III OSK 260/23

III OSK 260/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Przemysław Szustakiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Wa 392/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-10-26
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1882
art. 41 ust. 2 pkt 5
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 392/22 w sprawie ze skargi A.T. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 20 grudnia 2021 r., nr 4254 w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A.T. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 26 października 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 392/22, oddalił skargę A.T. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 20 grudnia 2021 r., nr 4254 w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Komendant Powiatowy Policji [...] w piśmie z 12 maja 2020 r. wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] o zwolnienie A.T. (referenta [...] Komendy Powiatowej Policji [...]) ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r., poz. 1882, dalej "ustawa o Policji"). W uzasadnieniu wniosku KPP podniósł m.in., że:
1. pracownik ochrony sklepu [...] dwukrotnie (10 września 2020 r. oraz 16 września 2020 r.) zawiadomił jednostkę Policji o niezastosowaniu się (w dniach 7 i 9 września 2020 r.) na terenie tego sklepu przez znaną mu z widzenia i nazwiska policjantkę (A.T.) do - wynikającego z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z występowaniem stanu epidemii – obowiązku zakrywania ust i nosa;
2. Sąd Rejonowy [...], w związku z opisanymi wyżej sytuacjami w sklepie [...], wydał dwa postanowienia (z 4 lutego 2021 r. sygn. akt [...] i z 5 lutego 2021 r. sygn. akt [...]) o odmowie wszczęcia postępowań o wykroczenia z art. 54 Kodeksu wykroczeń z uwagi na to, że nakaz zakrywania ust i nosa wynikający z § 24 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów został nałożony z przekroczeniem upoważnienia ustawowego;
3. KPP orzeczeniem dyscyplinarnym z 18 stycznia 2021 r. nr 1/2021 (utrzymanym w mocy orzeczeniem KWP z 25 lutego 2021 r. nr 2/2021) uznał A.T. winną zarzucanych czynów (i wymierzył karę dyscyplinarną nagany), tj. tego, że:
a. w dniu 7 września 2020 r. około godz. 17:32 oraz w dniu 9 września 2020 r. około godz. 15:39, w S. przy ulicy [...], w sklepie [...], będąc poza służbą i jednocześnie będąc rozpoznaną przez pracowników sklepu jako osoba będąca funkcjonariuszem Policji, naruszyła zasady etyki zawodowej w ten sposób, że nie kierując się zasadami współżycia społecznego i nie postępując tak, aby jej działania mogły być przykładem praworządności i prowadziły do pogłębiania społecznego zaufania do Policji, jak również nie dbając o społeczny wizerunek Policji jako formacji, w której służy i nie podejmując działań służących budowaniu zaufania do niej, wbrew nałożonemu obowiązkowi, nie zakryła przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki, przyłbicy albo kasku ochronnego, ust i nosa, czym dopuściła się popełnienia przewinienia dyscyplinarnego z art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 2 oraz § 23 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta" w związku z § 24 ust 1 pkt 2 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii;
b. w trakcie trwania roku szkolnego 2020/2021, będąc rozpoznaną przez dyrektora Zespołu Szkół [...] jako osoba będąca funkcjonariuszem Policji, naruszyła zasady etyki zawodowej w ten sposób, że nie kierując się zasadami współżycia społecznego i nie postępując tak, aby jej działania mogły być przykładem praworządności i prowadziły do pogłębiania społecznego zaufania do Policji, jak również nie dbając o społeczny wizerunek Policji jako formacji, w której służy i nie podejmując działań służących budowaniu zaufania do niej, podżegała swojego małoletniego syna do nieprzestrzegania obowiązku zakrywania ust i nosa przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki, przyłbicy albo kasku ochronnego, czym dopuściła się popełnienia przewinienia dyscyplinarnego z art. 132 ust. 1 ustawy z o Policji w związku z § 2 oraz § 23 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta" w związku z § 24 ust. 1 pkt 2 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii;
4. w dniu 30 lipca 2020 r. asp. M.L. – specjalista [...] Komendy Powiatowej Policji [...], pełniący służbę z ramienia kierownictwa i zastępujący naczelnika wydziału - sporządził notatkę służbową, w której poinformował o:
a. niestosowaniu się sierż. sztab. A.T. w czasie służby do obowiązującego nakazu zasłaniania ust i nosa, w związku z "rzekomymi" problemami z oddychaniem przez nos,
b. poleceniu w związku z powyższym zakupu i wydania A.T. przyłbicy ochronnej;
5. w notatce z 4 maja 2021 r. asp. M.L. potwierdził, że po wydaniu przyłbicy A.T. nadal nie chciała nosić wymaganej osłony, a w kolejnych dniach zaczęła nosić maseczkę pomimo sygnalizowanych wcześniej problemów z oddychaniem;
6. w dniu 16 kwietnia 2021 r. asp. M.L. podczas rozliczania z efektów służby odnotował w notatniku służbowym A.T., że nie realizowała polecenia Komendanta Głównego Policji w zakresie egzekwowania nakazów i zakazów związanych ze zwalczeniem COVID-19; przez całą służbę nie ujawniła żadnego wykroczenia w sytuacji, gdy w tym samym okresie inni policjanci, realizując te same zadania i o tej samej porze dnia, "nie mieli z tym żadnych problemów";
7. wedle notatki sporządzonej przez asp. M.L. 5 maja 2021 r., w dniu 18 kwietnia 2021 r. w wywiadzie przeprowadzonym przez Sanepid [...] w związku z pozytywnym wynikiem testu na COVID-19 A.T. wybiórczo podała policjantów Komendy Powiatowej Policji [...], którzy rzekomo mogli z nią mieć kontakt, mimo obowiązujących i przestrzeganych w jednostce zasad rozpoczynania i kończenia służby, czy też kontaktów między policjantami. Jak stwierdził KPP, zachowanie polegające na podaniu Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej [...] takiej liczby policjantów jednej komórki organizacyjnej nosi znamiona "celowej obstrukcji";
8. w dniu 16 marca 2015 r. KPP wydał postanowienie nr 6/2015 o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego przeciwko sierż. sztab. A.T. i przedstawił zarzut, że "w okresie 1 lipca 2014 roku do 9 marca 2015 r. dopuściła się przewinienia dyscyplinarnego polegającego na niedopełnieniu obowiązku uzyskania zgody przełożonego na podjęcie zajęcia zarobkowego poza służbą, a była w tym czasie zatrudniona w firmie [...], gdzie wykonywała obowiązki konsultantki, tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji w związku z art. 62 ust. 1 tejże ustawy". W sprawie tej zgromadzono materiał dowodowy, z którego wynikało, że od lipca 2014 r. do 9 marca 2015 r. policjantka bez pisemnej zgody przełożonego na podjęcie dodatkowego zajęcia zarobkowego, zamawiała średnio miesięcznie 177 sztuk produktów firmy [...] (łącznie 1596 sztuk), mając w tym czasie status "lidera" sprzedaży [...] oraz uprawnienia do zawierania umów z kandydatkami na konsultantkę firmy (łącznie 181 osób). Ponieważ postanowienie o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego wydano po upływie ustawowego terminu, KWP po rozpatrzeniu odwołania A.T. od orzeczenia dyscyplinarnego o wymierzeniu kary ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby orzeczeniem z 7 grudnia 2015 r., nr 30/2015 uchylił zaskarżone orzeczenie i umorzył postępowanie dyscyplinarne w pierwszej instancji;
9. w dniu 2 kwietnia 2020 r. do KPP wpłynął raport A.T. informujący, że prowadziła działalność gospodarczą bez wymaganej zgody przełożonego w okresie od 1 kwietnia 2019 r. do 31 maja 2019 r. W sprawie przeprowadzono czynności wyjaśniające zakończone przeprowadzeniem rozmowy dyscyplinującej w dniu 19 kwietnia 2020 r.
