III OSK 2614/24

III OSK 2614/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-01-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Rafał Stasikowski
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6146 Sprawy uczniów
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
III SA/Gd 229/24 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2024-07-25
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 900
art. 32 ust. 6
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 lipca 2024 r. sygn. akt III SA/Gd 229/24 w sprawie ze skargi B. C. na czynność Burmistrza Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów przewozu niepełnosprawnego dziecka do najbliższej placówki oświatowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek B. C. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 lipca 2024 r. sygn. akt III SA/Gd 229/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. C. (dalej skarżąca) na czynność Burmistrza Miasta P. (dalej organ) z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów przewozu niepełnosprawnego dziecka do najbliższej placówki oświatowej, stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności (pkt 1), a także zasądził od Gminy P. na rzecz skarżącej B. C. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że z treści pisma z dnia 5 kwietnia 2024 r., skierowanego przez organ do skarżącej w odpowiedzi na jej wniosek nie wynika, aby organ dokonał jakiejkolwiek oceny przypadku niepełnosprawnego dziecka skarżącej. Organ w żaden sposób nie odniósł się do podnoszonych przez skarżącą we wniosku okoliczności uzasadniających umieszczenie dziecka w placówce poza miejscem jego zamieszkania ani też do treści przedstawionego przez skarżącą orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego jej córki w kontekście przesłanki "najbliższego przedszkola" w świetle dokonanej wykładni art. 32 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2023 r. poz. 900 z późn. zm.). Odpowiedź skierowana do skarżącej jest lakoniczna i ogólnikowa. Organ wymienił jedynie przedszkola, które zapewniają profesjonalną opiekę i kształcenie dzieci niepełnosprawnych (w tym z niepełnosprawnościami sprzężonymi, które zdiagnozowano u dziecka skarżącej) zgodne z indywidualnym programem edukacyjno-terapeutycznym, które działają na terenie gminy oraz zaproponował skarżącej dowóz dziecka do jednego z nich. Z treści pisma wynika, że organ dokonał oceny placówek w nim wymienionych. Natomiast nie wynika z niego, aby ta ocena została przeprowadzona z uwzględnieniem indywidualnych zaleceń dla dziecka skarżącej, zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w tym miejscu należy zwrócić uwagę, że wbrew przedstawionemu w odpowiedzi na skargę stanowisku organu to nie na rodzicu dziecka niepełnosprawnego ciąży obowiązek wykazania, których z indywidualnych zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego nie spełniają placówki przyjęte przez organ jako "najbliższe". To organ ma wykazać, że placówki przez niego uznane za "najbliższe" są w stanie realizować zalecenia wskazane w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, które jest wydawane każdorazowo w konkretnym, indywidualnym przypadku. Wybór placówek organ powinien szczegółowo i w sposób przekonujący uzasadnić, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Oceniając przebieg postępowania Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie organ przede wszystkim nie wziął pod uwagę, że w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego dziecka skarżącej Zespół Orzekający dokonał gradacji form kształcenia dziecka i jako najkorzystniejszą wskazał inną formę wychowania przedszkolnego, w tym terapeutyczny punkt przedszkolny. W dalszej kolejności zostały wymienione: przedszkole specjalne dostosowane do niepełnosprawności dziecka, przedszkole terapeutyczne, oddział integracyjny w przedszkolu ogólnodostępnym oraz przedszkole ogólnodostępne. Zalecenie w tym zakresie zostało szczegółowo uzasadnione przez orzeczników. Co więcej, zostało ono niemal w całości przytoczone przez skarżącą w uzasadnieniu wniosku z dnia 8 marca 2024 r. Mimo to wśród placówek wskazanych przez organ brak jest placówki wskazanej w orzeczeniu jako najkorzystniejsza dla dziecka skarżącej forma wychowania – wymienione zostały wyłącznie formy kształcenia (przedszkola) wskazane w orzeczeniu w dalszej kolejności. Brak jest również wyjaśnienia, z jakich przyczyn nie została wzięta pod uwagę przez organ najkorzystniejsza dla dziecka skarżącej forma kształcenia.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku rację ma skarżąca, że z odpowiedzi udzielonej przez organ nie wynika także, ile osób liczą grupy w przedszkolach w niej wymienionych. Z treści orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wyraźnie zaś wynika, że dziecko skarżącej winno zostać umieszczone w nielicznej grupie, a wybrane zajęcia powinny odbywać się indywidualnie lub w grupie do pięciu osób. Z czynności organu z dnia 5 kwietnia 2024 r. nie wynika, aby kwestia ta została przez organ wzięta pod uwagę przy wyborze przedszkoli dla dziecka skarżącej. Organ w żaden sposób nie odniósł się również do pozostałych zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego dziecka skarżącej, w szczególności brak jest informacji, czy wymienione placówki prowadzą zajęcia z alternatywnej metody komunikacji (AAC), której kontynuację wdrażania zalecono, a jeśli tak, to czy są one dodatkowo odpłatne (w postępowaniu przez Sądem skarżąca zwróciła uwagę na kwestię dodatkowych wysokich opłat za zajęcia, które w placówce, do której obecnie uczęszcza jej dziecko są prowadzone w ramach podstawowej opłaty).
