością Skarbu Państwa. SKO podkreśliło, że art. 218 ust. 1 Prawa wodnego, ani też inny przepis tej ustawy nie przewidziały wyłączenia nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste z regulowanego Prawem wodnym zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Tym samym, w ocenie SKO, okoliczność taka pozostaje bez wpływu na wydanie decyzji, o której mowa w art. 218 ust. 2 Prawa wodnego. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 435/20 oraz uzasadnienie projektu ustawy - Prawo wodne (druk sejmowy VIII.1529), organ odwoławczy obszernie wyjaśnił, że celem ustawodawcy było uporządkowanie kwestii reprezentacji uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa. Rozstrzygnięcie wydane na mocy art. 218 Prawa wodnego stanowi decyzję deklaratoryjną, nieprowadzącą do zmiany stosunków własnościowych, ale do zmiany reżimu prawnego, jakiemu podlega dany zasób nieruchomości Skarbu Państwa oraz do zmiany podmiotu wykonującego uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa. Co do obiekcji P. organ odwoławczy zauważył, że decyzja nie wpływa na przysługujące mu prawo rzeczowe i powołał się w tym względzie na art. 258 ust. 11 i art. 528 ust. 8 Prawa wodnego, które stanowią o respektowaniu praw osób trzecich w ramach wykonywania praw właścicielskich przez Wody Polskie.
Na decyzję SKO w [...] skargę złożyła P. S.A. w W.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę uznając, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji na wstępie stwierdził, że ustawa z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. wprowadzając nowy stan prawny w zakresie dotyczącym gospodarowania wodami (art. 1) i spraw własności wód oraz gruntów pokrytych wodami, a także zasad gospodarowania tymi składnikami jako mieniem Skarbu Państwa (art. 2). Intencją ustawodawcy było ujednolicenie zasad gospodarowania nieruchomościami pod wodami płynącymi, urządzeniami wodnymi, ich częściami, stanowiącymi własność Skarbu Państwa. W ocenie Sądu I instancji Skarb Państwa nadal jest właścicielem objętej decyzją, ponieważ zgodnie z art. 218 ust. 1 u.p.w., grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa. Natomiast na podstawie art. 528 ust. 1 pkt 1 u.p.w., z dniem wejścia w życie tej ustawy to Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do stanowiących własność Skarbu Państwa wód, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2-4 ustawy uchylanej w art. 573, lub ich części oraz gruntów pokrytych tymi wodami, z wyłączeniem gruntów pokrytych wodami, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy uchylanej w art. 573 (to jest ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne). Podstawą prawną wydania spornej decyzji stanowi art. 218 ust 2 Prawa wodnego. Przepis ten przewiduje, że przejście do zasobu gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi, o których mowa w powołanym wyżej art. 218 ust. 1, oraz ich wykreślenie z zasobu stwierdza, w drodze decyzji, na wniosek właściwego podmiotu, o którym mowa w art. 212 ust. 1, właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Decyzja ta ma zatem charakter deklaratoryjny. Starosta natomiast został przez ustawodawcę zobligowany do stwierdzenia przejścia do omawianego zasobu działek gruntu o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] w ramach realizacji zadań z zakresu administracji rządowej. Wobec tego decyzja SKO wydana została zgodnie z art. 218 ust. 1 i ust. 2 Prawa wodnego. Odnosząc się do podniesionych zarzutów w skarze Sąd I instancji stwierdził, że strona skarżąca błędnie odczytuje następstwa prawne zaskarżonej decyzji. Chociaż na podstawie art. 216 ust. 1 i 2 u.p.w., Skarb Państwa jest właścicielem w/w dziełek, a jej wykonywanie gospodarowania na tych gruntach wykonują Wody Polskie, które również na podstawie art. 264 ust. 1 i 9 Prawa wodnego są uprawnione do rozporządzania przedmiotowymi gruntami przez ustanawianie na nich ograniczonych praw rzeczowych, to jednak wykonywanie tych uprawnień właścicielskich musi mieścić się w granicach prawa. Granice te w przypadku strony skarżącej zostały zakreślone przysługującym jej prawem użytkowania wieczystego. Prawidłowo zatem organ odwoławczy stwierdził, że stwierdzenie przejścia do omawianego zasobu gruntów Skarbu Państwa przedmiotowych działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na to prawo, które nadto jest ujawnione w dziale II prowadzonej dla nieruchomości obejmującej te działki księdze wieczystej. Co za tym idzie, decyzja stwierdzająca unormowanie kwestii własnościowych według nowego stanu prawnego, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, w żaden sposób nie wyklucza się z decyzją Wojewody Dolnośląskiego stwierdzającej nabycie przez P. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości.
