III OSK 2619/24

III OSK 2619/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-02-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Olga Żurawska - Matusiak
Paweł Mierzejewski
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6340 Potwierdzenie represji
Hasła tematyczne
Kombatanci
Sygn. powiązane
II SA/Rz 353/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2024-07-03
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 145 § 1 pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 353/24 w sprawie ze skargi C.C. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 15 stycznia 2024 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 353/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi C.C. (dalej także jako: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie (dalej także jako: "Szef Urzędu", "organ") z dnia 15 stycznia 2024 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania: oddalił skargę.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
Pismem z dnia 21 września 2023 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zwrócił się do Szefa Urzędu z wnioskiem o ponowne wydanie decyzji w dotyczącej jego osoby sprawie o przyznanie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Skarżący wyjaśnił, że jego skarga na decyzję Szefa Urzędu odmawiającą mu potwierdzenia ww. statusu została oddalona przez sąd administracyjny. W związku z wezwaniem Szefa Urzędu do sprecyzowania żądania, tj. wskazania, czy Skarżący żąda wznowienia postępowania czy stwierdzenia nieważności decyzji, Skarżący pismem z dnia 14 listopada 2023 r. wskazał, że wnosi o wznowienie postępowania w sprawie o przyznanie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. We wniosku wniósł o przesłuchanie S.C., S.G. oraz Z.M. w charakterze świadków. Wskazane postępowanie zostało zakończone decyzją ostateczną Szefa Urzędu z dnia 11 maja 2019 r. nr [...]. Decyzja ta utrzymywała w mocy decyzję Szefa Urzędu z dnia 7 stycznia 2019 r. nr [...] o odmowie przyznania Skarżącemu statusu działacza opozycji antykomunistycznej bądź osoby represjonowanej z powodów politycznych.
Postanowieniem z dnia 24 listopada 2023 r. nr [...] odmówiono wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Szefa Urzędu do Spaw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 7 stycznia 2019 r.
W uzasadnieniu postanowienia Szef Urzędu wyjaśnił, że we wniosku o wznowienie postępowania Skarżący nie wskazał konkretnej podstawy wznowienia postępowania ani nie przedstawił żadnych nowych dowodów mających uzasadniać wznowienie postępowania. Wskazał jedynie, że wiedzę o jego działalności mają trzy osoby, o których przesłuchanie w charakterze świadków, wniósł. W tych okolicznościach odmówiono wznowienia postępowania administracyjnego.
W piśmie zatytułowanym "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" Skarżący zakwestionował prawidłowość postanowienia z dnia 24 listopada 2023 r. Podkreślił, że jego wolą nie jest dokonanie przez organ odmiennej niż poprzednio oceny zgromadzonego materiału dowodowego, ale dopuszczenie nowych dowodów.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 15 stycznia 2024 r., nr [...] Szef Urzędu utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia 24 listopada 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie o przyznanie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych.
W pierwszej kolejności Organ wyjaśnił podstawy wznowienia postępowania w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i orzecznictwo sądowo-administracyjne. Szef Urzędu podkreślił, że okoliczności prowadzenia działalności opozycyjnej przez Skarżącego, jak i jej charakter oraz doznane represje zostały ocenione w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 11 maja 2019 r. Powyższe rozstrzygnięcie zostało poddane kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 8 października 2019 r. oddalił skargę. Następnie wskazał, że po ponownej analizie sprawy doszedł do przekonania, że Skarżący nie wykazał aby w sprawie zachodziła przesłanka wskazana w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem okoliczności przez niego wskazane nie wpływają na treść rozstrzygnięcia.
W skardze do Sądu Skarżący podniósł, że nie zgadza się z powyższym rozstrzygnięciem. Argumentował, że jego wniosek dowodowy z zeznań trzech nowych świadków ma charakter istotny i jest nowym wnioskiem w sprawie. W ocenie Skarżącego Organ w sposób całkowicie dowolny, ocenił że wniosek ten nie daje podstaw do wznowienia postępowania. Do skargi dołączył oświadczenia świadków.
