III OSK 26/22

III OSK 26/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Jezielska
Teresa Zyglewska /sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1419/20 - Wyrok WSA w Krakowie z 2021-04-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1839
§ 4
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Beata Jezielska Protokolant asystent sędziego Olga Malicka po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] Parku Narodowego oraz T. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1419/20 w sprawie ze skarg [...] Parku Narodowego oraz T. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 5 października 2020 r., nr SKO-OŚ-4170-264/18 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz [...] Parku Narodowego kwotę 560 złotych (pięćset sześćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz T. z siedzibą w W. kwotę 577 złotych (pięćset siedemdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1419/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargi [...] Parku Narodowego i T. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu (dalej: organ, Kolegium, SKO, organ odwoławczy) z 5 października 2020 r., nr SKO-OŚ-4170-264/18 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z 24 sierpnia 2018 r., znak: WOŚ.6220.4.2017, wydaną w wyniku rozpatrzenia wniosku spółki S. sp. z o.o. w N. (dalej: spółka, P.) z 12 czerwca 2017 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pn.: "[...]" na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] w Z. na [...] w [...], Burmistrz Miasta Z. (dalej: Burmistrz, organ I instancji) odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji ww. przedsięwzięcia. W uzasadnieniu organ szczegółowo zrelacjonował przebieg postępowania wyjaśniającego w sprawie, wskazując, że postanowieniem z [...] r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, a wiążący charakter stanowiska wyrażonego przez ww. organ uzgadniający obliguje Burmistrza jako organ prowadzący postępowanie główne do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Po rozpoznaniu odwołania spółki, SKO wydało opisaną na wstępie decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że materialną podstawę prawną kwestionowanej odwołaniem decyzji Burmistrza z 24 sierpnia 2018 r., znak: WOŚ.6220.4.2017 stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r., poz. 283 ze zm.; dalej: ustawa środowiskowa). Zdaniem SKO, mając na uwadze art. 61 § 3 k.p.a. oraz to, że wniosek inicjujący postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie został złożony przez inwestora przed dniem 11 października 2019 r., zgłoszone przez niego żądanie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należało oceniać pod kątem przepisów poprzednio obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71; dalej: rozporządzenie).
Dalej organ odwoławczy wskazał, że przedsięwzięcie opisane we wniosku spółki zostało przez organ zakwalifikowane do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 49 ww. rozporządzenia, w którym to przepisie do kategorii tej zaliczono: "trasy narciarskie, tory bobslejowe, wyciągi narciarskie, w tym wyciągi do narciarstwa wodnego, skocznie narciarskie, oraz urządzenia im towarzyszące". W zaskarżonej decyzji organ przesądził taką a nie inną kwalifikację przedsięwzięcia, pomimo że już we wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i w późniejszym piśmie z 30 maja 2018 r. odwołująca wskazywała na cały szereg wątpliwości co do zasadności uznania "szlaku zimowego" nie tylko za przykład przedsięwzięcia wymienionego w tym przepisie, ale w ogóle za "przedsięwzięcie" w rozumieniu ustawy środowiskowej. Tymczasem, w ocenie organu odwoławczego, przyjęcie przez Burmistrza, że przedmiotowy szlak zimowy stanowi przedsięwzięcie w rozumieniu cytowanego art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej, bez jakiegokolwiek zweryfikowania i odniesienia się do twierdzeń odwołującej było wadliwe.
W ocenie organu odwoławczego, z całą stanowczością można stwierdzić, że przedmiotowy szlak zimowy nie stanowi zamierzenia budowlanego. W ramach urządzenia przedmiotowego szlaku zimowego nie przewidziano bowiem żadnych robót budowlanych, sam szlak zaś – zgodnie z raportem o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko – stanowić miałby infrastrukturę sezonową, której przygotowanie polegałoby wyłącznie na wytyczeniu szlaku w terenie za pomocą wtykanych w śnieg chorągiewek połączonych kolorowymi linkami wskazującymi trasę szlaku, oznakowaniu wytyczonego szlaku znakami informacyjnymi i przygotowaniu pokrywy śnieżnej, polegającym na podgarnianiu i ubijaniu śniegu przy użyciu ratraka lub skutera śnieżnego. Zdaniem SKO, na podstawie informacji i materiałów znajdujących się aktach sprawy brak jest również dostatecznych podstaw do uznania, że analizowany szlak zimowy ewentualnie mógłby zostać uznany za "inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu", o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej.
Kontynuując organ odwoławczy zauważył, że nawet w razie uznania, iż analizowany szlak zimowy odpowiadałby definicji przedsięwzięcia w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej, to zdaniem organu odwoławczego brak byłoby podstaw do zaliczenia go do któregokolwiek z rodzajów przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu. W szczególności zaś, zdaniem organu odwoławczego, trasy narciarstwa biegowego nie są objęte dyspozycją § 3 ust. 1 pkt 49 rozporządzenia, wskazanego jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji odmownej.
Zdaniem organu odwoławczego, przyjęcie odmiennej wykładni od zaprezentowanej powyżej i uznanie, że dyspozycją § 3 ust. 1 pkt 49 rozporządzenia byłyby objęte również – pozbawione co do zasady jakiejkolwiek towarzyszącej infrastruktury technicznej – trasy do narciarstwa biegowego prowadziłoby do absurdalnych wniosków, w których np. wytyczenie krótkiej, sezonowej trasy narciarskiej np. w parku miejskim, na boisku szkolnym, czy też w ogródku przydomowym, bez względu na jej długość, zajętą powierzchnię terenu czy wyposażenie w infrastrukturę towarzyszącą, zawsze wymagałoby uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tego rodzaju interpretacja jawi się zaś jako oczywiście sprzeczna z zasadami demokratycznego państwa prawnego.
