III OSK 3526/21

III OSK 3526/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 540/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-07-28
Skarżony organ
Prokurator
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 178
art. 32
z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze
Dz.U. 2016 poz 1726
art. 80 ust. 2-4, art. 104
Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A. M. oraz Prokuratora Generalnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 540/20 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Prokuratora Generalnego z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie dodatku wyrównawczego od 1 stycznia 2018 r. 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od Prokuratora Generalnego na rzecz A. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 lipca 2020 r., II SA/Wa 540/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. M. na decyzję Prokuratora Generalnego z [...] lutego 2020 r., nr [...]w przedmiocie dodatku wyrównawczego od 1 stycznia 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prokuratora Generalnego z [...] stycznia 2020 r. oraz zasądził od Prokuratora Generalnego na rzecz skarżącego A. M. kwotę 480 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
Decyzją z [...] stycznia 2020 r. Prokurator Generalny (dalej: "Prokurator" lub "organ"), na podstawie art. 80 ust. 2-4 i art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1726 z późn. zm., dalej: "ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych") oraz art. 32 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 178 z późn. zm., dalej: "Przepisy wprowadzające Prawo o prokuraturze", w związku ze zmianą wysokości stawek uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych i zmianą wysokości kwoty stanowiącej podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora w danym roku, przyznał A. M. (dalej: "skarżący") od 1 stycznia 2018 r. dodatek wyrównawczy w kwocie 4.833,37 zł miesięcznie brutto.
Prokurator wyjaśnił, że jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 sierpnia 2019 r., I OSK 4379/18 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Prokuratora Generalnego z [...] stycznia 2018 r. nr [...]w przedmiocie dodatku wyrównawczego. Zgodnie z tym wyrokiem, organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie przyznania skarżącemu, jako żołnierzowi zawodowemu pełniącemu służbę na stanowisku prokuratora do spraw wojskowych, dodatku wyrównawczego był Prokurator Generalny, który przejął w tym zakresie kompetencje wojskowego prokuratora okręgowego.
Organ wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 2016 r., nr [...], na podstawie art. 41 § 1 Przepisy wprowadzające Prawo o prokuraturze, przeniósł skarżącego z 4 kwietnia 2016 r. na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w P., z zachowaniem tytułu "prokuratora byłej Wojskowej Prokuratury Okręgowej" oraz prawa do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku. Zaznaczył, że data początkowa do dodatku za długoletnią pracę liczona jest od 12 września 2000 r.
Wskazał, że na mocy decyzji Ministra Sprawiedliwości - Prokuratora Generalnego z [...] kwietnia 2016 r., nr [...] skarżący został wyznaczony na stanowisko służbowe prokuratora prokuratury rejonowej w Dziale do spraw Wojskowych Prokuratury Rejonowej [...] w P., zaszeregowane do stopnia etatowego podpułkownika i grupy uposażenia U:15, przy czym data początkowa służby wojskowej do dodatku za długoletnią służbę wojskową ustalona została na 12 lutego 2005 r.
Powołując się na treść art. 78 ust. 1, art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, § 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 grudnia 2016 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 2278), § 29 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 28 grudnia 2016 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 2296), Prokurator Generalny wyjaśnił, że miesięczna kwota uposażenia należna skarżącemu na zajmowanym stanowisku służbowym wynosi 6.820,80 zł, a jej składnikami są: stawka uposażenia zasadniczego dla grupy uposażenia U:15, tj. 6.090,00 zł oraz dodatek za długoletnią służbę wojskową w wysokości 12% należnego uposażenia zasadniczego tj. 730,80 zł.
Przytaczając treść art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych Prokurator Generalny podniósł, że w przypadku, gdy miesięczne uposażenie żołnierza zawodowego pełniącego zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym prokuratora do spraw wojskowych jest niższe od miesięcznego wynagrodzenia prokuratora na takim samym stanowisku i pełnionej funkcji, żołnierzowi przysługuje dodatek wyrównawczy w wysokości różnicy między tym wynagrodzeniem a uposażeniem należnym na zajmowanym stanowisku służbowym.