Jednak, w ocenie Sądu, najbardziej istotną kwestią, której organ nie rozważył, odmawiając uwzględnienia wniosku skarżącej są zalecenia, zgodnie z którymi najbardziej korzystne dla dziecka skarżącej będzie kontynuowanie wychowania przedszkolnego w obecnej placówce – niepublicznym terapeutycznym punkcie przedszkolnym, wskazujące konkretne powody (stres i związane z nim trudności adaptacyjne związane ze zmianami). Zalecenia te zostały szczegółowo uzasadnione w omawianym zakresie. Zresztą i ten aspekt skarżąca podniosła w uzasadnieniu swojego wniosku o dofinansowanie kosztów dowozu, a mimo to organ się do niego nie ustosunkował.
W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że dokonana przez organ ocena wniosku skarżącej ma charakter ogólny, bez odniesienia się do realiów konkretnego przypadku, nie jest poparta prawidłowymi działaniami wyjaśniającymi i - co za tym idzie - nie zawiera wystarczającego uzasadnienia podjętej przez organ czynności. Okoliczności sprawy wymagają wnikliwej oceny, czy wskazane przez organ placówki zrealizują zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, dostosowane do obecnego stanu zdrowia dziecka skarżącej. Ocena ta powinna znaleźć odzwierciedlenie w zebranym w sprawie (i włączonym do akt) materiale. W rozpoznawanej sprawie organ winien zarówno ocenić orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, dołączone przez skarżącą do wniosku z dnia 8 marca 2024 r., jak też pozostałe dokumenty, które organ powinien posiadać, bowiem zostały przedłożone przez skarżącą przy poprzednich wnioskach (w tym opinii sporządzonych przez placówki, do których wcześniej uczęszczała córka skarżącej, a które zostały przywołane przez nią w skardze), a które nie zostały włączone do akt administracyjnych niniejszej sprawy. Dokumentów tych nie przedstawiła w niniejszej sprawie także skarżąca, mimo że się na nie powołuje w skardze.
Jednocześnie Sąd wskazał, że skoro we wniosku została określona konkretna placówka, w ocenie matki dziecka "najbliższa", jako najpełniej realizująca zalecenia zawarte w orzeczeniu, to po stronie organu powstał wymóg wykazania, że wskazane przez niego przedszkola będą mogły, w takim samym stopniu, jak placówka wskazana przez rodzica dziecka, realizować te zalecenia, uwzględniając, że istotną okolicznością jest niepogarszanie stanu zdrowia niepełnosprawnego dziecka i jego szeroko pojęte dobro. Tego wymogu organ nie spełnił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Burmistrz Miasta P., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) zwanej dalej P.p.s.a., tj. art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego poprzez błędną jego wykładnię polegająca na przyjęciu, że w istniejącym stanie faktycznym nie było możliwości zrealizowania zaleceń zawartych w orzeczeniu potrzebie kształcenia specjalnego w przedszkolach wskazanych przez organ.
W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także zrzeczono się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. C. wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.
Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.
Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna jest niezasadna, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Strona skarżąca kasacyjnie w swojej skardze kasacyjnej zawarła jeden zarzut, tj. zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego polegającej na przyjęciu, że w istniejącym stanie faktycznym nie było możliwości zrealizowania zaleceń zawartych w orzeczeniu potrzebie kształcenia specjalnego w przedszkolach wskazanych przez organ.
Tak określony zarzut nie pozwala na ocenę przez Naczelny Sąd Administracyjny prawidłowości kontroli Sądu pierwszej instancji w zakresie oceny ustalonego przez organ stanu faktycznego tej sprawy. Tym samym należy przyjąć, że stan faktyczny w tej sprawie jest taki, jaki ocenił go Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Ma to istotne znaczenie, ponieważ Sąd pierwszej instancji stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności z tej przyczyny, że w jego ocenie Burmistrz Miasta P. podejmując swoją czynność ogólne dokonał oceny wniosku skarżącej, nie odniósł się do realiów konkretnego przypadku, nieprawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające i tym samym w zaskarżonej czynności nie zawarł uzasadniania wymaganego w okolicznościach tej sprawy. Tym samym Sąd pierwszej instancji nie przesądził o przysługiwaniu skarżącej uprawnienia do domagania się zwrotu kosztów dowozu, ale nakazał ponowienie czynności wyjaśniających i bardziej wnikliwą analizę tej sprawy poprzez w szczególności uwzględnienie indywidualnych potrzeb dziecka w procesie edukacyjno-terapeutycznym i zdrowotnym przy uwzględnieniu rodzaju niepełnosprawności i stwierdzonych uchybieniach.