Powyższe rozważania prawne i ustalenia faktyczne doprowadziły do konkluzji, że przedmiotem wniosku spółki nie jest przedsięwzięcie zaliczające się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przywołanych na wstępie przepisów. Tymczasem jak wskazuje orzecznictwo sądowe, w sytuacji, gdy przedmiotem wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest przedsięwzięcie, które nie kwalifikuje się ani do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani nawet do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (dla których ocenę oddziaływania na środowisko przeprowadza się fakultatywnie), to nie ma potrzeby określać dla niego środowiskowych uwarunkowań. W takiej sytuacji, w ocenie SKO, postępowanie wszczęte na podstawie wniosku należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji, z naruszeniem powołanych przepisów prawa, wydał w niniejszej sprawie decyzję merytoryczną. Było to następstwem zaniechania przez organ dokonania prawidłowej weryfikacji i oceny, czy przedmiotem wniosku strony o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, było przedsięwzięcie wymagające uzyskania takiej decyzji. Prawidłowe ustalenia we wskazanym zakresie winny były doprowadzić organ do umorzenia wszczętego postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego.
Skargę na powyższą decyzję wniósł [...] Park Narodowy, zarzucając jej:
I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu wyczerpującego zebrania i rozpoznania materiału dowodowego oraz podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności w wyniku zaniechania wytyczenia trasy narciarstwa biegowego na obszarze parku narodowego i Natura 2000, braku zweryfikowania wszystkich okoliczności oraz dowodów, jak i zarzutów podniesionych w toku postępowania przed organem I instancji, w szczególności zakresu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na przyrodę parku narodowego;
2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji I instancji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości, podczas gdy zachodziły podstawy do utrzymania decyzji I instancji w mocy, tj. wydania rozstrzygnięcia z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej w zw. z art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy poprzez błędną ocenę charakteru inwestycji objętej wnioskiem spółki i przyjęcie, że nie może ona zostać zakwalifikowana jako "przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko";
2) art. 3 ust. 1 pkt 49 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez błędne przyjęcie, że umiejscowienie trasy narciarstwa biegowego na terenie [...] Parku Narodowego i obszarze Natura 2000 nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko;
3) art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez jego bezzasadne pominięcie, podczas gdy inwestycja objęta wnioskiem P. jest planowana na terenie [...]PN i obszaru Natura 2000 [...];
4) art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy organ orzekający o środowiskowych uwarunkowaniach danego przedsięwzięcia ma obowiązek kierować się wynikającą z art. 6 p.o.s. zasadą przezorności, obligującą do przewidzenia wszystkich skutków ingerencji w środowisko na etapie realizacji i eksploatacji planowanej inwestycji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Skargę na decyzję Kolegium wniosło również T., zarzucając zaskarżonej decyzji:
I. naruszenie prawa materialnego:
1) § 3 ust. 1 pkt 49 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w związku z § 4 Rozporządzenia RM z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez błędną wykładnię tego przepisu wykonawczego;
2) art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 6 ust. 3 Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory w związku z art. 9 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., gdyż SKO nie uwzględniło w zaskarżonym rozstrzygnięciu zasady przezorności, obowiązującej w działalności w środowisku – w szczególności na terenach objętych formami ochrony przyrody z mocy prawa Unii Europejskiej (UE), uniemożliwiając przeprowadzenie dla omawianego przedsięwzięcia procedury oceny jego oddziaływania na środowisko (OOŚ);
II. naruszenie przepisów postępowania:
1) art. 7 k.p.a. w związku z błędnym rozpatrzeniem stanu prawnego i faktycznego omawianej sprawy dotyczącym wykładni:
a) pkt 12 lit. a w Załączniku II do Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U. UE.L.2012.26.1) na skutek błędnej wykładni użytego tam zwrotu "nartostrada",
b) art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej i art. 72 ust. 1 pkt 3 tej ustawy oraz art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i prawomocnym, ponieważ błędnie uznano iż planowany do realizacji na [...] w [...] "szlak zimowy rekreacyjny" nie jest przedsięwzięciem wymagającym ustalenia środowiskowych uwarunkowań w celu koniecznego uzyskania dla jego realizacji decyzji o warunkach zabudowy terenu – z uwagi na brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
2) art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ organ odwoławczy nie dopełnił ustawowego obowiązku powiadomienia stron, w tym także T., o zakończeniu postępowania odwoławczego, możliwości zapoznania się z kompletnymi aktami sprawy i o prawie złożenia końcowych uwag i wniosków w sprawie przed wydaniem zaskarżonej decyzji,
3) art. 77 § 1 k.p.a. w związku z:
a) prawomocnym postanowieniem Burmistrza Miasta Z. z [...] r. o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (OOŚ) oraz określeniu zakresu nakazanego do sporządzenia raportu,
b) postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (RDOŚ) w Krakowie z [...] r. - organu specjalistycznego,
c) raportem o oddziaływaniu na środowisko omawianego przedsięwzięcia, sporządzonym we wrześniu 2017 r. przez spółkę E. z siedzibą w P., ponieważ umarzając dalsze postępowanie organu I instancji SKO nie wzięło pod uwagę (nie rozpatrzyło) istotnych w sprawie dowodów - wskazanych, prawomocnych rozstrzygnięć administracyjnych i wymienionego raportu, świadczących wprost o tym, iż szlak zimowy rekreacyjny na [...] w [...] należy do przedsięwzięć, o których jest mowa w art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej, czyli do tak zwanej II grupy ocenowej.
