III OSK 264/22

III OSK 264/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II SA/Bd 621/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2021-09-21
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184 i art. 207 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1478
art. 16 pkt 61 lit. e;art.279 pkt 3
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 września 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 621/21 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 2 marca 2021 r. nr BD.ZUO.1.4700.457.2021.BP.1 w przedmiocie opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz [...] S.A. z siedzibą w K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie przekraczającej 240 (dwieście czterdzieści) złotych.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 621/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi P. S.A. z siedzibą w [...] (dalej: spółka albo skarżąca) uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ) z dnia 2 marca 2021 r. nr BD.ZUO.1.4700.457.2021.BP.1 w przedmiocie opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód oraz zasadził od organu na rzecz spółki zwrot kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych.
Informacją roczną z dnia 26 stycznia 2021 r. ustalono spółce opłatę stałą w wysokości 54.750 zł za wprowadzanie ścieków - wód pochodzących z odwodnienia [...] za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r.
Spółka w związku z treścią ww. informacji złożyła reklamację, podnosząc, że podstawa przyjęta do ustalenia wysokości opłaty stałej jest błędna, ponieważ zgodnie z art. 271 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310), dalej jako: u.p.w., mowa jest w informacji o opłacie za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi oraz że niezanieczyszczone wody pochodzące z odwodnienia wgłębnego odkrywkowego zakładu górniczego nie spełniają znamion ścieków określonych przez ustawodawcę w art. 16 pkt 61 lit. e u.p.w.
Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia 2 marca 2021 r. nr BD.ZUO.1.4700.457.2021.BP.1, wydaną na podstawie art. 47 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325), art. 16 pkt 61 lit. e, art. 271 ust. 1 pkt 4 i ust. 5, art. 273 ust. 6 i ust. 8, art. 298 pkt 1, art. 300 ust. 1 u.p.w., § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502), dalej jako: rozporządzenie RM, oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 187 ze zm.), dalej jako: k.p.a., określił dla "P. [...]" za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. opłatę stałą w wysokości 54.750 zł za wprowadzanie ścieków - wód pochodzących z odwodnienia [...].
W opinii organu złożona przez spółkę reklamacja nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż treść pozwolenia wodnoprawnego i jego zakres wraz z rozporządzeniem RM w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne są jedyną wiążącą i miarodajną podstawą do określenia wysokości opłaty stałej, którą naliczono zgodnie z treścią pozwolenia wodnoprawnego. Jeżeli Spółka uważa, że treść pozwolenia jest niezgodna ze stanem faktycznym opisanym w uzasadnieniu reklamacji i w innym zakresie korzysta z wód, to powinna dokonać zmian pozwolenia wodnoprawnego. Przepis art. 273 ust. 6 u.p.w. stanowi, że w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. Spółka korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Marszałka Województwa [...] decyzją z dnia 10 lipca 2013 r. znak DSR-II-1.7322.32.2013 na szczególne korzystanie z wód polegające na wprowadzaniu ścieków – wód z odwodnienia wgłębnego zakładu górniczego – [...], co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 u.p.w. obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne w powyższym zakresie.
Określenia wysokości opłaty stałej organ dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 5 u.p.w., zgodnie z którym wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Zgodnie z § 10 rozporządzenia RM, jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi 250 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. Opłata za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł na dobę za 1 m3/s czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 2.160,00 m3/h co stanowi sumę wprowadzanych ścieków rurociągiem grawitacyjnym R7, rurociągiem grawitacyjnym R5 oraz indywidualnymi rurociągami odprowadzającymi i wynoszącego po przeliczeniu 0,60000000 m3/s.
Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.
