III OSK 2610/21

III OSK 2610/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Mariusz Kotulski
Rafał Stasikowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Wa 76/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-10-01
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2067
art. 6e ust. 3 i art. 121 ust. 1
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Mariusz Kotulski protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 26 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 76/19 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 4 października 2018 r. nr 48 w przedmiocie odmowy wypłaty podwyższonego dodatku stołecznego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. B. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 1 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 76/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 4 października 2018 r. nr 48 w przedmiocie odmowy wypłaty podwyższonego dodatku stołecznego.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Rozkazem personalnym nr 4318 z 17 listopada 2017 r. Komendant Główny Policji odwołał P. B. z dniem 17 listopada 2017 r. ze stanowiska I Zastępcy Komendanta Stołecznego Policji i z dniem 18 listopada 2017 r. przeniósł go do dyspozycji Komendanta Głównego Policji. Wobec skarżącego znalazł więc zastosowanie art. 6e ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.; dalej "ustawa o Policji"), z którego wynika m.in, że policjant przez okres 6 miesięcy ma prawo do uposażenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem. Jednym ze składników uposażenia skarżącego przed odwołaniem ze stanowiska I Zastępcy Komendanta Stołecznego Policji był dodatek stołeczny, o którym mowa w § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1236 ze zm. - dalej także: "rozporządzenie z 2001 r.").
Rozkazem personalnym nr 1696 z 27 kwietnia 2018 r. Komendant Główny Policji zwolnił skarżącego ze służby w Policji z dniem 15 maja 2018 r.
W dniu 15 maja 2018 r. do Komendy Głównej Policji wpłynęło pismo, w którym skarżący - wskazując zarówno na rozkaz personalny z 17 listopada 2017 r., jak również powołując się na rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 kwietnia 2018 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2018 r., poz. 819) - wystąpił z żądaniem wypłacenia "kwoty podwyższonego dodatku stołecznego".
Decyzją nr 28 z 15 czerwca 2018 r., działając na podstawie art. 104 ust. 4 w związku z art. 106 ustawy o Policji, Komendant Główny Policji odmówił przyznania prawa do wypłaty żądanego świadczenia.
Decyzją nr 48 z 4 października 2018 r. Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku P. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z 15 czerwca 2018 r.
W uzasadnieniu wskazał, że przepis art. 6e ust. 3 ustawy o Policji stanowi gwarancję stabilności stosunku służbowego, która wyraża się w tym, że decyzja o odwołaniu policjanta ze stanowiska może być wprawdzie podjęta w każdym czasie, jednakże odwołany w tym trybie policjant pozostaje w dalszym ciągu w służbie. Organ zauważył, że zmienia się wówczas jedynie sytuacja faktyczna i prawna takiego funkcjonariusza, którego status wymaga przeniesienia (mianowania) na odpowiednie stanowisko służbowe. Zdaniem organu obowiązująca przez okres sześciu miesięcy od daty odwołania ochrona wysokości uposażenia jest jedynym przywilejem przysługującym osobom odwołanym z funkcji określonych we wskazanych powyżej normach prawnych. Po upływie okresu wynikającego z cytowanego wyżej przepisu, powstaje sytuacja, w której policjanta należy mianować na nowe stanowisko służbowe.
Komendant Główny Policji uznał, że zawarte w art. 6e ust. 3 ustawy o Policji uregulowanie ma wobec art. 121 ust. 1 tej ustawy charakter szczególny, co oznacza, iż do funkcjonariuszy wymienionych w art. 6e ust. 1 ustawy o Policji, w okresie wskazanym w art. 6e ust. 3 ustawy o Policji, przepis art. 121 ust. 1 ustawy o Policji nie będzie miał zastosowania. W konsekwencji, organ stwierdził, że wobec policjanta, o którym mowa w art. 6e ust. 1 ustawy o Policji, nie mogą być uwzględnione zmiany, powstałe we wskazanym 6-miesięcznym okresie pozostawania w dyspozycji, mające wpływ na jego prawo do uposażenia i inne należności pieniężne lub na ich wysokość. Według organu wynika to wprost z art. 6e ust. 3 zdanie drugie ustawy o Policji, który stanowi, że policjant przez okres 6 miesięcy ma prawo do uposażenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem.