W odpowiedziach na skargi SKO wniosło o ich oddalenie, w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Organ odwoławczy ustosunkował się także do zarzutów skarg, uznając je ze niezasadne. O oddalenie skargi wniósł także uczestnik postępowania - P.
Oddalając skargi Sąd I instancji wskazał, że w dacie złożenia wniosku przez inwestora obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71). W świetle przepisów tego rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zaliczono "trasy narciarskie, tory bobslejowe, wyciągi narciarskie, w tym wyciągi do narciarstwa wodnego, skocznie narciarskie, oraz urządzenia im towarzyszące" (§ 3 ust. 1 pkt 49).
Od 11 października 2019 r. obowiązuje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839). W świetle przepisów tego rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się tereny narciarskie o określonych parametrach (§ 3 ust. 1 pkt 49 i 50), przy czym § 1 ust. 2 pkt 3 jednoznacznie definiuje "tereny narciarskie" – są to obszary zajęte lub przekształcone na potrzeby realizacji i funkcjonowania tras zjazdowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą. W ocenie WSA, nie ulega zatem wątpliwości, że zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami przedmiotowa inwestycja w postaci "szlaku zimowego" – tymczasowej trasy do biegów narciarskich nie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Sąd I instancji podkreślił, że w "nowym" rozporządzeniu zamieszczona została reguła intertemporalna, zgodnie z którą: "Do przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, zgłoszeń lub uchwał, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1-1b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe".
Sąd I instancji stwierdził, iż dokonane obecnie przez prawodawcę jednoznaczne wyłączenie zamierzenia objętego wnioskiem (trasa biegowa) z zakresu przedmiotowego regulacji dotyczących wymogu ustalania środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia (regulacje te obejmują tylko trasy zjazdowe) implikuje bezprzedmiotowość postępowania co do tego zamierzenia, niezależnie od tego, jaki miało ono status w świetle uprzednio obowiązujących przepisów. Reguła intertemporalna z § 4 "nowego" rozporządzenia tego nie zmienia. O samym bycie takiej sprawy stanowią aktualne przepisy determinujące zakres przedmiotowy instytucji, w ramach której przewidziana jest kompetencja jurysdykcyjna organu administracji publicznej. Dopiero gdy okaże się, że taka sprawa wciąż istnieje, można rozważać, jakie przepisy określające sposób jej rozstrzygnięcia powinny być brane pod uwagę – i dopiero wtedy też może wchodzić w grę reguła intertemporalna. Innymi słowy, reguła intertemporalna nie ma zdolności kreowania sprawy administracyjnej poza aktualnym zakresem przedmiotowym instytucji statuującej wymóg uzyskania określonego rodzaju decyzji.
Konkludując uznano, że zaskarżona decyzja Kolegium jest prawidłowa niezależnie od rozstrzygnięcia kwestii, czy w świetle przepisów ówczesnego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71) rzeczywiście powinna być zakwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, czy też nie. Niemniej jednak Sąd podkreślił, że w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego w tej mierze, zdaniem Sądu, organ odwoławczy zasadnie uznał, że opisany we wniosku szlak zimowy, którego zorganizowanie nie wymaga żadnych robót budowlanych i polega jedynie na wytyczeniu trasy za pomocą wtykanych w śnieg chorągiewek połączonych kolorowymi linkami oraz odpowiednim przygotowaniu pokrywy śnieżnej nie ma znamion przedsięwzięcia w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej, tym bardziej, że odnośny teren bywa już wykorzystywany w taki sposób. W ocenie WSA, organ odwoławczy trafnie wywiódł również, odwołując się do wykładni systemowej, Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz prawodawstwa Unii Europejskiej, że przez "trasy narciarskie", w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 49 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. należało rozumieć trasy zjazdowe. Nowemu rozporządzeniu, w którym zawarto bardziej szczegółową regulację i przede wszystkim doprecyzowano, że tereny narciarskie to właśnie tereny tras zjazdowych można przypisać (gdyby odrzucić interpretację przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu wcześniej) funkcję konfirmującą wobec wykładni przyjętej przez organ odwoławczy.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się [...] Park Narodowy (dalej: skarżący kasacyjnie, [...]PN) i w skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:
1. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256; dalej: k.p.a.) polegające na niedostrzeżeniu przez WSA uchybień w zakresie przepisów postępowania, jakich dopuścił się organ II instancji, a polegających na uchyleniu decyzji I instancji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości, podczas gdy zachodziły podstawy do utrzymania decyzji I instancji w mocy, tj. wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.;
2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niedopełnienie przez Sąd I instancji obowiązku rozpoznania sprawy w jej granicach, przejawiające się w zaniechaniu rozpoznania wszystkich zarzutów objętych skargą, znajdujących oparcie w stanie faktycznym, błędnie ocenionym przez SKO, co skutkowało bezpodstawnym oddaleniem skargi;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. polegające na niedostrzeżeniu przez WSA uchybień w zakresie przepisów postępowania, jakich dopuścił się organ II instancji, a polegających na zaniechaniu wyczerpującego rozpoznania materiału dowodowego oraz podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a także na dokonaniu dowolnej, selektywnej i nieobiektywnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz pominięciu następujących dowodów zgromadzonych w aktach sprawy: pisma Dyrektora [...]PN z 17 listopada 2016 r., pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie (dalej: RDOŚ) z [...] r., znak: [...], pisma RDOŚ z [...] r., znak: [...], pisma [...]PN z [...] r., postanowienia RDOŚ z [...] r., znak: [...], podczas gdy z ww. dowodów wynika w sposób jednoznaczny, że planowane przedsięwzięcie należy zakwalifikować jako "przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko";
