III OSK 2605/23

III OSK 2605/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-07-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Olga Żurawska - Matusiak
Tamara Dziełakowska
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 801/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-04-05
Skarżony organ
Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 par 1 pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 801/22 w sprawie ze skargi M. R. na bezczynność Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 29 sierpnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 801/22 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. R. na bezczynność Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 29 sierpnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie 1 wyroku stwierdził, że Przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego dopuścił się bezczynności; w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie 3 zasądził od Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z dnia 29 sierpnia 2022 r. (data złożenia wniosku za pośrednictwem poczty elektronicznej) M. R. (zwany dalej: skarżący, wnioskodawca), zwrócił się do Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego (zwany dalej: Przewodniczący KNF, organ) o udostępnienie na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, informacji publicznej: czy względem A. M. sp. z o.o. A. A. S.K.A. (ul. [...], [...], KRS: [...]) lub A. M. sp. z o.o. (ul. [...], [...], KRS: [...]) UKNF (Urząd Komisji Nadzoru Finansowego) lub KNF (Komisja Nadzoru Finansowego):
1) stwierdził naruszenie przepisów prawa lub interesu uczestników funduszu inwestycyjnego lub inwestorów alternatywnej spółki inwestycyjnej;
2) wszczął postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia sankcji administracyjnych za naruszenie przepisów ustawy;
3) jeśli UKNF lub KNF stwierdził naruszenie przepisów prawa lub interesu uczestników funduszu inwestycyjnego lub inwestorów alternatywnej spółki inwestycyjnej, lub wszczął postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia sankcji administracyjnych za naruszenie przepisów ustawy, w jakim zakresie nastąpiło - odpowiednio - naruszenie przepisów prawa lub interesu uczestników funduszu inwestycyjnego lub inwestorów alternatywnej spółki inwestycyjnej, lub wszczęcie postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek organ pismem z dnia 12 września 2022 r. znak DKS-DKSZK.0128.171.2022.JC poinformował wnioskodawcę, że złożony wniosek wymaga poczynienia dodatkowych ustaleń, w związku z czym zostanie rozpatrzony w terminie dwóch miesięcy od dnia jego złożenia.
W nawiązaniu do powyższej odpowiedzi skarżący w dniu 12 września 2022 r. złożył (za pośrednictwem poczty elektronicznej) wniosek o nadanie priorytetu tej części prośby, która mieści się w pytaniu: Czy UKNF lub KNF wszczął postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia sankcji administracyjnych za naruszenie przepisów ustawy na którykolwiek wyżej wymieniony podmiot, wraz z informacją, o którym podmiocie jest mowa.
W dniu 4 października 2022 r. do organu wpłynęła wiadomość e-mail wnioskodawcy, w której wskazał on na brak reakcji Przewodniczącego KNF wobec jego pisma z dnia 12 września 2022 r. Zdaniem wnioskodawcy brak odpowiedzi na wniosek oznacza, że UKNF pozostaje w stanie bezczynności, zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ, co do zasady, ma 14 dni na rozpatrzenie wniosku. Jeżeli zdaniem UKNF żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub z jakiegoś powodu nie może jej udostępnić, to organ jest zobowiązany do poinformowania o tym lub odmówienia udostępnienia w formie decyzji administracyjnej. W związku z powyższym skarżący wezwał organ do rozpatrzenia jego wniosku w ciągu 14 dni.
Pismem z dnia 13 października 2022 r. organ wezwał wnioskodawcę do usunięcia braku formalnego wniosku (w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania), poprzez uzupełnienie adresu do korespondencji oraz własnoręczne podpisanie wniosku, bądź - w przypadku wniesienia wniosku w formie pisma utrwalonego w postaci elektronicznej - poprzez opatrzenie wniosku kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym oraz o przekazanie go za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej. Jednocześnie organ skierował do wnioskodawcy pismo informujące, że żądane przez niego we wniosku informacje nie mogą zostać udostępnione, gdyż objęte są tajemnicą zawodową, o której mowa w art. 280 ust. 2 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 1523 ze zm., zwana dalej: "ufizafi"), zatem spełnione są przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym Przewodniczący KNF zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie odmowy udostępnienia żądanej informacji.