Uwzględniając skargę i uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej P.p.s.a., Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne. Zgodnie z art. 273 ust. 1 pkt 3 lit. b u.p.w., wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast - ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 273 ust. 1, że podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację, o której mowa w art. 271 ust. 1 oraz w art. 272 ust. 17 albo art. 272 ust. 22 u.p.w., może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty. Jak wynika z art. 273 ust. 4 u.p.w., w przypadku nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają na mocy art. 271 ust. 6 u.p.w. wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. Ustawodawca przewiduje ponadto w art. 271 ust. 6, że od powyżej decyzji podmiotowi korzystającemu z usług wodnych przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji wątpliwości, jakie powstały w niniejszej sprawie, dotyczą opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi. Jak wynika z art. 16 pkt 61 lit. e u.p.w., ustawowe pojęcie "ścieki" obejmuje m.in. wprowadzane do wód lub do ziemi wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, z wyjątkiem wód wtłaczanych do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie, z wyłączeniem niezanieczyszczonych wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych. Sąd meriti wskazał, że zakładem górniczym, w rozumieniu art. 6 pkt 18 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2020 r. poz. 1064) jest wyodrębniony technicznie i organizacyjnie zespół środków służących bezpośrednio do wykonywania działalności regulowanej ustawą w zakresie wydobywania kopalin ze złóż, a w podziemnych zakładach górniczych wydobywających węgiel kamienny wraz z pozostającym w związku technologicznym z wydobyciem kopaliny przygotowaniem wydobytej kopaliny do sprzedaży, podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, podziemnego składowania odpadów albo podziemnego składowania dwutlenku węgla, w tym wyrobiska górnicze, obiekty budowlane, urządzenia oraz instalacje. Przytoczona definicja obejmuje, co było w sprawie bezsporne, swoim zakresem spółkę. Należy zgodzić się ze spółką, że organ administracji publicznej nie rozważył dostatecznie wnikliwie, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, czy wody pochodzące z odwodnienia (wgłębnego i powierzchniowego) powinny być traktowane jako ścieki w rozumieniu art. 16 pkt 61 lit. e u.p.w. Nie poddano w szczególności w ogóle analizie tego, czy, stosownie do treści cyt. przepisu, są one "niezanieczyszczone". Okoliczność ta ma decydujące znaczenie w świetle powołanego przepisu. Tymczasem spółka wskazała, że w niniejszej sprawie występuje odprowadzanie wód niezanieczyszczonych, pochodzących z odwodnienia i podkreśliła, że jedynym oddziaływaniem na wspomniane wody jest ich przepompowywanie.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji ocena tego, czy określone wody można uznać za ścieki, wymaga zatem poczynienia odpowiednich ustaleń faktycznych. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że spółka jest zakładem górniczym i że wprowadzanie takich wód, czyli w ocenie organu ścieków, podlega opłacie z uwagi na treść pozwolenia wodnoprawnego. Organ w żaden sposób nie wykazał, że wody w przedmiotowej sprawie mogą zostać uznane za ścieki, stwierdzając, że wystarczające jest w tym zakresie odniesienie się do treści pozwolenia wodnoprawnego. Ustalenia organu, kwestionowane przez spółkę, nie mają oparcia w zebranym materiale dowodowym, na który składa się tylko odpis decyzji Marszałka Województwa [...] z 10 lipca 2013 r., informacja roczna ustalająca wysokość opłaty stałej z 26 stycznia 2021 r. oraz reklamacja spółki. Organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, a tym samym stan faktyczny ustalony należy uznać za co najmniej niekompletny.
Sąd pierwszej instancji podniósł również, że organ nie rozważył i nie ocenił, czy w niniejszej sprawie możliwe jest zastosowanie zwolnienia określonego w art. 279 pkt 3 u.p.w., według którego, zwolnione z opłat (zarówno stałych jak i zmiennych) za usługi wodne jest wprowadzanie do wód lub do ziemi - ścieków będących wodami zasolonymi, jeżeli wartość sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) w tych wodach nie przekracza 500 mg/I. Sąd meriti podkreślił, że ustawodawca nie odniósł się w cyt. przepisie do warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym (co uczynił w art. 279 pkt 4), dlatego należy uznać, że wolą ustawodawcy było każdorazowe ustalanie przez organ, czy wartość sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) we wprowadzonych wodach nie przekracza 500 mg/I, w oderwaniu od warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Wadliwe natomiast jest opieranie się jedynie na wartościach chlorków i siarczanów określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Wartości te co prawda w wydanym dla spółki pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 10 lipca 2013 r. przekraczają wartość określoną w art. 279 pkt 3 u.p.w., jednak w pozwoleniu tym wartości te określono jako najwyższe dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń. Tym samym organ, wydający owo pozwolenie, dopuszczał możliwość występowania niższych wskaźników chlorków i siarczanów.
