III OSK 2615/22

III OSK 2615/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Kr 240/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-02-10
Skarżony organ
Marszałek Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 12 ust. 2 pkt 2, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Olga Malicka po rozpoznaniu w dniu 26 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 lutego 2022 r. sygn. akt II SAB/Kr 240/21 w sprawie ze skargi D.C. na bezczynność Marszałka Województwa Małopolskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 21 maja 2021 r. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od D.C. na rzecz Marszałka Województwa Małopolskiego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 240/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D.C. (dalej jako "skarżąca" albo "skarżąca kasacyjnie") na bezczynność Marszałka Województwa Małopolskiego (dalej także jako "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 21 maja 2021 r., oddalił wniesioną skargę.
U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Wnioskiem z dnia 21 maja 2021 r., skierowanym do Marszałka Województwa Małopolskiego w tym samym dniu drogą elektroniczną, skarżąca zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej, to jest o przesłanie zawartych w przekazanym przez Wójta Gminy D. rocznym sprawozdaniu za rok 2020 z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi (art. 9q ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; Dz. U. z 2020 r. poz. 1439 ze zm.), dalej jako "u.c.p.g.", informacji o masie poszczególnych rodzajów odpadów komunalnych (zarówno zmieszanych odpadów komunalnych, jak i selektywnych odpadów komunalnych) odebranych z terenu Gminy D. w 2020 r., w szczególności informacji o masie (ilości — Mg) odebranych z terenu Gminy D. w 2020 r. odpadów o kodach podanych we wniosku (łącznie 13 kodów).
W odpowiedzi na złożony wniosek Marszałek Województwa Małopolskiego w piśmie z dnia 8 czerwca 2021 r. wskazał, że ze względu na brak możliwości wydrukowania z bazy J. sprawozdań złożonych przez gminy za lata 2019-2020 Urząd Marszałkowski nie ma możliwości wygenerowania przedmiotowego raportu. Organ wskazał jednocześnie, że Gmina D. dysponuje danymi o masie poszczególnych rodzajów odpadów komunalnych odebranych ze swojego terenu.
D.C. w dniu 10 listopada 2021 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Marszałka Województwa Małopolskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W skardze zarzucono naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.), dalej jako "u.d.i.p.", poprzez brak udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w terminie przewidzianym przez ww. przepis.
Skarżąca wniosła o zobowiązanie Marszałka Województwa Małopolskiego do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w terminie 7 dni, o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o wymierzenie organowi grzywny oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że termin do udostępnienia informacji publicznej, określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., upłynął w dniu 4 czerwca 2021 r. Przedmiotem ww. wniosku nie było udostępnienie przesłanego do Marszałka Województwa Małopolskiego przez Wójta Gminy D. sprawozdania rocznego za rok 2020 r. z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi. Wniosek skarżącej dotyczył bowiem poszczególnych danych (precyzując — informacji o masie poszczególnych rodzajów odpadów komunalnych odebranych z terenu Gminy D., zawartych w ww. sprawozdaniu zgodnie z art. 9q ust. 2 pkt 2 u.c.p.g.) - prostych, niewymagających przetworzenia - zamieszczonych w tymże sprawozdaniu rocznym, którym dysponuje Marszałek Województwa Małopolskiego. W efekcie żądana informacja publiczna mogła zostać udostępniona nie tylko w formie wydruku (skanu) sprawozdania rocznego, ale również w postaci pisma zawierającego prostą informację o masie poszczególnych rodzajów odpadów komunalnych.
Skarżąca podniosła, że ustosunkowując się do przedmiotowego wniosku Marszałek Województwa Małopolskiego wskazał, że ze względu na brak możliwości wydrukowania z bazy J. sprawozdań złożonych przez gminy za lata 2019-2020, Urząd Marszałkowski nie ma możliwości wygenerowania przedmiotowego raportu.