Tym samym zdaniem Sądu I instancji zarzuty naruszenia art. 233 k.c. w zw. z art. 222 k.c., art. 212 ust. 1 pkt 1, art. 216 ust. 1 i 3 oraz art. 264 ust. 1 i 9 a także art. 218 ust. 1 i ust. 2 u.p.w., a także art. 7 art. 77 k.p.a. należało ocenić jako całkowicie chybione.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd i instancji skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania , w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W pierwszej kolejności spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego.
Po pierwsze, art. 233 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 z późn. zm., dalej: k.c.) w związku z art. 222 k.c. oraz w związku z art. 264 ust. 1 i 9 Prawa wodnego przez niezastosowanie, polegające na odmowie przyjęcia, że przejście gruntów do zasobu Wód Polskich godzi w treść uprawnień użytkownika wieczystego. Natomiast z art. 264 ust. 1 i 9 Prawa wodnego wynika, że Wody Polskie gospodarują gruntami pokrytymi śródlądowymi wodami płynącymi, a zwłaszcza w ramach tej gospodarki mogą rozporządzać nieruchomościami znajdującymi się w ich zasobie, przez ustanawianie ograniczonych praw rzeczowych, oddawanie w najem, dzierżawę, użyczenie lub zamianę. Wpływy z tego tytułu stanowią ich przychód, a art. 233 k.c. kształtuje użytkowanie wieczyste jako prawo wyłączne, natomiast użytkownikowi wieczystemu na podstawie art. 222 k.c. przysługuje ochrona prawna posesoryjna i negatoryjna wobec każdego, kto narusza jego władztwo nad oddanym mu gruntem w użytkowanie wieczyste, nie wyłączając jego właściciela.
Po drugie, art. 218 ust. 1 i 2 Prawa wodnego przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie za prawidłowe wydanie decyzji o przejściu gruntów do zasobu Skarbu Państwa w sytuacji, gdy ta stanowi już własność Skarbu Państwa i jednocześnie pozostaje w użytkowaniu wieczystym skarżącej.
Po trzecie, art. 218 ust. 1 i 2 Prawa wodnego w związku z art. 21 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że grunt pokryty śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa należy do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa w sytuacji, gdy grunt ten stanowi przedmiot użytkowania wieczystego.
Po czwarte, art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) przez niezastosowanie, polegające na takiej interpretacji art. 218 ust. 1 i 2 Prawa wodnego w związku z art. 264 Prawa wodnego oraz art. 233 k.c., która prowadzi do "sanacji dualizmu" władztwa nad tym samym gruntem, zarówno w zakresie rozporządzania, ustanawiania ograniczonych praw rzeczowych, jak i oddawania w najem i dzierżawę, uzyskiwania pożytków. W ocenie spółki, jest to sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego, jak również zasadami sprawiedliwego orzekania.
Po piąte art. 218 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne związku z art. 264 tej ustawy, w związku art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w związku z art. 259 prawo wodne, w związku z art. 21 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 23 tej ustawy, art. 2 Konstytucji, art. 64 ust.1 ust. 2 Konstytucji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że grunt pokryty śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa należy do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa w sytuacji, gdy ów grunt stanowi przedmiot użytkowania wieczystego innego podmiotu. Fakt bowiem oddania gruntu w użytkowanie wieczyste uniemożliwia wydanie decyzji stwierdzającej jego przejście do zasobu gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi, skoro decyzja ta nie może zmieniać stanu prawnego tego gruntu i nie może znosić praw użytkownika wieczystego, które są chronione normami konstytucyjnymi.
Po szóste art. 218 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne w związku z art. 264 tej ustawy, w związku art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w związku z art. 259 prawo wodne, w związku z art. 21 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 23 tej ustawy, art. 2 Konstytucji, art. 64 ust.1 ust. 2 Konstytucji poprzez ich nieprawidłową interpretację polegającą na przyjęciu, że do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa w sytuacji, gdy na tych gruntach uprzednio ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, które przypada innemu podmiotowi. Przyjąć bowiem należy że do tego zasobu nie mogą one należeć, jeśli oddano je w użytkowanie wieczyste, które to prawo obejmuje rozporządzanie i korzystanie z nich przynależne innemu podmiotowi niż właściciel gruntu a prawo to jednocześnie podlega ochronie konstytucyjnej.
Ponadto spółka zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) przez nieuwzględnienie zarzutów naruszenia przez organ administracji publicznej następujących przepisów.
Po pierwsze, art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: k.p.a.) przez brak rozpatrzenia ostatecznej i prawomocnej decyzji "uwłaszczeniowej" Wojewody Dolnośląskiego z 10 lutego 2009 r., potwierdzającej nabycie przez spółkę z mocy prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej działki oraz potwierdzającej brak roszczeń osób trzecich, a także powołującej się na oświadczenie Skarbu Państwa z 10 kwietnia 2006 r. o braku takich roszczeń.