W ocenie Sądu pierwszej instancji z treści art. 279 u.p.w. wynika, że wszystkie wyszczególnione w pkt 1-5 rodzaje usług wodnych polegające na wprowadzaniu ścieków lub wód, do ziemi albo do wód lub do ziemi, obligatoryjnie zwolnione zostały z opłat, których obowiązek ponoszenia wynika z art. 268 ustawy. Już zatem sama wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że zwolnienie w nim przewidziane znajduje zastosowanie do opłat za usługi wodne - bez rozróżnienia, czy chodzi o opłatę stałą czy opłatę zmienną. Skoro zaś z art. 270 ust. 8 u.p.w. wynika, że opłata stała i opłata zmienna są częściami składowymi opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków (z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie), to już literalne brzmienie przepisu wskazuje, że brak jest podstaw do ograniczenia tego zwolnienia tylko do opłaty zmiennej. Posłużenie się w przepisie art. 279 sformułowaniem "opłata za usługi wodne" powoduje, że pojęcie to należy odczytywać w znaczeniu, jakie nadane mu zostało w art. 270 ust. 8 u.p.w. , a więc opłaty za usługi wodne składające się z opłaty stałej i zmiennej. Lektura przepisów dotyczących opłat za usługi wodne wskazuje także na to, że w przypadku, gdy wolą ustawodawcy jest zastosowanie zwolnienia tylko do jednej ze składowych opłat za usługi wodne, to daje temu wyraz w sposób jednoznaczny, tak jak uczynił to w art. 270 ust. 2 u.p.w., w którym to przepisie mowa jest o zwolnieniu z opłaty stałej.
W świetle powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowe okoliczności, wynikające z treści art. 279 pkt 3 u.p.w., pozostały poza rozważaniami organu, który w ogóle nie zbadał, czy, w pierwszej kolejności - miało miejsce odprowadzanie ścieków będących wodami zasolonymi, oraz w przypadku odpowiedzi twierdzącej - czy wartość sumy faktycznie wprowadzanych chlorków i siarczanów (Cl+SO4) w tych wodach nie przekracza 500 mg/I.
W ocenie Sądu pierwszej instancji nie ulega zatem wątpliwości to, że organ administracji publicznej naruszył art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie to doprowadziło z kolei do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Powyższe wady miały istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż w ich wyniku nie można z całą stanowczością ustalić okoliczności faktycznych stanowiących podstawę ustalenia wysokości opłaty stałej.
Sąd meriti podkreślił nadto, że interpretując przepis art. 279 u.p.w. należy mieć także na uwadze to, że opłaty za usługi wodne należy zaliczyć do danin publicznych. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego za daniny publiczne uważa świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych. Na taki charakter opłat wskazuje art. 300 u.p.w., zgodnie z którym, do ponoszenia opłat za usługi wodne zastosowanie znajdują przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom. Charakter opłat za usługi wodne, jako danin publicznych, wymaga uwzględnienia w procesie wykładni charakteru przepisów określających obowiązek ich uiszczenia (zatem także zwolnień). Zdaniem Sadu pierwszej instancji stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może zatem prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, aby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek. Charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 k.p.a.). Podkreślić bowiem należy, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa.