W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wyrokiem z dnia 3 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 353/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli jest postanowienie Szefa Urzędu w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Szefa Urzędu odmawiającą potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych.
Zasadą jest ostateczność decyzji Organu. Zasada ta wpływa na pewność obrotu prawego. Od tej zasady ustawodawca przewidział wyjątki. Należy do nich między innymi możliwość wznowienia postępowania w sprawie, w której zapadło ostateczne rozstrzygnięcie.
Z uwagi na wyjątkowość instytucji wznowienia postępowania ustawodawca zakreślił szczególne wymogi dla sytuacji, w których będzie dopuszczalne uruchomienie tego trybu.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.
Wniosek o wznowienie postępowania Skarżący uzasadnił pozyskaniem nowych dowodów oraz informacji, które w jego ocenie uzasadniają złożony pierwotnie wniosek o przyznanie mu statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych i wniósł o przesłuchanie podanych świadków, którzy te informacje mieli posiadać. Zwrócił się również do Organu o pozyskanie informacji dotyczących lat 80-83, według twierdzenia Skarżącego Organ dotychczas pozyskał informacje dotyczące wyłącznie okresu od 81 do 82.
Uzasadniając odmowę wznowienia postępowania Organ wskazał, że Skarżący nie podał żadnych nowych okoliczności i dowodów, które mogłyby prowadzić do wznowienia postępowania i Sąd z tym stanowiskiem się zgadza. W istocie Skarżący zwracając się do Organu o wznowienie postępowania podał jedynie świadków, którzy w jego ocenie posiadają informacje, które mogą wpłynąć na zmianę dotychczasowego rozstrzygnięcia.
Zgodzić należy się z Organem, że podanie we wniosku o wznowienie postępowania wyłącznie świadków, którzy zdaniem wnioskodawcy mieliby posiadać wiedzę o faktach podważającą dotychczasowe ustalenia organów, nie jest przesłanką do wznowienia postępowania. Nie jest to bowiem dowód, a jedynie źródło dowodowe o niepewnym znaczeniu. Takim dowodem mogłyby być konkretne zeznania, które budziłyby co najmniej wątpliwości odnośnie do dotychczasowych ustaleń organów.
W związku z powyższym słusznie Organ odmówił wznowienia zakończonego postępowania z powodu braku dowodów, które mogłyby podważyć dotychczasowe stanowisko. Podkreślić należy, że takich dowodów poza twierdzeniem o istnieniu świadków Skarżący nie przedłożył również do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Dopiero na etapie skargi Skarżący przedłożył złożone przed notariuszem jednobrzmiące oświadczenia Z.M. i S.G., w których wymieni potwierdzili fakt wielokrotnego zalewania piwnic w budynku administracyjnym, w których znajdowało się archiwum zakładu wskazując, że zawsze po zalaniu zalane dokumenty były wywożone wózkiem akumulatorowym do zakładowej kotłowni i były spalane pod nadzorem [...]. Jak wyjaśnili były to teczki osobowe ludzi oraz teczki z napisem "tajne". Wskazali równie, że z opowiadań ludzi jest im wiadomo, że C.C. był aresztowany w stanie wojennym za działalność w Solidarności.
Podkreślić należy, że dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uwzględnia okoliczności istniejące w dacie jej wydania. W związku z powyższym podane przez Skarżącego dowody – zeznania świadków już po wydaniu decyzji nie mają znaczenia z punktu widzenia legalności decyzji. Nie mniej jednak Sąd wziął je pod uwagę przy ocenie czy nie zachodzi ewentualna podstawa do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Ocena ta nie przyniosła oczekiwanych dla Skarżącego rezultatów.
Jak wyżej wskazano decyzja o odmowie przyznania statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z 11 maja 2019 r., Nr [...] stała się ostateczna i prawomocna w administracyjnym toku instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 8 października 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 758/19 oddalił skargę na ostateczną decyzją, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 30 czerwca 2023 r. sygn. akt III OSK 2475/21 oddalił skargę kasacyjną.
Przedmiotem postępowania było potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych.