Pismem z dnia 19 października 2022 r. (złożonym za pośrednictwem platformy ePUAP) skarżący uzupełnił braki formalne wniosku z dnia 29 sierpnia 2022 r.
Pismem z dnia 9 listopada 2022 r. organ zawiadomił wnioskodawcę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji administracyjnej.
Pismem z dnia 14 listopada 2022 r., na podstawie art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ poinformował, że zakończenie postępowania planowane jest najpóźniej do dnia 13 grudnia 2022 r., a przedłużenie postępowania wynika z konieczności oczekiwania przez Urząd KNF na ewentualne stanowisko skarżącego możliwe do wyrażenia w trybie art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Pismem z dnia 28 listopada 2022 r. wnioskodawca wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Przewodniczącego KNF w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia 29 sierpnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku z dnia 29 sierpnia 2022 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2) art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej udostępniana jest na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej, podczas gdy w sprawie nie została wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej; 3) art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, poprzez jego niezastosowanie skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji publicznej.
Decyzją z dnia 7 grudnia 2022 r. nr DKS-DKSZK.0128.171.2022.JC Przewodniczący KNF odmówił udostępnienia skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej ze względu na obowiązek ochrony tajemnicy zawodowej, o której mowa w art. 280 ust. 2 ufizafi w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym.
W odpowiedzi na skargę Przewodniczący KNF wniósł o: 1) umorzenie postępowania w zakresie żądania zobowiązania organu do załatwienia wniosku z dnia 29 sierpnia 2022 r.; 2) niestwierdzanie, że Przewodniczący KNF w toku rozpatrywania rzeczonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej dopuścił się bezczynności, ewentualnie w razie stwierdzenia bezczynności orzeczenie, że bezczynność Przewodniczącego KNF nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) odstąpienie od orzekania z urzędu przez Sąd grzywny lub przyznania sumy pieniężnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 801/22 uwzględnił skargę M. R. na bezczynność Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 29 sierpnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Wedle natomiast art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 753 ze zm. - dalej powoływana jako "unrf"), do zadań Komisji Nadzoru Finansowego należy m.in. sprawowanie nadzoru nad rynkiem finansowym określonego w art. 1 ust. 2 tej ustawy. W świetle natomiast art. 1 ust. 2 pkt 4 unrf, nadzór nad rynkiem finansowym obejmuje w szczególności nadzór nad rynkiem kapitałowym, sprawowany zgodnie z przepisami m.in. ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi a także ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 188 - dalej powoływana jako "unrk"). Jak wynika z art. 4 ust. 1 unrk, celem nadzoru jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania rynku kapitałowego, w szczególności bezpieczeństwa obrotu oraz ochrony inwestorów i innych jego uczestników, a także przestrzegania reguł uczciwego obrotu. Środki nadzoru określa przy tym zarówno unrk, jak i przepisy odrębne (art. 4 ust. 2).
Sąd I instancji wskazał, że Komisja Nadzoru Finansowego jest organem władzy publicznej obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, natomiast informacje, o których udostępnienie wniósł skarżący pismem z dnia 29 sierpnia 2022 r. stanowią informację publiczną. Dotyczą bowiem realizacji przez Komisję Nadzoru Finansowego zadań publicznych nałożonych na nią jako organ władzy publicznej, który przez sprawowany nadzór nad rynkiem finansowym ma zapewniać w szczególności prawidłowe funkcjonowanie rynku kapitałowego. Status KNF jako podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej oraz potwierdzenie, że informacje objęte wnioskiem skarżącego z dnia 29 sierpnia 2022 r. stanowią informacje o sprawach publicznych potwierdza wydana w przedmiotowej sprawie decyzja z dnia 7 grudnia 2022 r. nr DKS-DKSZK.0128.171.2022.JC, którą na podstawie art. 16 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówiono M. R. udostępnienia informacji publicznej ze względu na obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej, o której mowa w art. 280 ust. 2 ufizafi w zw. z art. 19 ust. 1 unrk.
Sąd I instancji podkreślił, że bezczynność organu ma miejsce gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Bezczynność występuje także wówczas, gdy organ nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej ze względu na ograniczenia ujęte w art. 5 tej ustawy lub w związku z niespełnieniem przez stronę warunku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (niewykazanie szczególnie uzasadnionego interesu publicznego), albo jeśli nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych we wniosku. Podmiot obowiązany jest bezczynny także wówczas, gdy nie zawiadamia wnioskodawcy w drodze zwykłego pisma o tym, że nie posiada żądanej informacji publicznej.
