II SAB/LU 45/22

II SAB/Lu 45/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2022-06-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-04-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Grażyna Pawlos-Janusz
Grzegorz Grymuza /przewodniczący/
Marcin Małek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 2371/22 - Wyrok NSA z 2024-06-19
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 13, art. 16, art. 14, art. 4, art. 5, art. 6
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi F. L. na bezczynność Burmistrza Miasta Lubartów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 1 kwietnia 2022 r. F. L. (dalej jako: skarżąca, strona lub Fundacja), złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta Lubartów (dalej jako organ) w udostępnieniu informacji publicznej.
Skarga ta została wywiedziona w następującym stanie faktycznym:
Pismem z 10 stycznia 2022 r. nadanym drogą elektroniczną, strona zwróciła się do organu o udostępnienie informacji dotyczącej wysokości przyznanych nagród w 2021 r. wszystkim osobom zatrudnionym w Urzędzie Miasta z podziałem na poszczególne tytuły, tj. premie regulaminowe, uznaniowe, z okazji dnia samorządowca itd. oraz informacji, czy pracownikom Urzędu zostały przyznane tzw. premie świąteczne w jakiejkolwiek formie (i w jakiej kwocie), w tym także te wypłacane z Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych.
W odpowiedzi (pismo z 24 stycznia 2022 r.) organ poinformował stronę, że w 2021 r. zostały wypłacone nagrody w kwocie 176.536,07 zł i premie regulaminowe w kwocie 35.624,93 zł. Nie przyznano natomiast żadnych premii uznaniowych, premii z okazji dnia samorządowca oraz premii świątecznych w tym także z ZFŚS.
Fundacja uznając, że udzielona jej informacja jest niepełna kolejnym pismem z 28 stycznia 2022 r. wniosła o przekazanie wykazu nagród wypłaconych poszczególnym pracownikom zatrudnionym w Urzędzie Miasta wraz z podaniem stanowiska służbowego, kwoty i uzasadnieniem.
W odpowiedzi (pismo z 9 lutego 2022 r.) Burmistrz podał listę osób którym w 2021 r. zostały wypłacone nagrody. W przypadku osób sprawujących funkcje publiczne (pkt 1-9) podał ich imiona i nazwiska, zaś w przypadku pozostałych pracowników stanowiska i kwotowy zakres przyznanych nagród (pkt 10-19). Jednocześnie dodał, że uzasadnienie przyznania nagród nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale zapytaniem o ocenę i z tego względu nie stanowi informacji publicznej.
W kolejnym piśmie z 10 marca 2022r. Fundacja wskazała, że jej wniosek dotyczył podania imion i nazwisk wszystkich pracowników którym wypłacono nagrody, wskazując, że informacja o wysokości wynagrodzeń poszczególnych pracowników, finansowanych ze środków publicznych, w tym również dodatkowych nagród stanowi informację publiczną. W związku z tym wniosła o udzielenie żądanej informacji lub wydanie decyzji odmownej.
W odpowiedzi (pismo z 24 marca 2022 r.) organ wskazał, że nie podlegają udostępnieniu dane dotyczące wysokości środków wydatkowanych na wynagrodzenia (w tym nagrody, premie regulaminowe) ad personam wskazanych z imienia i nazwiska pracowników Urzędy Miasta Lubartów, niepełniących funkcji publicznych, gdyż nie stanowią one informacji publicznej.
Wobec powyższego Fundacja 1 kwietnia 2022 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Burmistrza w udostępnieniu informacji publicznej. Powołując się na orzecznictwo skarżąca przekonywała, że wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Informacja o wysokości wynagrodzeń poszczególnych pracowników, finansowanych ze środków publicznych, w tym również dodatkowych nagród, stanowi informację publiczną. Każde wydatkowanie środków publicznych jest sprawą publiczną, bez względu na cel w jakim jest realizowane. Również część informacji dotyczącej sfery prywatnej jest informacją publiczną, której udostępnienie w pewnych sytuacjach podlega ograniczeniu.
Zdaniem skarżącej, nie można zaakceptować poglądu, że sposób wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia (w tym nagrody) dla pracowników będących funkcjonariuszami publicznymi jest informacją publiczną a sposób wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia (w tym nagrody) dla pracowników niepełniących funkcji publicznych, nie jest informacją publiczną. Każde wydatkowanie środków publicznych jest sprawą publiczną, bez względu na cel w jakim jest realizowane.