W świetle powyższego Marszałek Województwa Małopolskiego nie udzielił wnioskowanej informacji publicznej, jak również nie odmówił jej udostępnienia, zaś ww. pismo z dnia 8 czerwca 2021 r. w ogóle nie dotyczyło zakresu przedmiotowego wniosku skarżącej. Pismo z dnia 8 czerwca 2021 r. stanowi jednocześnie potwierdzenie, że Marszałek Województwa Małopolskiego dysponuje przedmiotowymi danymi, stąd też nie miało jakichkolwiek podstaw wskazanie, że informacją o masie poszczególnych rodzajów odpadów komunalnych dysponuje Gmina Drwinia. W rezultacie, wobec dysponowania przez organ wnioskowaną informacją, nie powinno budzić wątpliwości, że organ ten pozostaje w bezczynności, która wobec jej długotrwałości ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Skarżąca zwróciła uwagę, że jeśli Marszałek Województwa Małopolskiego z bliżej niesprecyzowanych przyczyn nie miał możliwości technicznych pozwalających na wydrukowanie z bazy J. sprawozdania rocznego złożonego przez Wójta Gminy D. za rok 2020, to w świetle art. 14 ust. 2 u.d.i.p. miał obowiązek - wobec faktu dysponowania przedmiotową informacją - wskazania w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, a co również nie miało miejsca.
W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa Małopolskiego wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie w całości.
Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ dopełnił ciążących na nim obowiązków.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Marszałek Województwa Małopolskiego jako podmiot realizujący zadania publiczne jest zobowiązany do udzielania informacji publicznej w zakresie objętym przedmiotowym wnioskiem – jeśli taką informację publiczną posiada. Bezspornym jest w sprawie również, że organ poinformował skarżącą pismem z dnia 8 czerwca 2021 r., że ze względu na brak możliwości wydrukowania z bazy J. sprawozdań złożonych przez gminy, za lata 2019-2020, Urząd Marszałkowski nie ma możliwości wygenerowania przedmiotowego raportu. Jednocześnie organ wskazał, że Gmina D. dysponuje danymi o masie poszczególnych rodzajów odpadów komunalnych odebranych ze swojego terenu. Tym samym organ, w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p., zaproponował skarżącej, w jaki sposób żądana informacja publiczna może być udostępniona przez organ, który nią dysponuje.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku o informację publiczną ma miejsce wówczas, gdy organ w terminach wskazanych w art. 13 ust. 1 w zw. z ust. 2 u.d.i.p. nie komunikuje stronie w żaden sposób, jak zakwalifikował żądanie, jak zamierza w stosunku do niego procedować oraz tego, co strona powinna uzupełnić, wyjaśnić i wskazać, aby nadać wnioskowi prawidłowy bieg, ewentualnie (gdy powziął wątpliwości) nie wzywa strony do określenia rodzaju trybu, w jakim występuje ona o udostępnienie informacji publicznej.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że organ powiadomił pisemnie skarżącą o przyczynach braku możliwości udostępnienia żądanej informacji publicznej zgodnie z wnioskiem i wskazał, przez jaki inny organ ta informacja może być udostępniona. W odpowiedzi na wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej Marszałek Województwa terminowo zareagował pismem, wykazując należytą staranność, proponując możliwy dla skarżącej sposób uzyskania żądanych informacji, czym wypełnił obowiązki wynikające z u.d.i.p.