Wobec powyższego i w oparciu o § 2 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 kwietnia 2010 r. w sprawie wynagrodzenia zasadniczego prokuratorów oraz wysokości dodatków funkcyjnych przysługujących prokuratorom (Dz. U. z 2010 r., Nr 56, poz. 339), Prokurator Generalny wskazał, że z dniem przeniesienia na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w P. A. M. posiadał prawo do wynagrodzenia zasadniczego na stanowisku prokuratora prokuratury okręgowej w stawce czwartej z zastosowaniem mnożnika 2,36 do podstawy ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora. Wynagrodzenie to, na mocy art. 41 § 1 Przepisy wprowadzające Prawo o prokuraturze, zostało mu zachowane.
Organ wskazał nadto, że zgodnie z treścią art. 123 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze i Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 sierpnia 2017 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w drugim kwartale 2017 r. (M. P. z 2017 r., poz. 811), podstawą ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora w 2018 r. było przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale 2017 r., które wyniosło 4.220.69 zł.
Wobec powyższego Prokurator ustalił że kwota wynagrodzenia prokuratora, określona skarżącemu od 1 stycznia 2018 r. na podstawie art. 41 § 1 i § 2 przepisów wprowadzających Prawo o prokuraturze, art. 123 § 1, art. 124 § 2 i § 11 ustawy - Prawo o prokuraturze, wynosi 11.002,63 zł, a jej składnikami są:
– wynagrodzenie zasadnicze w kwocie wynikającej z ostatnio przysługującej stawki wynagrodzenia zasadniczego na stanowisku prokuratora w zniesionej Wojskowej Prokuraturze Okręgowej w [...], tj. czwartej stawki z zastosowaniem mnożnika 2,36 do podstawy ustalenia wynagrodzenia zasadniczego tj. 9.960,83 zł,
– dodatek za długoletnią pracę w wysokości 16% wynagrodzenia zasadniczego tj. 1.693,34 zł.
Prokurator Generalny uznał, że skoro kwota dodatku wyrównawczego przysługująca skarżącemu od 1 stycznia 2018 r. stanowi różnicę pomiędzy kwotami wynagrodzenia – 11.654,17 zł, a należnego uposażenia na zajmowanym stanowisku służbowym – 6.820,80 zł to wynosi 4.833,37 zł.
Decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...] Prokurator Generalny, po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z 2 stycznia 2020 r.
Skarżący, nie zgadzając się z powyższą decyzją, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji przypomniał, że decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Generalnego, skarżący został wyznaczony na stanowisko służbowe prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w [...] w [...], zaszeregowane do stopnia etatowego podpułkownika i grupy uposażenia U: 15 z zachowaniem tytułu "prokuratora byłej Wojskowej Prokuratury Okręgowej" oraz prawa do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku. Przed 4 kwietnia 2016 r. na podstawie decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2014 r. nr 1494 skarżący zajmował stanowisko służbowe "wizytator - prokurator wojskowej prokuratury okręgowej Wydziału Postępowania Sądowego Wojskowej Prokuratury Okręgowej w [...]", które objął 1 sierpnia 2014 r.
Wskazał, że w związku z przeniesieniem skarżącego ze zniesionych wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury do prokuratury powszechnej konieczne było ustalenie wysokości przysługującego skarżącemu, jako żołnierzowi zawodowemu, dodatku wyrównawczego. Ustalając wysokość dodatku wyrównawczego, o którym mowa w art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, organy przyjęły, iż równoważnym stanowiskiem dla prokuratura wojskowej prokuratury okręgowej jest stanowisko prokuratora prokuratury okręgowej w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury. Skarżący zajmując stanowisko służbowe "wizytatora - prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej Wydziału Postępowania Sądowego Wojskowej Prokuratury Okręgowej w [...]" otrzymywał uposażenie wojskowe, na które składało się uposażenie zasadnicze według stawki dla grupy uposażenia U: 15A plus dodatek za długoletnią służbę wojskową oraz dodatek wyrównawczy. Dodatek wyrównawczy niwelował różnicę między jego uposażeniem żołnierza zawodowego, a wynagrodzeniem prokuratora w prokuraturze okręgowej pełniącego funkcję wizytatora. W efekcie, tak ustalone uposażenie równało się wynagrodzeniu prokuratora w prokuraturze okręgowej pełniącego funkcję wizytatora.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że spór w niniejszej sprawie dotyczy wykładni zwrotu "z zachowaniem prawa do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku". Organ przyjmuje bowiem, iż w pojęciu "wynagrodzenia na dotychczas zajmowanym stanowisku" nie mieści się dodatek funkcyjny za pełnienie funkcji wizytatora, skarżący uważa natomiast, iż – zgodnie z literalnym brzmieniem ustawy – należy dodatek też zaliczyć do spornego pojęcia.