Komendant Wojewódzki Policji, biorąc pod uwagę powyższe informacje, rozkazem personalnym z dnia 9 września 2021 r., nr 1572, na postawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 43 ust. 3 i art. 45 ust. 1 ustawy o Policji, zwolnił policjantkę ze służby w Policji z dniem 30 września 2021 r. Na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. nadał rozkazowi personalnemu rygor natychmiastowej wykonalności.
Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu odwołania, rozkazem personalnym z dnia 20 grudnia 2021 r., nr 4254, utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny KWP. Zdaniem organu odwoławczego akta postępowania administracyjnego zawierają dowody świadczące o braku gotowości policjantki do podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej, a co za tym idzie istnieją podstawy do zwolnienia funkcjonariuszki ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Stwierdził, że są to m.in.:
1. notatka służbowa z 30 lipca 2020 r., w której funkcjonariusz [...] KPP [...] oświadczył, że w dniu datowania tejże notatki o godz. 13:20 na korytarzu parteru budynku zauważył A.T., która, wbrew poleceniom Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] nie zakrywała nosa i ust. Wymieniona, zapytana o przyczynę nieużywania przyłbicy ochronnej stwierdziła, że źle się czuje i nie chce rozmawiać. Następnie odeszła w kierunku pojazdu służbowego. Funkcjonariusz dodał, że w związku ze zgłaszanym przez A.T. problemem z oddychaniem przez nos, co miało uniemożliwiać jej noszenie maseczki ochronnej, została wyposażona w przyłbicę ochronną i zobowiązana do jej noszenia na terenie KPP [...];
2. notatka służbowa z 4 maja 2021 r., w której funkcjonariusz [...] KPP [...] oświadczył, że A.T. przed dniem 30 lipca 2020 r. wielokrotnie omijała nakaz zakrywania ust i nosa. W związku z powyższym Komendant Powiatowy Policji [...] polecił zakupić skarżącej przyłbicę ochronną. Po wręczeniu A.T. powyższego środka ochrony, nadal nie zakrywała ona ust i nosa, po czym w następnych dniach zaczęła używać maseczki ochronnej na terenie KPP [...];
3. notatka urzędowa z 10 września 2020 r., protokół zawiadomienia o wykroczeniu z 10 września 2020 r., protokół przesłuchania świadka z 10 września 2020 r., postanowienie Sądu Rejonowego [...] z 5 lutego 2021 r. sygn. akt [...], notatka urzędowa z 16 września 2020 r., protokół zawiadomienia o wykroczeniu z 16 września 2020 r., protokół przesłuchania świadka z 16 września 2020 r., postanowienie Sądu Rejonowego [...] z 4 lutego 2021 r., sygn. akt [...], zrzuty obrazu z kamer monitoringu sklepu, z których wynika, że A.T. nie stosowała się do nakazu zakrywania ust i nosa w obiektach handlowych;
4. pismo dyrektora Zespołu Szkół [...] z 15 października 2020 r., w którym wskazano, że jeden z uczniów placówki – A2. T., nie stosuje się do nakazu zakrywania ust i nosa. Zapytany o przyczyny takiego zachowania wskazany uczeń oświadczył, że mama mu nie każe. Podczas rozmowy z dyrektorem placówki A.T. oświadczyła, że jej syn nie będzie zakrywał ust i nosa poza budynkiem. Mając na uwadze zaistniałą sytuację dyrektor zwrócił się z prośbą o pomoc do Komendanta Powiatowego Policji [...];
5. raport A.T. z 31 marca 2020 r., w którym poinformowała przełożonego właściwego w sprawach osobowych, że w okresie od 1 kwietnia 2019 r. do dnia 31 maja 2019 r., mimo braku wymaganej zgody, prowadziła działalność gospodarczą.
Odnosząc się do kwestii niestosowania się przez policjantkę do nakazu zakrywania ust i nosa, KGP przywołał treść § 24 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, które obowiązywało w czasie, w którym skarżąca nie stosowała się do wskazanego obowiązku i wyjaśnił, że Sąd Rejonowy [...] odmówił wszczęcia postępowania wobec braku podstaw do ukarania A.T. w postępowaniach o wykroczenia. Sąd stwierdził bowiem, że wskazany przepis rozporządzenia Rady Ministrów wykraczał poza upoważnienie ustawowe. KGP podkreślił jednak, że funkcjonariusz Policji powinien wykazywać się odpowiedzialnością w znacznie większym stopniu niż "zwykli" obywatele. Zauważył, że policjanci w okresie epidemii byli i są znacznie bardziej narażeni na zakażenie z uwagi na kontakt z wieloma osobami podczas pełnionej służby. Ponadto przełożony właściwy w sprawach osobowych polecił zakup dla A.T. przyłbicy ochronnej i polecił jej stosowanie w służbie. W ocenie organu odwoławczego, policjantka nie tylko więc przez swoje nieodpowiedzialne zachowanie narażała na niebezpieczeństwo zakażenia siebie, swoich bliskich i innych funkcjonariuszy Policji, lecz również ignorowała wszelkie polecenia przełożonych w tym zakresie. W materiale dowodowym znajdują się dowody, z których wynika, że policjantka wielokrotnie nie stosowała się do nakazu zasłaniania ust i nosa. Nadmienił również, że sporządzenie przez funkcjonariusza Policji notatki służbowej bezpośrednio po rozmowie z A.T. (w dniu 30 lipca 2020 r.) sprawiło, że opisane w niej wydarzenia zostały przedstawione w sposób szczegółowy, zaś przesłuchiwanie tego funkcjonariusza obecnie byłoby niecelowe z uwagi na utratę części wspomnień oraz fakt, że postępowanie administracyjne nie było skoncentrowane na stwierdzeniu winy A.T. KGP za istotne uznał również, że osoba zgłaszająca popełnienie przez policjantkę wykroczenia oraz dyrektor szkoły, do której uczęszcza jej syn wskazali ją imiennie jako funkcjonariusza Policji, który nie stosuje się do nałożonych na obywateli nakazów oraz wytycznych obowiązujących w placówkach oświaty.
