III OSK 2626/21

III OSK 2626/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Kazimierz Bandarzewski
Tamara Dziełakowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 636/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-01-10
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Trybunału Konstytucyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 636/19 w sprawie ze skargi K. B. na bezczynność Prezesa Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 24 maja 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 10 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SAB/Wa 636/19) po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. B. na bezczynność Prezesa Trybunału Konstytucyjnego (organ) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 24 maja 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej:
1) zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 24 maja 2019 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy,
2) stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,
3) zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem z 24 maja 2019 r. (doręczonym 4 czerwca 2019 r.) skarżący wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) o odpowiedź na następujące pytania, w formie pisemnej lub fotokopii dokumentów:
1) Czy ze środków Trybunału Konstytucyjnego wynajmowane jest jakiekolwiek mieszkanie (apartament) w jednej z kamienic przy al. [...] (z własnym basenem i siłownią)?
2) Jeśli tak, ile miesięcznie Trybunał Konstytucyjny przeznacza na wynajem tego mieszkania?
3) Kto z niego korzysta?
Rzecznik Prasowy Trybunału Konstytucyjnego w piśmie z 5 sierpnia 2019 r. przytoczył regulacje prawne dotyczące zakwaterowania sędziów Trybunału Konstytucyjnego i stwierdził, że informacja o tym, czy Trybunał wynajmuje ww. mieszkanie i ile miesięcznie jest przeznaczane na jego najem oraz kto korzysta z ww. mieszkania nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Skargę na bezczynność złożył K. B., zarzucając organowi naruszenie art. 13 i 14 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę Prezes Trybunału Konstytucyjnego wniósł o jej odrzucenie albo oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie budzi wątpliwości, że Prezes Trybunału Konstytucyjnego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej), jak również to, że żądana informacja stanowiła informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i f ww. ustawy w związku z art. 17 ustawy z 30 listopada 2016 r. o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz., 1422). Stosownie do art. 5 pkt 2 ustawy z 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 2072 ze zm.) organem Trybunału Konstytucyjnego jest Prezes Trybunału Konstytucyjnego. Z art. 12 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy z 30 listopada 2016 r. i z § 10 ust. 1 Regulaminu TK (uchwała Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału Konstytucyjnego z 27 lipca 2017r. w sprawie Regulaminu Trybunału Konstytucyjnego – M.P. Poz. 767) wynika, że Prezes Trybunału reprezentuje Trybunał na zewnątrz. Nadto Prezesowi Trybunału na mocy art. 14 ust. 2 ww. ustawy z 30 listopada 2016 r. przysługują w zakresie wykonania budżetu uprawnienia ministra właściwego do spraw finansów publicznych, zaś stosownie do § 10 ust. 2 pkt 4 Regulaminu organ ten zatwierdza sprawozdanie Dyrektora Kancelarii Trybunału z wykonania budżetu Trybunału za dany rok budżetowy. Prezes TK na mocy § 10 ust. 2 pkt 1 Regulaminu pełni czynności w zakresie tworzenia warunków do sprawnego funkcjonowania Trybunału, zaś zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 2 Regulaminu wykonuje czynności związane z realizacją praw i obowiązków sędziego Trybunału w zakresie stosunku służbowego. Tym samym Prezes Trybunału Konstytucyjnego jest organem właściwym do załatwienia sprawy objętej ustawą z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, stosownie do jej art. 4 ust. 1 pkt 1.
Nadto w ocenie Sądu pierwszej instancji nie sposób uznać, że Prezes TK nie był w posiadaniu informacji publicznej, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i f ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 17 ustawy z 30 listopada 2016 r. o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Po pierwsze, intencją i założeniem ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, o czym mowa w piśmiennictwie, jest szerokie rozumienie przedmiotu regulacji. Po drugie, w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy mowa jest w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 (organy władzy publicznej: np. Sądy i Trybunały), w tym o: d) organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (np. Sędziowie TK), f) majątku, którym dysponują organy władzy publicznej (np. Sądy, Trybunały). Po trzecie Prezes TK, odnosząc się do żądania skarżącego, nie zaprzeczył, że posiada żądaną informację publiczną.