W ocenie Sądu pierwszej instancji w procesie analizy art. 279 pkt 3 u.p.w., prowadzonej przy uwzględnieniu okoliczności niniejszej sprawy, nie można pominąć też argumentów związanych z wykładnią celowościową. W przypadku usługi wodnej polegającej na poborze wód podziemnych lub powierzchniowych przedmiotem ochrony jest bowiem dostępność ich zasobów, natomiast w przypadku wprowadzania wód lub ścieków do ziemi lub do wód można mówić o ochronie środowiska przed odprowadzeniem wód lub ścieków złej jakości lub o możliwościach absorpcji określonej ilości wody. Podmiot odprowadzający ścieki ma wpływ na ich ilość i jakość przez ograniczenie ilości wprowadzanych ścieków i zastosowanie rozwiązań umożliwiających uzyskanie ich odpowiedniej, bezpiecznej dla środowiska jakości. Przewidziane przez ustawodawcę zwolnienia uzależnione od poziomu zasolenia wprowadzanych do wód ścieków wiązać należy zatem z takimi działaniami (przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 506/18). Ponadto art. 271 ust. 5 u.p.w. wywołuje istotne wątpliwości interpretacyjne podczas stosowania go, gdy w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi nie była wyrażona w m3/s, lecz w m3 na inne jednostki czasu i przy zastosowaniu więcej niż jednego maksymalnego parametru. Przepis ten stanowi, że wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Tak sformułowany przepis nie daje jednoznacznej wskazówki, jak postąpić, gdy w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi nie jest wyrażona w m3/s. Na jego podstawie można by przyjąć, że w takiej sytuacji należy przeliczyć na m3/s określoną w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi w odniesieniu do innej jednostki czasu. Jednakże istotne wątpliwości pojawiają się wówczas, gdy w pozwoleniu wodnoprawnym określono więcej niż jeden parametr dotyczący maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi odnoszący się do różnych jednostek czasu (w niniejszej sprawie jest to Q max godzinowe i roczne). Organ w żaden sposób nie dokonał wyliczeń, przyjęcie którego z tych parametrów jest korzystniejsze dla strony, zgodnie z treścią cyt. art. 7a § 1 k.p.a. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2020 r. (sygn. akt II OSK 3748/18; LEX nr 3037130), wobec wątpliwości, jakie wywołuje wykładnia powołanego przepisu art. 271 ust. 5 u.p.w., mając na uwadze art. 7a § 1 k.p.a., należy przyjąć, że w przypadku, gdy w pozwoleniu wodnoprawnym nie określono maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi wyrażonej w m3/s, ale określono tę ilość na więcej niż jeden sposób, wyrażając ją w m3 na inne jednostki czasu niż sekunda, do ustalenia opłaty stałej należy przyjąć sposób wyrażenia ilości wprowadzanych ścieków do wód lub do ziemi korzystniejszy dla zobowiązanego do uiszczenia tej opłaty. Organ tymczasem nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń i rozważań.
Finalnie Sąd pierwszej instancji wskazał nadto, że w zaskarżonej decyzji opłata została ustalona dla nieistniejącego podmiotu, to jest P. [...] S.A. w [...], podczas gdy prawidłowa nazwa skarżącej spółki to P. [...] S.A. w [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.
W pierwszej kolejności organ sformułował wnioski procesowe wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Organ sformułował następujące zarzuty kasacyjne:
1. obrazę art. 279 u.p.w. polegającą na uznaniu, że cytowany przepis prawa odnosi się zarówno do opłaty stałej i zmiennej, w sytuacji gdy wykładania celowościowa cytowanego przepisu, zwłaszcza w kontekście implementacji do krajowego porządku prawnego art. 9 Dyrektywy 2000/60/WE różnicująca oba rodzaje opłat i wykazująca ich różnicę, z której wynika, że opłata stała to skutek rezerwacji i dostępności środowiska wodnego w odróżnieniu do opłaty zmiennej dostarcza wiedzy, iż cytowany przepis prawa nie odnosi się do opłaty stałej, a jedynie do opłaty zmiennej, stąd cytowany przepis na kanwie niniejszej sprawy nie powinien mieć zastosowania, co miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia Sądu pierwszej instancji;
2. obrazę art. 272 ust. 6 u.p.w. w zw. z art. 271 ust. 5 u.p.w., poprzez nie zastosowanie tych przepisów przy wydaniu wyroku, a z których to przepisów wynika, że opłata stała powinna być obliczana na zasadach ogólnych z wyłączeniem art. 279 pkt. 3 u.p.w., co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego uchylenia przez Sąd pierwszej instancji prawidłowo wydanej decyzji i miało wpływ na treść zaskarżonego wyroku w niniejszej sprawie;