Mając powyższe na względzie, Komendant Główny Policji stwierdził, że skoro skarżący P. B. został z dniem 17 listopada 2017 r. odwołany ze stanowiska I Zastępcy Komendanta Stołecznego Policji i z dniem 18 listopada 2017 r. przeniesiony do dyspozycji Komendanta Głównego Policji, to wejście w życie z dniem 1 maja 2018 r. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 kwietnia 2018 r. nie zmieniło sytuacji prawnej skarżącego, który - w świetle art. 6e ust. 3 ustawy o Policji - miał wyłącznie prawo "do uposażenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem", a zatem zmiana wysokości danego składnika uposażenia, wprowadzona przywołanym aktem prawnym, nie mogła i nie obejmowała uposażenia należnego mu po dniu 17 listopada 2017 r. na podstawie art. 6e ust. 3 ustawy o Policji, tym bardziej, jeśli zważy się, że skarżący w dniu 1 maja 2018 r. i po tej dacie (aż do zwolnienia ze służby w Policji), pozostając w dyspozycji Komendanta Głównego Policji, nie pełnił służby na stanowisku etatowym w Komendzie Stołecznej Policji bądź w innej jednostce organizacyjnej Policji, której terytorialny zasięg działania jest objęty terytorialnym zasięgiem działania Komendanta Stołecznego Policji.
Organ stwierdził, że żądanie strony skarżącej nie znajduje uzasadnionych podstaw prawnych. Według organu pójście tokiem rozumowania strony skarżącej doprowadziłoby do nieuprawnionego preferencyjnego traktowania osoby korzystającej z dobrodziejstwa art. 6e ust. 3 ustawy o Policji zwolnionej od zajęć służbowych albo przebywającej na urlopie (w art. 121 ustawy o Policji jest bowiem mowa zarówno o urlopie, zwolnieniu od zajęć służbowych, jak też okresie pozostawania bez przydziału służbowego), wobec osoby również korzystającej z takiego dobrodziejstwa, lecz świadczącej służbę. Organ wskazał na marginesie, że nie istnieje regulacja prawna zabraniająca podwyższenia składników uposażenia policjantowi, który został przeniesiony do dyspozycji Komendanta Głównego Policji, jednakże w danym indywidualnym przypadku to podwyższenie nie nastąpiło.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący.
W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę, sąd pierwszej instancji stwierdził, że Komendant Główny Policji, wydając obie sporne decyzje administracyjne, nie dopuścił się naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem - wbrew zarzutom strony skarżącej - w sposób prawidłowy wyjaśnił w uzasadnieniu wydanych rozstrzygnięć, dlaczego przyjął, że w przypadku skarżącego brak jest podstaw do wypłaty kwoty podwyższonego dodatku stołecznego w okresie pozostawania przez niego w dyspozycji Komendanta Głównego Policji na podstawie rozkazu personalnego nr 4318 z 17 listopada 2017 r.
Sąd ten uznał, że organ - wydając sporne decyzje w przedmiocie odmowy wypłaty kwoty podwyższonego dodatku stołecznego - dokonał prawidłowej interpretacji oraz zastosowania przepisów ustawy o Policji, w tym w szczególności art. 6e ust. 3, a także art. 104 ust. 4 i art. 106 ust. 1 oraz art. 121 ust. 1 tej ustawy. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Komendant Główny Policji, wydając obie wskazane wyżej decyzje administracyjne, nie dopuścił się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.
Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że wydając zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję z 15 czerwca 2018 r., Komendant Główny Policji wskazał, że - zgodnie z art. 6e ust. 1 ustawy o Policji - odwołać ze stanowiska, o którym mowa w art. 5a ust. 4 i 5, art. 5b ust. 4 i 5, art. 6b ust. 1, 2 i 5, art. 6c ust. 1-4, 6 i 7 oraz art. 6d ust. 1, 2 i 6, można w każdym czasie. Powołując się z kolei na przepis art. 6e ust 3 ustawy o Policji, organ stwierdził, że policjanta odwołanego ze stanowiska przenosi się do dyspozycji przełożonego policjanta uprawnionego do odwołania ze stanowiska, z zastrzeżeniem, że policjanta odwołanego ze stanowiska Komendanta CBŚP, Komendanta BSWP, komendanta wojewódzkiego i Komendanta Stołecznego Policji przenosi się do dyspozycji Komendanta Głównego Policji. Policjant przez okres 6 miesięcy ma prawo do uposażenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem. Uzasadnienie decyzji w sprawie odwołania skarżącego funkcjonariusza ze stanowiska I Zastępcy Komendanta Stołecznego Policji może w istocie sprowadzać się do stwierdzeń o autonomicznym prawie organu w zakresie doboru kadry, bez konieczności wykazywania czy to braku odpowiednich kwalifikacji, zasług, osiągnięć, czy też dokonywania ocen, gdyż te służą zupełnie innym celom. Brak konkretnych kryteriów uzasadniających odwołanie oznacza, że uruchomienie procedury określonej w art. 6e ust. 1 ustawy o Policji pozostawione zostało uznaniu właściwemu organowi administracji publicznej, który w każdym czasie odwołać może osobę ze stanowiska kierowniczego jednostki, o ile ustały przesłanki uzasadniające powołanie, a tym samym pozostawienie określonej osoby na zajmowanym stanowisku. Tym samym, obowiązująca przez okres sześciu miesięcy od daty odwołania ochrona wysokości uposażenia jest jedynym przywilejem przysługującym osobom odwołanym z funkcji komendanta.
Zdaniem sądu pierwszej instancji powyższe oznacza, iż gwarancją stabilności stosunku służbowego jest przepis art. 6e ust. 3 ustawy o Policji, która wyraża się w tym, że decyzja o odwołaniu policjanta ze stanowiska może być podjęta w każdym czasie, jednakże odwołany w tym trybie policjant pozostaje w dalszym ciągu w służbie. Zmienia się jedynie sytuacja faktyczna i prawna takiego funkcjonariusza, którego status wymaga przeniesienia (mianowania) na odpowiednie stanowisko służbowe. Wskutek bowiem odwołania policjanta ze stanowiska zajmowanego na podstawie powołania, przestaje on pełnić swoją funkcję i podlega tym samym regulacjom, jakie obowiązują wszystkich funkcjonariuszy.
Sąd ten wskazał, że przepis art. 104 ustawy o Policji rozstrzyga kwestię dodatków przysługujących policjantowi do uposażenia. Według art. 104 ust. 4 ustawy o Policji, niezależnie od dodatków, o których mowa w ust. 1-3, policjantowi mogą być przyznawane dodatki do uposażenia uzasadnione szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby. Jednym z takich dodatków, który przysługiwał skarżącemu funkcjonariuszowi w ramach pełnienia stanowiska I Zastępcy Komendanta Stołecznego Policji, był dodatek stołeczny, określony wówczas przepisem § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 2001 r. Zgodnie z § 10 ust. 1 cyt. rozporządzenia policjantowi pełniącemu służbę na stanowisku etatowym w Komendzie Stołecznej Policji bądź w innej jednostce organizacyjnej Policji, której terytorialny zasięg działania jest objęty terytorialnym zasięgiem działania Komendanta Stołecznego Policji, przysługuje dodatek stołeczny w wysokości 20% kwoty bazowej. Skarżący, występując w dniu 15 maja 2018 r. z wnioskiem o wypłatę kwoty podwyższonego dodatku pieniężnego, powołał się na rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 26 kwietnia 2018 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Zgodnie z § 1 tego rozporządzenia doszło do zmiany wysokości dodatku stołecznego poprzez ustalenie, że dodatek ten ma być wypłacany w wysokości 31,50% kwoty bazowej. Skarżący, uzasadniając swoje stanowisko o rzekomej zasadności podwyższenia wysokości wypłaconej kwoty dodatku stołecznego, powołał się na - istotny jego zdaniem - przepis art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który stanowi, iż w razie urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Skarżący odwołał się również do normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 106 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym ustawodawca przewidział, że zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę.