Rozważając tę kwestię, Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, iż problem wykładni zwrotu "wynagrodzenie prokuratora na zajmowanym stanowisku" był przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego na tle regulacji związanych z reformą ustrojową powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury w 2010 r., zawartej w art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 9 października 2009 r. o zmianie ustawy o prokuraturze (tj. Dz. U. Nr 178, poz. 1375 ze zm.) który w swej treści zawierał zapis podobny do obecnego art. 41 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Prawo o prokuraturze. Sąd Najwyższy w wyroku z 30 października 2012 r., II PK 70/12 zwrócił uwagę na występujące w ustawie o prokuraturze pojęcia "zajmowanego stanowiska" i "pełnionej funkcji". Katalog stanowisk prokuratorskich wymieniony był w art. 6 ust. 1 ustawy o prokuraturze z 1985 r. Od zajmowania "stanowiska prokuratorskiego" w prokuraturze odpowiedniego szczebla należy jednak odróżnić zdaniem Sądu Najwyższego, pełnienie określonych "funkcji" przez prokuratorów.
Podzielając to rozumowanie Sądu Najwyższego, Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż dodatek funkcyjny jest składnikiem wynagrodzenia prokuratora, który przysługuje mu "w związku z pełnioną funkcją", a nie "w związku z zajmowanym stanowiskiem". Skoro zatem w art. 36 § 1 Przepisy wprowadzające Prawo o prokuraturze ustawodawca wskazał – jako podstawę odniesienia – wynagrodzenie "na dotychczas zajmowanym stanowisku", to w skład tego wynagrodzenia, jak trafnie przyjęły organy, nie wchodzi dodatek funkcyjny z tytułu sprawowania funkcji wizytatora - prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej. Dodatek ten przysługiwał bowiem skarżącemu w związku z pełnioną funkcją, a nie w związku z zajmowanym stanowiskiem prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej.
Jednocześnie Sąd stanął na stanowisku, że organ błędnie ustalił wysokość dodatku wyrównawczego przysługującego skarżącemu na podstawie wynagrodzenia zasadniczego według czwartej stawki wynagrodzenia zasadniczego, podczas gdy skarżący powinien był otrzymać wspomniany dodatek obliczony według piątej stawki wynagrodzenia zasadniczego. W sytuacji zatem, gdy skarżący jako prokurator wojskowej prokuratury okręgowej został przeniesiony na stanowisko służbowe w prokuraturze rejonowej z zachowaniem tytułu "prokuratora byłej Wojskowej Prokuratury Okręgowej" oraz prawa do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku, to po upływie pięciu lat od daty powołania na stanowisko prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej nabył prawo do kolejnej stawki awansowej, gdyż okres jego służby na stanowisku prokuratora wojskowej jednostki organizacyjnej prokuratury zalicza się do okresu wymaganego do uzyskania wynagrodzenia zasadniczego w stawce wyższej na stanowisku prokuratora powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury.
Konkludując Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną powyżej ocenę prawną przy ustalaniu wysokości przysługującego skarżącemu, jako żołnierzowi zawodowemu, dodatku wyrównawczego.