Konkludując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Marszałek Województwa nie naruszył wskazanych w skardze przepisów i nie pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej. Samo niezadowolenie skarżącej z treści udzielonej przez organ odpowiedzi nie może oznaczać zasadności skargi i skutkować jej uwzględnieniem.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając wydany wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi z odwołaniem się do art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego w postaci:
1. art. 14 ust. 1 i art. 12 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, które za skutkowało błędnym przyjęciem, iż Marszałek Województwa Małopolskiego:
(i) procedował nad wnioskiem skarżącej z dnia 21 maja 2021 r., dotyczącym udzielenia prostej informacji publicznej, do której obowiązany ma dostęp za pośrednictwem publicznej Bazy Danych o Produktach i Opakowaniach oraz o Gospodarce Odpadami (BDO), podczas gdy obowiązany mylnie procedował w przedmiocie udostępnienia całego sprawozdania przekazanego przez Wójta Gminy Drwinia z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi za rok 2020 (art. 9q ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach), zawierającego również proste dane składające się na żądaną informację publiczną;
(ii) nie był w stanie wykonać ciążącego na nim obowiązku w postaci udostępnienia informacji publicznej, w postulowanym we wniosku skarżącej z dnia 21 maja 2021 r. zakresie;
2. art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu, które za skutkowało błędnym przyjęciem, iż Marszalek Województwa Małopolskiego w stosunku do ciążącego na nim obowiązku udostępnienia na rzecz skarżącej postulowanej wnioskiem z dnia 21 maja 2021 r. informacji publicznej nie pozostawał w bezczynności na dzień wniesienia skargi na bezczynność Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 5 lipca 2021 r. (powinno być "5 listopada 2021 r." – uwaga Naczelnego Sądu Administracyjnego);
3. art. 14 ust 1 i 2 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, iż Marszałek Województwa Małopolskiego nie był władny udostępnić na rzecz skarżącej informacji publicznej zakreślonej wnioskiem z dnia 21 maja 2021 r. w jakiejkolwiek formie, co zwalnia organ z powyższego obowiązku.
Wobec powyższego wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten Sąd, o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesione zarzuty szerzej umotywowano.
Odpowiedź na skargę kasacyjną datowana na dzień 7 czerwca 2022 r. została zwrócona pełnomocnikowi organu z uwagi na brak wykonania wymogu określonego treścią art. 66 § 1 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej: "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie, jak wynika z jej petitum, oparta została wyłącznie o pierwszą z podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), to jest o zarzut naruszenia prawa materialnego W skardze kasacyjnej nie podniesiono jakichkolwiek zarzutów naruszenia przepisów postępowania z odwołaniem się do art. 174 pkt 2 P.p.s.a.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na wadliwą konstrukcję sformułowanych w niej zarzutów.
Wymaga wyjaśnienia, że przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie podstawy odnoszące się do naruszenia prawa materialnego: zarzut błędnej wykładni i zarzut niewłaściwego zastosowania. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że pomimo oparcia ich na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie podważa w istocie ustalenia stanu faktycznego sprawy, które powinny być zwalczane poprzez zarzuty proceduralne (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Co istotne, we wniesionym środku odwoławczym nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a., a zatem przepisu, który stanowił podstawę wydania zakwestionowanego wyroku.
Należy pamiętać, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2013 r.; sygn. akt I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia: 29 stycznia 2013 r.; sygn. akt I OSK 2747/12 oraz z dnia 6 marca 2013 r.; sygn. akt II GSK 2327/11. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie (również jako konsekwencja błędnej wykładni tego prawa) w realiach danej sprawy może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 sierpnia 2013 r.; sygn. akt II GSK 717/12 oraz z dnia 4 lipca 2013 r.; sygn. akt I GSK 934/12).
Jeżeli zatem strona skarżąca kasacyjnie uważa, że dokonane przez Sąd pierwszej instancji ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może bowiem opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Natomiast gdy strona nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, to jest zarzutami podniesionymi w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego ze względu na niewłaściwie ustalony stan faktyczny sprawy są co do zasady zarzutami nieskutecznymi (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 4 lipca 2013 r.; sygn. akt I FSK 1092/12; z dnia 1 grudnia 2010 r.; sygn. akt II FSK 1506/09; z dnia 11 października 2012 r.; sygn. akt I FSK 1972/11 oraz z dnia 3 listopada 2011 r.; sygn. akt I FSK 2071/09).