Sąd ten zauważył, że w momencie odwołania skarżącego na mocy rozkazu personalnego z 17 listopada 2017 r. ze stanowiska I Zastępcy Komendanta Stołecznego Policji do sytuacji skarżącego miał zastosowanie art. 6e ust. 3 ustawy o Policji, który gwarantował skarżącemu policjantowi, który został przeniesiony do dyspozycji Komendanta Głównego Policji, prawo do uposażenia, jakie ostatnio otrzymywał, przez okres 6 miesięcy od dnia przeniesienia do tej dyspozycji. W tej sytuacji, skoro przed odwołaniem skarżącego ze wspomnianego stanowiska przysługiwał mu dodatek określony w § 6 ust. 1 pkt 4 i § 10 ust. 1 rozporządzenia z 2001 r., to przepis art. 6 ust. 3 ustawy o Policji gwarantował mu, że ów dodatek - pomimo, że skarżący już nie spełnia przesłanek, o których mowa w § 10 ust. 1 cyt. rozporządzenia - będzie mu wypłacany we wspomnianym okresie ochronnym. W ocenie sądu pierwszej instancji z żadnego przepisu ustawy o Policji, w tym również z normy prawnej określonej w przepisie art. 121 ust. 1 tej ustawy, nie wynika, że jakakolwiek zmiana wysokości wspomnianego dodatku do uposażenia (a więc zarówno jego zwiększenie, czy też ewentualne zmniejszenie ma wpływ na wysokość wypłacanego dodatku do uposażenia.
Sąd pierwszej instancji uznał, iż przepis art. 6e ust. 3 ustawy o Policji stanowi niewątpliwie lex specialis w stosunku do innych przepisów określających uprawnienia policjanta związane z kształtowaniem wysokości jego uposażenia, w tym również wysokości dodatków do uposażenia określonych w rozporządzeniu z 2001 r. Zdaniem sądu zauważyć trzeba, iż policjant - pozostając w dyspozycji - nie wykonuje obowiązków służbowych, w tym tych, które powodują powstanie uprawnienia do przyznania określonego dodatku. Zdaniem sądu dodatek do uposażenia przysługuje tylko w przypadku wykonywania obowiązków służbowych. Przepis § 10 ust. 1 rozporządzenia wskazuje wyraźnie, że dodatek stołeczny przysługuje tylko i wyłącznie temu policjantowi, który pełni służbę w Komendzie Stołecznej Policji lub innej jednostce organizacyjnej Policji, której zasięg terytorialny obejmuje zakres działania Komendanta Stołecznego Policji. W tej sytuacji, uznać należy, że warunkiem sine qua non posiadania prawa do wspomnianego dodatku do uposażenia jest wykonywanie obowiązków służbowych w ramach warunków określonych w § 10 ust. 1. Zdaniem sądu powyższa zasada rozciąga się również na zdarzenia związane ze zmianą stanu prawnego powodującego zwiększenie wysokości dodatków do uposażenia zasadniczego. Innymi słowy, w stosunku do skarżącego, wobec którego obowiązywał wprawdzie sześciomiesięczny okres ochronny wskazany w art. 6e ust. 3 ustawy o Policji, nie znajdowała jednak zastosowania zmiana wysokości dodatku stołecznego ukształtowana przez przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych
i Administracji z 26 kwietnia 2018 r. Wejście zatem w życie z dniem 1 maja 2018 r. ww. rozporządzenia z 26 kwietnia 2018 r. określającego wyższą wysokość dodatku stołecznego nie zmieniło sytuacji prawnej skarżącego P. B., który - zgodnie z art. 6e ust. 3 ustawy o Policji - miał wyłącznie prawo "do uposażenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem". Sąd uznał, że zmiana wysokości danego składnika uposażenia wprowadzona przywołanym aktem prawnym nie mogła i nie obejmowała uposażenia należnego skarżącemu po dniu 17 listopada 2017 r., na podstawie art. 6e ust. 3 ustawy o Policji, tym bardziej, że skarżący w dniu 1 maja 2018 r. i po tej dacie (aż do zwolnienia ze służby w Policji), pozostając w dyspozycji Komendanta Głównego Policji, nie pełnił służby na stanowisku etatowym w Komendzie Stołecznej Policji bądź w innej jednostce organizacyjnej Policji, której terytorialny zasięg działania jest objęty terytorialnym zasięgiem działania Komendanta Stołecznego Policji.