Organ odwoławczy wywiódł, że wiedza w społeczeństwie o tym, iż osobą niestosującą się do nakazów nakładanych na społeczeństwo (i to bez znaczenia czy nakazy te miały umocowanie ustawowe czy też miały charakter moralny) jest policjant, stanowi w tym przypadku również okoliczność obciążającą policjantkę. Informacja taka rzutuje przede wszystkim na opinię o samym funkcjonariuszu, ale również ma bezpośrednie przełożenie na ocenę społeczną formacji, w której pełni służbę. W ocenie KGP, nie ma wątpliwości, że istnieje sprzężenie zwrotne pomiędzy społeczną oceną jednostki a postrzeganiem przez członków społeczeństwa organizacji, do której ona należy. Skutkuje to w konsekwencji negatywnym odbiorem Policji w oczach opinii publicznej. Powyższe naraża na szwank dobre imię formacji zobowiązanej do ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Odnosząc się do kwestii prowadzenia przez policjantkę działalności gospodarczej w okresie od 1 kwietnia 2019 r. do dnia 31 maja 2019 r. i uznania przez KPP [...], że czyn ten stanowi przewinienie dyscyplinarne mniejszej wagi, KGP ponownie wskazał na możliwość oceny danego zachowania w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji w sposób odmienny niż ma to miejsce w postępowaniu dyscyplinarnym. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w postępowaniu zgromadzono dowody świadczące o tym, że kwestia prowadzenia przez policjantkę działalności gospodarczej polegającej na dystrybucji kosmetyków firmy [...] była już w przeszłości przedmiotem analizy właściwych przełożonych. Odwołał się do notatki służbowej sporządzonej przez asp. szt. A.P., a także do materiałów z postępowania dyscyplinarnego prowadzonego przeciwko skarżącej w 2015 r. w związku z niedopełnieniem obowiązku uzyskania zgody przełożonego na podjęcie w okresie od dnia 1 lipca 2014 r. do dnia 9 marca 2015 r. zajęcia zarobkowego poza służbą. Jednak jej zachowanie w latach 2013 - 2015 nie może obecnie stanowić podstawy rozwiązania stosunku służbowego. Stwierdził jednak, że dokonując oceny możliwości kontynuowania przez policjantkę służby, właściwi przełożeni byli zobowiązani do oceny również dotychczasowej służby, natomiast w rozpoznawanej sprawie nie sposób nie zauważyć, że policjantka była świadoma nie tylko konieczności uzyskania zgody przełożonego właściwego w sprawach osobowych na prowadzenie działalności gospodarczej, ale również tego, iż nieuzyskanie takiej zgody stanowi przewinienie dyscyplinarne.
Organ odwoławczy nadmienił też, że policjantka złożyła raport z 31 marca 2021 r. informujący o prowadzeniu działalności zarobkowej bez wymaganego zezwolenia przełożonego po roku od rozpoczęcia prowadzenia tej działalności i tuż przed upływem terminu, w którym przełożony dyscyplinarny mógłby wymierzyć jej karę dyscyplinarną. Powyższe świadczy nie tylko o lekceważącym stosunku wymienionej do obowiązujących przepisów pragmatyki służbowej, ale również o całkowitym ignorowaniu przełożonych. Może być także postrzegane jako działanie celowe, mające służyć uniknięciu jakiejkolwiek odpowiedzialności dyscyplinarnej. Postawa funkcjonariuszki - nieprzestrzeganie nakazów i poleceń przełożonych w zakresie zakrywania ust i nosa w czasie epidemii, czy prowadzenie działalności gospodarczej mimo nieuzyskania stosownej zgody przełożonego - świadczy niezbicie o tym, że policjantka traktuje w sposób lekceważący, wręcz arogancki, swoich przełożonych oraz zadania stawiane przed nią i przed wszystkimi członkami formacji, w której służy.
Z powyższym rozkazem personalnym nie zgodziła się policjantka, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.
Przy piśmie z dnia 9 marca 2022 r. skarżąca złożyła do akt sprawy potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię odpisu wyroku WSA w Gdańsku z 20 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 369/21, którym uchylono orzeczenie KWP z 25 lutego 2021 r., nr 2/2021 w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej nagany oraz poprzedzające je orzeczenie KPP z 18 stycznia 2021 r., nr 1/2021. Podniosła, że jedną z podstaw uchylenia orzeczeń dyscyplinarnych było naruszenie przepisów postępowania poprzez nieuzasadnioną odmowę przesłuchania obwinionej. Wskazała w szczególności, że Sąd stwierdził, iż dla oceny zachowania skarżącej w postępowaniu dyscyplinarnym mogły mieć istotny wpływ motywy, jakimi się kierowała nie stosując się do nakazu zasłaniania nosa i ust ustanowionego rozporządzeniem.
Organ w piśmie z dnia 19 kwietnia 2022 r. podtrzymał stanowisko w sprawie.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niezasadna. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w świetle uzasadnień obu wydanych w sprawie rozkazów personalnych oraz materiału dowodowego zgromadzonego w aktach postępowania administracyjnego, okoliczności faktyczne, które legły u podstaw stwierdzenia, że za zwolnieniem policjantki ze służby w Policji przemawia ważny interes służby, można podzielić na trzy grupy: (1) okoliczności związane z niestosowaniem się przez skarżącą do obowiązku zakrywania ust i nosa w czasie służby i poza służbą; (2) okoliczności dotyczące podejmowania przez skarżącą działalności zarobkowej bez pisemnej zgody przełożonego; (3) okoliczności dotyczące jakości realizacji zadań i czynności przez skarżącą, jej samodzielności i inicjatywy, czy planowania i organizacji pracy.
Odnosząc się do okoliczności związanych z niestosowaniem się przez policjantkę do obowiązku zakrywania ust i nosa, Sąd podkreślił, że zostały one uznane za udowodnione nie tylko na podstawie notatek służbowych sporządzonych przez asp. M.L., ale na podstawie obszernej dokumentacji, w tym dokumentacji procesowej będącej podstawą skierowania wniosków o ukaranie do Sądu Rejonowego [...], która znajduje się na kartach 58 – 85 i 145 - 151 akt postępowania zakończonego zaskarżonym rozkazem personalnym. Po drugie - mając na względzie eksponowany przez skarżącą fakt uwzględnienia przez WSA w Gdańsku jej skargi na orzeczenie KWP z 25 lutego 2021 r. nr 2/2021 w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej nagany - trzeba: (1) stwierdzić, że wymierzenie funkcjonariuszce kary dyscyplinarnej nagany nie stało na przeszkodzie prowadzeniu postępowania w sprawie zwolnienia jej ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji; (2) podkreślić, że odmiennie niż w postępowaniu dyscyplinarnym, w postępowaniu prowadzonym w sprawie zwolnienia ze służby w Policji ze względu na ważny interes służby nie rozstrzygano o winie skarżącej oraz (3) zaznaczyć, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego rozkazu personalnego wzięto pod uwagę nie tylko zdarzenia dotyczące służby skarżącej, które objęte były postępowaniem dyscyplinarnym, ale także inne okoliczności, które pozwoliły stwierdzić, że niestosowanie się przez nią do obowiązku zakrywania ust i nosa nie miało charakteru incydentalnego, a policjantka nie stosowała się do tego obowiązku mimo to, że ją o nim poinformowano i przypominano o konieczności stosowania się do niego. Dowody, na których oparto istotne dla sprawy ustalenia w tym zakresie szczegółowo opisano na stronach 5 i 6 zaskarżonego rozkazu personalnego z odwołaniem się do odpowiednich kart postępowania administracyjnego. WSA w Warszawie podkreślił, że w aktach sprawy (karty 58 – 61) znajdują się karty zapoznania skarżącej z treścią aktu prawnego, z których wynika, że została ona zapoznana z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 29 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 964 ze zm.), rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2020 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1292), rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 447 ze zm.), a także z pismem Zastępcy Naczelnika Sztabu Policji Komendy Wojewódzkiej Policji [...] z 10 sierpnia 2020 r. [...]