Wskazać także należy, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, podjęta w pełnym składzie (publ.: ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz.1). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2015 r.; sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2012 r.; sygn. akt I FSK 1679/11).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istota argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zasadza się na twierdzeniu, że przedmiotem postępowania przed organem było udostępnienie prostej informacji o masie poszczególnych rodzajów odpadów komunalnych. Według skarżącej kasacyjnie, organ w czasie od wpływu wniosku z dnia 21 maja 2021 r. do dnia wniesienia skargi na bezczynność z dnia 5 listopada 2021 r. był władny do przetwarzania posiadanej dokumentacji, dotyczącej odpadów na szereg różnych sposobów. W ocenie skarżącej kasacyjnie z powodu braku możliwości wydrukowania sprawozdań rocznych Gminy D. za lata 2019-2020 nie sposób wysnuć przyczyn, z powodu których odmawia się prawa do publicznej, dostępnej i będącej w posiadaniu organu informacji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, należało podzielić stanowisko zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji, że nie było podstaw, aby przyjąć, że Marszałek Województwa Małopolskiego dopuścił się bezczynności.
Wyjaśnić należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca zdefiniował w art. 1 ust. 1 u.i.d.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich (tak m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 2020 r.; sygn. akt I OSK 3117/19).
Wskazać także należy, że zgodnie z art. 9q ust. 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 888 ze zm.) sprawozdanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi jest przekazywane marszałkowi województwa za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami. Jak stanowi art. 9r ust. 1, marszałek województwa weryfikuje dane zawarte w sprawozdaniu, o którym mowa w art. 9q ust. 1. W przypadku gdy sprawozdanie, o którym mowa w art. 9q ust. 1, jest sporządzone nierzetelnie, marszałek województwa wzywa wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, który przekazał sprawozdanie, do jego uzupełnienia lub poprawienia w terminie 30 dni, a w przypadku gdy jest to drugie lub kolejne wezwanie - w terminie 14 dni (ust. 2). Jeżeli z weryfikacji, o której mowa w ust. 1, wynika, że gmina dopuściła się naruszenia, o którym mowa w art. 9z ust. 1, 2 lub 2a, marszałek województwa zawiadamia o stwierdzonym naruszeniu wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska (ust. 3).
Podkreślenia wymaga, iż dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wówczas, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i nie funkcjonuje w obiegu publicznym. W sytuacji, gdy wnioskodawca domaga się udostępnienia informacji niebędących w posiadaniu adresata wniosku w dniu jego złożenia, a więc nie jest możliwa realizacja żądania udostępnienia informacji publicznej, wówczas organ powinien o tym poinformować wnioskodawcę w drodze zwykłego pisma (zob. wyrok w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2022 r.; sygn. akt III OSK 6062/21).
W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Marszałek Województwa Małopolskiego, jako podmiot realizujący zadania publiczne, stosownie do art. 4 u.d.i.p., jest zobowiązany do udzielania informacji publicznej w zakresie objętym przedmiotowym wnioskiem – jeśli taką informację publiczną posiada. Należy odnotować, że w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej organ poinformował skarżącą kasacyjnie o braku możliwości wydrukowania oraz wygenerowania raportu dotyczącego sprawozdania rocznego z odpadów komunalnych. Marszałek Województwa Małopolskiego wskazał także, że Gmina D. dysponuje danymi o masie poszczególnych rodzajów odpadów komunalnych odebranych ze swojego terenu.
Wyjaśnić należy, że z u.d.i.p. wynikają określone działania organu, jakie może podjąć w wyniku wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co trafnie zasygnalizował Sąd pierwszej instancji. Z chwilą wpłynięcia do organu wniosku dostępowego, organ obowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, czy jest podmiotem zobowiązanym w zakresie udostępnienia żądanej informacji, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, a jeśli tak to o jakim charakterze (informacja prosta czy przetworzona), czy informacje te znajdują się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy podmiot zobowiązany posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę oraz czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na wartości prawnie chronione. Jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, a brak ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2021 r.; sygn. akt III OSK 2983/21).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej, zareagował w sposób przewidziany prawem. Nie budzi bowiem wątpliwości, że brak modułu raportowego uniemożliwiał organowi pobranie danych zarówno w postaci wydruku lub skanu zestawienia danych, jak i pojedynczych danych o ilości poszczególnych odpadów (według kodów). Należy zwrócić uwagę, że w doktrynie prawa wyrażono zapatrywanie (zob.: M. Budziarek, A. Szymczak, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2021, LEX/el), że dane zawarte w sprawozdaniach sporządzanych i przekazywanych przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta weryfikowane są przez marszałka województwa (...) Obecnie weryfikacja ta została znacznie uproszczona dzięki implementacji systemu B., który posiada również funkcje porównywania i analizy wielu danych. W cytowanym komentarzu podkreśla się, że obecnie jeszcze nie wszystkie moduły zostały w sposób dostateczny dopracowane.