Odpowiadając na skargę Burmistrz wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie w całości, wskazując, że podziela stanowisko skarżącej co do tego, że wynagrodzenia (w tym nagrody i premie) wszystkich pracowników Urzędu Miasta należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, skoro wiąże się to ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny. W związku z tym organ przekazał dane odnośnie ogólnych kwot na poszczególne wydatki poniesione w roku 2021. W ocenie organu nie podlegają jednak udostępnieniu dane dotyczące wysokości środków wydatkowanych na wynagrodzenia (w tym nagrody, premie regulaminowe) ad personam wskazanych z imienia i nazwiska pracowników Urzędy Miasta Lubartów, niepełniących funkcji publicznych, gdyż nie stanowią one informacji publicznej. W ocenie organu przedmiotem zainteresowania skarżącej faktycznie była nie jawność wydatkowania środków publicznych, a wysokość tych nagród dla oznaczonych imiennie osób (informacja ad personam), co nie mieści się w zakresie informacji publicznej, a w szczególności nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczonych na działalność i funkcjonowanie organu.
Podsumowując wyjaśnił, że w sprawie wnioskowana informacja została udostępniona w zakresie, w jakim podlega ona udostępnieniu na podstawie obowiązujących przepisów. Co do pozostałego zakresu wniosku, z uwagi na brak charakteru informacji publicznej, brak było podstaw do wydania decyzji odmownej. Tym samym w sprawie nie doszło do bezczynności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest między innymi bezczynność organu.
W kontrolowanej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej jako: "u.d.i.p."). Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.
Należy na wstępie przypomnieć, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji żadnej z czynności określonych w przepisach u.d.i.p., tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1-2b i art. 3 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).
Wniesienie skargi na tak rozumianą bezczynność jest uzasadnione nie tylko w razie niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także i w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie ocenił, że załatwienie sprawy nie wymaga jego wydania. Jedynie w przypadkach, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, bądź nie znajduje się w posiadaniu organu, czy też jej udostępnienie regulują przepisy szczególne, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Taka też - zdaniem Sądu - sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie.
Mianowicie, w sprawie bezsporne jest, że Burmistrz jest podmiotem zobowiązanym co do zasady do udostepnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w myśl którego obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej. Organ zresztą swojego obowiązku nie kwestionował. Uznał jedynie, że wniosek w części dotyczącej podania wysokości środków wydatkowanych na nagrody dla pracowników nie pełniących funkcji publicznych wskazanych z imienia i nazwiska nie stanowi informacji publicznej i dane te nie podlegają udostepnieniu. Bezsporne przy tym jest, że w zakresie wysokości nagród osób pełniących funkcje publiczne oraz wysokości nagród przynależnych do poszczególnych stanowisk osób nie pełniących funkcji publicznych strona uzyskała żądaną informację, co nie jest obecnie w żaden sposób kwestionowane.
Oceniając, tak zakreślony przedmiot sporu, nie można uznać, że organ dopuścił się bezczynności.
Oczywiście rację ma skarżąca podnosząc, że w sytuacji uznania, że żądana informacja podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej organ zobowiązany jest wydać decyzję odmowną. Jednolicie bowiem przyjmuje się w orzecznictwie, że w wypadku uznania, że udostępnienie wnioskowanych informacji nie jest możliwe z powodu zaistnienia przesłanek wyłączających dostęp do informacji publicznej (art. 5 u.d.i.p.), wówczas organ powinien odmówić udostępnienia informacji, co powinno przyjąć procesową formę decyzji administracyjnej.
Zważyć jednak należy, że obowiązek ten dotyczy jedynie sytuacji gdy żądanie faktycznie dotyczy informacji publicznej. Innymi słowy żądana informacja musi być zawsze informacją publiczną. Przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej tryb dotyczący rozpatrzenia wniosku o dostęp do informacji publicznej polegający na tym, że organ winien udostępnić danemu podmiotowi żądaną informację, albo też w formie decyzji odmówić takiego udostępnienia powinien być zastosowany tylko wtedy, gdy żądana informacja okaże się informacją publiczną. Innymi słowy, jeżeli informacja, której udostępnienia domaga się strona nie stanowi informacji publicznej, to tym samym nie ma podstaw do orzekania o odmowie jej udostępnienia z powołaniem się na przepisy u.d.i.p.