. W powołanych rozporządzeniach (§ 18 ust. 1 pkt 2 lit. d rozporządzenia z 29 maja 2020 r.; § 19 ust. 1 pkt 2 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii - Dz. U. poz. 1066 ze zm., zmienionego rozporządzeniem z 24 lipca 2020 r.; § 25 ust. 1 pkt 2 lit. e rozporządzenia z dnia 26 lutego 2021 r.) nałożono obowiązek zakrywania ust i nosa, początkowo przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki, przyłbicy albo kasku ochronnego, następnie przy pomocy maseczki, w miejscach ogólnodostępnych, w tym w obiektach handlowych lub usługowych. W rzeczonym piśmie Zastępcy Naczelnika Sztabu Policji Komendy Wojewódzkiej Policji [...], w związku z utrzymującym się stanem epidemicznym na terenie całego kraju, a także zwiększającą się liczbą funkcjonariuszy poddanych kwarantannie, poinformowano natomiast o poleceniu Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] przypomnienia o bezwzględnym obowiązku przestrzegania zasad sanitarno-epidemiologicznych, w tym używania maseczek. Z pierwszym z wyżej wymienionych rozporządzeń skarżąca została zapoznana 3 czerwca 2020 r., natomiast z pismem Zastępcy Naczelnika Sztabu Policji Komendy Wojewódzkiej Policji [...] – 22 września 2020 r. Nie budzi zatem wątpliwości, że policjantce znany był obowiązek zakrywania ust i nosa. W aktach sprawy znajdują się także m.in. odpisy protokołów przyjęcia zawiadomień o wykroczeniach z 10 września 2020 r. (karty 66-67) i z 16 września 2020 r. (karty 76-77), odpisy protokołów przesłuchania świadka (Z.B.) z 10 września 2020 r. (karty 68-69) i z 16 września 2020 r. (karty 78-79), dwóch wniosków o ukaranie do Sądu Rejonowego [...] z 21 stycznia 2021 r. (karty 72 i 82), nagrania zapisu monitoringu w sklepie "Polo Market" z 7 i 9 września 2020 r. i wydruki obrazów z nagrania zapisu monitoringu w tym sklepie z 7 września 2020 r. i 9 września 2020 r. (karty 74, 85, oraz 145 - 151), odpisy postanowień Sądu Rejonowego [...] z 4 lutego 2021 r. sygn. akt [...] (karta 83) i z 5 lutego 2021 r. sygn. akt [...] (karta 73). Z powołanych dokumentów wynika w szczególności, że:
1. w dniach 7 i 9 września 2020 r. A.T. nie stosowała się do obowiązku zakrywania ust i nosa w sklepie [...];
2. A.T. nie zareagowała na uwagę pracownika ochrony sklepu (Z.B.), by zasłoniła usta i nos oraz udzieliła lekceważącej odpowiedzi na jego informację, że będzie zmuszony zawiadomić o zaistniałej sytuacji Policję;
3. A.T. była znana Z.B. jako funkcjonariuszka Policji, ponieważ wielokrotnie podejmowała w sklepie [...] interwencje związane ze zgłaszanymi przez niego kradzieżami.
W aktach sprawy znajduje się także notatka służbowa z 23 września 2020 r. (karta 138), sporządzona przez st. asp. P.F., w której funkcjonariusz opisał przebieg rozmowy ze sprzedawczynią w dziale mięsnym sklepu [...]. Wedle notatki, sprzedawczyni wiadome było, że A.T. jest funkcjonariuszem Policji.
W aktach sprawy (karta 139) znajduje się odpis pisma Dyrektora Zespołu Szkół [...] z 15 października 2020 r. skierowanego do Komendanta Powiatowego Policji [...] z prośbą o wsparcie w zaistniałej sytuacji. W piśmie tym Dyrektor zauważył, że w związku z wprowadzonym "w całym kraju" nakazem noszenia maseczek, zarówno w budynku szkoły, jak i na powietrzu wszyscy pracownicy szkoły i jej uczniowie mają obowiązek przestrzegania tego nakazu. Jeden z uczniów (A2.T.), którego – jak stwierdził Dyrektor – mama A.T. jest funkcjonariuszem Policji, poinformował, że nie będzie nosić maseczki na powietrzu podczas przerw i prowadzonych zajęć, gdyż mama mu nie każe. Dyrektor podniósł, iż A.T. poinformowała go, że w szkole i na korytarzu syn ma nosić maseczkę, jednak na powietrzu nie będzie przestrzegać tego nakazu. Jak skonstatował, "[...] będąc nauczycielem i dyrektorem placówki mam obowiązek uczyć dzieci szacunku nie tylko do drugiej osoby, ale także do obowiązującego prawa. Jak mogę wykonywać swoje obowiązki skoro funkcjonariusz Policji, który z obowiązku powinien stać na straży prawa go nie przestrzega. Proszę o pomoc w w/w zakresie [...]". Z opisanego pisma wynika, że skarżąca zezwalała synowi na niestosowanie się do obowiązku zakrywania ust i nosa respektowanego przez pozostałych uczniów i personel szkoły, przy czym także w tym przypadku osobie, która zwróciła się do KPP (Dyrektorowi Zespołu Szkół [...]) wiadome było, że skarżąca jest funkcjonariuszem Policji.
W aktach sprawy znajdują się notatki służbowe sporządzone przez asp. M.L. 30 lipca 2020 r. (karta 64) i 4 maja 2021 r. (karta 62). W pierwszej z nich funkcjonariusz stwierdził, że policjantka nie korzysta z maseczki ochronnej lub innej rzeczy zasłaniającej usta i nos ze względu na zgłoszony przez nią problem z oddychaniem przez nos. Z tego powodu została wyposażona w przyłbicę ochronną i zobowiązana do jej noszenia na terenie KPP [...] oraz miejscach, o których mowa w rozporządzeniu z 20 maja 2020 r. W dniu sporządzenia notatki, asp. M.L. zauważył, że A.T. nie używała przyłbicy, w którą została wyposażona. Nie chciała też podjąć rozmowy w tej sprawie. W notatce z 4 maja 2021 r. asp. M.L. poinformował natomiast, że przed 30 lipca 2020 r. A.T. "wielokrotnie omijała nakaz zakrywania ust i nosa", przywołał okoliczności opisane w notatce z 30 lipca 2020 r., a także stwierdził, że "[...] w następnych dniach sierż. szt. A.T. zaczęła nosić maseczkę podczas pełnienia służby na terenie Komendy Powiatowej Policji [...]".
Opisane notatki stanowią kolejne dowody świadczące o tym, że policjantka nie stosowała się do obowiązku zakrywania ust i nosa. Należy przy tym zaznaczyć, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu (np. zaświadczenia lekarskiego), który potwierdzałby, że skarżąca rzeczywiście ze względu na stan zdrowia ("problemy z oddychaniem przez nos") nie mogła używać maseczki. Wiarygodność tego twierdzenia podważa okoliczność potwierdzona przez skarżącą w odwołaniu od rozkazu personalnego KWP, że ("wskutek grożenia jej odpowiedzialnością dyscyplinarną") zaczęła nosić maseczkę.