Ustawodawca w tych sprawach co zostało szeroko omówione w zapadłych w sprawie decyzjach, jak i wyrokach przewidział szczególny sposób wykazania okoliczności pozwalających na przyznanie takiego statusu.
Żadna z tych okoliczność w postępowaniu o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej nie została wykazana, a również przedstawione we wniosku o wznowienie postępowania czy powołane w skardze dowody nie mają wpływu na zajęte stanowisko.
Pomijając już fakt, na który zwrócono wyżej uwagę, że dowody zostały przedstawione dopiero na etapie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie to okoliczności w nich przedstawione nie spełniają przesłanek, o jakich mowa w powołanych przepisach tj. art. 2 i 3 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej i osobach represjonowanych z powodów politycznych.
Powołani przez Skarżącego świadkowie podali wyłącznie to, że wraz ze Skarżącym wywozili zalane podczas powodzi teczki w tym dane osobowe oraz teczki z dopiskiem "tajne", a także, że z opowiadań innych osób jest im wiadome, że Skarżący był aresztowany w stanie wojennym za działalność w Solidarności.
Jak wynika z powołanych przepisów ustawodawca nie z każdą działalnością opozycyjną czy represjami wiąże możliwość przyznania statusu działacza opozycji antykomunistycznej czy osoby represjonowanej. Aby uzyskać status działacza opozycji antykomunistycznej należy wykazać działanie w ramach po pierwsze struktur zorganizowanych a następnie trwającą przez okres co najmniej 12 miesięcy współpracę zagrożoną odpowiedzialnością karną, na rzecz odzyskania niepodległości, suwerenności respektowania politycznych praw człowiek. Z kolei aby uzyskać status osoby represjonowanej konieczne jest wykazanie przebywania w więzieniu na podstawie wyroku w określonym czasie w ośrodku odosobnienia, pełnienie służby wojskowej, branie udziału w wystąpieniach wolnościowych, w których na skutek działania milicji czy organów bezpieczeństwa państwa, osoba poniosła śmierć, uszczerbek na zdrowiu dłuższy niż 7 dni, była inwigilowana, pozbawiona możliwości wykonania zawodu, została z nią rozwiązana umowa o pracę była relegowana z uczelni, poszukiwana listem gończym.
Tymczasem podany we wniosku fakt aresztowania Skarżącego nie został przez wskazanych świadków potwierdzony, wskazali oni jedynie, że informacje te posiadają z opowiadań bliżej nieokreślonych osób, ponadto nie wskazano okresu aresztowania ani okoliczności w jakich miało ono miejsce. Dowody przeprowadzone w postępowaniu zwykłym, wnioski kierowane do właściwych Organów o potwierdzenie faktu aresztowania nie przyniosły oczekiwanego dla Skarżącego rezultatu. W związku z powyższym aktualne informacje posiadane wyłącznie z zasłyszenia mogą być potraktowane wyłącznie jako nieskuteczna polemika z ustaleniami Organów i na pewno nie mogą skutecznie prowadzić do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji wydanej w sprawie decyzji.
Podobnie jeśli chodzi o likwidację teczek zawierających dane osobowe czy informacje tajne, zalanych w czasie powodzi. Nie może to uchodzić za zorganizowaną działalność antykomunistyczną, w ramach zorganizowanej struktury, jak też nie nosi cech innej działalności opisanej w ustawie jako kwalifikującej się do nadania statusu opozycjonisty antykomunistycznego czy osoby represjonowanej.
Podsumowując, stwierdzić należy, że powołane okoliczności nie mogą kontestować prawomocnych już ustaleń Organów co do braku spełnienia przesłanek do przyznania statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych ponieważ nie dotyczą żadnej z opisanych w ustawie sytuacji, nie stanowią w związku z tym okoliczności o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. tj. okoliczności istotnych dla sprawy, stanowiących podstawę do wznowienia postępowania.