W niniejszej sprawie żądanie skarżącej dotyczyło podania imion i nazwisk wszystkich pracowników, którym wypłacono nagrody w 2021 r. Organ odnośnie pracowników pełniących funkcje publiczne uwzględnił żądanie strony w całości, odnośnie zaś wszystkich pozostałych pracowników (nie pełniących funkcji publicznych) podał zakresowo wysokość nagród (od – do) przypisanych do danego stanowiska.
W ocenie Sądu działanie takie jest prawidłowe, co oznacza, iż nie można przyjąć, że organ pozostaje w bezczynności.
Wyjaśniając powyższe stanowisko, Sąd pragnie podkreślić, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Organ posiadający informację o charakterze publicznym, co do zasady, jest zobowiązany do jej udostępnienia, realizując w ten sposób konstytucyjne prawo obywatela do informacji. Sądy administracyjne w swoich orzeczeniach szeroko interpretują pojęcie informacji publicznej, uznając, że informację publiczną stanowi, co do zasady wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie i piśmiennictwie, przy uwzględnieniu konstrukcji ustawowej "informacji publicznej" oraz kierując się wyrażoną w ort. 61 Konstytucji RP gwarancją do uzyskania takiej informacji, powszechnie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Takie rozumienie pojęcia "informacja publiczna" prowadzi do wniosku, że o zakwalifikowaniu informacji jako publicznej decyduje jej treść i charakter, a więc przede wszystkim to czy informacja sama w sobie niesie za sobą komunikat odnoszący się do sprawy publicznej.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest przy tym pogląd, że u.d.i.p. nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy u.d.i.p. wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszystkich informacji (por. wyroki NSA z: 4 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 430/14 oraz I OSK 586/14; 5 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2693/15; 5 września 2019 r. sygn. akt I OSK 446/18).
Jak wskazano wyżej, Sąd podobnie jak i organ nie kwestionuje, że informacja o wysokości wynagrodzenia (w tym nagrody, premie itp.) wszystkich pracowników Urzędu Miasta jest informacją publiczną, albowiem jest to informacja dotycząca gospodarowania majątkiem tej jednostki. Środki przeznaczone na wynagrodzenia i nagrody dla pracowników samorządowych pochodzą ponadto z majątku publicznego. W orzecznictwie kwestia ta nie budzi większych kontrowersji, co resztą potwierdzają przytoczone w skardze orzeczenia. W tych ramach można zatem żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także składników takiego wynagrodzenia.
Słusznie natomiast organ zwrócił uwagę, że nie podlegają udostępnieniu dane dotyczące wysokości środków wydatkowanych na wynagrodzenia (w tym nagrody, premie regulaminowe) ad personam wskazanych z imienia i nazwiska pracowników Urzędy Miasta, niepełniących funkcji publicznych, gdyż nie stanowią one informacji publicznej. Innymi słowy o ile ilość środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie (w tym także różnego typu nagrody) stanowi jawną informację publiczną, o tyle już wysokość miesięcznego wynagrodzenia poszczególnych pracowników samorządowych niepełniących funkcji publicznych w określonym okresie przymiotu tego nie mają. Wniosek zatem o udostępnienie informacji o wysokości wynagrodzenia wypłacanych konkretnym osobom w konkretnym czasie nie jest tożsamy z wnioskiem o udostępnienie informacji o wysokości środków z budżetu jednostki samorządu terytorialnego przeznaczanych na wynagrodzenia związane z wykonywaniem pracy na określonych stanowiskach w ramach realizowania zadań publicznych. Wniosek taki w istocie dotyczy - na co trafnie zwrócił uwagę NSA w wyrokach z: 14 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1035/10; 6 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 3429/18; 27 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2710/17; 18 września 2018 r. sygn. akt I OSK 2434/16; 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1586/16; 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1380/17 - na wskazania kwot wypłacanych konkretnej osobie - oznaczonej z imienia i nazwiska - dotyka zatem w sposób bezpośredni sfery ad personam. W orzeczeniach tych zakwestionowano więc publiczny charakter informacji ad personam. Warto też wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 430/14, w który wskazano, że u.d.i.p. ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu, związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych.