Skarżący oraz organ nie zgadzając się z powyższym wyrokiem Sądu pierwszej instancji, zaskarżyli go w całości skargami kasacyjnymi do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Skarżący, zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
I) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 41 § 1 Przepisy wprowadzające Prawo o prokuraturze, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż termin "prawo do wynagrodzenia" nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku użyty w przywołanym przepisie nie odnosi się do wszystkich składników wynagrodzenia (uposażenia żołnierza zawodowego - prokuratora wojskowej jednostki organizacyjnej prokuratury), a jedynie do niektórych wybranych jego składników, podczas gdy w przywołanym przepisie mowa jest o zachowaniu prawa do wynagrodzenia -rozumianego jako pewna niepodzielna całość (uposażenia) a nie do poszczególnych zindywidualizowanych składników składających się na wynagrodzenie (uposażenie żołnierza zawodowego);
2) art. 41 § 1 Przepisy wprowadzające Prawo o prokuraturze w zw. z art. 72 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż termin "prawo do wynagrodzenia" nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku użyty w przywołanym przepisie obejmuje dotychczasowe wynagrodzenie zasadnicze wraz z dodatkiem za długoletnią pracę podczas gdy skarżący, jako żołnierz zawodowy w myśl przepisu art. 72 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych pobiera (i pobierał przed 4 kwietnia 2016 roku) uposażenie (wynagrodzenie), które składa się i składało się z uposażenia zasadniczego i dodatków (liczba mnoga) do uposażenia zasadniczego;
3) art. 41 § 1 Przepisy wprowadzające Prawo o prokuraturze w zw. z art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wynagrodzenie (uposażenie) nabyte przez skarżącego na stanowisku służbowym zajmowanym w Wojskowej Prokuraturze Okręgowej w [...] w świetle przepisu art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych składało się z dodatku funkcyjnego związanego z funkcją, której skarżący obecnie nie pełni podczas gdy wynagrodzenie (uposażenie) nabyte przez skarżącego na stanowisku służbowym zajmowanym w Wojskowej Prokuraturze Okręgowej w [...] składało się z: - uposażenia zasadniczego według grupy 15A, - dodatku za długoletnią służbę wojskową, - dodatku wyrównawczego a tym samym, że wywody prawne Sądu I instancji w zakresie dodatku funkcyjnego oraz wpływu pełnienia lub niepełnienia przez skarżącego określonych funkcji na obecnie zajmowanym stanowisku służbowym na wysokość należnego mu uposażenia, jako pozbawione podstawy normatywnej są bezprzedmiotowe, chociaż wskazano je jako wiążące dla organów administracji w toku dalszego postępowania;
4) art. 41 § 2 Przepisy wprowadzające Prawo o prokuraturze i w zw. z art. 124 § 5 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 roku - Prawo o prokuraturze (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1767) w zw. z art. 43 § 2 Przepisy wprowadzające Prawo o prokuraturze, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż skarżącemu przysługuje wynagrodzenie zasadnicze w stawce piątej bez doprecyzowania i wyjaśnienia, iż skarżącemu przysługuje wynagrodzenie zasadnicze w stawce piątej, tj. w kolejnej stawce po stawce czwartej ale liczonej tak jak dla prokuratora prokuratury okręgowej a nie prokuratora prokuratury rejonowej, a tym samym domyślne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż skarżącemu przysługuje wynagrodzenie zasadnicze w stawce piątej właściwej dla prokuratora prokuratury rejonowej.
Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, tj. kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Organ, zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj.:
• art. 41 Przepisy wprowadzające Prawo o prokuraturze, przez nieuwzględnienie jego treści rozstrzygając sprawę możliwości nabycia przez skarżącego prawa do dodatku wyrównawczego z zastosowaniem kolejnej stawki wynagrodzenia zasadniczego;
• art. 43 § 2 Przepisy wprowadzające Prawo o prokuraturze w zw. z art. 124 § 5 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze, przez jego błędną wykładnię i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie.
Wskazując na powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Ponadto organ wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną skarżącego, w której wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie; a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Organ w piśmie procesowym z 28 stycznia 2021 r. odniósł się do powyższej odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżącego.
Skarżący w piśmie procesowym z 12 marca 2021 r. ustosunkował się do powyższego pisma procesowego organu.
Organ w piśmie procesowym z 8 kwietnia 2021 r. odpowiedział na ww. pismo procesowe skarżącego.
Skarżący w piśmie procesowym z 2 marca 2023 r. podtrzymał wnioski i wywody skargi kasacyjnej.
Sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o tym, że postępowanie sądowoadministracyjne zakończone zaskarżonym wyrokiem dotknięte było nieważnością w rozumieniu § 2 powołanego artykułu. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem. Analizując złożone w sprawie środki odwoławczy w tym zakresie, uznać należy, że nie zasługują one na uwzględnienie, gdyż postawione w nich zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności należało ustosunkować się do zarzutów skargi kasacyjnej skarżącego jako odnoszących się do zasadniczego problemu w rozpoznawanej sprawie. W skardze kasacyjnej przedstawione zostały jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego, które nie zasługiwały na uwzględnienie. Zarzuty te koncentrują się wokół problemu rozumienia użytego w przepisie art. 41 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Prawo o prokuraturze sformułowania "prawo do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku".