Sąd podniósł, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy wniosek M. R. o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego w dniu 29 sierpnia 2022 r. Przewidziany w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej termin 14 dni od dnia złożenia wniosku upłynął zatem 12 września 2022 r. Przed jego upływem, w piśmie z 12 września 2022 r., skierowano do skarżącego zawiadomienie, w którym, odwołując się do art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poinformowano, że wnioskowane informacje wymagają poczynienia dodatkowych ustaleń, co uniemożliwia rozpatrzenie wniosku w terminie 14 dni. Jednocześnie poinformowano, że rozpatrzenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nastąpi niezwłocznie, nie później niż w terminie dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku. Termin dwóch miesięcy od złożenia wniosku minął 29 października 2022 r. Do tego dnia Przewodniczący KNF nie udostępnił wnioskowanej informacji, ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. W dniu 13 października 2022 r. zawiadomił natomiast o wszczęciu - z urzędu - postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, a w piśmie z tego samego dnia wezwał do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez jego podpisanie i uzupełnienie adresu do korespondencji.
Podsumowując poczynione ustalenia Sąd I instancji stwierdził, że decyzję o odmowie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Przewodniczący KNF wydał dopiero w dniu 7 grudnia 2022 r., a zatem po upływie maksymalnego terminu określonego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W ocenie Sądu, stwierdzona bezczynność nie nosiła natomiast cech rażącego naruszenia prawa.
Mając na uwadze powołane okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 i § 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznał złożoną skargę za zasadną.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie skarżący zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 149 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 i 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie bezczynności Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego podczas, gdy do bezczynności w sprawie rozpoznania wniosku strony z dnia 29 sierpnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej nie doszło, bowiem właściwa wykładnia i właściwe zastosowanie art. 13 i 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prowadzą do wniosku, że Przewodniczący KNF nie dopuścił się bezczynności;
2) art. 149 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego zastosowanie, wynikające z błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegającego na uznaniu, że Przewodniczący KNF zobowiązany był wydać decyzję w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 albo 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podczas gdy art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej reguluje odrębną procedurę odmowy udostępnienia informacji publicznej, a więc nie mają do niego zastosowania terminy wynikające z art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który reguluje procedurę udostępnienia informacji publicznej, do której zastosowanie w niniejszej sprawie znajduje art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego;
3) art. 149 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego zastosowanie wynikające z błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegającego na uznaniu, że organ prowadził postępowanie z wniosku strony z naruszeniem ww. przepisu regulującego prowadzenie postępowania w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej, podczas gdy terminy wskazane w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej dotyczą udostępnienia informacji publicznej, a więc nie miały zastosowania do postępowania w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej stronie;
4) art. 149 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art 16 ust 1 w z zw. z ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego zastosowanie, będące wynikiem niezastosowania w niniejszej sprawie art 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, skutkujące wydaniem wyroku stwierdzającego bezczynność Przewodniczącego KNF, podczas, gdyby Sąd I instancji prawidłowo zastosował art 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, mające zastosowanie do wydawania decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej zgodnie z prawidłową wykładnią art 16 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie stwierdziłby bezczynności organu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia niejako z dwoma rodzajami postępowania. Pierwszy z nich (odformalizowany) ma zastosowanie w przypadku, gdy organ administracji udziela wnioskodawcy żądanych danych, natomiast drugi (sformalizowany) w przypadku odmowy udostępnienia tych danych, bądź umorzenia postępowania w sytuacjach określonych w tejże ustawie. W przypadku wszczęcia postępowania w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej nie znajduje zastosowania art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który wskazuje termin "udostępnienia informacji publicznej". W ocenie skarżącego kasacyjnie, w niniejszej sprawie do udostępnienia informacji publicznej dojść nie mogło, bowiem żądane informacje w momencie udzielania odpowiedzi na wniosek strony stanowiły informacje objęte