Wobec powyższego w ocenie Sądu prawidłowo Organ stwierdził brak podstaw do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania w stosunku do prawomocnie wydanej decyzji Szefa Urzędu.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wywiódł skarżący zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istoty wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez pośrednie przyjęcie, iż przedłożenie dowodów z dokumentów na etapie po złożeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy – na etapie złożenia skargi de facto wyklucza prawo strony do zbadania przez organ nowo ujawnionych dowodów w sprawie i uniemożliwia przeprowadzenie przez organ uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o nowo ujawnione dowodowy i okoliczności, co skutkowało odmową wznowienia postępowania, poprzez uznanie, iż skarżący przedstawił świadków jako źródło dowodowe niepewne, nie stanowi to bowiem dowodu;
b. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a., poprzez niezrealizowanie wniosków dowodowych skarżącego zawartych we wniosku o wznowienie postępowania z dnia 21 września 2023 r., przesłuchań świadków, poprzez nierozstrzygnięcie wniosku dowodowego skarżącego z punktu 3 wniosku o wszczęcie postępowania z dnia 21 września 2023 r., które to przeprowadzenie dowodów pozwoliłoby na dokonanie ich merytorycznej, całościowej oceny, podobnie jeśli chodzi o świadków mających wiedzę co do okoliczności objętych przedmiotem postępowania, zaś skarżący nie jest uprawniony do przeprowadzenia czynności, a sama czynność dokonana była w formie notarialnej.
Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenia oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną, w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.
W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wskazać należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2469/22, Legalis). Dalej, o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. W konsekwencji, dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Trzeba zatem wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie skarżącego kasacyjnie naruszył Sąd pierwszej instancji. Ponadto w treści samego zarzutu – niezależnie od obowiązku wyjaśnienia zajętego stanowiska w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – konieczne jest wskazanie, na czym polegało naruszenie konkretnego przepisu, oraz przedstawienie prawidłowej – w ocenie autora skargi kasacyjnej – wersji wykładni lub zastosowania danego przepisu, a także określenie wpływu zarzucanego naruszenia na treść rozstrzygnięcia (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2024 r., II GSK 666/24, Legalis). Powyższego wymogu nie spełnia ani sposób sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania ani uzasadnienie skargi kasacyjnej.
Z uwagi na sposób skonstruowania podniesionych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej winny podlegać łącznemu rozpatrzeniu.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej, zaznaczyć należy, iż przedmiotem dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności było postanowienie Szef Urzędu z dnia 15 stycznia 2024 r., nr [...], którym utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia 24 listopada 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie o przyznanie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 149 § 3 k.p.a. Przesłanki zastosowania art. 149 § 3 k.p.a. mają charakter formalny i sprowadzają się do niedopuszczalności wszczęcia postępowania z powodów podmiotowych lub przedmiotowych. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nie może być wszczęte w razie zaistnienia negatywnych przesłanek. W takim wypadku organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powody, dla których nie można wszcząć postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, uwzględnia się również w zakresie wszczęcia postępowania z urzędu. Organ nie wydaje wówczas postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu, lecz postępowania takiego nie wszczyna. Odmowa wszczęcia postępowania wznowieniowego stanowi jednocześnie odmowę przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów w sprawie i rozstrzygania merytorycznego o zasadności wniosku o uchylenie decyzji dotychczasowej. Istota postępowania prowadzonego w omawianym trybie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii dopuszczalności uruchomienia trybu nadzwyczajnego (por.: wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2020 r., II GSK 557/20).
Nadmienić należy, że zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienia postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczegółowych. Tym samym ustawodawca wprowadza w powyższym przepisie zasadę trwałości decyzji ostatecznych, a wyjątki od niej muszą być interpretowane ściśle.
Postępowanie wznowieniowe, składa się z dwóch etapów, tj. postępowania wstępnego i właściwego postępowania wznowieniowego. W postępowaniu wstępnym bada się jedynie istnienie przesłanek dopuszczalności ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, tj. ostateczność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, termin wniesienia wniosku i czy wniosek oparto na ustawowych przesłankach wznowienia. Wynikiem pozytywnej weryfikacji wniosku wznowieniowego jest postanowienie o wznowieniu postępowania, które dopiero stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, które powinno zakończyć się jednym z rozstrzygnięć wymienionych w art. 151 k.p.a. Ten etap postępowania wznowieniowego może się zakończyć bądź to wydaniem decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia, w tym zwłaszcza z powodu braku istnienia przesłanek wznowieniowych wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a., bądź też wydaniem decyzji uchylającej decyzję dotychczasową, gdy takie podstawy do jej uchylenia zostaną stwierdzone, połączonym z wydaniem nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.