Tym samym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, skoro skarżący pytał w ww. wniosku o wynajmowanie ze środków Trybunału Konstytucyjnego jakiegokolwiek mieszkania w jednej z kamienic przy al. [...], jak również ile miesięcznie Trybunał Konstytucyjny przeznacza na wynajem tego mieszkania i kto z mieszkania tego korzysta, należało uznać, że ww. informacje mieszczą się w zakresie objętym dyspozycją art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 17 ustawy z 30 listopada 2016 r. o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego.
Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że wykładni pojęcia osób pełniących funkcje publiczne dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05 (OTK-A z 2006 r., nr 3, poz. 30; Dz. U. z 2006 r. Nr 49, poz. 358). Z orzeczenia tego wynika, że art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP. Trybunał w uzasadnieniu ww. wyroku stwierdził, że "sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. Trudno byłoby również stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny".
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 czerwca 2017r. sygn. akt I OSK 2130/15, akceptując powyższe stanowisko TK, jako kryterium służące uchwyceniu granic zakresowych pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" przyjął, że należy brać pod uwagę kryterium bezpośredniości oddziaływania działań podejmowanych w ramach instytucji publicznej wpływających na sytuację prawną innych osób, w czym mieszczą się zwłaszcza co najmniej wąskie kompetencje decyzyjne. Bezpośredniość – zgodnie z językowym znaczeniem tego słowa przyjmowanym w języku polskim – oznacza działanie "bez pośrednictwa kogokolwiek, czegokolwiek, wprost". Zdaniem NSA oznacza to, że poza zakresem pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" nie pozostają tylko te osoby, które w ramach instytucji publicznej podejmują działania wyłącznie na stanowiskach usługowych i technicznych. Również działania osób znajdujących się w strukturze instytucji publicznej mające charakter wyłącznie pomocniczy, doradczy, opiniujący, konsultujący, których wyniki nie są wiążące, tzn. mogą być uwzględnione (lub nie) przez inny podmiot kształtujący bezpośrednio w ramach instytucji publicznej sytuację prawną innych osób, nie pozwalają osób takich (pomocników, doradców, opiniujących, konsultantów) traktować jako "osoby pełniące funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji" w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Podzielając powyższe poglądy, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i f ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 17 ustawy z 30 listopada 2016 r. o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego możliwe było sformułowanie przez skarżącego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej żądania ujawnienia danych niespersonifikowanych, a dotyczących środków finansowych, którymi dysponuje jeden z podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Trybunał Konstytucyjny) wydatkowanych na potrzeby osoby sprawującej funkcję publiczną – Sędziego Trybunału Konstytucyjnego.
Sąd pierwszej instancji wskazał również że odrębną kwestią była możliwość ochrony danych osobowych konkretnej osoby korzystającej z mieszkania wynajmowanego przez Trybunał Konstytucyjny, z majątku, którym dysponuje TK (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i f ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 17 ustawy z 30 listopada 2016 r. o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego). Jeśli bowiem z ww. mieszkania korzysta sędzia TK, możliwe było odwołanie się jedynie do pełnionej funkcji, bez podawania jakichkolwiek danych personalnych konkretnej osoby. Takie dane osobowe należą bowiem do sfery prywatności i ich udostępnienie może naruszać prywatność, czy też ustawę o ochronie danych osobowych. Warto jednak wskazać, że skarżący we wniosku z 24 maja 2019 r. nie wnosił o podanie personaliów konkretnej osoby, ani nie wskazywał konkretnego adresu, pytając o mieszkanie apartament "w jednej z kamienic al. [...]". Natomiast w sytuacji, gdy żądana informacja ma charakter informacji publicznej i zdaniem organu, który właściwy jest do jej udostępnienia, nie może zostać udostępniona, organ ten powinien, stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wydać decyzję administracyjną. Wprawdzie wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożony został do Kancelarii Trybunału Konstytucyjnego, tym niemniej powinien zostać rozpatrzony przez Prezesa TK, który w świetle ww. przepisów (art. 5 pkt 2, art. 12 ust. 1 pkt 2, art. 14 ust. 2 ustawy z 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, § 10 ust. 1 Regulaminu), jest organem Trybunału.
Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji stwierdził, skoro żądane przez skarżącego informacje mieściły się w zakresie objętym dyspozycją przepisów art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i f ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 17 ustawy z 30 listopada 2016 r. o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego oraz były w posiadaniu organu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej), należało uznać, że Prezes TK dopuścił się bezczynności w rozpoznawanej sprawie. Żądana informacja publiczna, będąca w posiadaniu organu, nie została bowiem udostępniona skarżącemu w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, jak też nie została udostępniona do dnia orzekania przez Sąd, a jednocześnie Prezes TK nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej (brak jakichkolwiek informacji).
W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U z 2019 r., poz. 2325 – zwanej dalej P.p.s.a.), orzekł jak w punkcie 1. Zgodnie natomiast z art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd uznał, że przedstawione okoliczności faktyczne sprawy i ww. przepisy prawne nie wskazywały, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie doszło do udzielenia odpowiedzi w terminie prawem przewidzianym, choć nie uczyniono tego we właściwej formie, kierując do skarżącego jedynie pismo. O kosztach sądowych orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 209 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes Trybunału Konstytucyjnego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
1. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych i podstawy prawnej rozstrzygnięcia,
• w zakresie przyjęcia, że żądane informacje stanowią informację w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429), to jest pomięcie wyjaśnienia - dlaczego objęte wnioskiem o udostępnienie informacji z 24 maja 2019 r. pytania, oznaczone cyfrą 1, 2 i 3, dotyczą "działalności" osób pełniących funkcje publiczne w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP z 1997 r. i "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej;
• w zakresie przyjęcia, że żądane informacje stanowią informację w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o dostępie do informacji publicznej, to jest pominięcie wyjaśnienia, dlaczego objęte wnioskiem o udostępnienie informacji z 24 maja 2019 r. pytania, oznaczone cyfrą 1, 2 i 3, dotyczą informacji niespersonifikowanej, to jest informacji nieodnoszącej się do ujawnienia danych osobowych, dotyczących sędziego TK (imienia i nazwiska i miejsca zamieszkania - ulicy, przy jakiej osoba korzystająca z lokalu mieszka w Warszawie);
• w zakresie przyjęcia, że organ jest w posiadaniu żądanych informacji (art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej), z kolei Prezes Trybunału Konstytucyjnego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tych informacji (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji); to jest pomięcie wyjaśnienia - dlaczego zakres wniosku o udostępnienie informacji publicznej z datą 24 maja 2019 r. określa precyzyjnie zakres informacji i stanowi wniosek w rozumieniu art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej,
2. naruszenie przepisu art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez ustalenie stanu faktycznego, który nie wynikał z akt sprawy, w tym też z pisma zawiadamiającego, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, a skutkujący ustaleniem, że organ jest w posiadaniu żądanych informacji, jak też uznaniem, że Prezes Trybunału Konstytucyjnego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tych informacji,
3. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozstrzygnięcia, którego brak w sentencji zaskarżonego wyroku,
4. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska Prezesa Trybunału Konstytucyjnego, zawartego w odpowiedzi na skargę na bezczynność z 10 września 2019 r. w zakresie przesłanek przemawiających zarówno za odrzuceniem jak i oddaleniem skargi z 20 sierpnia 2019 r. na bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej, co uniemożliwia przeprowadzenie instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia,
5. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z datą 24 maja 2019 r. pytania, oznaczone w tym wniosku cyfrą 1, 2 i 3, stanowią informację o osobach (sędziach Trybunału Konstytucyjnego) sprawujących w organie (Trybunale Konstytucyjnym) funkcji i ich kompetencjach, podczas gdy objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z datą 24 maja 2019 r. pytania, oznaczone w tym wniosku cyfrą 1, 2 i 3, odnoszą się do sfery prywatności sędziego Trybunału i nie mają związku z pełnieniem przezeń funkcji w Trybunale, z kolei sfera prywatności sędziego Trybunału i działania nie mające związku z pełnieniem przezeń funkcji w Trybunale nie są objęte dyspozycją art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej,
6. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o dostępie do informacji publicznej przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z datą 24 maja 2019 r. pytania, oznaczone w tym wniosku cyfrą 1, 2 i 3, stanowią informację o majątku, jakim dysponuje Trybunat Konstytucyjny, podczas gdy objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z datą 24 maja 2019 r. pytania, oznaczone w tym wniosku cyfrą 1, 2 i 3, poza tym, że odnoszą się do sfery prywatności sędziego Trybunału i nie mają związku z pełnieniem przezeń funkcji w Trybunale, odnoszą się też do danych osobowych (imienia i nazwiska, jak też miejsca zamieszkania - ulicy, przy jakiej mieszka osoba korzystająca z lokalu w Warszawie), dotyczących sędziego Trybunału (informacja spersonifikowana), zaś sfera prywatności sędziego Trybunału i działania nie mające związku z pełnieniem przezeń funkcji w Trybunale, a przede wszystkim informacja spersonifikowana nie jest objęta dyspozycją art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o dostępie do informacji publicznej,
7. art. 10 ust. 1 i art 4 ust 1 pkt 1 i art. 4 ust 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej z datą 24 maja 2019 r., w zakresie pytań oznaczonych w tym wniosku cyfrą 1, 2 i 3, stanowi wniosek o udostępnienie informacji publicznej, z kolei organ jest w posiadaniu żądanych informacji, a Prezes Trybunału Konstytucyjnego jest podmiotem zobowiązanych do udostępnienia tych informacji, podczas gdy objęte wnioskiem pytania, oznaczone cyfrą 1, 2 i 3 nie stanowią wniosku w rozumieniu art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co skutkować powinno uznaniem, że organ nie jest w posiadaniu żądanych informacji, a Prezes Trybunału Konstytucyjnego nie jest podmiotem zobowiązanych do udostępnienia tych informacji.
Mając powyższe na uwadze, skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącego na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z 5 stycznia 2023 r. na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne. O skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, składzie orzekającym i terminie posiedzenia niejawnego poinformowano pełnomocnika organu oraz skarżącego wraz z pouczeniem o możliwości uzupełnienia argumentacji skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie
Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, podzielić należało stanowisko Sądu pierwszej instancji, że Prezes Trybunału Konstytucyjnego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Konkluzja, że jest on organem władzy publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, znajduje swoje umocowanie w zarówno w przepisach ustawy z 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym jak również regulaminie Trybunału, szczegółowo wskazanych w uzasadnieniu skarżonego wyroku. Ponieważ do przepisów tych nie odniesiono się w skardze kasacyjnej, nie sposób uznać, aby w tym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji zostało skutecznie podważone. Samo zaś wskazanie w punkcie trzecim pierwszego zarzutu na art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w tym kontekście należy uznać za niewystarczające tym bardziej, że również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano na żadną argumentację, wyjaśniającą dlaczego w ocenie jej autora Prezes TK nie jest organem władzy publicznej w rozumieniu ww. przepisu.
W odniesieniu do argumentacji zarzutu 4, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, wskazującego na konieczność odrzucenia skargi z uwagi na brak zdolności sądowej samego Trybunału, zauważyć należało, że Sąd ten wskazywał na właściwość Prezesa TK jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, nie zaś samego Trybunału. Ocena natomiast stanowiska, czy organ pozostawał w bezczynności, a więc argumentów przemawiających za oddaleniem skargi wykraczała poza zakres art. 141 § 1 pkt 4 P.p.s.a.
Wyjaśnić trzeba, że w art. 141 § 4 P.p.s.a. wymieniono jedynie elementy formalne, jakie winno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądowego, a więc skuteczność tego zarzutu zasadniczo zależy od wykazania brakujących elementów oraz kwalifikowanego związku przyczynowego między tym brakiem, a wynikiem sprawy, tj. że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji tymczasem wszystkie te elementy zawiera. Nie można również uznać, że sentencja wyroku jest sprzeczna z jego uzasadnieniem. W sentencji zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego we wskazanym terminie oraz dokonał oceny stwierdzonej bezczynności i zasądził zwrot kosztów postępowania. Ocena, w jaki sposób organ powinien rozpoznać wniosek i jakie informacje udostępnić wykracza natomiast poza granice przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. i dotyczy jej warstwy merytorycznej, a więc prawidłowości zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Z tego też względu jako niezasadne należało ocenić zarzuty naruszenia opisane powyżej w punkcie 3 i 4 skargi kasacyjnej.
Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. (zarzut 2), bowiem ocena, czy żądane do udostępnienia informacje stanowią informację publiczną wykracza poza zakres ww. przepisów. Trudno przy tym uznać za przekonywującą argumentację, kwestionującą, że Prezes TK jest w posiadaniu żądanych informacji. Co prawda Sąd pierwszej instancji wywiódł to ustalenie z ogólnego faktu, że organ nie zaprzeczył, że posiada taką informację, jednakże trudno przyjąć, że Prezes TK nie wie, jakimi zasobami mieszkaniowymi dysponuje Trybunał i jaki posiadają one standard tym bardziej, że przedmiotem wniosku były tak charakterystyczne elementy wyposażenia jak basen czy siłowania.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, w odniesieniu do pytania 1 i 2 wniosku, a więc dotyczących wynajmowania przez Trybunał Konstytucyjny mieszkania przy konkretnie wskazanej ulicy (bez numeru) oraz kosztów miesięcznego wynajmu takiego mieszkania stwierdzić trzeba, że informacja ta spełnia przesłankę z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem "[u]dostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują". Zgodnie zaś z art. 1 ust. 1 "[k]ażda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie". "Sprawą publiczną", o której mowa w ww. przepisie, będzie działalność organów władzy publicznej (samorządów, osób i jednostek organizacyjnych) w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, a więc mieniem komunalnym lub Skarbu Państwa (zob. Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Warszawa 2012, s. 16-18). Biorąc pod uwagę powyższe, uznać należało, że informacja, jakie nieruchomości wynajmuje Trybunał Konstytucyjnych oraz o kosztach tego wynajmu stanowią informację z zakresu gospodarowania mieniem publicznym i dotyczą majątku powierzonego temu podmiotowi publicznemu.
Przechodząc do oceny 3 pytania zawartego we wniosku o udzielenie informacji publicznej – "Kto z niego korzysta?" – rację należy przyznać skarżącemu kasacyjnie organowi, że Sąd pierwszej instancji dokonał nieuprawnionego ograniczenia ww. pytania jedynie do sędziego Trybunału Konstytucyjnego. Na obecnym etapie, o ile pozytywnej odpowiedzi dotyczy pytanie 1, nie można jednak określić charakteru najmu tego mieszkania oraz że nie jest one wynajmowane na rzecz innego podmiotu, np. pracownika Trybunału, innego podmiotu lub że jest ono udostępniane np. gościom Trybunału. Niemniej jednak ponieważ przedstawiana przez strony postępowania argumentacja na etapie postępowania przed Sądem pierwszej instancji skupiała się na statusie sędziego TK, zasadnie Sąd ten skoncentrował się na jego ocenie. Odwołując się do wykładni pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne" w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że mając na względzie art. 17 ustawy z 30 lipca 2016 r. o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego możliwe było żądanie ujawnienia "danych niespersonifikowanych" osoby sprawującej funkcję sędziego TK. Skoro w świetle ostatniego z ww. przepisów sędziemu TK stale zamieszkałemu poza m.st. Warszawą przysługuje bezpłatne zakwaterowanie w m.st. Warszawie, to uprawnienie to należy wiązać z pełnioną funkcją, związkiem z wykonywanymi zadaniami oraz odniesienie tego do korzystania z majątku publicznego. Stanowi to o prawie do uzyskiwania informacji o działalności osób, które wykonują zadania władzy publicznej i jak w przypadku Trybunału Konstytucyjnego gospodarują majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Zauważyć zresztą trzeba, że sam Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie definiuje informację publiczną jako każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. wyrok TK z 13 listopada 2013 r. sygn. akt P 25/12, OTK-A z 2013 r., nr 8, poz. 122). Tak rozumiana informacja publiczna obejmuje informację o funkcjonowaniu instytucji publicznych, istniejących w ich ramach procedur i wyznaczanych zadań, procesie ich realizacji, oraz inwestycjach. Obejmuje ona również informacje o działalności publicznej osób pełniących funkcje publiczne, a zatem o ich działalności wykonywanej w ramach i w bezpośrednim związku z funkcjonowaniem określonej instytucji publicznej, ale również o ich działalności z pogranicza ich życia publicznego i prywatnego (zob. wyrok TK z 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05, OTK-A