uregulowaniami rynku kapitałowego w zakresie obowiązywania tajemnicy zawodowej, których brzmienie uniemożliwiało udzielenie tych informacji, o czym strona została poinformowana w terminie wynikającym z art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Strona została też wcześniej poinformowana o zastosowaniu art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W niniejszej sprawie organ w wyniku "postępowania wyjaśniającego" (w terminie wynikającym z art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej) pismem z dnia 13 października 2022 r. poinformował stronę o zastosowaniu w sprawie art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj., że żądane informacje nie mogą zostać udostępnione, gdyż objęte są tajemnicą zawodową, o której mowa w art. 280 ust. 2 ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi oraz, że w związku z powyższym konieczne stało się wszczęcie z urzędu przez Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego postępowania administracyjnego w przedmiocie odmowy udostępnienia żądanej informacji. Wnioskodawca został poinformowany, że postępowanie prowadzone będzie z zachowaniem przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a także o przynależnych stronie postępowania uprawnieniach procesowych. Strona o powyższym poinformowana została 13 października 2022 r., a więc przed upływem terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Od tego czasu rozpoczęło się więc postępowanie w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, do którego zastosowanie znajduje art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a przestaje mieć zastosowanie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czyli organ podjął czynności zmierzające do wydania decyzji, mając na względzie art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że w niniejszej sprawie nie znajdzie zastosowania art. 35 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a, gdyż jak już wskazane zostało wyżej art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje termin w sprawie udostępnienia informacji publicznej, a nie dotyczący wydania decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Organ pismem z dnia 13 października 2022 r. wezwał wnioskodawcę do usunięcia braku formalnego wniosku. Strona uzupełniła braki formalne wniosku w dniu 19 października 2022 r. Od tego, czasu, zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ powinien w ciągu 10 dni (tj. do 29 października 2023 r.) zakończyć postępowanie w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej wydając decyzję. Wskazano, że dochowanie tego terminu nie mogło być możliwe z uwagi na konieczność zachowanie praw strony do wypowiedzenia się w przedmiocie zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji administracyjnej, o którym stanowi art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, co też organ uczynił wysyłając stronie 9 listopada 2022 r. zawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji administracyjnej. Natomiast mając na względzie art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, z uwagi na konieczność oczekiwania na ewentualne stanowisko strony skierowano zawiadomienie o przedłużeniu postępowania administracyjnego, z jednoczesnym zaznaczeniem, że zakończenie postępowania planowane jest najpóźniej do 13 grudnia 2022 r. strona w międzyczasie, tj. przed upływem wskazanego 13 grudnia 2022 r. złożyła w dniu 28 listopada 2022 r. skargę na bezczynność organu. W dniu 7 grudnia 2022 r. (zgodnie z ramami czasowymi wskazanymi w art. 35 oraz 36 Kodeksu postępowania administracyjnego) Przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego wydał decyzję w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, kończącą postępowanie w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Decyzja została wysłana tego samego dnia wnioskodawcy za pośrednictwem platformy ePUAP.
Powyższe, w ocenie skarżącego kasacyjnie prowadzi do wniosku, że zarówno na dzień złożenia skargi, jak też na moment udzielania niniejszej odpowiedzi organ nadzoru nie pozostawał i nie pozostaje w stanie bezczynności. W konsekwencji, Sąd I instancji błędnie zastosował w niniejszej sprawie art. 149 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 oraz 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
W ramach wszystkich zarzutów naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. podnosząc niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przejawiające się w stwierdzeniu przez Sąd I instancji bezczynności Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego. Jednocześnie w ramach poszczególnych zarzutów strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na naruszenie wyszczególnionych przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., jako podstawy niewłaściwego zastosowania art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
W ramach pierwszego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia art. 13 i art. 16 u.d.i.p. w ich niewłaściwej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu.
W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy przypomnieć, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117; wyrok NSA z dnia 19 października 2022 r., I OSK 1407/19; wyrok NSA z dnia 11 października 2022 r., III OSK 5368/21; wyrok NSA z dnia 8 września 2022 r., II GSK 713/19). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).
Strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega w treści omawianego zarzutu, że art. 13 i 16 u.d.i.p. składają się z mniejszych jednostek redakcyjnych normujących odrębne zagadnienia. Przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p. określa termin udostępnienia informacji publicznej, a art. 13 ust. 2 u.d.i.p. obowiązki organu jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1. Z kolei art. 16 ust. 1 u.d.i.p. zawiera normę określającą formę działania organu władzy publicznej w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., a art. 16 ust. 2 u.d.i.p., który dodatkowo składa się z dwóch punktów zawiera normę odsyłającą do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 13 i 16 u.d.i.p. nie zawiera wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych tych przepisów, które zdaniem autora skargi kasacyjnej zostały naruszone. W taki sposób sformułowany zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł odnieść skutku. Również ewentualna próba jego rekonstrukcji na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej nie mogła sanować jego wadliwości, skoro w treści zarzutu zaakcentowano niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów bez jakiegokolwiek wskazania na czym polega ich niewłaściwa wykładnia i niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji. Należy podkreślić, że uzasadnienie skargi kasacyjnej służy wyjaśnieniu stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, a nie kodowaniu w nim treści zarzutów skargi kasacyjnej.
Z powyższych przyczyn powyższy zarzut nie mógł osiągnąć zamierzonego skutku.
Kolejne zarzuty naruszenia przepisów postępowania podlegają, ze względu na ich konstrukcję łącznemu rozpoznaniu. W treści tych zarzutów strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) – dalej: k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a. art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Istota tych zarzutów sprowadza się do twierdzenia strony skarżącej kasacyjnie o niewłaściwym zastosowaniu art. 35 § 3 k.p.a. będącym następstwem błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie miało polegać na uznaniu, że "Przewodniczący KNF zobowiązany był wydać decyzję w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 albo 2 u.d.i.p., podczas gdy art. 16 u.d.i.p. reguluje odrębną procedurę odmowy udostępnienia informacji publicznej, a więc nie mają do niego zastosowania terminy wynikające z art. 13 u.d.i.p., który reguluje procedurę udostępnienia informacji publicznej, do której zastosowanie w niniejszej sprawie znajduje art. 35 § 3 p.p.s.a.". Ponadto zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, "terminy wskazane w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. dotyczą udostępnienia informacji publicznej, a więc nie miały zastosowania w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej stronie". Jak twierdzi strona skarżąca kasacyjnie, "gdyby Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a., mające zastosowanie do wydawania decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej zgodnie z prawidłową wykładnią art. 16 ust. 2 w związku z ust. 1 u.d.i.p., nie stwierdziłby bezczynności organu".
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni wskazanych wyżej przepisów i właściwie zastosował art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w realiach niniejszej sprawy, co czyni omawiane zarzuty bezskutecznymi. Z rozważań Sądu I instancji wynika trafna teza, że ze względu na wartość szybkiego działania w postępowaniu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w sprawie nie miały zastosowania art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a.
W odniesieniu do wskazanych wyżej zarzutów należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na treść art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, "Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek". Oznacza to, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej wszczyna postępowanie w sprawie udostępniania informacji publicznej, a ponadto uzasadnia twierdzenie, że postępowanie w przedmiocie udostępniania informacji publicznej nie toczy się z urzędu. Literalne brzmienie przepisu, w którym użyto sfomułowania "jest udostępniana na wniosek" a nie sformułowania "jest udostępniona na wniosek" wskazuje, że wniosek jest podstawą zainicjowania szeregu działań zmierzających do udostępnienia informacji publicznej, a zwłaszcza nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że jego złożenie automatycznie obliguje właściwy podmiot do udostępnienia wnioskowanej informacji. Powyższa literalna wykładnia art. 10 ust. 1 u.d.i.p. znajduje poparcie w wykładni systemowej i celowościowej przepisów u.d.i.p.