W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że aby uchylić decyzję (postanowienie) objętą wnioskiem o wznowienie postępowania w oparciu o omawiany przepis, muszą łącznie wystąpić trzy elementy. Po pierwsze, muszą się pojawić (wyjść na jaw) nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, które istniały już w chwili wydania decyzji. Po drugie, powinny być one istotne dla sprawy. Po trzecie, nie mogły być one znane organowi, który wydał decyzję. Nowy dowód w sprawie ma tylko o tyle znaczenie dla wznowienia postępowania, o ile za jego pośrednictwem można wykazać istotne dla sprawy okoliczności. Warunkiem koniecznym zastosowania analizowanej podstawy wznowienia jest, aby owe fakty lub dowody realnie istniały już w czasie wydawania decyzji ostatecznej. Dopiero bowiem w takim przypadku będzie można przyjąć wadliwość postępowania poprzedzającego wydanie ostatecznej decyzji administracyjnej. Nie można przy tym utożsamiać nowych okoliczności faktycznych z odmienną oceną dowodów znajdujących się w aktach sprawy. W omawianej podstawie wznowienia nie mieści się sam proces myślowy, wnioskowanie, związek między różnymi okolicznościami faktycznymi ani też związek z przepisami prawa lub wykładnią tych przepisów. Ujawnienie nowych okoliczności lub nowych dowodów powinno uzasadniać przypuszczenie, że gdyby były znane organowi wydającemu decyzję w postępowaniu głównym, to treść decyzji przedstawiałaby się inaczej, niż to przyjęto ostatecznie w toku dotychczasowego postępowania. Istotne dla sprawy są bowiem tylko te okoliczności faktyczne, których istnienie lub brak będzie bezpośrednio wpływać na treść rozstrzygnięcia w sprawie, tj. w sprawie zapadłaby decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego (por. wyroki NSA: z 23 lutego 2018 r., sygn. II OSK 1915/17; z 12 lipca 2018, sygn. II FSK 1082/18; W. Chróścielewski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: cbois.nsa.gov.pl).
Rozważając kluczową w tym zakresie kwestię oceny "nowości" załączonych do wniosku o wznowienie dowodów i wynikających z nich okoliczności faktycznych trzeba mieć na uwadze zasadę trwałości decyzji ostatecznych, jak i nadzwyczajny charakter wznowieniowego postępowania, uprawniające do wzruszenia decyzji ostatecznej jedynie w razie stwierdzenia kwalifikowanych wad postępowania zwykłego, a zakończonego decyzją ostateczną.