Po drugie, art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 233 k.c. oraz w związku z art. 264 ust. 1 i 9 Prawa wodnego przez ich niezastosowanie i odmowę przyjęcia, że zaskarżona decyzja jest obarczona wadą trwałej niewykonalności. Jej skutkiem jest bowiem powstanie "dualistycznego władztwa" o tym samym zakresie przysługującego spółce oraz Wodom Polskim w zakresie ustanawiania ograniczonych praw rzeczowych, oddawania w najem, dzierżawę, użyczenie lub zamianę i czerpania pożytków z tego tytułu.
Po trzecie art. 218 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne w związku z art. 264 tej ustawy, w związku z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w związku z art. 259 prawo wodne, w związku z art. 21 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 23 tej ustawy, art. 2 Konstytucji, art. 64 ust.1 ust. 2 Konstytucji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że grunt pokryty śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa należy do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa w sytuacji, gdy ów grunt stanowi przedmiot użytkowania wieczystego innego podmiotu. Fakt oddania gruntu w użytkowanie wieczyste uniemożliwia wydanie decyzji stwierdzającej jego przejście do zasobu gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi, skoro decyzja ta nie może zmieniać stanu prawnego tego gruntu i nie może znosić praw użytkownika wieczystego, które są chronione normami konstytucyjnymi. Nadto naruszenie wyżej wymienionych przepisów prawa materialnego skarżąca kasacyjnie upatruje poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu , że do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa w sytuacji gdy na tych gruntach uprzednio ustanowiono prawo użytkowania wieczystego , które przypada innemu podmiotowi, gdy przyjąć należy, że do tego zasobu nie mogą one należeć, jeżeli oddano je w użytkowanie wieczyste, które to prawo obejmuje rozporządzanie i korzystanie z nich przynależne innemu podmiotowi innemu niż właściciel gruntu a prawo to podlega ochronie konstytucyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wynika to z tego, co należy podkreślić, że wydana w tej sprawie w toku postępowania administracyjnego zaskarżona następnie przez P. S.A. w W. decyzja nie wpływa w żaden sposób na uprawnienia spółki wynikające z przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, wydanie decyzji na podstawie art. 218 ust. 1 Prawa wodnego nie tworzy w żadnym wypadku "dualizmu" wykonywania uprawnień wobec przedmiotowej działki. Nadmienić także należy, że występująca w niniejszej sprawie sporna kwestia była już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego między innymi w sprawie o sygn. akt III OSK 1908/23 , w której zapadł wyrok w dniu 11 marca 2025 roku. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko wyrażone w powołanym wyroku. Przytoczone zarzuty kasacyjne, w wielu fragmentach tożsame z zarzutami kasacyjnymi podniesionymi w sprawie III OSK 1908/23 nie dają podstawy do podważenia stanowiska przedstawionego w tej sprawie. Tym samym w niniejszej sprawie należy odwołać się w zasadzie do oceny prawnej przedstawionej w sprawie III OSK 1908/23.
Zgodnie z art. 218 ust. 1 Prawa wodnego, grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa. Do zasobu tego nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 218 ust. 5 Prawa wodnego). Oznacza to, że z woli ustawodawcy istnieją dwa zasoby nieruchomości Skarbu Państwa. Jeden ustanowiony na zasadach ogólnych, do którego zastosowanie mają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, oraz drugi, regulowany przepisami Prawa wodnego. Nie jest to zresztą rozwiązanie nowe, ponieważ podobny stan prawny funkcjonował już od 2005 r. na podstawie art. 14a ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. Również w poprzednim stanie prawnym obowiązywał przepis art. 14a ust. 2 Prawa wodnego z 2001 r., którego odpowiednikiem jest obecnie obowiązujący art. 218 ust. 2 Prawa wodnego. Ten ostatni przepis, będący podstawą zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, stanowi, że przejście do zasobu gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi, o których mowa w art. 218 ust. 1 Prawa wodnego, oraz ich wykreślenie z zasobu stwierdza, w drodze decyzji, na wniosek właściwego podmiotu, o którym mowa w art. 212 ust. 1 Prawa wodnego, właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej.