Interpretacja tego pojęcia dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest prawidłowa.
Przed 4 kwietnia 2016 r., tj. przed zwolnieniem skarżącego z zajmowanego stanowiska służbowego w wojskowych jednostkach organizacyjnych prokuratury i przeniesieniem na stanowisko prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w [...], skarżący zajmował stanowisko służbowe "wizytator – prokurator wojskowej prokuratury okręgowej Wydział Postępowania Sądowego Prokuratury Okręgowej w [...]". Było to stanowisko wojskowe, dla którego został określony stopień etatowy oraz grupa uposażenia. Należności wynikające z zaszeregowania stanowiska do określonej grupy uposażenia oraz dodatek za długoletnią służbę wojskową stanowiły uposażenie skarżącego jako żołnierza zawodowego. Wobec tego, że skarżący był jednocześnie prokuratorem, w kwestii należnego mu uposażenia zastosowanie znajdował przepis art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, w myśl którego w przypadku, gdy miesięczne uposażenie żołnierza zawodowego pełniącego zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym sędziego sądu wojskowego albo asesora lub prokuratora wojskowej jednostki organizacyjnej prokuratury jest niższe od miesięcznego wynagrodzenia przysługującego na równorzędnym stanowisku sędziego sądu powszechnego albo asesora lub prokuratora powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury, żołnierzowi przysługuje dodatek wyrównawczy w wysokości różnicy między tym wynagrodzeniem a uposażeniem należnym na zajmowanym stanowisku. Jest to jeden z dodatków, o których stanowi art. 72 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Dla zrealizowania dyspozycji przepisu at. 80 ust. 2 ustawy należało wobec tego określić równorzędne stanowisko prokuratora powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury. Takim stanowiskiem dla stanowiska "wizytatora –prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej" – stosownie do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 lipca 2012 r. w sprawie ustalenia szczegółowego wykazu stanowisk i funkcji prokuratorów i asesorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury równorzędnych pod względem wynagrodzenia i uposażenia ze stanowiskami i funkcjami prokuratorów i asesorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. z 2012 r., poz. 825) – było stanowisko (funkcja) "wizytatora w prokuraturze okręgowej". Zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy o prokuraturze z 1985 r. wynagrodzenie zasadnicze prokuratorów zajmujących równorzędne stanowiska prokuratorskie jest równe; wysokość wynagrodzenia prokuratorów zajmujących równorzędne stanowiska prokuratorskie różnicuje staż pracy lub pełnione funkcje. W myśl art. 62 ust. 1a ww. ustawy wynagrodzenie zasadnicze prokuratora określa się w stawkach, których wysokość ustala się z zastosowaniem mnożników podstawy ustalenia wynagrodzenia zasadniczego. W związku z pełnioną funkcją prokuratorowi przysługuje dodatek funkcyjny (ust. 1f).