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku uniemożliwiające dokonanie kontroli instancyjnej wydanego rozstrzygnięcia, a to na skutek braku przeprowadzenia wnikliwej analizy merytorycznej wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przy ograniczeniu się do powtórzenia twierdzeń SKO z całkowitym pominięciem argumentacji [...]PN przedstawionej w skardze;
które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowały bezzasadnym uznaniem przez Sąd I instancji, jakoby w sprawie zaistniała podstawa do umorzenia postępowania, a co za tym idzie, że decyzja SKO jest prawidłowa;
2. naruszenie prawa materialnego tj.:
1) § 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839; dalej: nowe rozporządzenie) poprzez jego niewłaściwą wykładnię skutkującą uznaniem, że przedmiotowy przepis będący normą intertemporalną determinuje bezprzedmiotowość postępowania w niniejszej sprawie;
2) art. 3 ust. 1 pkt 13 i pkt 17 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r., poz. 283; dalej: u.i.o.ś.; ustawa środowiskowa) w zw. z art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.i.o.ś. poprzez błędną ocenę charakteru inwestycji objętej wnioskiem spółki i przyjęcie, że nie może ona zostać zakwalifikowana jako "przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko";
3) art. 3 ust. 1 pkt 49 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71; dalej: rozporządzenie) poprzez błędne przyjęcie, że umiejscowienie trasy narciarstwa biegowego na terenie [...] Parku Narodowego i obszarze Natura 2000 nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko;
4) art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2020 r., poz. 55; dalej: u.o.p.) poprzez jego bezzasadne pominięcie, podczas gdy inwestycja objęta wnioskiem P. jest planowana na terenie [...]PN i obszaru Natura 2000 [...];
5) art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 1219; dalej: p.o.ś.) poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy organ orzekający o środowiskowych uwarunkowaniach danego przedsięwzięcia ma obowiązek kierować się wynikającą z art. 6 p.o.ś. zasadą przezorności, obligującą do przewidzenia wszystkich skutków ingerencji w środowisko na etapie realizacji i eksploatacji planowanej inwestycji.
Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej, jeżeli Sąd uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu [...]PN przedstawił argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności zauważono, że w razie zmiany stanu prawnego, w której przewidziano przepisy przejściowe - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - należy stosować te przepisy, które zostały wskazane jako właściwe. W ocenie skarżącego kasacyjnie, zarówno Sąd I instancji, jak i SKO nie mogli zignorować stanowczego przepisu intertemporalnego, tj. § 4 nowego rozporządzenia i niejako dokonać własnej interpretacji w kwestii deregulacji określonych działań, która jest sprzeczna z wyraźną decyzją ustawodawcy. Wskazano, że nie można również zgodzić się ze stanowiskiem WSA, jakoby o rzekomej deregulacji w niniejszej sprawie można mówić odwołując się do mechanizmu wygaśnięcia decyzji, jak bowiem wynika z ugruntowanego stanowiska doktryny i judykatury, bezprzedmiotowość decyzji może wynikać z powodu zmiany w stanie prawnym. Dotyczy to jednak tylko takich przypadków, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek. To z kolei, zdaniem [...]PN oznacza, że skutek bezprzedmiotowości decyzji został pozostawiony wyraźnej decyzji ustawodawcy, a nie uznaniu organów administracyjnych. Wobec powyższego, § 4 nowego rozporządzenia jako przepis przejściowy obowiązujący w czasie wydawania decyzji rozstrzyga problem intertemporalny w ten sposób, że nakazuje stosowanie rozporządzenia do spraw wszczętych i niezakończonych. Skoro tak, to nie może być mowy o żadnej deregulacji, czy też bezprzedmiotowości postępowania. W ocenie skarżącego kasacyjnie, przyjmując odmiennie WSA dokonał niedozwolonej nadinterpretacji § 4 nowego rozporządzenia.
Następnie wskazano, że zarówno WSA, jak i SKO zupełnie zignorowali kluczową okoliczność w niniejszej, a mianowicie fakt, iż planowane przedsięwzięcie ma zostać przeprowadzone na obszarze Natura 2000. Tymczasem fakt, że trasa narciarstwa biegowego zostanie wytyczona na obszarze Natura 2000 ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, w szczególności w zakresie oceny, czy planowane przedsięwzięcie ma charakter "przedsięwzięcia mogącego zawsze lub potencjalnie oddziaływać na środowisko" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 u.i.o.ś. Skarżący kasacyjnie zauważył, że organ II instancji winien był zbadać i ocenić jaki wpływ będzie miała realizacja planowanego przedsięwzięcia - nawet jeżeli w ocenie SKO nie wymaga ona określenia uwarunkowań środowiskowych - na środowisko obszaru Natura 2000 [...]. Tymczasem organ II instancji w ogóle nie dokonał oceny wpływu planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, zaskarżona decyzja została zatem wydana z naruszeniem art. 33 ust. 1 u.o.p. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że w uzasadnieniu wyroku WSA jedynie lakonicznie stwierdził, iż nie doszło do naruszenia art. 33 ust. 1 u.o.p., Sąd I instancji nie przedstawił jednak żadnych argumentów, które miałyby uzasadniać powyższą tezę. To natomiast wskazuje, w ocenie skarżącego kasacyjnie, że WSA również bezzasadnie pominął art. 33 ust. 1 u.o.p., pomimo że miał on zastosowanie w niniejszej sprawie.