W ocenie sądu powyższego stanu rzeczy nie mogą zmienić argumenty strony skarżącej przywołane zarówno w skardze, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wraz z odwołaniem się do przepisu art. 121 ust. 1 ustawy o Policji. W przepisie tym mowa jest wyraźnie wyłącznie o urlopie, zwolnieniu od zajęć służbowych oraz okresie pozostawania bez przydziału służbowego, gdy tymczasem regulacja zawarta w art. 6e ust. 3 ustawy stanowi w stosunku do całego rozdziału 9 ustawy, w tym również do art. 121 ust. 1, unormowanie o charakterze lex specialis. Zdaniem sądu organ prawidłowo ustalił, że nie zaistniały w niniejszej sprawie jakiekolwiek przesłanki dające podstawę do wypłaty podwyższonej kwoty wspomnianego dodatku do uposażenia.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
I. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 6e ust. 3 zdanie drugie ustawy o Policji poprzez jego błędną interpretację w zakresie pojęcia "prawo do uposażenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem" jako zależnego m.in. od okoliczności pełnienia służby na stanowisku etatowym wymienionym w § 10 ust. 1 rozporządzenia z 2001 r. i jego niezastosowanie, podczas gdy funkcja gwarancyjna wspomnianego przepisu i jego szczególny charakter nakazują jego interpretowanie zawężające, to jest analizę w zakresie treści tego przepisu i celu wprowadzenia tej regulacji;
II. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 6e ust. 3 zdanie drugie ustawy o Policji poprzez jego błędną interpretację w zakresie pojęcia "wysokość uposażenia" jako wyrażonego kwotowo i niezmiennego niezależnie od zmian powstałych w okresie ochronnym, a mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość i jego niezastosowanie, podczas gdy właściwa interpretacja winna polegać na uwzględnieniu, iż składnik uposażenia w postaci dodatku stołecznego wyrażony jest wartością procentową kwoty bazowej podawanej rokrocznie w ustawie budżetowej, w odróżnieniu na przykład od wyrażanego kwotowo dodatku funkcyjnego i nie jest możliwe dokonanie w drodze decyzji administracyjnej modyfikacji tak określanej kwoty dodatku.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Nadto zrzekł się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym
i procesowym w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej.
W przedmiotowej skardze kasacyjnej skarżący postawił sądowi pierwszej instancji dwa zarzuty: oba dotyczące naruszenie prawa materialnego w postaci art. 6e ust. 3 zdanie drugie ustawy o Policji.
W pierwszym z zarzutów skargi kasacyjnej skarżący usiłował przypisać sądowi pierwszej instancji taką wykładnię pojęcia zawartego w art. 6e ust. 3 zdanie drugie ustawy o Policji "prawo do uposażenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem", jako zależnego m.in. od okoliczności pełnienia służby na stanowisku etatowym wymienionym w § 10 ust. 1 rozporządzenia z 2001 r. Zdaniem skarżącego sąd ten wyraził więc pogląd, w świetle którego wysokość uposażenia, o którym mowa w art. 6e ust. 3 ustawy o Policji, uzależniona jest od pełnienia służby na stanowisku etatowym wymienionym w ww. rozporządzeniu w okresie wypłacania tego uposażenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takiego poglądu sąd pierwszej instancji nie wyraził. Sąd ten wskazał natomiast, że wejście w życie z dniem 1 maja 2018 r. rozporządzenia z 26 kwietnia 2018 r. określającego wyższą wysokość dodatku stołecznego nie zmieniło sytuacji prawnej skarżącego, który - zgodnie z art. 6e ust. 3 ustawy o Policji - miał wyłącznie prawo "do uposażenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem". Innymi słowy, sąd pierwszej instancji stwierdził, że gdyby skarżący pełnił służbę na stanowisku etatowym wymienionym w ww. rozporządzeniu, to otrzymywałby dodatek stołeczny w podwyższonej (obowiązującej po dniu odwołania ze stanowiska) wysokości, a jako że tak nie było, to należało mu się uposażenie w wysokości przysługującej przed odwołaniem, a więc w wysokości wówczas obowiązującej. W związku z powyższym sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć art. 6e ust. 3 zdanie drugie ustawy o Policji poprzez jego błędną interpretację w sposób w jaki to sugeruje autor skargi kasacyjnej. Zarzut I. skargi kasacyjnej nie zasługiwał więc na uwzględnienie.