z 2006 r., nr 3, poz. 30). Odsyłając z kolei na podstawie ww. przepisu Konstytucji RP do ustawy o dostępie do informacji publicznej, zauważyć należy, że konkretyzując w art. 6 przedmiot informacji publicznej ustawodawca nie posłużył się zamkniętym katalogiem źródeł i rodzajów informacji, chcąc, aby prawo do informacji publicznej obejmowało jak najszerszy zakres danych podlegających ujawnieniu (por. wyrok NSA we Wrocławiu z 5 grudnia 2002 r., II SA/Wr 1600/02, oraz wyrok NSA w Katowicach z 13 października 2003 r., II SA/Ka 1706/03). Prawo dostępu do informacji nie może zatem podlegać ograniczeniu jedynie do wykonywanych zadań, ale niejako musi podążać za majątkiem i pieniądzem publicznym - niezależnie do tego przez kogo ten majątek jest używany lub przez kogo są wydatkowe publiczne środki (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1605/17). Z tego też względu, żądanie udostępnienia informacji, czy w zasobach mieszkaniowych Trybunału Konstytucyjnego znajduje się lokal o określonym standardzie – z basenem lub siłownią i komu jest on udostępniany, należało uznać za usprawiedliwione.
Podkreślić również należy, że wbrew przedstawionej w skardze kasacyjnej ocenie, Sąd pierwszej instancji nie nakazał ujawnienia danych osobowych konkretnego sędziego TK ani tym bardziej innych osób. Sąd ten wskazywał zarówno na możliwość żądania ujawnienia "danych niespersofinikowanych" oraz "jeśli bowiem z ww. mieszkania korzysta sędzia Trybunału Konstytucyjnego, możliwe było odwołanie się jedynie do pełnionej funkcji, bez podawania jakichkolwiek danych konkretnej osoby. Takie dane osobowe należą bowiem do sfery prywatności i ich udostępnienie może naruszać prywatność, czy też ustawę o ochronie danych osobowych". Z tego też względu szeroko akcentowana w rozpoznawanej skardze kasacyjnej kwestia prywatności, danych osobowych i miejsca zamieszkania sędziego TK nie podlegała ocenie kasacyjnej, skoro pozostawała zbieżna ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji. I chociaż w końcowej części swoich rozważań Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący "we wniosku z 24 maja 2019 r. nie wnosi o podanie personaliów konkretnej osoby, ani nie wskazywał konkretnego adresu (...)", to stwierdzenia tego nie można kwalifikować jako modyfikacji wniosku o udzielenie informacji publicznej, ale wskazanie w jakim zakresie organ pozostawał w bezczynności. Taka interpretacja pozostaje zresztą w bezpośrednim związku z wcześniejszymi rozważaniami Sądu pierwszej instancji, w szczególności poczynionymi na tle ochrony danych osobowych konkretnej osoby korzystającej z mieszkania wynajmowanego przez Trybunał.
Odnośnie natomiast poczynionej powyższej uwagi, że wniosek może dotyczyć nie tylko sędziego TK, zauważyć należy, że organ rozpoznając wniosek skarżącego w przypadku ustalenia, że mieszkania opisane we wniosku jest wynajmowane na rzecz innego podmiotu dokona oceny, czy można jej przypisać cechy "osoby pełniącej funkcje publiczne" oraz czy informacja ta podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 r. o ochronie informacji publicznej).
Z uwagi na powyższe nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i lit. f ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 tej ustawy (zarzut 1), art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d tej ustawy (zarzut 5), art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f (zarzut 6).
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej (zarzut 7), stwierdzić należało, że złożony w sprawie wniosek o udzielenie informacji publicznej precyzyjnie określał, czego dotyczy żądanie i ujawnienia jakich faktów domagał się skarżący. Ocena zaś, czy są to informacje publiczne wynika z powyższych rozważań.
Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 - 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090). Zgodnie z ww. regulacją "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy (...)", w okresie tym "wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu". Stosownie do ustępu 3 ww. artykułu "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na długość toczącego się postępowania sądowego. Nadto ze względów technicznych nie jest możliwe we wszystkich sprawach, w których nie zrzeczono się rozprawy, przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie pisemnie.