Nadto, zdaniem [...]PN, Sąd I instancji, w ślad za Kolegium, dokonał błędnej wykładni pojęcia "przedsięwzięcie" sprowadzając je do pojęcia "zmiany zagospodarowania terenu". Skarżący kasacyjnie zauważył, że gdyby WSA prawidłowo rozważył wszystkie zgromadzone w materiale dowodowym dokumenty, w tym postanowienie RDOŚ oraz pismo [...]PN z 30 kwietnia 2018 r., musiałby dojść do wniosku, że przedsięwzięciem w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 u.i.o.ś. jest również taka ingerencja w otoczenie naturalne i krajobraz obszaru Natura 2000 (i jednocześnie parku narodowego), która w sposób znaczący może mieć wpływ na degradację środowiska naturalnego, w szczególności na faunę i florę objętą szczególną ochroną prawną. W ocenie [...]PN, przyjęcie poglądu przeciwnego, a zatem poglądu prezentowanego przez Sąd I instancji i SKO, prowadziłoby do sytuacji, w których na terenie parku narodowego lub na obszarze objętym ochroną Natura 2000, wytyczenie trasy narciarstwa biegowego byłoby możliwe w każdej sytuacji, bez względu na to, czy w związku z funkcjonowaniem trasy narciarstwa biegowego dojdzie do zniszczenia gatunków roślin i zwierząt objętych szczególną ochroną prawną. Sytuacja ta jest o tyle niebezpieczna, że dopuszczenie do realizacji planowanego przedsięwzięcia może otworzyć drogę do podobnych inicjatyw w innych, cennych rejonach [...] Parku Narodowego. Skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, wedle którego WSA dokonał wykładni pojęcia "przedsięwzięcie" w całkowitym oderwaniu od stanu faktycznego będącego przedmiotem wniosku oraz z pominięciem stanowiska RDOŚ i Dyrektora [...]PN, którzy zgodnie wskazywali, jakie konsekwencje może mieć wytyczenie trasy narciarstwa biegowego dla ochrony [...] rosnących na [...]. Nadto, Sąd I instancji błędnie uznał, że organ II instancji rozpoznając odwołanie P. kierował się zasadą przezorności. W ocenie [...]PN, wnioskowanie zaprezentowane przez Kolegium nie uwzględnia bowiem konsekwencji, jakie wywoła dla środowiska wytyczenie planowanej trasy narciarstwa biegowego na [...]. Prawidłowa ocena materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie prowadzi bowiem do wniosku, że w wyniku wytyczenia planowanej trasy narciarstwa biegowego dojdzie do zniszczenia 50% populacji [...] rosnących na [...] objętej obszarem Natura 2000.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie jest również trafne stanowisko Sądu I instancji, jakoby utworzenie trasy narciarstwa biegowego nie mieściło się w dyspozycji § 3 ust. 1 pkt 49 rozporządzenia. Zauważono, że rozporządzenie mówi ogólnie o "trasach narciarskich", a skoro ustawodawca nie precyzuje, jakie trasy narciarskie stanowią przedsięwzięcie mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko, to należy przyjąć, że pod pojęciem "trasy narciarskie" ustawodawca rozumie zarówno trasy narciarstwa zjazdowego, skiturowego, jak i narciarstwa biegowego. W ocenie [...]PN, skoro więc w rozporządzeniu nie zostało wyraźnie wskazane, że tylko niektóre rodzaje tras narciarskich podlegają dyspozycji art. 3 ust. 1 pkt 49, to - kierując się regułami wykładni językowej, funkcjonalnej i systemowej - należy przyjąć, że umiejscowienie każdej trasy narciarskiej musi być oceniane jako "przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko", a przyjmując odmiennie WSA dokonał wadliwej wykładni ww. przepisu, sprzecznej z założeniem o racjonalności prawodawcy.
Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazano, że Sąd I instancji nieprawidłowo zaaprobował stanowisko SKO, jakoby w niniejszej sprawie zachodziły przyczyny uzasadniające wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Ponadto skarżący kasacyjnie nie zgodził się ze stanowiskiem WSA, że Kolegium w pełni rozpatrzyło zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Zdaniem skarżącego w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów prawa, Sąd I instancji nieprawidłowo ocenił, że organ administracji wywiązał się z ciążących na nim obowiązków i nie naruszył omawianych przepisów regulujących zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego, zawartych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Podkreślono, że WSA nie dostrzegł uchybień organu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem Sąd I instancji prawidłowo skontrolował czynności SKO, musiałby dojść do wniosku, że organ II instancji nie przeanalizował wszystkich dowodów zgromadzonych w toku postępowania i argumentów podniesionych przez innych uczestników tegoż postępowania, co doprowadziło do niewyjaśnienia całokształtu okoliczności sprawy.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, treść uzasadnienia decyzji, jak i uzasadnienia wyroku skłania do wniosku, że Kolegium dokonało dowolnej, selektywnej i wybiórczej oceny dowodów. Organ II instancji nie dążył przy tym do wyjaśnienia stanu faktycznego, lecz do tego, aby rozstrzygnięcie decyzji oprzeć wyłącznie na argumentach podnoszonych przez jedną ze stron, tj. P. (nota bene inicjatora tego postępowania). Zauważono, że taki sposób postępowania świadczy o naruszeniu przez SKO przepisów postępowania dotyczących zasad przeprowadzania i oceny dowodów. Skoro WSA nie dostrzegł tych uchybień, to oznacza, że sam naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.