Istota drugiego z zarzutów sprowadza się do następującej kwestii: czy zdanie drugie ww. przepisu - "policjant przez okres 6 miesięcy ma prawo do uposażenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem" – należy rozumieć ściśle, tak jak to uczynił organ oraz sąd pierwszej instancji, czy też należy je wykładać szerzej, z uwzględnieniem innych przepisów ustawy o Policji dotyczących prawa do uposażenia i ich zmian następujących po odwołaniu, o którym mowa w przepisie art. 6e ust. 1 ustawy o Policji, tak jakby chciał tego skarżący. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko organu oraz sądu pierwszej instancji jest prawidłowe.
W bezspornych okolicznościach niniejszej sprawy rozkazem personalnym nr 4318 z 17 listopada 2017 r. Komendant Główny Policji odwołał P. B. z dniem 17 listopada 2017 r. ze stanowiska I Zastępcy Komendanta Stołecznego Policji i z dniem 18 listopada 2017 r. przeniósł go do dyspozycji Komendanta Głównego Policji. Wobec skarżącego znalazł więc zastosowanie art. 6e ust. 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym: "Policjanta odwołanego ze stanowiska przenosi się do dyspozycji przełożonego policjanta uprawnionego do odwołania ze stanowiska, z zastrzeżeniem, że policjanta odwołanego ze stanowiska Komendanta CBŚP, komendanta wojewódzkiego i Komendanta Stołecznego Policji przenosi się do dyspozycji Komendanta Głównego Policji. Policjant przez okres 6 miesięcy ma prawo do uposażenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem.". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego interpretacja określenia "prawo do uposażenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem", o którym mowa w ww. przepisie, winna być dokonana przy użyciu wykładni językowej, a zatem w sposób ścisły.
Należy zwrócić uwagę, że art. 6e ust. 3 ustawy o Policji ma charakter szczególny, bowiem dotyczy kwestii odwołania policjanta ze stanowiska - na gruncie niniejszej sprawy I Zastępcy Komendanta Stołecznego Policji – a ustawodawca nie wprowadził żadnych warunków, od spełnienia których uzależnione byłoby odwołanie przez organ funkcjonariusza. Taka regulacja podyktowana jest w szczególności tym, że istotnym elementem przydatności określonej osoby na konkretnym stanowisku służbowym jest wykonywanie powierzonej funkcji w sposób nie budzący żadnych wątpliwości organu dokonującego powołania. Warunkiem powołania jest bowiem, obok fachowości i doświadczenia określonej osoby, pełne zaufanie jakim darzy ją organ powołujący. Oznacza to, że osoba wyrażająca zgodę na objęcie stanowiska komendanta Policji musi liczyć się z możliwością odwołania jej z tej funkcji w każdym czasie. Jednocześnie ustawodawca wprowadził zapis pełniący swojego rodzaju funkcję gwarancyjną dla policjanta odwoływanego ze stanowiska - przez okres sześciu miesięcy od daty odwołania policjant ma prawo do uposażenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem. Jak trafnie wskazał to organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - ochrona wysokości uposażenia jest jedynym przywilejem przysługującym osobom odwołanym z funkcji określonych w art. 6e ustawy. Z racji tego, że omawiana regulacja ma szczególny charakter gwarancji, ale i przywileju, to powinna być rozumiana ściśle. Ścisłe rozumienie art. 6e ust. 3 zdanie drugie ustawy o Policji oznacza, że w tym przypadku nie stosuje się art. 121 tej ustawy (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2011 r., I OSK 307/11, LEX nr 1082721).