3. obrazę art. 279 u.p.w. polegającą na uznaniu, że Strona – P. S.A. w [...] powinna w analizowanej sprawie być zwolniona z opłat za usługi wodne z tego względu, że na kanwie analizowanego stanu faktycznego nie wprowadza do wód lub ziemi ścieków będących wodami zasolonymi tj. takimi wodami, których wartość chlorków i siarczanów nie przekracza 500 mg/, w sytuacji gdy z treści prawomocnej decyzji (pozwolenia wodnoprawnego), nie kwestionowanej przez spółkę, wydanej przez Marszałka Województwa [...] z 10 lipca 2013 roku (znak: DSR-II-1.7322.32.2013) wynika, że przedmiotem decyzji jest korzystanie przez spółkę ze środowiska m.in. w ten sposób, że odprowadza się do niego ścieki w rozumieniu definicji ścieków określonej przepisami prawa, jak również w decyzji określono ilość ścieków z odwodnienia wgłębnego i powierzchniowego odkrywki i przyjęto wskaźniki zanieczyszczeń, jak również określono maksymalne stężenia zanieczyszczeń, a P. S.A. nie kwestionowała tej decyzji w administracyjnym toku instancji, tym samym przyznała że korzystanie ze środowiska będzie polegało między innymi na wprowadzaniu ścieków do środowiska, a co miało wpływ na treść zaskarżonego wyroku gdyż należało przyjąć ustalenia organu wydającego pozwolenie wodnoprawne w zakresie rodzaju i ilości odprowadzanych substancji za miarodajne i wyczerpujące legalną definicję ścieku, skoro spółka nie zaskarżyła tej decyzji;
4. obrazę art. 279 u.p.w. polegającą na uznaniu, że P. S.A. w [...] powinna w przedmiotowej sprawie zostać zwolniona z opłat za usługi wodne z uwagi na fakt, że wnosząc reklamację i odwołując się od decyzji w sprawie opłaty stałej kwestionowała okoliczność wprowadzania ścieków, a jedynie w przedmiotowej sprawie występuje odprowadzenie wód niezanieczyszczonych, pochodzących z odwodnienia, a jedynym oddziaływaniem na wspomniane wody jest ich przepompowywanie, w sytuacji gdy spółka nie przedstawiła żadnych dowodów na potwierdzenie swojego twierdzenia na żadnym etapie, co miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia;
5. obrazę przepisów prawa materialnego, to jest art. 16 pkt 61 lit. e u.p.w. poprzez jego niewłaściwą wykładnię, która miała wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, a polegającą na uznaniu przez Sąd meriti, że ocena tego, czy określone wody można uznać za ścieki wymaga poczynania odpowiednich ustaleń faktycznych, podczas wykładnia językowa i celowościowa cytowanego przepisu dostarcza wiedzy, że dla oceny czy dany podmiot jest zwolniony z opłat czy też nie mają znaczenie jedynie wyniki badań chlorków i siarczanów w wodach odprowadzonych, które w przypadku zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłaty nie mogą przekroczyć 500 mg/l, podczas gdy w przedmiotowej sprawie Strona nie wykazała przy pomocy dowodów powyższych stężeń, a zatem organ słusznie oparł się na stężeniach przyjętych w decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, niekwestionowanym przez spółkę, a Sąd pierwszej instancji nie wskazał w niniejszej sprawie jakie stężenia chlorków i siarczanów występują w analizowanym przypadku, zatem uchylenie decyzji wydaje się niezgodne z cytowanym przepisem;
6. obrazę art. 279 pkt 3 u.p.w. poprzez jego błędną wykładnię, która miała wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, a polegającą na uznaniu, że wolą ustawodawcy jest każdorazowe ustalanie przez organ, czy wartość chlorków i siarczanów we wprowadzonych wodach nie przekracza 500 mg/l, w oderwaniu od warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, podczas gdy w przedmiotowej sprawie obowiązuje prawomocna decyzja Marszalka Województwa [...] z dnia 10 lipca 2013 roku (znak: DSR-II-1.7322.32.2013) określająca maksymalne wskaźniki zanieczyszczeń, niekwestionowana przez spółkę, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie;
7. obrazę przepisów prawa procesowego polegającą na uznaniu, ze organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepis art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ w toku postępowania jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy, a tym samym w ocenie Sądu pierwszej instancji nie ocenił i nie zważył czy istniała możliwość zastosowania zwolnienia określonego w art. 297 pkt 3 u.p.w., w sytuacji gdy organ prawidłowo i wyczerpująco zgromadził i ocenił materiał dowodowy w sprawie, w sytuacji gdy treść pozwolenia wodnoprawnego i jego zakres wraz z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 roku w sprawie jednostkowych opłat za usługi wodne stanowią jedyną wiążącą i miarodajną podstawę do określenia wysokości opłaty stałej, przy czym opłatę naliczono zgodnie z treścią cytowanego Rozporządzenia i pozwolenia wodnoprawnego z dnia 10 lipca 2013 roku, a jeśli spółka uznawała, że treść pozwolenia wodnoprawnego jest niezgodna ze stanem faktycznym, winna wystąpić o zmianę pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z rzeczywistym stanem, a spółka z takim wnioskiem nie wystąpiła, stąd na treść decyzji w przedmiocie opłaty stałej ma wpływ - wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji - jedynie treść pozwolenia wodnoprawnego;