Niezależnie od powyższego, wskazano, że uzasadnienie wyroku nie spełnia wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem nie została dokonana wnikliwa analiza merytoryczna wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a nadto w sposób niewystarczający wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. Zdaniem [...]PN analiza uzasadnienia wyroku skłania do wniosku, że Sąd I instancji w zasadzie stwierdził "że podziela wcześniej szczegółowo zreferowane stanowisko organu odwoławczego w tej mierze", zupełnie ignorując przy tym twierdzenia i zarzuty podniesione w skardze, a stanowiące odpowiedź na poszczególne twierdzenia SKO. WSA wydając wyrok, oparł się więc jedynie na twierdzeniach organu II instancji, z całkowitym pominięciem argumentacji skarżącego i zarzutów dotyczących przeprowadzonego postępowania i dokonanych ustaleń. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że w skardze wykazywał, iż część ustaleń SKO, na których oparto wydaną decyzję, jest niezgodna z zebranym materiałem dowodowym, przytaczając w tym zakresie konkretne dowody, lecz pomimo tego, WSA te błędne ustalenie bezrefleksyjnie przyjął za własne.
Z rozstrzygnięciem Sądu I instancji nie zgodziło się również T. z siedzibą w Warszawie (dalej: Stowarzyszenie, T.) i w skardze kasacyjnej zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:
1. art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) poprzez wadliwe wykonanie swojego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem;
2. § 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839) poprzez jego niezastosowanie przez Sąd I instancji oraz przepisu § 3 ust. 1 pkt 49 przywołanego rozporządzenia RM z dnia 10 września 2019 r. poprzez jego błędne zastosowanie, jak również § 3 ust. 1 pkt 49 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71) poprzez jego niezastosowanie, ponieważ WSA, naruszając wymienione powyżej przepisy błędnie orzekł, iż w omawianej sprawie mają zastosowanie przepisy wykonawcze o przedsięwzięciach mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które weszły w życie w dniu 10 października 2019 r. i nie dotyczyły postępowań administracyjnych wszczętych, a niezakończonych przed wymienioną datą;
3. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w związku z naruszeniem przez SKO przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 247 ze zm.) poprzez jego błędną (zawężającą) wykładnię,
- art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej w związku z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) poprzez błędne wnioskowanie, iż realizacja szlaku dla uprawiania narciarstwa nie będzie stanowić zmiany zagospodarowania terenu wymagającej ustalenia warunków zabudowy - przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
- art. 33 ust. 1 pkt 1, 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2021 r., poz. 1098) i art. 81 ust. 2 ustawy środowiskowej poprzez ich niezastosowanie, ponieważ uchylono odmowę dla realizacji przedsięwzięcia, mogącego znacząco negatywnie oddziaływać na przedmioty ochrony obszaru sieci Natura 2000 "[...]" ([...]), w szczególności na siedliska chronionych prawem wspólnotowym gatunków roślin i zwierząt, dla zachowania których obszar ten został ustanowiony,
- art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (tekst skonsolidowany - Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2) oraz art. 6 ust. 3 Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (dalej: Dyrektywa Siedliskowa) poprzez ich niezastosowanie w związku z art. 9 Konstytucji RP, gdyż SKO w postępowaniu odwoławczym nie uwzględniło zasady przezorności, obowiązującej w działalności w środowisku, w szczególności na terenach objętych formami ochrony przyrody z mocy prawa Unii Europejskiej, uniemożliwiając przeprowadzenie dla omawianego przedsięwzięcia procedury oceny jego oddziaływania na środowisko, w tym na obszar Natura 2000 "[...]",
- art. 4 ust. 2 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U. UE.L.2012.26.1; dalej: Dyrektywa OOŚ) w związku z pkt 12 lit. 3 a Załącznika II do tej Dyrektywy oraz w związku z art. 9 i 87 Konstytucji RP poprzez zawężające rozumienie pojęcia "nartostradd", czyli szlaku do jazdy na nartach wyłącznie do trasy narciarstwa zjazdowego;
4. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w związku z nieuwzględnionym w zaskarżonym wyroku naruszeniem przez SKO art 7, 77 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, ponieważ uwadze Sądu I instancji uszło, iż organ odwoławczy nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego i nie wziął pod uwagę wszystkich zgromadzonych w postępowaniu dowodów, w tym zapadłych rozstrzygnięć administracyjnych, świadczących na rzecz stanowiska skarżącego, iż omawiane przedsięwzięcie należy do tak zwanej II grupy ocenowej, o której jest mowa w art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej;
5. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w związku z naruszeniem przez SKO art. 10 § 1 k.p.a. na skutek pozbawienia Stowarzyszenia prawa do zapoznania się z kompletnymi aktami sprawy i złożenia końcowych wniosków przed wydaniem decyzji ostatecznej, co zdaniem skarżącego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (poprzez jego niezastosowanie) w związku z naruszeniem art. 134 § 2 p.p.s.a. z uwagi na niezastosowanie przez WSA uregulowania intertemporalnego dotyczącego przepisów wykonawczych w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co było działaniem na niekorzyść stron skarżących, których skargi Sąd I instancji oddalił.