Wydanie przedmiotowej decyzji z 21 kwietnia 2023 roku przez SKO w [...] ma charakter wyłącznie porządkowy i wynika ze zmiany stanu prawnego. Na podstawie przepisów Prawa wodnego, zmienił się reżim prawny w zakresie podmiotów reprezentujących Skarb Państwa w zakresie uprawnień właścicielskich przysługujących wobec śródlądowych wód płynących. W poprzednim stanie prawnym był to co do zasady starosta, obecnie właściwy organ Wód Polskich. Tego rodzaju zmiana wymaga dokonania zmiany w odpowiedniej księdze wieczystej, a podstawą tej zmiany jest deklaratoryjna decyzja starosty wydawana na podstawie art. 218 ust. 2 Prawa wodnego. Nadal jednak właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Skarb Państwa i nadal nieruchomość ta pozostaje w użytkowaniu wieczystym spółki wraz ze wszelkimi konsekwencjami prawnymi wynikającymi z tego prawa. Jak bowiem prawidłowo wskazał Sąd I instancji, w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać (art. 233 k.c.). Bez znaczenia w świetle powyższych ustaleń jest okoliczność, że w obecnym stanie prawnym Wody Polskie, w zakresie swojej właściwości, mogą rozporządzać nieruchomościami niebędącymi mieniem, o którym mowa w art. 261 ust. 1 Prawa wodnego, gruntami zabudowanymi urządzeniami wodnymi znajdującymi się poza linią brzegu lub urządzeniami wodnymi lub ich częściami, stanowiącymi własność Skarbu Państwa, przez ustanawianie ograniczonych praw rzeczowych, oddawanie w najem, dzierżawę, użyczenie lub zamianę, a wpływy z tego tytułu stanowią ich przychód (art. 264 ust. 1 Prawa wodnego). Wody Polskie rozporządzają przecież tymi nieruchomościami, stanowiącymi własność Skarbu Państwa, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa (art. 264 ust. 9 Prawa wodnego). Mogą zatem wykonywać to prawo w imieniu Skarbu Państwa wyłącznie w granicach dozwolonych istniejącym stanem prawnym, a zatem z poszanowaniem przysługującego spółce prawa użytkowania wieczystego. W praktyce oznacza to, że wobec przedmiotowej działki Wody Polskie nie mogą ustanawiać ograniczonych praw rzeczowych, oddawać jej w najem, dzierżawę, użyczenie lub zamianę, ponieważ uniemożliwia to prawo użytkowania wieczystego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, stanowisko to nie jest obarczone "błędem logicznym", ponieważ okoliczność, że właściwy organ Wód Polskich nie może korzystać ze swoich uprawnień wynikających z art. 218 ust. 1 Prawa wodnego, jest właśnie następstwem oddania przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Należy ponownie podkreślić, że Wody Polskie jedynie reprezentują Skarb Państwa i nie posiadają własnych, odrębnych uprawnień na gruncie stosunków cywilnoprawnych. Stanowisko autora skargi kasacyjnej jest nieprawidłowe, bowiem przyjęcie, że istnieje kolizja między prawem użytkowania wieczystego przysługującym spółce, a uprawnieniami Wód Polskich reprezentującymi Skarb Państwa wynikającymi z art. 218 ust. 1 Prawa wodnego, musiałaby prowadzić do wniosku, że istnieje również kolizja między tym prawem użytkowania wieczystego, a uprawnieniami właścicielskimi Skarbu Państwa wynikającymi z istoty prawa własności. W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może przecież, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą (art. 140 k.c.). Norma z art. 218 ust. 1 Prawa wodnego stanowi wyłącznie sprecyzowanie uprawnień Wód Polskich wynikających z reprezentowania Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości, w kontekście właśnie uprawnień właścicielskich określonych przez art. 140 k.c. Zarówno wykonywanie uprawnień właścicielskich przez Skarb Państwa, jak i wykonywanie tych uprawnień przez Wody Polskie w ramach kompetencji przyznanych przez art. 218 ust. 1 w związku z art. 218 ust. 9 Prawa wodnego, musi odbywać się z poszanowaniem prawa rzeczowego ograniczonego jakim jest prawo użytkowania wieczystego. W szczególności Wodom Polskim nie będzie przysługiwać roszczenie windykacyjne z art. 222 § 1 k.c., ponieważ spółce przysługuje skuteczne względem właściciela nieruchomości uprawnienie do władania rzeczą określone granicami prawa użytkowania wieczystego.
Powyższe oznacza, że wszystkie zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie. Na uwzględnienie nie zasługiwał także nieprawidłowo określony jako zarzut procesowy, zarzut podnoszący naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 233 k.c. oraz w związku z art. 264 ust. 1 i 9 Prawa wodnego. Pozostałe zarzuty naruszenia prawa procesowego obejmujące naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. również nie zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości i nie był sporny. Zarzuty te nie zostały ponadto szerzej uzasadnione. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, decyzja "uwłaszczeniowa" Wojewody Dolnośląskiego z 29 marca 2002 r. była przedmiotem oceny Sądu I instancji i właściwych organów, które orzekły, że wydanie obecnie zaskarżonej decyzji nie godzi w uprawnienia wynikające z prawa użytkowania wieczystego.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.