Należy zauważyć, że notatka z 30 lipca 2020 r. została sporządzona bezpośrednio po zdarzeniu, które w niej zrelacjonowano i zawiera szczegółowy opis sytuacji, której świadkiem i uczestnikiem był asp. M.L. Obie opisane notatki są spójne z pozostałymi zgromadzonymi w toku postępowania dowodami, dokumentującymi zdarzenia mające miejsce później (we wrześniu 2020 r.). W tej sytuacji, w ocenie Sądu, KWP zasadnie odmówił uwzględnienia wniosku o przesłuchanie świadka w osobie asp. M.L. Nadto w uzasadnieniu postanowienia z 4 lutego 2021 r., sygn. akt II W 87/21 Sąd Rejonowy [...] stwierdził, iż bezspornym jest fakt, że A.T. nie zakrywała ust i nosa w sklepie [...] w dniu 7 września 2020 r. około 17:32. Także WSA w Gdańsku, jakkolwiek wyrokiem z 20 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 369/21, uchylił orzeczenie KWP z 25 lutego 2021 r., nr 2/2021 oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie KPP [...] z 18 stycznia 2021 r., nr 1/2021, nie podważył ustaleń przełożonych dyscyplinarnych co do tego, że 7 września 2020 r. około godz. 17:32 oraz 9 września 2020 r. około godz. 15:39, w S. przy ulicy [...], w sklepie [...], będąc rozpoznaną przez pracowników sklepu jako osoba będąca funkcjonariuszem Policji, nie zakryła przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki, przyłbicy albo kasku ochronnego, ust i nosa, jak również, że w trakcie trwania roku szkolnego 2020/2021, będąc rozpoznaną przez dyrektora Zespołu Szkół [...] jako osoba będąca funkcjonariuszem Policji, podżegała swojego małoletniego syna do niestosowania się do obowiązku zakrywania ust i nosa.
W aktach sprawy znajduje się również (karta 163) sporządzone przez p.o. Komendanta Powiatowego Policji [...] mł. insp. R.S. zestawienie ujawnionych przez funkcjonariuszy KPP [...] wykroczeń związanych z wystąpieniem stanu epidemii wywołanej wirusem SARS-CoV-2. Wynika z niego, że skarżąca w okresie od kwietnia do grudnia 2020 r. ujawniła jedno takie wykroczenie, podczas gdy pozostali funkcjonariusze: 101 wykroczeń, 53 wykroczenia, 136 wykroczeń, 80 wykroczeń, 136 wykroczeń, 103 wykroczenia, 210 wykroczeń, 170 wykroczeń, 139 wykroczeń i 12 wykroczeń (ostatnia liczba dotyczy funkcjonariusza ogniwa patrolowo-interwencyjnego od 5 listopada 2020 r.). Całokształt opisanych wyżej dowodów, w tym (ale nie wyłącznie) notatki służbowe sporządzone przez st. asp. M.L., w sposób niebudzący wątpliwości świadczą o tym, że policjantka wielokrotnie nie stosowała się do obowiązku zakrywania ust i nosa mimo to, że o obowiązku tym została poinformowana zarówno poprzez zapoznanie z wymienionymi wyżej aktami prawnymi, jak i z pismem Zastępcy Naczelnika Sztabu Policji KWP [...] z 10 sierpnia 2020 r. [...]. Skarżąca zezwalała także na niestosowanie się do tego obowiązku małoletniemu synowi, podczas jego obecności na zajęciach szkolnych na powietrzu. Co szczególnie istotne z perspektywy oceny prawidłowości zastosowania przez organy Policji art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, świadkami niestosowania się przez skarżącą do nakazu, a wręcz odmowy jego stosowania, były osoby postronne (pracownicy sklepu), którym wiadome było, że jest funkcjonariuszką Policji. Podobnie dyrektor zespołu szkół, do którego uczęszczał małoletni syn policjantki, wiedział, że skarżąca jest policjantką i w szczególności z tego względu w piśmie z 15 października 2020 r. zwrócił się do KPP z prośbą o wsparcie. Postępowania skarżącej – jako funkcjonariusza Policji – odmawiającej stosowania się do obowiązku wynikającego z powołanych wyżej rozporządzeń Rady Ministrów i pisma Zastępcy Naczelnika Sztabu Policji KWP [...] z 10 sierpnia 2020 r. bynajmniej nie usprawiedliwia fakt, że prawodawca, wprowadzając nakaz zakrywania ust i nosa w powołanych wyżej aktach wykonawczych, przekroczył upoważnienie ustawowe zawarte w 46a i art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 – stan prawny obowiązujący do 28 listopada 2020 r.). Jak trafnie skonstatował KGP w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego, przeświadczenie skarżącej, że nie musi zakrywać ust i nosa, bowiem takie zachowanie nie nosi znamion czynu zabronionego jako wykroczenia, nie zwalniało jej z konieczności dbania o zdrowie i bezpieczeństwo swoje, innych funkcjonariuszy i obywateli, z którymi miała kontakt zarówno podczas pełnienia służby, jak i w czasie wolnym od zadań służbowych.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że udokumentowane zebranymi w sprawie dowodami zachowania skarżącej miały miejsce w 2020 r., zatem w czasie, kiedy nie istniały inne metody zapobiegania zakażeniom wirusem SARS-CoV-2 niż unikanie zgromadzeń, zachowanie odpowiedniego dystansu, dezynfekcja rąk oraz zakrywanie ust i nosa. Pierwsza szczepionka przeciw COVID-19 została dopuszczona do obrotu decyzją wykonawczą Komisji Europejskiej dopiero 21 grudnia 2020 r. C(2020) 9598 (final). Od początku 2020 r. liczba dziennych zakażeń rosła, przekraczając w lipcu 650, a we wrześniu 1500, kiedy to liczba zgonów wywołanych COVID-19 przekroczyła 2500 (według danych Ministerstwa Zdrowia - https://www.gov.pl/web/koronawirus/wykaz-zarazen-koronawirusem-sars-cov-2). W tych okolicznościach postępowanie skarżącej, która nie używała maseczki i pozwalała na jej nieużywanie małoletniemu synowi, mimo powszechnego społecznego przekonania, że jest to celowe z uwagi na istniejący stan epidemii i niebezpieczeństwo rozprzestrzeniania się choroby, z pewnością nie prowadziło do pogłębiania społecznego zaufania do Policji. Co więcej, jak zwrócił uwagę WSA w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z 20 stycznia 2022 r., III SA/Gd 369/21, w sytuacji gdy w społeczeństwie powszechne było przekonanie, że nakaz noszenia maseczek wynika z prawidłowo ustanowionego przepisu prawa, postępowanie skarżącej mogło być (i było, jak to wynika z okoliczności sprawy) w społecznym odbiorze postrzegane jako lekceważenie zasad porządności przez funkcjonariusza Policji (zob. pismo Dyrektora Zespołu Szkół [...] z 15 października 2020 r., zeznania Z,B, z 10 września 2020 r.). Jakkolwiek zatem skarżąca, jako obywatel mogła kwestionować prawidłowość nakazu zakrywania ust i nosa wprowadzonego aktem wykonawczym wykraczającym poza granice upoważnienia zawartego w ustawie, to jako funkcjonariusz Policji, z uwagi na wyżej wskazane argumenty wiążące się z jednej strony z zadaniami Policji, jako formacji służącej społeczeństwu i przeznaczonej do ochrony bezpieczeństwa ludzi, a z drugiej z postrzeganiem tej formacji w społeczeństwie przez pryzmat działań podejmowanych przez jej funkcjonariuszy nie tylko w czasie służby, ale i poza nią, powinna była dostosować się tego nakazu. Trafnie zatem stwierdził KGP w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego, że wiedza w społeczeństwie o tym, iż osobą niestosującą się do nakazów nakładanych na społeczeństwo jest policjant, stanowiła istotny argument za stwierdzeniem, że w okolicznościach sprawy ważny interes służby przemawiał za tym, by skarżąca nie pozostawała nadal funkcjonariuszem Policji. Należy bowiem podkreślić, że z uwagi na wynikający z powołanego wyżej art. 1 ustawy o Policji zakres zadań realizowanych przez tę formację, służbę może w niej pełnić tylko osoba o nieposzlakowanej opinii, co wprost wynika z art. 25 ust 1 ustawy o Policji.