Zgodnie z art. 121 ust. 1 ustawy o Policji w razie urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym - z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Ww. przepis przewiduje więc, że w przypadkach w nim wskazanych policjant otrzymuje uposażenie, dodatki i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym - z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian wpływających na ich wysokość. Hipoteza tego przepisu wskazuje, że nie odnosi się on do sytuacji, o której mowa w art. 6e ust. 3 ustawy o Policji. Podobnie art. 6e ustawy o Policji nie zawiera przepisu odsyłającego do stosowania art. 121 ust. 1. Analiza treści art. 6e ust. 3 zd. 2 ustawy o Policji wskazuje natomiast na wprowadzenie regulacji szczególnej względem art. 121 ust. 1 i zagwarantowanie funkcjonariuszom odwołanym ze stanowiska, o których mowa w art. 6e ust. 1, prawa do uposażenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem.
W związku z powyższym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw, aby pojęcie "prawo do uposażenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem" rozumieć w sposób rozszerzający, tj. w ten sposób, że policjantowi odwoływanemu ze stanowiska przysługuje prawo do wyższego uposażenia niż przed odwołaniem (w przypadku podwyższenia któregoś ze składników wynagrodzenia po odwołaniu), czy też prawo do uposażenia z uwzględnieniem zmian, o których mowa w art. 121 ustawy o Policji. Gdyby ustawodawca chciał, aby uposażenie odwoływanego policjanta było inaczej ukształtowane w tym gwarancyjno-ochronnym okresie 6 miesięcy, to zawarłby w przedmiotowej regulacji stosowne zapisy. Art. 6e ust. 3 zdanie drugie ustawy o Policji stanowi natomiast, że policjant przez okres 6 miesięcy ma prawo do uposażenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem. Wywieść z tego należy, iż zmiany składników uposażenia policjanta po jego odwołaniu pozostają bez wpływu na wysokość jego uposażenia, gdyż przepis gwarantuje mu "prawo do uposażenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem".
W niniejszej sprawie bezspornie skarżący przez okres 6 miesięcy od dnia odwołania (17 listopada 2017 r.) otrzymywał uposażenie w wysokości przysługującej przed odwołaniem (do 17 listopada 2017 r.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie brak było podstaw do uwzględnienia przy wypłacanym uposażeniu zmiany wysokości dodatku stołecznego, o którym mowa w § 6 ust. 1 pkt 4 i § 10 ust. 1 rozporządzenia z 2001 r., która miała miejsce w kwietniu 2018 r. – zmiany z 20% kwoty bazowej na 31,5% kwoty bazowej. Gwarancyjny aspekt regulacji zawartej w art. 6e ust. 3 zdanie drugie ustawy o Policji (tj. to, że odwołany policjant ma prawo do "uposażenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem") oznacza, że nie może otrzymać uposażenia w niższej wysokości, chociażby w tym okresie zaszły zmiany np. na niekorzyść takiego policjanta. Sposób wykładni omawianego przepisu zaproponowany przez autora skargi kasacyjnej i przyjęcie koncepcji dynamicznej prowadziłby do wniosku, że możliwe byłoby obniżenie uposażenia wypłacanemu odwołanemu policjantowi w sytuacji, w której przepisy uchwalone po jego odwołaniu kształtowałyby to uposażenie jako niższe, niż przed odwołaniem. Przyjęcia takiego założenia ogólnego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego byłoby niedopuszczalne i sprzeczne z ratio legis tej regulacji i regulacji gwarancyjnych.
W konsekwencji drugi z zarzutów naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego nie zasługiwał na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie dla pełnomocnika organu z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a., w kwocie 240 zł, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).