Tym samym te ustalenia, bowiem ich niezaskarżenia stosowanym zarzutem skargi kasacyjnej, należy przyjąć za wiążące.
Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie ww. zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że zgodnie z art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 tej ustawy bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego.
Zgodnie z treścią art. 39a ust. 1 Prawa oświatowego obowiązki, o których mowa m.in. w art. 32 ust. 6 tejże ustawy gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców. Obowiązki gminy w zakresie zapewnienia niepełnosprawnym dzieciom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej placówki oświatowej mogą być realizowane w sposób dwojaki: poprzez zapewnienie dowozu albo poprzez zwrot kosztów dowozu. Wybór sposobu realizacji omawianej powinności publicznoprawnej organu gminy jest pozostawiony rodzicom dziecka i to oni decydują jaki wariant dowozu dziecka wybrać. Na wniosek rodziców niepełnosprawnego dziecka organ wykonawczy gminy ma zatem obowiązek, na podstawie zawartej umowy, dokonać zwrotu kosztów przewozu dziecka do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że "najbliższe" przedszkole, oddział przedszkolny w szkole podstawowej, inna forma wychowania przedszkolnego lub ośrodek rewalidacyjno-wychowawczy nie oznacza tylko i wyłącznie przedszkola położonego w najbliższej odległości (w ujęciu geograficznym) od miejsca zamieszkania dziecka. Zgodnie z art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego ma być to także takie przedszkole, oddział przedszkolny w szkole podstawowej, inna forma wychowania przedszkolnego lub ośrodek rewalidacyjno-wychowawczy, które umożliwi takiemu dziecku realizację obowiązku przedszkolnego, zgodnie z treścią orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego (por. wyrok NSA z 28 listopada 2023 r. sygn. akt III OSK 1236/23; wyrok NSA z 7 listopada 2023 r. sygn. akt III OSK 2589/21; wyrok NSA z 13 lutego 2024 r. sygn. akt III OSK 2269/23; wyrok NSA z 20 września 2024 r. sygn. akt III OSK 631/24).
Art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego nie wyklucza, że za najbliższą jednostkę, o której mowa w tym przepisie można uznać przedszkole, oddział przedszkolny w szkole podstawowej, inną formę wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, które znajdujące się na terenie innej gminy, powiatu lub nawet województwa, jeżeli na terenie gminy, w której dziecko niepełnosprawne mieszka, w najbliższej geograficznie odległości nie byłoby placówki zapewniającej dziecku niepełnosprawnemu realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego dotyczących jego wychowania i kształcenia, wydanych z uwagi na stwierdzone niepełnosprawności dziecka. Warunkiem takiego zastosowania powołanego przepisu jest to, aby w bliższej odległości nie było placówki (przedszkola) zapewniającej dziecku niepełnosprawnemu w sposób najpełniejszy realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego.
Tym samym skoro strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje oceny stanu faktycznego tej sprawy dokonanego przez Sąd pierwszej instancji to należy stwierdzić, że brak ustalenia przez Burmistrza Miasta P. czy którakolwiek z placówek oświatowych na terenie tej Gminy będzie w stanie realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego dotyczącego wychowania i kształcenia dziecka skarżącej, nie pozwala na uznanie zarzut naruszenia art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego za zasadny.
Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca w istocie kwestionuje także prawidłowość oceny Sądu pierwszej instancji co do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Należy jednak stwierdzić, że ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy. Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię jest niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (wyrok NSA z 15 października 2025 r. sygn. akt III OSK 2876/24; wyrok NSA z 18 listopada 2025 r. sygn. akt III OSK 2709/24; wyrok NSA z 4 grudnia 2025 r. sygn. akt III OSK 1211/14).
Próba zwalczenia ustaleń faktycznych nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (tak np. NSA w wyroku z 7 listopada 2025 r. sygn. akt III FSK 466/24).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek B. C. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez stronę skarżącą, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 P.p.s.a.). Natomiast do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony.
Ponieważ wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz B. C. nie został sporządzony przez adwokata lub radcę prawnego, a sama strona składająca ten wniosek nie wskazała na poniesienie przez nią kosztów stosownie do art. 205 § 1 P.p.s.a., to nie ma podstaw do zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.