Odnosząc się natomiast do przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia okoliczności dotyczących podejmowania przez policjantkę działalności zarobkowej bez pisemnej zgody przełożonego, Sąd pierwszej instancji uznał, że KGP miał podstawy do odwołania się w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego do okoliczności, które miały miejsce w latach 2013 – 2015. Trzeba jednak zarazem podkreślić, że to nie te okoliczności same w sobie, lecz wykazana nimi wiedza skarżącej o obowiązku uzyskania pisemnej zgody przełożonego na podjęcie zajęcia zarobkowego poza służbą oraz o możliwych konsekwencjach nieuzyskania takiej zgody (str. 9 zaskarżonego rozkazu personalnego), prawidłowo została uwzględniona w takcie rozstrzygania o tym, czy za zwolnieniem policjantki ze służby w Policji przemawia ważny interes tej służby.
W aktach sprawy (karta 113) znajduje się (złożony 2 kwietnia 2020 r.) raport skarżącej z 31 marca 2020 r., w którym poinformowała KPP, że w okresie od 1 kwietnia 2019 r. do 31 maja 2019 r. miała otwartą działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Handlu i Usług [...] (...) pomimo braku wymaganej zgody. Funkcjonariuszka wskazała w rzeczonym raporcie, że otwarcie działalności pomimo nieuzyskania wymaganej zgody nastąpiło z uwagi na konieczność rozliczenia się i zakończenia wieloletniej współpracy z firmą [...]. Jak stwierdziła, "[...] z całym szacunkiem dla Pana Komendanta, ale moja sytuacja życiowa zmusiła mnie do podjęcia decyzji o otwarciu działalności mimo braku Pana zgody. Ja jestem matką samotnie wychowującą dziecko, syn rośnie i ma coraz większe potrzeby, ojciec dziecka nie poczuwa się do łożenia na utrzymanie syna, wynagrodzenie za pracę nie zawsze jest wystarczające, nie rzadko zmuszona jestem korzystać z pomocy rodziców, a zatem w trosce o byt dziecka, a także niejako o zabezpieczenie go na przyszłość, nie mogłam sobie pozwolić na to aby środki zgromadzone na skutek współpracy z firmą [...] przepadły [...]". Nadto w aktach sprawy (karty 115 – 121) znajdują się także odpisy dokumentów z akt postępowania dyscyplinarnego prowadzonego przeciwko skarżącej w 2015 r. w związku z tym, że w okresie od 1 lipca 2014 r. do 9 marca 2015 r. dopuściła się przewinienia dyscyplinarnego polegającego na niedopełnieniu obowiązku uzyskania zgody przełożonego na podjęcie zajęcia zarobkowego poza służbą, a była w tym czasie zatrudniona w firmie [...], gdzie wykonywała obowiązki konsultantki. Postępowanie dyscyplinarne zostało ostatecznie umorzone orzeczeniem KWP z 7 grudnia 2015 r. nr 30/2015 z tego powodu, że jego wszczęcie nastąpiło po upływie ustawowego terminu (określonego w art. 135 ust. 3 ustawy o Policji), a tym samym zaistniała przesłanka uniemożliwiająca orzekanie co do winy. W aktach sprawy (karta 4) znajduje się również notatka służbowa sporządzona 3 maja 2021 r. przez asp. szt. A.P., przełożonego policjantki w czasie, gdy pełniła służbę w Posterunku Policji [...]. Autor notatki stwierdził m.in., że gdy A.T. w styczniu 2014 r. (po upływie terminu zgody na podjęcie zajęcia zarobkowego - do 31 grudnia 2013 r.) zapytała go, czy przychyli się do jej prośby o pozwolenie na dodatkowe zarobkowanie, oświadczył, iż zależy to od jej postawy i wyników. Ponieważ w kolejnych dwóch miesiącach nastąpiła poprawa wyników funkcjonariuszki, przychylił się warunkowo do jej prośby i A.T. otrzymała zgodę na dodatkowe zarobkowanie od 18 marca do 30 czerwca 2014 r. Po otrzymaniu zgody jej efektywność ponownie spadła. Opisane wyżej dowody jednoznacznie świadczą o tym, że skarżąca była świadoma obowiązku uzyskania pisemnej zgody przełożonego na podjęcie zajęcia zarobkowego poza służbą (art. 62 ust. 1 ustawy o Policji). W czasie służby ubiegała się już bowiem o taką zgodę i ją otrzymała. Miała także świadomość możliwych konsekwencji podjęcia takiej działalności pomimo braku wymaganej zgody, ponieważ z tego powodu w 2015 r. toczyło się przeciwko niej postępowanie dyscyplinarne. W tej sytuacji niecelowe było przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka w osobie A.P. Istotna dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność wiedzy skarżącej o obowiązku uzyskania pisemnej zgody przełożonego na podjęcie zajęcia zarobkowego poza służbą oraz o konsekwencjach zlekceważenia tego obowiązku, wynika bowiem nie tylko ze sporządzonej przez tego funkcjonariusza notatki służbowej, ale także z dołączonych do akt dokumentów z postępowania dyscyplinarnego oraz z treści raportu skarżącej z 31 marca 2021 r. Skarżąca z pełną świadomością – nie występując o niezbędną zgodę – podjęła działalność zarobkową pod firmą [...]. Co więcej, raport, w którym poinformowała KPP o podjęciu działalności zarobkowej bez uzyskania zgody złożyła dopiero po ponad roku od rozpoczęcia tej działalności i ponad dziesięć miesięcy po jej zakończeniu, w czasie, gdy zgodnie z art. 135 ust. 4 zd. 1 ustawy o Policji, kary dyscyplinarnej nie można było wymierzyć po upływie roku od dnia popełnienia przewinienia dyscyplinarnego. Z treści raportu niedwuznacznie zaś wynika, że skarżąca – uznawszy, że sytuacja życiowa, w jakiej sią znalazła usprawiedliwia takie działanie – w sposób zamierzony nie wystąpiła o wymaganą zgodę i podjęła działalność zarobkową. W ocenie WSA w Warszawie, takie działanie skarżącej – niezależnie od powodów przywołanych przez nią w raporcie z 31 marca 2020 r. – trafnie zakwalifikowane zostało przez KGP jako lekceważenie obowiązków wynikających z ustawy o Policji oraz ignorowanie przełożonych. Może ono także wskazywać na próbę uniknięcia odpowiedzialności dyscyplinarnej w związku z prowadzeniem działalności zarobkowej bez wymaganej zgody. Sąd przypomniał, że policjant zobowiązany jest dochować obowiązków wynikających z roty złożonego ślubowania przywołanego w treści art. 27 ust. 1 ustawy o Policji. Jednym z tych podstawowych obowiązków jest przestrzeganie dyscypliny służbowej oraz wykonywanie rozkazów i poleceń przełożonych. W świetle materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, organy zasadnie uznały, że postawa A.T. – funkcjonariuszki z kilkunastoletnim stażem służby (od 28 sierpnia 2006 r.) - przejawiająca się tak w prowadzeniu działalności zarobkowej pomimo nieuzyskania stosownej zgody oraz poinformowaniu o tym fakcie ponad dziesięć miesięcy po zakończeniu tej działalności, jak i w nieprzestrzeganiu obowiązku zakrywania ust i nosa (który wynikał nie tylko z obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów, ale także z poleceń przełożonych), świadczy o lekceważącym stosunku do przełożonych oraz do obowiązków służbowych. Nadto trafnie też stwierdził KGP, że za pozostawieniem policjantki w służbie nie przemawiała jakość wywiązywania się przez nią z powierzonych zadań. KWP, zgodnie z wnioskiem pełnomocnika skarżącej zawartym w piśmie z 19 lipca 2021 r., dopuścił dowód z opinii służbowych oraz rozkazów personalnych dotyczących przyznanych nagród finansowych. W aktach sprawy (m.in. karty 152 – 156) znajdują się odpisy opinii służbowych skarżącej