Należy również zauważyć, że u.d.i.p. nie zawiera podstaw prawnych do przekazywania "według właściwości" wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez podmiot będący adresatem wniosku innemu podmiotowi. Jeżeli podmiot, do którego zwrócono się o udzielenie informacji publicznej uznaje się z różnych przyczyn "za niewłaściwy", w tym również z powodu nie posiadania wnioskowanej informacji (jak i braku technicznych możliwości udostępnienia informacji, do której ma dostęp), obowiązany jest zgodnie z przepisami u.d.i.p. powiadomić o tym fakcie wnioskodawcę. W realiach rozpatrywanej sprawy organ takiego powiadomienia dokonał. Podkreślenia przy tym wymaga, że organ, do którego wpłynął wniosek dostępowy nie miał obowiązku uzyskiwania wnioskowanej przez skarżącą kasacyjnie informacji publicznej od podmiotu, który ją wytworzył (i nadal znajdował się w jej posiadaniu). Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, informacji istniejącej i będącej w posiadaniu organu. Zatem w sytuacji braku możliwości udostępnienia żądanej informacji z powodów technicznych organ powinien jedynie poinformować o tym wnioskodawcę w drodze pisma informującego, mającego postać czynności materialno-technicznej, która stanowi odpowiedź na wniosek i chroni oraz uwalnia organ od zarzutu bezczynności.
Wymaga także wyjaśnienia, że nie jest rolą sądu administracyjnego w przypadku skargi na bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji wskazywanie adresatowi wniosku dostępowego, w jaki sposób powinien załatwić skierowany do niego wniosek. To na organie ciąży bowiem obowiązek prawidłowego zakwalifikowania wniosku i rozpoznania go we właściwym trybie. Sąd administracyjny bada jedynie, czy zachowanie adresata wniosku może być uznane za jego załatwienie - przez udzielenie całości wnioskowanej informacji, przez powiadomienie pismem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, względnie przez udzielenie odpowiedzi o braku posiadania żądanej informacji z podaniem tego przyczyny. W przypadku, gdy zachowanie adresata wniosku odpowiada któremukolwiek z rodzajów wymienionych powyżej zachowań, sąd ten oddala skargę. W przypadku odpowiedzi negatywnej - zobowiązuje adresata wniosku do jego załatwienia, nie wskazując, w jaki sposób ma to zostać dokonane (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2019 r.; sygn. akt I OSK 1111/18).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę należy uznać, że prawidłowa jest konstatacja Sądu pierwszej instancji o niezasadności zarzutu bezczynności, której miałby się dopuścić organ w kontrolowanej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł przy tym, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w warstwie merytorycznej nie jest w żadnej mierze rozbudowane. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala jednakże na poznanie motywów podjętego przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia. Ponadto, jak już podniesiono, Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej, może uwzględnić tylko te przepisy prawa, które w skardze kasacyjnej zostały wyraźnie wskazane jako naruszone. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że autor skargi kasacyjnej nie sformułował zarzutu dotyczącego wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
Konkludując, oddalenie skargi kasacyjnej w rozpatrywanej sprawie jest w istocie konsekwencją wadliwości konstrukcji podniesionych w niej zarzutów. Wyjaśnienie zasad konstruowania skargi kasacyjnej i związanych z tym obowiązków profesjonalnego pełnomocnika procesowego było z kolei konieczne ze względu na wadliwy - jak wyjaśniono powyżej - sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego (orzeczenie jak w punkcie drugim sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.