8. obrazę przepisów prawa procesowego polegającą na uznaniu, że organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepis art. 7 k.p.a. poprzez niezbadanie przez organ czy w okolicznościach niniejszej sprawy miało miejsce odprowadzanie ścieków oraz przy odpowiedzi twierdzącej - czy wartość sumy faktycznie wprowadzonych chlorków i siarczanów w tych wodach nie przekracza 500 mg/l, w sytuacji gdy organ prawidłowo podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego załatwienia sprawy, w sytuacji gdy treść pozwolenia wodnoprawnego i jego zakres wraz z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 roku w sprawie jednostkowych opłat za usługi wodne stanowią jedyną wiążącą i miarodajną podstawę do określenia wysokości opłaty stałej, przy czym opłatę naliczono zgodnie z treścią cytowanego rozporządzenia i pozwolenia wodnoprawnego z dnia 10 lipca 2013 roku, a jeśli Strona uznawała, że treść pozwolenia wodnoprawnego jest niezgodna ze stanem faktycznym, winna wystąpić o zmianę pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z rzeczywistym stanem, a Strona z takim wnioskiem nie wystąpiła, stąd na treść decyzji w przedmiocie opłaty stałej ma wpływ - wbrew twierdzeniu Sądu I instancji - jedynie treść pozwolenia wodnoprawnego;
9. obrazę przepisów prawa to jest art. 271 ust. 5 u.p.w. poprzez niezastosowanie wprost cytowanego przepisu prawa - jak to uczynił organ wydający decyzję - a który to przepis odsyła do treści pozwolenia wodnoprawnego lub zintegrowanego, co oznacza, że na decyzję w przedmiocie opłaty stałej ma bezwzględny wpływ treść pozwolenia wodnoprawnego, a nie domniemany stan faktyczny, co oznacza że do czasu gdy nie zostanie zmienione pozwolenie wodnoprawne to miarodajna dla obliczenia opłaty stałej jest ilość ścieków określona w tej decyzji, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia;
10. obrazę przepisów prawa procesowego to jest art. 7 k.p.a. w zw. art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że wady postępowania toczącego się przed organem miały istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż w ich wyniku nie można ustalić okoliczności faktycznych stanowiących podstawę ustalenia wysokości opłaty, podczas gdy organ prawidłowo podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz ocenił czy dana okoliczność została udowodniona w sytuacji, gdy spółka jedynie wskazała że w niniejszej sprawie występuje odprowadzenie wód niezanieczyszczonych pochodzących z odwodnienia a jedynym oddziaływaniem na wody jest ich przepompowywanie nie przedkładając żadnego dowodu na potwierdzenie powyższego i nie kwestionując obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Marszałka Województwa [...] w dniu 10 lipca 2013 roku, zatem pozostającego aktualnym w obrocie prawnym, a zatem należało je uznać za wystarczający dowód, pozwalający na wydanie prawidłowej decyzji przez Sąd pierwszej instancji;
11. obrazę przepisów prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i nieprawidłowe przyjęcie, że organ naruszył przepisy prawa materialnego tj. art. 16 pkt 61 lit. e i art. 279 pkt 3 u.p.w. oraz przepisy postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., co zdaniem Sądu pierwszej instancji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy organ nie naruszył w/w przepisów, co więcej prawidłowo ustalił, że wody pochodzące z odwodnienia odkrywki są ściekami oraz, że treść pozwolenia wodnoprawnego i jego zakres wraz z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 roku w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne są jedyną wiążącą i miarodajną podstawą do określenia wysokości opłaty stałej, co powoduje że badanie ilości rzeczywiście wprowadzonych przez stronę chlorków i siarczanów pozostaje bez znaczenia dla okoliczności sprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie, zasądzenie od skarżącego kasacyjnie organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a.
Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., względnie przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga usprawiedliwionych podstaw nie zawiera przy czym biorąc pod uwagę istotę sporu w niniejszej sprawie oraz uwzględniając komplementarny charakter zarzutów skargi kasacyjnej wraz z ich uzasadnieniem należało odnieść się do nich łącznie.
Po pierwsze wskazać należy, że w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne nastąpiła zmiana systemu opłat za pobór wód i za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi. Przepisy tej ustawy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. W uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2016 r. (pkt 24) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że z art. 9 dyrektywy 2000/60, jak i z żadnego innego z jej przepisów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, żeby państwa członkowskie przyjęły odnośnie korzystania z wody taką politykę cenową, która opiera się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana (Vodoopskrba i odvodnja d.o.o. v. Željce Klafurić, C-686/15, ZOTSiS 2016/12/I-927). Prawodawca unijny pozostawił więc swobodę państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, przy czym system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej oraz zasadę "zanieczyszczający płaci".
Po drugie, pozwolenie wodnoprawne zostało wydane na podstawie nieobowiązującej już ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.). Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. e) Prawa wodnego z 2001 r., za "ścieki" należało uznawać wprowadzane do wód lub do ziemi: "wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, z wyjątkiem wód wtłaczanych do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie". Zestawienie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. e Prawa wodnego z 2001 r. oraz art. 16 pkt 61 lit. e) Prawa wodnego prowadzi do wniosku, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania pozwolenia wodnoprawnego, w świetle pierwszego z wymienionych przepisów (lege non distinguente), niezanieczyszczone wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych stanowiły ścieki, którymi nie są już pod rządami obecnie obowiązującego Prawa wodnego z 2017 r., zgodnie z art. 16 pkt 61 lit. e) tej ustawy. Z tego względu, w procesie wykładni przepisów stanowiących podstawę nałożenia obowiązku ponoszenia opłaty stałej należy uwzględnić aktualne znaczenie poszczególnych pojęć, którymi się posłużono w pozwoleniu wodnoprawnym. Definicja legalna z art. 16 pkt 61 lit. e) Prawa wodnego nakazuje bowiem przyjąć, że wody pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego należy, co do zasady, uznawać za ścieki, jednakże poza dwoma wskazanymi w tym przepisie wyjątkami. Organ nie dokonał oceny, czy wyjątki te mają w tej sprawie zastosowanie, co stanowiło podstawę do uwzględnienia skargi, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji.
Po trzecie, zgodnie z art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, zwolnione jest z opłat za usługi wodne wprowadzanie do wód lub do ziemi - ścieków będących wodami zasolonymi, jeżeli wartość sumy chlorków i siarczanów (CI+SO4) w tych wodach nie przekracza 500 mg/I. Z literalnego brzmienia tego przepisu nie wynika jednoznacznie, czy zwolnienie to odnosi się tylko do opłat stałych, czy też tylko do opłat zmiennych. W ocenie organu, zwolnienie z opłat na podstawie powołanego przepisu dotyczy tylko opłaty zmiennej. Natomiast w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym spółce maksymalna wartość sumy chlorków i siarczanów w wodach zasolonych wprowadzanych do wód została określona na poziomie wyższym niż wynika z art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, co wyklucza zastosowanie tej normy prawnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy jednak w tym zakresie podzielić stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku. Z art. 279 pkt 3 Prawa wodnego nie wynika, że zwolnienie z opłaty odnosi się wyłącznie do opłat zmiennych. Obowiązek ponoszenia opłat za usługi wodne został określony z art. 268 Prawa wodnego. W art. 270 ust. 8 powołanej ustawy prawodawca doprecyzował, że opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków składa się z opłaty stałej i opłaty zmiennej. Uznać zatem należy, że brak jest podstaw do ograniczenia zwolnienia z opłaty tylko do opłaty zmiennej. Charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej, wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony. Zgodnie bowiem z art. 7a § 1 k.p.a., obowiązującym od 1 czerwca 2017 r. i mającym zastosowanie do postępowań administracyjnych wszczętych po tym dniu, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W rozpoznawanej sprawie nie występowały sporne interesy stron jak również nie dotyczyła ona interesu osób trzecich. Nie występują też przesłanki uzasadniające odmowę jego zastosowania określone w art. 7a § 2 k.p.a.