W art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przewidziano czas "udostępniania". Przepis ten stanowi, że "Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (...)". Przewidziano w nim zatem maksymalny termin na "udostępnianie" informacji publicznej, co należy rozumieć jako termin na przeprowadzenie postępowania w przedmiocie, czyli w sprawie, udostępnienia informacji publicznej. Twierdzenie, że omawiane unormowanie dotyczy postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej rozumianego jako działania zmierzające do udostępnienia informacji publicznej znajduje oparcie również w treści art. 13 ust. 2 u.d.i.p. i art. 15 ust. 2 u.d.i.p., do których odsyła art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Skoro bowiem art. 13 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że "Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku", to należy przyjąć, że jeśli działania zmierzające do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z określonych powodów uniemożliwiają udostępnienie informacji publicznej, dopuszczalne jest wydłużenie tego terminu do maksymalnie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Przepis ten nie daje organowi dowolności w ustaleniu terminu udostępnienia informacji publicznej. Należy przyjąć, że jeśli organ jest w posiadaniu informacji publicznej podlagającej udostępnieniu, powinien to uczynić od razu – "bez zbędnej zwłoki". "Powody opóźnienia" związane są zatem nie z dowolnym wyborem przez organ czasu udostępnienia informacji, ale z obiektywnymi przyczynami związanymi np. z przygotowaniem informacji do udostępnienia, a zatem z postępowaniem w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Wzmacnia tę wykładnię treść art. 15 ust. 1 u.d.i.p., który przewiduje możliwość powstania "dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku", co obliguje organ – zgodnie z art. 15 ust. 2 u.d.i.p., do powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty. Wszystkie te okoliczności objęte są zakresem pojęcia "udostępniania" informacji publicznej rozumianego jako działania składające się na przeprowadzenie postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Twierdzenie, że "udostępnianie" informacji publicznej obejmuje działania składające się na przeprowadzenie postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, a nie wyłącznie fakt udostępnienia wnioskowanej informacji znajduje dodatkowe oparcie w treści art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p., który przewiduje określone działania organu w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem "Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się". Nie ulega wątpliwości, że wszystkie wyżej wymienione działania powinny być zrealizowane w terminach wynikających z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Skoro w tym terminie mieści się sytuacja uregulowana w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., w której "postępowanie o udostępnienie informacji umarza się", to brak podstaw, aby ze względu na treść art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., który odnosi się również do "umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej w drodze decyzji" przyjmować, że ze względu na odesłanie w art. 16 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym "do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego", wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następowało w terminach przewidzianych w k.p.a. na rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 k.p.a. Konkluzja ta wiąże się z wykładnią art. 16 ust. 2 u.d.i.p.
W tym zakresie w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przewiduje, określoną jako decyzja, formę zakończenia postępowania. Brak jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że chodzi o inne postępowanie niż to, które jest inicjowane wnioskiem w rozumieniu art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto w treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przewidziano formę decyzji dla działań organu, które nie są pozytywną odpowiedzią na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, bowiem dotyczą wyłącznie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej. Uzasadnia to twierdzenie, że wprowadzenie w takich tylko przypadkach formy decyzji ma walor gwarancyjny dla wnioskodawcy, bowiem decyzja administracyjna ma charakter sformalizowany, wymaga sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego, a tym samym dając podstawę do uruchomienia kontroli administracyjnej i sądowoadministracyjnej, czyni tę kontrolę pełniejszą niż w przypadku skarg na akty i czynności z zakresu administracji publicznej, co do których z zasady nie przewiduje się obowiązku ich uzasadniania. W duchu wzmożenia stopnia ochrony wnioskodawcy domagającego się dostępu do informacji publicznej należy tym samym wykładać art. 16 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym "Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego". Ewolucja poglądów orzecznictwa co do rozumienia tego przepisu wykazuje taką właśnie tendencję. Początkowo przyjmowano, że zwrot "do decyzji" należy rozumieć jako odesłanie wyłącznie do art. 107 § 1 i 2 k.p.a., z czasem jednak słusznie przyjęto, i pogląd ten jest ugruntowany, że zwrot "do decyzji" odsyła do wszystkich gwarancyjnych dla adresata działań organu, unormowań k.p.a., również w