Uwzględniając powyższe regulacje od zajmowania "stanowiska prokuratorskiego" w prokuraturze odpowiedniego szczebla, należy odróżnić pełnienie określonych "funkcji". Desygnaty pojęć "stanowisko" i "funkcja" nie pokrywają się. W art. 6 ustawy o prokuraturze zawarty jest katalog stanowisk prokuratorskich. Wykaz funkcji, z pełnieniem których związany był dodatek funkcyjny, regulowało natomiast Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 kwietnia 2010 r. w sprawie wynagrodzenia zasadniczego prokuratorów oraz wysokości dodatków funkcyjnych przysługujących prokuratorom. Dla funkcji wizytatora w prokuraturze okręgowej przewidziany został mnożnik służący do ustalenia wysokości dodatków funkcyjnych w wysokości 0,25-0,4. Wynagrodzenie prokuratora prokuratury okręgowej pełniącego funkcję wizytatora składało się zatem z wynagrodzenia zasadniczego wyliczonego przy uwzględnieniu stawki awansowej, dodatku stażowego oraz dodatku funkcyjnego. Tak ukształtowane wynagrodzenie zostało przyjęte do wyliczenia należnego skarżącemu dodatku wyrównawczego. W dodatku tym ujęty został więc dodatek za pełnioną funkcję wizytatora, ale tylko na czas pozostawania skarżącego na stanowisku wizytatora – prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej odpowiadającego funkcji wizytatora w prokuraturze okręgowej. Dodatek funkcyjny jest bowiem immanentnie związany z pełnioną funkcją. Jest to dodatek czasowy. Nie stanowi stałego elementu wynagrodzenia, lecz jest jego dodatkowym składnikiem przysługującym w związku z pełnioną funkcją. Konsekwencją odwołania z funkcji jest ustanie prawa do dodatku funkcyjnego. Gdyby zatem nie doszło do przekształceń ustrojowych w prokuraturze, a skarżący w dalszym ciągu pełniłby służbę wojskową w prokuraturze do spraw wojskowych lecz zostałyby przeniesiony na inne stanowisko służbowe np. prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej odpowiadające – zgodnie z art. 116 ust. 2 ustawy o prokuraturze z 1985 r. – stanowisku prokuratora w prokuraturze okręgowej, to wówczas przy obliczaniu dodatku wyrównawczego nie byłby uwzględniany dodatek funkcyjny, gdyż taki dodatek prokuratorowi prokuratury okręgowej nie przysługuje. Tożsamo należy potraktować sytuację, powstałą z uwagi na przekształcenia w prokuraturze dokonane w związku z wejściem w życie z 4 marca 2016 r. ustawy z 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze. Skarżący, na mocy art. 41 § 1 Przepisów wprowadzających ustawę – Prawo o prokuraturze, został przeniesiony na stanowisko służbowe prokuratora prokuratury rejonowej w Dziale do spraw Wojskowych Prokuratury Rejonowej [...] w [...]. Nie została mu natomiast powierzona żadna funkcja, za sprawowanie której przysługiwałaby dodatkowa gratyfikacja. Nie do zaakceptowania jest takie rozumienie przepisu art. 41 § 1 ww. ustawy, stosownie do którego prokurator wojskowy, poprzez regulację z art. 41 § 1 ww. ustawy, nabywałby trwale prawo do wynagrodzenia, które przysługiwało mu czasowo z tytułu pełnionej funkcji, nie objętej przecież z założenia i jej charakteru gwarancjami trwałości. Nie dość więc, że otrzymywałby zapłatę odpowiadającą funkcjom, których obecnie (to jest po zmianach w ustroju prokuratury) nie pełni, ale nadto znalazłby się w lepszej sytuacji nawet, aniżeli prokuratorzy wojskowych prokuratur okręgowych powołani na stanowiska w prokuraturach okręgowych, w wydziałach do spraw wojskowych (zob. art. 40 § 1 ustawy), do których art. 41 § 1 ustawy nie ma zastosowania (por. wyrok WSA w Gdańsku z 25 lipca 2019 r., III SA/Gd 277/19).
Przyjąć zatem należy, że wobec zmiany ustroju prokuratury, zniesienia wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury i utraty mocy przez dotychczasowe przepisy stanowiące podstawę ustalenia dotychczasowego sposobu wynagradzania prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury (z uwagi na treść art. 73 i art. 74 Przepisy wprowadzające Prawo o prokuraturze), nie ma podstaw prawnych ani podstaw faktycznych do uwzględnienia otrzymywanego wcześniej dodatku funkcyjnego przy obliczaniu dodatku wyrównawczego dla prokuratora, który pozostając po 4 marca 2016 r. w czynnej służbie wojskowej nie sprawował jakiejkolwiek funkcji w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury. Prawo skarżącego do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku, zgodnie z art. 41 § 1 ww. ustawy, obejmuje dotychczasowe wynagrodzenie zasadnicze wraz z dodatkiem za długoletnią pracę. Wskazane elementy wynagrodzenia są bowiem związane z zajmowanym przez skarżącego od 4 kwietnia 2016 r. stanowiskiem i wykonywanymi przezeń obowiązkami prokuratora prokuratury rejonowej.
Uwzględniając powyższe uznać należy, że zarzuty naruszenia art. 41 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Prawo o prokuraturze i art. 72 ust. 1 oraz art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie mogły podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku.