za trzy kolejne okresy opiniowania (6 maja 2014 r. – 5 maja 2016 r.; 6 maja 2016 r. – 5 maja 2018 r. oraz 6 maja 2018 r. – 5 maja 2021 r.). Jak trafnie zauważono w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego, w ostatnim okresie opiniowania (opinia z 20 maja 2021 r.; po rozpatrzeniu odwołania A.T. utrzymana w mocy przez KPP) skarżąca otrzymała ocenę "1" za kryterium jakości realizacji zadań i czynności. W świetle załącznika nr 1 (Kryteria oraz opisowa skala ocen) do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów (Dz. U. z 2020 r. poz. 1102 ze zm.) oznacza to, że w opinii przełożonego funkcjonariusz ma niewłaściwy stosunek do wykonywanych zadań. Mimo nadzoru i instruktażu realizuje zadania na niskim poziomie lub fragmentarycznie, nie wykazuje troski o jakość pracy. Z kolei za samodzielność i inicjatywę w realizacji zadań i czynności A.T. otrzymała ocenę "2", co oznacza, że w opinii przełożonego funkcjonariusz na ogół nie działa samodzielnie, wymaga stałej pomocy. Niechętnie poszukuje informacji. Nie czuje się odpowiedzialny za podejmowane działania. Taką samą ocenę ("2") skarżąca otrzymała za planowanie i organizowanie, co oznacza, że w opinii przełożonego ma poważne trudności w organizacji i planowaniu pracy własnej. Nie potrafi sklasyfikować zadań i prawidłowo ustalić kolejności ich realizacji. Prawidłowo funkcjonuje tylko według znanych schematów. Na "2" przełożony ocenił także następujące kompetencje ogóle: (a) umiejętność współpracy, (b) kulturę osobistą i (c) dyspozycyjność. Oznacza to, że w jego opinii funkcjonariusz: (a) wyraża wolę współpracy w zespole, lecz niewiele wnosi do przebiegu wspólnych prac. Często obciąża własnymi zadaniami i czynnościami pozostałych członków zespołu lub jest bardziej nastawiony na rywalizację niż na współpracę; (b) na ogół dba o kulturę języka i wygląd zewnętrzny. Czasami traktuje interesantów w sposób przedmiotowy. Obojętny wobec potrzeb interesantów; (c) jest na ogół niedyspozycyjny, unika podejmowania i realizacji zadań dodatkowych oraz poza czasem służby. We wnioskach końcowych dotyczących opiniowanej A.T. przełożony stwierdził, że nie wywiązuje się ona z obowiązków służbowych. Była to pierwsza opinia służbowa o niewywiązywaniu się przez nią z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej.
Tak wiec uwzględniając wszystkie opisane wyżej dowody i wynikające z nich okoliczności dotyczące: (1) niestosowania się przez A.T. do obowiązku zakrywania ust i nosa w czasie służby i poza służbą; (2) podejmowania przez skarżącą działalności zarobkowej bez pisemnej zgody przełożonego; (3) jakości realizacji zadań i czynności przez skarżąca, jej samodzielności i inicjatywy, czy planowania i organizacji pracy, należy stwierdzić, że organy obu instancji doszły do znajdującego oparcie w aktach sprawy i w pełni zasadnego wniosku, że potwierdzone licznymi dowodami brak gotowości podporządkowania się przez policjantkę szczególnej dyscyplinie służbowej, lekceważący stosunek do obowiązków wynikających z przepisów prawa i poleceń przełożonych, a także odbiór społeczny niezgodnych z tymi obowiązkami i poleceniami zachowań skarżącej, przemawiały za przyznaniem pierwszeństwa interesowi służby nad indywidualnym interesem skarżącej w pozostaniu w tej służbie.
Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyła policjantka, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
1. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu ustaleń i przyjęciu, iż skarżąca jako funkcjonariusz Policji utraciła przymiot nieposzlakowanej opinii, co z kolei skutkowało uznaniem, że z uwagi na ważny interes służby zachodzi podstawa do zwolnienia skarżącej ze służby w Policji, podczas gdy decyzja (rozkaz personalny) organów obu instancji jest dowolna, arbitralna i podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów;
2. art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 7, 8, 9 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania do organów administracyjnych i nie wyjaśniając w sposób wyczerpujący istotnych dla sprawy okoliczności związanych z utratą przez skarżącą przymiotu nieposzlakowanej opinii, rozważenia a także dokonania wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu strony, a także rozstrzygnięcia na podstawie niekompletnego i niejednoznacznego materiału dowodowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, aczkolwiek nie określają formy naruszeń.
W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Zarzut naruszenia art. 1 § 2 P.u.s.a. oraz 7, 8, 9 k.p.a. jest niezasadny. Przypomnieć należy, że art. 1 § 2 P.u.s.a. statuuje, iż kontrola organów administracji publicznej jest sprawowana przez sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ten określa zatem kryterium kontroli jakie stosuje sąd administracyjny badając działanie lub brak działania organu administracji publicznej. Co do zasady naruszenie przepisu art. 1 § 2 P.u.s.a. – poza odmową rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa – może polegać na rozpoznaniu skargi przy zastosowaniu innych wzorców kontroli niż zgodność z prawem, na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2147/11). W innym wypadku art. 1 § 2 tej ustawy może być skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej jedynie w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy procesowej, tj. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Innymi słowy, należy wskazać w podstawie skargi kasacyjnej naruszony, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis prawa procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej (por. wyroki NSA: z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1421/11, z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2232/10, z dnia 11 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 70/12, z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt II OSK 533/12, z dnia 30 kwietnia 2014 r. sygn. akt II FSK 1038/12).
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że do naruszenia art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. nie dochodzi, gdy sąd przeprowadza kontrolę wadliwie, tzn. nie dostrzega naruszenia przepisów prawa materialnego czy przepisów postępowania. Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna sprowadza się zaś w istocie do kwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie podniesionych w niej okoliczności dotyczących oceny stanu faktycznego będącego podstawą wydania zaskarżonych decyzji KWP i KGP, a czemu, z powodów wyżej wskazanych, nie może służyć stawiany zarzut.
Za równie niezasadny należy uznać zarzut naruszania przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego - art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez przyjęcie, że skarżąca kasacyjnie utraciła jako funkcjonariusz Policji przymiot nieposzlakowanej opinii. Zarzut ten jest błędnie sformułowany, ponieważ przyczyną zwolnienia A.T. ze służby w Policji był ważny interes służby polegający na braku jej podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej.
