VII SAB/Wa 190/24

VII SAB/Wa 190/24 - Postanowienie WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Ostrowska
Joanna Gierak-Podsiadły /przewodniczący/
Michał Podsiadło /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły Sędzia WSA Izabela Ostrowska Asesor WSA Michał Podsiadło (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania egzekucyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w sprawie oznaczonej: [...] postanawia: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić H. K. kwotę 100 (sto) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.
Uzasadnienie
H. K. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie ze skargą na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania egzekucyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: PINB) w sprawie: [...]. Skarżąca wniosła o:
1) zobowiązanie organu do dokonania czynności w postaci:
– wszczęcia postępowania egzekucyjnego celem zastępczego wykonania decyzji PINB nr [...] z [...] marca 2011 r. w przedmiocie rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz
– wydania postanowienia o wstrzymaniu użytkowania budynku objętego ww. decyzją;
2) stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa;
3) wymierzenie organowi grzywny według uznania Sądu;
4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę, PINB poinformował, że postępowanie egzekucyjne w tej sprawie zostało wszczęte 7 października 2011 r. Wyjaśnił, że z uwagi na niemożność wyegzekwowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia nałożonej na zobowiązanego G. M., organ egzekucyjny tj. Urząd Skarbowy w P. umorzył postępowanie egzekucyjne w sprawie ww. grzywny. Następnie 6 maja 2024 r. PINB wystąpił z zapytaniem do firm rozbiórkowych o wykonanie rozbiórki oraz przybliżonych kosztów wykonania ww. zamierzenia – oferta firmy rozbiórkowej wpłynęła do organu w dniu 13 maja 2024 r. Ponadto 18 czerwca 2024 r. PINB wystosował do Zakładu Gospodarki Komunalnej Sp. z.o.o. oraz PGE Dystrybucja S.A. pismo z zapytaniem, jakie formalności oraz warunki należy spełnić aby zostały odłączone media od ww. budynku mieszkalnego. W dniu 26 czerwca 2024 r. wystąpił do PGE Obrót S.A. Oddział w Warszawie z zapytaniem o dokładne warunki odłączenia obiektu od sieci. PINB dodał, że 9 sierpnia 2024 r. dokonano czynności kontrolnych na terenie dz. nr ew. [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] w G., podczas których stwierdzono, iż obowiązek nałożony decyzją PINB nr [...] z dnia [...].03.2011 r. nie został wykonany. W związku z tym, postanowieniem nr [...] r. z dnia [...].08.2024 r. PINB skierował ww. obowiązek do wykonania zastępczego w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Następnie w dniu 3.09.2024 r. PINB wystosował informację o zamiarze wykonania robót budowlanych w ramach wykonania zastępczego w terminie do 31 października 2024 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Z art. 3 § 2 p.p.s.a. wynika ponadto, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Przedmiotem analizowanej skargi była natomiast bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego dotyczącego egzekucji decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego.
Sąd przypomina, że sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, a także prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków zostały unormowane w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505; dalej: u.p.e.a.). Zgodnie z art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. podmiotem uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku wynikającego z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego – jest właściwy do orzekania organ I instancji. Stronami postępowania egzekucyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy u.p.e.a., są przede wszystkim zobowiązany i wierzyciel. Oznacza to, że w postępowaniu egzekucyjnym, przy ustalaniu kręgu stron, nie znajduje zastosowania przepis art. 28 § 1 k.p.a. Z art. 5 u.p.e.a. wynika, że wierzycielem może być jedynie podmiot administracji publicznej lub organ (instytucja) wykazujący funkcje władcze. Instytucja wierzyciela w u.p.e.a. nie jest tożsama z instytucją wierzyciela w cywilnym postępowaniu egzekucyjnym. Działania wierzyciela w rozumieniu u.p.e.a. mają na celu realizację interesu ogólnego, a nie jednostkowego interesu wierzyciela. Instytucja wierzyciela w u.p.e.a. ma charakter procesowy. W konsekwencji wierzycielem jest organ administracji publicznej lub instytucja (państwowa lub samorządowa), nie zaś osoba fizyczna (zob. Komentarz do art. 5 u.p.e.a. Piotr Przybysz. LEX, 2023). W świetle powyższego, podmioty, które były stronami postępowania m.in. administracyjnego, a nie są zobowiązane na mocy aktu administracyjnego, czyli takie jak skarżąca w niniejszej sprawie, nie są stronami postępowania egzekucyjnego. W konsekwencji, nie służy im również skarga na bezczynność organu egzekucyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r. sygn. II OSK 1149/10).