W przypadku gdyby wymienione wcześniejsze zarzuty nie zostały uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, Stowarzyszenie złożyło zarzut naruszenia przez WSA art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i § 3 ust. 2 pkt 2, 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ponieważ Sąd I instancji (podobnie jak wcześniej Kolegium) nie rozpatrzył jednego z zarzutów, iż omawiane przedsięwzięcie jest bezpośrednio powiązane technologicznie z innym - już istniejącym na [...] wyciągiem narciarskim, który - poza sporem - był i jest nadal zaliczany do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zarazem dla wyciągu nie wydano dotychczas decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji tego obiektu, na terenie którego ma powstać szlak do jazdy na nartach.
Wskazując na powyższe uchybienia, Stowarzyszenie oświadczyło, iż zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie niniejszej skargi na posiedzeniu niejawnym, jak również uwzględnienie przez NSA skargi kasacyjnej poprzez uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie wymienionych skarg oraz uchylenie w całości wymienionej decyzji, a także zasądzenie na rzecz T. od Kolegium zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów poniesionych w I instancji i zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.
Stowarzyszenie wskazało, że Sąd I instancji myli się twierdząc, że w sprawie planowanego szlaku narciarstwa zimowego powinny mieć zastosowanie wskazane w skardze przepisy wykonawcze, które weszły w życie już po wszczęciu postępowania dotyczącego środowiskowych uwarunkowań realizacji dla omawianego przedsięwzięcia, nie zaś przepisy obowiązujące w dacie jego wszczęcia, za czym jednoznacznie przemawia treść § 4 Rozporządzenia RM z dnia 10 września 2019 r. W ocenie T., twierdzenie Sądu I instancji, iż wbrew przytoczonemu przepisowi należy uwzględniać treść tego aktualnie obowiązującego aktu wykonawczego stoi bowiem w jednoznacznej sprzeczności ze znajdującymi się w aktach administracyjnych sprawy trzema rozstrzygnięciami, które wiązały również SKO w zakresie przesądzenia, czy omawiane przedsięwzięcie jest, czy też nie jest mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (opinia RDOŚ z [...] r., sygn. [...] o stwierdzeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia, prawomocne postanowienie Burmistrza Miasta Z. z [...] r., sygn. [...] o stwierdzeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i określeniu zakresu nakazanego do sporządzenia raportu oraz postanowienie RDOŚ z [...] r., sygn. [...] o odmowie uzgodnienia w zakresie ochrony środowiska planowanego przedsięwzięcia - ze względu na jego znaczący wpływ na przedmioty ochrony obszaru sieci Natura 2000 "[...]" ([...]).
Stowarzyszenie podniosło, że Sąd I instancji błędnie odstąpił od uchylenia zaskarżonej decyzji SKO, pomimo iż w trakcie postępowania odwoławczego nie rozpatrzono i nie wzięto pod uwagę wyżej wskazanych rozstrzygnięć administracyjnych, które jako wiążące organy obu instancji, powinny być brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy, w której pozostają w obrocie prawnym rozstrzygnięcia jednoznacznie ze sobą sprzeczne. W ocenie T., stało się tak, ponieważ zaskarżona decyzja Kolegium z 5 października 2018 r., umarzająca ostatecznie dalsze postępowanie I-instancyjne, po uchyleniu odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań znajduje się w opozycji nie tylko do prawomocnego postanowienia Burmistrza Z. z [...] r., którego żadna ze stron postępowania nie zakwestionowała, lecz także z przywołanymi w skardze opinią oraz postanowieniem RDOŚ, organu specjalistycznego, bezsprzecznie uprawnionego do kwalifikacji przedsięwzięć jako mogących znacząco oddziaływać na środowisko, czy też na obszary sieci Natura 2000. Ponadto skarżący uważa, że skoro - jak twierdzi to WSA - w trakcie postępowania odwoławczego zmieniła się kwalifikacja omawianego przedsięwzięcia, to w takiej sytuacji SKO, w ramach postępowania wyjaśniającego (art. 136 § 1 k.p.a.) powinno ponownie zwrócić się do RDOŚ o zasięgnięcie stanowiska tego organu w nowych (zdaniem WSA) okolicznościach prawnych, czego organ odwoławczy nie uczynił.