Postępowanie wznowieniowe nie może bowiem – jak wielokrotnie podkreśla orzecznictwo sądowe – służyć ponownemu merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy i zastępować postępowania odwoławczego (tak: wyrok NSA z dnia 14 września 2018 r., II FSK 2687/16, Lex nr 2570171, wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., II FSK 1582/10, wyrok NSA z dnia 19 listopada 2009 r., II FSK 933/08, wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II FSK 300/12). Z tego względu pojęcie "nowe dowody i nowe okoliczności faktyczne" należy interpretować w sposób ścisły, wąsko. Pod pojęciem nowych okoliczności faktycznych judykatura rozumie obiektywnie istniejące elementy rzeczywistości, zdarzenia faktyczne (niezależne od treści przepisów), które miały miejsce przed wydaniem decyzji ostatecznej, a ujawnione zostały po jej wydaniu (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2015 r., II FSK 2701/13, wyrok NSA z dnia 13 listopada 2013 r., II FSK 2675/12, wyrok NSA z dnia 23 maja 2003 r., III SA 2484/01). Nowy dowód zaś to taki, za pośrednictwem którego można wykazać istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Ten nowy dowód może prowadzić zarówno do ustalenia nowych okoliczności faktycznych, jak i zmiany oceny stanu faktycznego sprawy. Za nowy dowód lub okoliczność w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może być uznana inna od dokonanej przez organ w pierwotnym postępowaniu, ocena znanych wówczas temu organowi dowodów i faktów, gdyż w takiej sytuacji nie ma miejsca ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów, a tylko odmienna ocena tego samego stanu faktycznego. Tego rodzaju ocena nie należy do sfery ustaleń faktycznych, lecz jest kwestią subsumcji stanu faktycznego pod określoną normę prawną (patrz: wyrok NSA z dnia 13 marca 2014 r., II OSK 2541/12, Lex nr 1488174, wyrok NSA z dnia 1 lutego 2012 r., II OSK 2154/10, Lex nr 1121209). Nie będą stanowiły podstawy wznowienia okoliczności lub dowody, które powstały (zostały wytworzone) po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy (patrz: wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., II OSK 2246/16, Lex nr 2463012). Nowe dowody wytworzone po wydaniu decyzji mogą jednakże stanowić podstawę wznowienia postępowania, gdy ujawnione równocześnie zostaną wynikające z nich nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, o których organ w chwili wydawania decyzji nie wiedział (tak: wyrok NSA z dnia 18 maja 2017 r., I OSK 45/17, Lex nr 2323395).
Podkreślić również należy, iż istotne dla sprawy będą tylko te dowody lub okoliczności faktyczne, których istnienie lub brak będzie bezpośrednio wpływać na treść rozstrzygnięcia w sprawie, a więc gdy wydano by w sprawie decyzję odmienną od dotychczasowej. Tak więc nie każdy nowy dowód, czy nowy fakt będzie miał wpływ na treść rozstrzygnięcia (patrz wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 marca 2013, sygn. akt II SA/Łd 1120/12, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Nadto, przyczyną wznowienia postępowania mogą być tylko okoliczności faktyczne i dowody nieznane organowi, który wydał decyzję.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę prawną Sądu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie skarżący nie podał żadnych nowych okoliczności i dowodów, które mogłyby prowadzić do wznowienia postępowania. Skarżący powołując się na przesłankę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazał na świadków, którzy – jego zdaniem – mieliby posiadać wiedzę o faktach podważających dotychczasowe ustalenia organów. W tym też zakresie orzekający organ wypowiedział się, nie znajdując jednak podstaw do wszczęcia postępowania, stąd podjęto rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia postępowania. Niezależnie od tego, że skarżący dopiero na etapie wniesienia skargi przedłożył złożone przed notariuszem jednobrzmiące oświadczenia świadków, to kodeksowej przesłanki "wyjdą na jaw nowe okoliczności lub dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi" nie spełniają nowi świadkowie wskazani przez skarżącego kasacyjnie. Wyżej wskazane oświadczenia świadków, jak i hipotetyczne zeznania świadków w toku postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego powstały po wydaniu decyzji ostatecznej. Z tego względu wskazany dowód ze świadków nie ma waloru dowodu istniejącego, lecz nieznanego organowi w dacie wydania decyzji ostatecznej. Nie mógł on więc mieć wpływu na treść decyzji ostatecznej. Nie dowodzi on również istnienia wynikającej z niego nowej okoliczności faktycznej w dacie wydania decyzji ostatecznej.
Innymi słowy wskazać należy, że odnośnie do przesłanki nowych dowodów w postaci oświadczeń/zeznań świadków nieistniejących w dniu wydania decyzji, to również organ wyjaśnił, dlaczego ta przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie została w niniejszej sprawie spełniona. Ponadto organ szczegółowo odniósł się do zgłoszonych przez wnioskodawcę dowodów w postępowaniu wznowieniowym i stanowisko to zasadnie nie wzbudziło zastrzeżeń dla Sądu pierwszej instancji. Szef Urzędu nie naruszył zatem ani przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 148 § 1 i w k.p.a. ani art. 7, art. 77 k.p.a. odmawiając przeprowadzenia tych dowodów i przesłuchania zgłoszonych świadków.
Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W rekapitulacji przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.