Toteż w świetle art. 6 § 1 u.p.e.a., jeżeli zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku wskazanego w decyzji, to wyłącznie wierzyciel w rozumieniu przepisów u.p.e.a. może podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Oznacza to, że wszczęcie egzekucji administracyjnej może nastąpić tylko na wniosek wierzyciela, a jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 1 i 2 u.p.e.a.).
Natomiast na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zaś zażalenie (art. 6 § 1a u.p.e.a.). Zatem inaczej niż w przypadku bezczynności/przewlekłości w postępowaniu administracyjnym, w postępowaniu egzekucyjnym w administracji skargę na bezczynność wierzyciela (organu) kieruje się do organu wyższego stopnia – nie zaś do sądu administracyjnego. Dopiero po wyczerpaniu tej ścieżki procesowej, strona niezadowolona z ostatecznego postanowienia organu w sprawie ze skargi na bezczynność wierzyciela, może zaskarżyć do sądu administracyjnego to postanowienie.
Z treści skargi oraz akt postępowania przedstawionych przez organ wynika jednak, że przedmiotem analizowanej skargi nie jest postanowienie wydane w trybie art. 6 § 1a u.p.e.a., lecz bezczynność organu w postępowaniu egzekucyjnym. Z treści skargi nie wynika, aby skarżąca wnosiła skargę na bezczynność PINB, która podlegałaby rozpoznaniu przez organ wyższego stopnia. Skarżąca bowiem wzywała jedynie PINB do podjęcia działań zmierzających do egzekucji obowiązku wynikającego z nakazu rozbiórki oraz składała ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie.
Jak już wyżej zasygnalizowano, podmioty wymienione w art. 6 § 1a u.p.e.a. nie są stronami postępowania egzekucyjnego i na mocy tego przepisu służy im wyłącznie uprawnienie, w przypadku bezczynności wierzyciela (o którym mowa była powyżej), do wniesienia skargi do organu wyższego stopnia. Tylko w tym wąskim zakresie podmioty te uczestniczą w postępowaniu obejmującym bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności nakierowanych na wyegzekwowanie od zobowiązanego nałożonego tytułem wykonawczym obowiązku. Wskazane podmioty nie mają legitymacji do uczestniczenia w postępowaniu egzekucyjnym i zaskarżania wydawanych w nim postanowień, a ich uprawnienia są limitowane treścią art. 6 § 1a u.p.e.a., co determinuje również możliwość składania skarg do sądu administracyjnego (zob. wyrok NSA z 22 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 1588/06). Dlatego też w sytuacji, gdy osoba posiadająca interes prawny lub faktyczny domaga się od wierzyciela (organu) podjęcia działań zmierzających do wyegzekwowania określonego postępowania od podmiotu zobowiązanego, to ewentualna bezczynność organu uprawnia stronę wyłącznie do wniesienia skargi na podstawie art. 6 § 1a u.p.e.a.
Orzecznictwo sądowe jednoznacznie potwierdza, że w świetle art. 6 § 1a u.p.e.a. niedopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu egzekucyjnego I instancji polegająca na niepodejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych przez podmiot, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego (por. wyroki NSA z 22 marca 2007 r. II OSK 1588/06 i z 29 kwietnia 2014 r. II OSK 1018/14), bowiem uregulowanie to dopuszcza wyłącznie skargę na bezczynność organu w przypadku pozostawania w bezczynności w wydawaniu postanowień, na które służy zażalenie, nie zaś przypadków pozostawania przez organ egzekucyjny w zwłoce w dokonywaniu czynności egzekucyjnych.
W tym stanie rzeczy skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O zwrocie wpisu sądowego, uiszczonego przez skarżącą w kwocie 100 zł orzeczono na zasadzie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.