Negatywnie należało zweryfikować również zarzut naruszenia art. 41 § 2 ustawy przepisy wprowadzające Prawo o prokuraturze w zw. z art. 124 § 5 ustawy z 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze w zw. z art. 43 § 2 ww. ustawy Przepisy wprowadzające Prawo o prokuraturze przez jego niewłaściwe zastosowanie i niedoprecyzowanie, do której stawki awansowej skarżący nabył uprawnienie.
Co prawda rację ma skarżący, że Sąd pierwszej instancji nie doprecyzował swojego stanowiska, do której stawki awansowej skarżący nabył uprawnienie. Sąd ten uznał, że skarżący "po upływie pięciu lat od daty powołania na stanowisko prokuratora wojskowej jednostki prokuratury okręgowej nabył prawo do kolejnej stawki awansowej". Ta wypowiedź Sądu może budzić wątpliwości, czy skarżącemu przysługuje wynagrodzenie zasadnicze w stawce piątej, tj. w kolejnej stawce po stawce czwartej, ale liczonej jak dla prokuratora prokuratury rejonowej, czy jak dla prokuratora prokuratury okręgowej. Analiza całej wypowiedzi Sądu w zakresie wykładni i zastosowania art. 43 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające Prawo o prokuraturze w zw. z art. 124 § 5 Prawa o prokuraturze wskazuje jednak, że skarżący nabywa prawo do kolejnej stawki awansowej po upływie pięciu lat od powołania na stanowisko prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej. Wypowiedź ta powinna być odczytywana w zgodzie z regulacją art. 41 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające Prawo o prokuraturze, z której wynika, że do wynagrodzenia prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej przeniesionego na inne stanowisko służbowe w związku ze zmianą ustroju prokuratury, należy stosować zasady związane z wynagrodzeniem prokuratora prokuratury okręgowej, tj. stosować stawki liczone jak dla prokuratora prokuratury okręgowej. Dla jasności należy tu wskazać, że z upływem czasu stawki wynagrodzenia zasadniczego skarżącego będą podlegać zmianie na wyższe, tak jak byłyby one zmieniane, gdyby skarżący był prokuratorem prokuratury okręgowej. Przeniesienie go na stanowisko prokuratora prokuratury rejonowej nie może w świetle przepisu art. 41 § 1 i 2 ustawy Przepisy wprowadzające Prawo o prokuraturze mieć negatywnego wpływu na wysokość wynagrodzenia zasadniczego skarżącego.
Z przepisu art. 43 § 2 Przepisów wprowadzających wynika expressis verbis, iż okres pracy lub służby na stanowisku prokuratora wojskowej jednostki organizacyjnej prokuratury zalicza się do okresu wymaganego do uzyskania wynagrodzenia zasadniczego w stawce wyższej na stanowisku prokuratora powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury lub odpowiednio do kształtowania składników uposażenia. Treść tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, iż znajduje on zastosowanie, jeśli zachodzą ku temu właściwe podstawy faktyczne. Zakres zastosowania art. 43 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające dotyczy wszelkich sytuacji w nim wskazanych, nieuregulowanych w sposób szczególny (jak choćby w art. 38 § 2 czy art. 40 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające). Wobec powyższego organ administracyjny powinien zastosować w niniejszej sprawie art. 124 § 5 Prawa o prokuraturze, który stanowi, że wynagrodzenie zasadnicze prokuratora określa się w stawce bezpośrednio wyższej po upływie kolejnych 5 lat pracy na danym stanowisku prokuratora – uwzględniając okres służby skarżącego na stanowisku prokuratora wojskowej prokuratury okręgowej.