Uwzględnienia przez organ żądania skarżącej w istocie wypaczyłyby instytucję informacji publicznej oraz powodowałoby, że doszłoby do ujawnienia świadczeń wypłacanych konkretnym osobom nie pełniącym jakichkolwiek funkcji publicznych. Tym samym Burmistrza nie pozostawał w bezczynności, uznając, że sformułowane przez stronę pytania dotyczyły informacji ad personam. Rozpatrzenie wniosku skarżącej w żądanym zakresie stanowiłoby bowiem nadużycie prawa do informacji publicznej. Informacja bowiem o wypłaceniu konkretnej osobie świadczenia w postaci nagrody lub premii, sama w sobie nie odzwierciedla wysokości środków z majątku publicznego wydatkowanych na wynagrodzenia pracowników, a zmierza do uzyskania wiedzy o kwotach wypłacanych konkretnym osobom.
Słusznie zatem wskazał organ, że sformułowanie w ten sposób wniosku powoduje, że żądane informacje nie dotyczą jawności wydatkowania środków publicznych in genere, lecz powodują de facto ujawnienie informacji o wysokości zindywidualizowanego świadczenia wypłacanego konkretnej osobie. Omawiana u.d.i.p. ma natomiast za cel służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu, związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych. Udzielenie natomiast przez organ informacji na sformułowany przez skarżącą wniosek wypaczyłyby instytucję informacji publicznej
Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2710/17 "Pytanie dotyczące wynagrodzenia konkretnej osoby, które jest wypadkową również takich elementów jak np. różnego rodzaju dodatki, m.in. dodatki stażowe lub funkcyjne, dodatki za pracę w godzinach nadliczbowych (kształtujące wynagrodzenie brutto rozumiane jako wynagrodzenie obejmujące wszystkie jego składniki) oraz np. zindywidualizowane składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz potrącenia dokonywane bez zgody i za zgodą pracownika (kształtujące wynagrodzenie netto), nie jest pytaniem o wysokość środków z budżetu państwa przeznaczanych na wynagrodzenia związane z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych. Wykładnia normatywnego pojęcia "informacji publicznej" nie daje bowiem podstaw do utożsamiania prywatnych danych dotyczących zatrudnionego pracownika z informacją o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p.".
Podobnie stanowisko zostało wyrażone w wyrokach NSA z: 14 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1035/10; 9 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2120/15, z których wynika, że wniosek w istocie dotyczył wskazania wszystkich poszczególnych elementów wynagrodzenia konkretnych - oznaczonych z imienia i nazwiska - członków gabinetu politycznego Ministra Finansów, zatem dotykał w sposób bezpośredni sfery ad personam. NSA w ww. orzeczeniach uznawał więc, podobnie, jak Burmistrz w udzielonej skarżącej odpowiedzi, że przedmiotem jej zainteresowania była - nie jawność wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia pracowników organu - a miesięczne wynagrodzenie wskazanych konkretnie osób, czyli dochód uzyskiwany przez konkretne osoby fizyczne. Żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących zatrudnionego pracownika nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wąskości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h) u.d.i.p.
Warto też wskazać, że w judykaturze wielokrotnie podkreślano, że informacją publiczną nie jest wiedza o wysokości wynagrodzenia konkretnej osoby, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Tymczasem skarżąca wprost domagała się udostępnienia informacji dotyczącej wysokości nagród i premii wypłacanych wszystkim pracownikom Urzędu Miasta z podaniem imienia i nazwiska. Jak natomiast wskazano, pytanie o informację dotyczącą świadczeń wypłacanych konkretnej osobie jest pytaniem ad personam. Można dodać, że NSA w wyroku z 10 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2623/19 stwierdził jednoznacznie, że wniosek o udostępnienie informacji o wysokości premii i nagród wypłaconych konkretnym osobom nie dotyczy in genere jawności wydatkowania środków publicznych, lecz zindywidualizowanego świadczenia wypłaconego konkretnej osobie. Żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących konkretnego zatrudnionego pracownika bądź innego podmiotu nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność organu.
Podsumowując, skoro zatem żądanie zawarte we wnioski nie dotyczyło informacji publicznej, to niemożliwym było jego uwzględnienie. Nie można zatem uznać, że organ pozostawał w bezczynności. W sytuacji, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej zawiera żądanie udostępnienia informacji, które nie należą do kategorii publicznych, podmiot realizujący wniosek informuje wnioskodawcę o tym fakcie w drodze czynności materialne - technicznej (zwykłego pisma). Organ nie ma wówczas obowiązku wydawania decyzji o odmowie udostępnienie informacji publicznej - zawiadamia jedynie wnioskodawcę, że przepisy u.d.i.p. nie mają zastosowania do żądanych informacji, co też organ uczynił w niniejszej sprawie.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.