zakresie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji administracyjnej. Podzielając ten pogląd, należy jednocześnie podkreślić, że brak jakichkolwiek podstaw do przyjmowania, aby odesłanie to mogło być traktowane jako podstawa dokonywania interpretacji przepisów prawa na niekorzyść adresata działań organu. Wykładnia proponowana przez stronę skarżącą kasacyjnie prowadziłaby do takiego właśnie działania i konkluzji, zgodnie z którą w świetle prawa postępowanie zainicjowane wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej mogłoby trwać nawet do czterech miesięcy od jego wszczęcia na podstawie art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Organ bowiem mógłby najpierw skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., tj. z maksymalnego dwumiesięcznego terminu do załatwienia wniosku, po czym w trakcie tego terminu podjąć aktywność zmierzającą do wydania decyzji odmownej i od momentu uzewnętrznienia tej aktywności rozpoczynałyby bieg terminów z art. 35 § 1 – 5 k.p.a., z których maksymalny wynosi 2 miesiące. Należy przy tym pamiętać, że wprawdzie postępowanie w sprawie zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej zmienia swój charakter w zależności od planowanej przez organ formy jego zakończenia, to nadal pozostaje ono postępowaniem w sprawie rozumianej jako kategoria materialnoprawna, tj. w sprawie udostępnienia informacji publicznej w znaczeniu materialnym. Wniosek, o jakim mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p. inicjuje postępowanie w tej właśnie sprawie, a nie tylko postępowanie do czasu powzięcia przez organ woli odmowy udostępnienia informacji publicznej. Wykładnia proponowana przez stronę skarżącą kasacyjnie nakazywałaby przyjąć, że formalnym zakończeniem tego postępowania byłoby zawiadomienie przez organ o wszczęciu postępowania w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, przy czym zawiadomienie to należałoby traktować jako informacja o wszczęciu kolejnego postępowania z urzędu, brak bowiem wniosku inicjującego to drugie postępowanie, brak też jakichkolwiek prawnych, racjonalnych i logicznych podstaw, aby przyjmować, że od chwili powzięcia przez organ woli odmowy udostępnienia informacji publicznej wniosek o udostępnienie tej informacji uzyskuje charakter wniosku o odmowę udostępnienia informacji publicznej.
Wykładnia powyższa koresponduje również z jednym z celów u.d.i.p., którym jest szybkie rozpatrzenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skoro bowiem z art. 10 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym "Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku" wynika, że istotą unormowań u.d.i.p. jest zagwarantowanie szybkiego dostępu do informacji publicznej, co uzasadnia działanie organu nawet w przypadku odformalizowanego, bo ustnego, wniosku, to brak podstaw, aby wartości tej nie realizować w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej. Ponadto, z uwagi na fakt, że "decyzja objęta treścią art. 16 u.d.i.p. jest zaskarżalna, ustawodawca uregulował w tym artykule dodatkowo kwestie, które związane są z wniesieniem środków odwoławczych (których nie mógł rzecz jasna zawrzeć w przepisie art. 13 u.d.i.p. z uwagi na to, że udzielenie informacji nie następuje w formie decyzji), a więc określił termin rozpatrzenia odwołania, skracając go do 14 dni w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. (...) Z powyższego wynika, że istotą ustawy o dostępie do informacji publicznej jest szybkość działania w procesie udostępniania informacji publicznej, o czym stanowi jej 13, to w tym też zakresie należy interpretować jej przepisy, określające terminy udostępnienia informacji publicznej. Zatem skoro wykonanie obowiązku informacyjnego, polega na udostępnieniu żądanej informacji wprost, albo na wydaniu przez organ (posiadacza informacji) decyzji o odmowie jej udostępnienia, przewidzianej w art. 16 u.d.i.p., znaczy to, iż obie te czynności (pojmowane zamiennie) powinny być wykonane w terminach przewidzianych w tej ustawie" (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 265/14).
Wykładnia powyższa koresponduje z poglądami orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w którym od wielu już lat przyjmuje się, że terminy, o jakich mowa w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. dotyczą każdej formy załatwienia wniosku – a zatem nie tylko czynności udostępnienia informacji publicznej, czynności powiadomienia wnioskodawcy, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (z wyjaśnieniem przyczyn takiej kwalifikacji), bądź powiadomienia, że organ nie posiada informacji publicznej lub obowiązuje inny tryb dostępu, ale także wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia (por. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt: l OSK 642/13; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r.., sygn. akt: l OSK 1991/12; wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt: l OSK 601/05, LEX nr 236545; wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt: l OSK 903/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt: I OSK 2965/12; - wyrok NSA z dnia 8 czerwca 02011 r., sygn. akt I OSK 285/11; wyrok NSA z dnia 17 października 2013 r., I OSK 1075/13; wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., sygn. akt I OSK 431/14; wyrok NSA z dnia 17 października 2023 r., sygn. akt III OSK 1753/22)
Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.