Podkreślenia wymaga, że przepisy ustawy Przepisy wprowadzające Prawo o prokuraturze regulujące kwestie związane z wynagrodzeniem należy interpretować jako normy zapewniające gwarancję prokuratorom likwidowanych wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury i przenoszonym na stanowiska w prokuraturach niższego szczebla utrzymania dotychczasowych zasad jego ustalania. Jako realizujący tę gwarancję nie mogą być uwzględnione jedynie przepisy art. 41 §1 i 2 ww. ustawy stanowiące o zachowaniu prawa do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku i o waloryzacji wynagrodzenia w terminach i w wysokości odpowiadających zmianom wynagrodzenia prokuratora prokuratury okręgowej. Waloryzacja wynagrodzenia prokuratorów następuje z mocy prawa raz do roku i jest immanentnie związana z ustaleniem należnego wynagrodzenia. Podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora w danym roku stanowią przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale roku poprzedniego, ogłaszane w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego oraz mnożniki, służące do ustalenia wysokości wynagrodzenia zasadniczego prokuratorów w poszczególnych stawkach. Skoro zasadą jest, że prokurator wojskowej prokuratury okręgowej nie powołany do prokuratury okręgowej, lecz przeniesiony do niższej powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury, zachowuje prawo do dotychczasowego wynagrodzenia, to należy to rozumieć w ten sposób, że zachowuje on prawo do wynagrodzenia w tej stawce awansowej i związanym z nią mnożniku, która będzie podlegała zmianie w miarę upływu pracy (służby) na danym stanowisku. Mechanizm ochronny przewidziany ustawą dla prokuratorów wojskowych wynika z istoty art. 41 § 1 ustawy, a jego doprecyzowanie nastąpiło w art. 43 § 2 ww. ustawy. Prokuratorzy Ci – stosownie do art. 43 § 1 ustawy - mogli wyrazić sprzeciw od powołania na inne stanowiska służbowe w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury. W sytuacji niezłożenia sprzeciwu zagwarantowane zostało im natomiast prawo zaliczenia okresu służby na dotychczasowym stanowisku do okresu wymaganego do uzyskania wynagrodzenia w stawce wyższej na stanowisku prokuratora powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury. Niewątpliwie ta norma gwarancyjna, wyrażona w § 2 i ujęta w ramy art. 43 ustawy Przepisy wprowadzające Prawo o prokuraturze, nie pozostawała bez wpływu na podjęcie decyzji co do przebiegu dalszej kariery zawodowej prokuratorów wojskowych w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury. Z treści art. 43 § 2 ww. ustawy nie wynika natomiast, aby w przypadku gdy prokurator wojskowej prokuratury okręgowej zostaje przeniesiony do niższej jednostki prokuratury powszechnej dochodziło, jak to określa organ, do swoistego "zamrożenia" stawek awansowych. Takie odczytanie tego przepisu pozostawałoby w sprzeczności z jego jednoznaczną treścią. Nie ma racjonalnych przesłanek przemawiających za tym, aby sytuacja prokuratorów wojskowych prokuratur okręgowych przenoszonych na stanowiska w jednostce organizacyjnej niższego szczebla nie z własnego wyboru ulegała zasadniczemu pogorszeniu w stosunku do prokuratorów wojskowych prokuratur okręgowych i garnizonowych przenoszonych na stanowiska do prokuratur okręgowych, zważywszy na ogólne, gwarancyjne założenie zachowania zasad ustalania wynagrodzenia prokuratora wojskowego. Dodatkowo zważyć należy, że przepis art. 43 § 2 ww. ustawy jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 124 § 5 Prawa o prokuraturze, ustanawiającym specjalne zasady związane z ustrojowymi przekształceniami w prokuraturze i z tej perspektywy musi być odczytywana jego treść.
Powyższe prowadzi do wniosku o niezasadności podniesionego w skardze kasacyjnej organu zarzutu naruszenia art. 43 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające Prawo o prokuraturze w zw. z art. 124 § 5 Prawa o prokuraturze.
Kolejny zarzut powołany w skardze kasacyjnej organu został sformułowany nieprawidłowo. W judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego prawidłowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 p.p.s.a. wymaga, aby wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10). Skoro skarga kasacyjna musi spełniać wymogi ustawowe określone w art. 176 p.p.s.a., to w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 2 września 2014 r., II OSK 455/13).
Wymóg ten nie został zrealizowany w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 41 ustawy Przepisy wprowadzające Prawo o prokuraturze. Przepis ten składa się z dwóch paragrafów zawierających różne treści normatywne. Brak sprecyzowania zarzutu uniemożliwia odniesienie się do niego. Można jedynie odwołać się do wcześniejszych rozważań wskazujących na prawidłową wykładnię i zastosowanie tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., oddalił obie skargi kasacyjne. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego od organu orzeczono w myśl art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Wniosek organu o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł zostać uwzględniony wobec jednoznacznej treści art. 204 pkt 1 p.p.s.a.