Na wstępie należy przypomnieć, że rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby". Ustawodawca nie zdefiniował określenia "ważny interes służby". Nie zawarł też w ustawie żadnych wskazówek dotyczących interpretacji tego pojęcia. Oznacza to, że istnienie przesłanki "ważnego interesu służby" musi być rozważane na tle stanu faktycznego określonej sprawy. Niezbędne jest przy tym wykazanie jednej, realnie istniejącej przyczyny lub szeregu okoliczności czy zdarzeń świadczących łącznie o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie nie jest możliwe. Stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych ani innych zachowań zawinionych lub niezgodnych z prawem. Może być ono również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta w służbie lub poza nią, jeżeli takie zachowanie uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r., I OSK 1083/16). Pojęcie ważnego interesu służby można również łączyć z koniecznością realizacji przez struktury policyjne podstawowych zadań Policji, o których mowa w ustawie. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji omawiana formacja ma służyć społeczeństwu. Jest ona ponadto przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Obowiązek realizacji takich celów oraz wykonywania zadań wyszczególnionych w ust. 2 art. 1 ustawy Policji wymaga, aby organy Policji miały możliwość kształtowania właściwej polityki personalnej i doboru kadry w sposób jak najbardziej odpowiadający potrzebom formacji. Ze służbą publiczną w formacjach mundurowych łączą się nie tylko przywileje, ale również pewne ograniczenia wolności osobistej oraz zwiększone obowiązki. Policjantowi przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, ale ochrona ta nie ma charakteru bezwzględnego. Ustawodawca w interesie policjantów wyszczególnił dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednocześnie dostrzegł jednak także konieczność zapewnienia organom Policji możliwości prowadzenia dla dobra służby racjonalnej polityki kadrowej oraz efektywnego wykorzystania przyznanych etatów i środków. W ustawie o Policji dopuszczono zatem możliwość zwolnienia policjanta ze służby nawet w przypadkach przez niego niezawinionych, gdy takie są potrzeby formacji. W powyższym celu została między innymi wprowadzona instytucja przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji dopuszczającą możliwość zwolnienia policjanta ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby.
Ważny interes służby obejmuje więc przyczyny zarówno obiektywne (wynikające z obiektywnej sytuacji), jak i subiektywne. Może on mieć też charakter mieszany, nieobjęty zakresami ustawodawczymi innych przepisów regulujących odrębne przesłanki zwolnieniowe. W orzecznictwie powszechnie zatem przyjmuje się, że na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji dopuszczalne jest rozwiązanie stosunku służbowego z policjantem, który w ocenie przełożonych nie powinien pełnić służby z przyczyn pozamerytorycznych, ale nie można zwolnić go ze służby na innej fakultatywnej lub obligatoryjnej podstawie określonej w ustawie o Policji.
Przez pojęcie "ważnego interesu służby" należy rozumieć sytuację, w której pierwszeństwo ochrony przysługuje Policji, nawet gdy następuje to kosztem zwalnianego policjanta (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2014 r., I OSK 1117/13). Organy Policji, decydując się na rozwiązanie ze skarżącą stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, zobowiązane są do wykazania zasadności zastosowanego trybu zwolnieniowego i z powinności tej w rozpoznawanej sprawie wywiązały się należycie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie organy Policji nie wykroczyły poza dopuszczalny prawem zakres kompetencji i nie naruszyły przyznanych im przez ustawodawcę granic swobody oceny co do wyboru skutku prawnego. Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował sposób i wynik rozumowania organów, przyjmując, że ustalony przez nie stan faktyczny mieści się w kategorii ważnego interesu służby, o jakim mowa w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, a w konsekwencji, że dopuszczalność zwolnienia skarżącego ze służby w omawianym trybie nie budzi zastrzeżeń.
W sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca kasacyjnie wielokrotnie w trakcie okresu pandemii lekceważyła nakazy związane z zaostrzeniami pandemicznymi. Tymczasem w tym okresie było to szczególnie ważne ze względu na to, że na Policji jako formacji, która zgodnie z ww. art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o Policji jest odpowiedzialna za ochronę bezpieczeństwa i porządku publicznego - spoczywał podstawy obowiązek pilnowania, aby przepisy związane z zapobieganiem rozprzestrzenianiu się wirusa SARS-CoV-2, były przestrzegane. Funkcjonariusze w takiej sytuacji po pierwsze, byli zobowiązani do poddania się obowiązkom wynikającym z przepisów sanitarnych, aby chronić zarówno siebie jak i osoby, z którymi stykali się podczas wykonywania obowiązków służbowych. Po drugie, Policja jako podstawowa formacja państwowa służąca do ochrony porządku i bezpieczeństwa publicznego powinna dawać przykład wykonywania prawnych obowiązków nałożonych przez Państwo. Stąd policjant, który nie wykonuje takich obowiązków lub je lekceważy sprawia, że w odbiorze społecznym osłabiony jest autorytet prawa, którego nie przestrzegają osoby odpowiedzialne za wykonanie jego postanowień. Funkcjonariusz jest zatem zobowiązany poddać się obowiązkom nałożonym na niego przez przepisy prawa lub polecenia przełożonych, a jedyny sposób kontestowania rozkazów lub poleceń przewidziany jest w art. 58 ust. 2- 3 ustawy o Policji.
Nie budzi również wątpliwości, że policjantka, mimo że posiada duży staż służby i znała obowiązki związane z koniecznością informowania przełożonych o prowadzonych dodatkowych zajęciach uchybiła obowiązkom w tym zakresie. Tymczasem przepisy art. 62 ust. 1 ustawy o Policji nakładające na funkcjonariusza obowiązek uzyskania pisemnej zgody przełożonego na podjęcie zajęcia zarobkowego poza służbą mają szczególne znaczenie antykorupcyjne, ponieważ nie pozwalają na sytuacje, w której dochodziłoby do konfliktu interesów pomiędzy obowiązkami służbowymi policjanta, a wykonywanym przez niego dodatkowym zajęciem. Stąd tak ważne jest wykonywanie przez funkcjonariuszy obowiązku statuowanego w art. 62 ust. 1 ustawy o Policji, czego jednak skarżąca kasacyjnie - nie uczyniła.
W sprawie znajdująca się w aktach sprawy administracyjnej opinia służbowa za okres od 6 maja 2018 r – 5 maja 2021 r. a więc za okres ostatnich trzech lat służby wskazuje na pogorszenie się jakości służby A.T.
W sprawie zatem wystąpiły okoliczności obiektywne dotyczące naruszenia dyspozycyjności oraz niewykonywania obowiązku z art. 62 ust. 1 ustawy o Policji oraz okoliczności subiektywne, wskazujące na pogarszającą się jakość wykonywanych zadań przez policjantkę. Taka sytuacja pozwala na stwierdzenie, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i zasadnie uznał, że zastosowanie w sprawie tego przepisu, jako podstawy zwolnienia skarżącej kasacyjnie ze służby w Policji, było w pełni uzasadnione. Wymagał tego bowiem "ważny interes służby", gdyż wymienione wyżej okoliczności wskazywały, że skarżąca kasacyjnie nie będzie prawidłowo wykonywała zadań służbowych.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Koszty te wynoszą 240 zł i obejmują wynagrodzenie dla pełnomocnika organu za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 P.p.s.a. (uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12).