W procesie wykładni art. 279 pkt 3 ustawy Prawo wodnego nie można pominąć argumentów związanych z wykładnią celowościową. Celem wprowadzenia odpłatnej usługi wodnej polegającej na wprowadzaniu ścieków do ziemi lub do wód jest ochrona środowiska przed odprowadzeniem ścieków nieprawidłowej jakości. Podmiot odprowadzający ścieki, mając wpływ na ich ilość i jakość, przez wprowadzenie zwolnienia z opłaty jest motywowany do podejmowania rozwiązań umożliwiających uzyskanie jak najbardziej bezpiecznej dla środowiska jakości, co w efekcie przekładać się powinno na obniżenie kosztów prowadzonej działalności.
W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska organu, że brak było możliwości zwolnienia z opłaty, bowiem w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna wartość sumy chlorków i siarczanów w wodach zasolonych wprowadzanych do wód została określona na poziomie wyższym niż wynika z art. 279 pkt 3 Prawa wodnego. Z powyższego wynika, że zdaniem organu dla zwolnienia z opłaty decydujące znaczenie mają poziomy zanieczyszczeń dopuszczone w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym. Należy jednak zauważyć, że w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym w rozpoznawanej sprawie wielkości poszczególnych zanieczyszczeń zostały określone na poziomie maksymalnym, co oznacza, że rzeczywisty ich poziom nie może przekroczyć określonych wartości. Niewykluczone jest jednak, że poziom ten może być znacznie od nich niższy i spełniać warunek określony w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, zgodnie z którym wartość sumy chlorków i siarczanów (CI+SO4) w wodach (ściekach) nie może przekraczać 500 mg/I. Zaakceptowanie stanowiska organu mogłoby potencjalnie prowadzić do sytuacji, w której podmiot posiadający pozwolenie wodnoprawne wyznaczające wielkości zanieczyszczeń na poziomie niższym niż określone w art. 279 pkt 3 ustawy Prawo wodne korzystałby permanentnie ze zwolnienia z opłaty stałej, niezależnie od rzeczywistej jakości ścieków, natomiast podmiot, któremu w pozwoleniu wodnoprawnym wielkości zanieczyszczeń określono na poziomie powyżej 500 mg/l, zawsze ponosiłby opłatę stałą pomimo, że rzeczywista jakość ścieków nie przekraczałaby wskazanego wyżej poziomu. Spółka wskazuje, że nie przekracza wartości przewidzianych w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, ale ustalenia w tym zakresie powinny zostać poczynione przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wątpliwości tego rodzaju nie można rozstrzygnąć w toku postępowania sądowoadministracyjnego, ponieważ Sąd pierwszej instancji nie prowadzi postępowania dowodowego i nie może w tym zakresie "zastępować" organu. Sąd pierwszej instancji prawidłowo więc orzekł, że w tej sprawie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a wskazane okoliczności nie zostały rozważone przez organ, który przyjął wadliwą i niekorzystną dla strony wykładnię art. 279 pkt 3 Prawa wodnego. Analogiczne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 2 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 343/19 oraz z dnia 16 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 2308/21 oraz III OSK 2388/21.
Po czwarte, powyższe oznacza, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, podnoszące zarówno naruszenie prawa materialnego jak i prawa procesowego, nie zasługiwały na uwzględnienie. Należy ponadto mieć na uwadze, że Sąd pierwszej instancji wskazał również na inne powody uchylenia zaskarżonej decyzji, w tym nieprawidłowe określenie adresata zaskarżonej decyzji, co w ogóle nie było przedmiotem zarzutów kasacyjnych.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 207 § 2 P.p.s.a. W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez stronę skarżącą, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W tej jednak sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. zasadnym jest odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w części. W związku z tym w tej sprawie od Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zasądzono kwotę 240 złotych stanowiącą zwrot części kosztów postępowania kasacyjnego, obliczoną na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) z uwzględnieniem ww. art. 207 § 2 P.p.s.a.