Zdaniem Stowarzyszenia, w niniejszej sprawie dokonano zbyt zawężającej wykładni pojęcia "przedsięwzięcia", bowiem, jak wynika to z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej, jest to pojęcie o szerokim znaczeniu, nieodnoszącym się tylko do inwestycji natury budowlanej. W świetle art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznano również błędnie, iż dla realizacji szlaku narciarskiego nie będzie konieczne ustalenie warunków zabudowy i tym samym wcześniejsze ustalenie środowiskowych uwarunkowań, co wynika wprost z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej. W tym miejscu wskazano, iż zmiana zagospodarowania terenu będzie polegała na zmniejszeniu powierzchni biologicznie czynnej zajętej aktualnie przez chroniony prawem wspólnotowym gatunek rośliny ([...] - tzw. "[...]") oraz odwiedzanej regularnie przez niedźwiedzie brunatne (gatunek wskazany w Zał. 2 do Dyrektywy Siedliskowej) i powstaniu szlaku narciarskiego, tak więc, w ocenie T., przedsięwzięcie to, planowane na wiele lat, w tym jego oznakowanie, regularne utwardzanie śniegu, jak również udostępnienie dla szerokiej rzeszy publiczności zmieni trwale przeznaczenie tego terenu - ze ścisłej ochrony przyrody, nieudostępnionego dla przebywania ludzi w ruchliwy szlak sportowo-rekreacyjny. Jednocześnie podkreślono, że uchylając odmowę wydaną przez organ I instancji naruszono także, w sposób oczywisty art. 33 ust. 1 pkt 1, u.o.p. oraz art. 81 ust. 2 u.i.o.ś., gdyż SKO, orzekając o umorzeniu postępowania administracyjnego, de facto dopuściło realizację omawianego przedsięwzięcia oddziaływującego znacząco negatywnie na obszar Natura 2000 "[...]" i to bez żadnych ograniczeń, także tych, które pierwotnie były wskazane w sporządzonym raporcie o jego oddziaływaniu na środowisko. Dlatego też skarżący - podsumowując wymienione zarzuty naruszenia prawa materialnego - wskazał na naruszenie zasady przezorności w działaniach, prowadzonych w obszarach sieci Natura 2000, wskazanej w prawie wspólnotowym (art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 6 ust. 3 Dyrektywy Siedliskowej).
W ocenie Stowarzyszenia Sąd I instancji niezasadnie oddalił także wniesiony przez T. zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 § 1 k.p.a., stanowiącego o obowiązku zapewnienia wszystkim stronom postępowania prawa do czynnego udziału w nim, w tym także do wniesienia końcowych wniosków i oświadczeń oraz zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym - jeszcze przed wydaniem decyzji. W ocenie skarżącego, WSA myli się przy uzasadnieniu zajętego w tej sprawie stanowiska, że materiał dowodowy został zgromadzony w całości w trakcie postępowania I-instancyjnego prowadzonego przez Burmistrza, podczas gdy inwestor wniósł od decyzji I-instancyjnej odwołanie, z którym T. nie był w stanie, bez własnej winy się zapoznać przed wydaniem decyzji ostatecznej, z uwagi na brak zakreślenia przez SKO końcowego terminu na tę czynność.
T. zarzucił także Sądowi I instancji, iż zaskarżonym wyrokiem naruszył przepis art. 134 § 2 p.p.s.a. poprzez odstąpienie od regulacji intertemporalnej w związku z niezastosowaniem przez WSA § 4 Rozporządzenia RM z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, pomimo iż postępowanie administracyjne w omawianej sprawie było wszczęte przez Burmistrza przed wejściem w życie tego rozporządzenia wykonawczego. Zdaniem Stowarzyszenia, ponieważ twierdzenie o braku zastosowania tego przepisu padło po raz pierwszy w uzasadnieniu wyroku i nie było wcześniej prezentowane zarówno przez SKO, jak również w odwołaniu wniesionym przez inwestora jest oczywistym, iż takie stanowisko Sądu pogorszyło sytuację procesową stron skarżących, gdyż niezgodnie z przepisami postępowania rozszerzyło - na ich niekorzyść - zakres sporu o zasadniczą, wskazaną przez Sąd I instancji kwestię.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skargi kasacyjne są zasadne i zasługują na uwzględnienie.
Jako usprawiedliwione należy uznać zarzuty obu skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839, dalej: rozporządzenie z 2019 r.).
Zgodnie z tym przepisem "Do przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, zgłoszeń lub uchwał, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1-1b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe".
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z treści powołanego wyżej § 4 rozporządzenia z 2019 r. nie można wyprowadzić wniosku o konieczności stosowania przepisów obowiązujących w dacie wszczęcia przedmiotowego postępowania rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71, dalej: rozporządzenie z 2010 r.).
W ocenie Sądu I instancji uregulowania intertemporalne są w założeniu zorientowane na ochronę spraw będących w toku i ochronę adresata działań jurysdykcyjnych, a co za tym idzie zmiana stanu prawnego nie powinna być uwzględniana, gdy pogarsza sytuację adresata działań jurysdykcyjnych, czy pozbawia możliwości skorzystania z nowych, korzystniejszych rozwiązań normatywnych.
Takie stanowisko Sądu I instancji nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego, ani w doktrynie ani w orzecznictwie. Zasadnie wywiedziono w skargach kasacyjnych, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego czyni bezprzedmiotowym § 4 rozporządzenia z 2019 r. Dodać należy, że nie można w takim rozumieniu zasad stosowania przepisów intertemporalnych dopatrzyć się także racjonalnego wytłumaczenia, co należy rozumieć pod pojęciem rozwiązań normatywnych korzystniejszych dla adresata działań administracyjnych, jeśli w sprawie występuje więcej niż jedna strona, a ich interesy są sprzeczne. Tak sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, występujące w niej bowiem strony nie mają spójnych, niekolizyjnych interesów.
Na marginesie dodać należy, że reguła kolizyjna stosowania prawa względniejszego dla strony może mieć także zastosowanie w prawie administracyjnym, lecz wynika ona wówczas wprost z konkretnego przepisu prawa, np. art. 189c k.p.a. (administracyjne kary pieniężne).
Podkreślić należy, że istota przepisów intertemporalnych polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowego prawa i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 27 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 544/06). Zawierają one reguły intertemporalne, czyli reguły prawne służące rozgraniczeniu czasowych zakresów zastosowania i normowania reżimów dawnego i nowego prawa oraz określaniu wpływu nowej regulacji na stany faktyczne, stosunki prawne oraz skutki powstałe i trwające pod rządami dotychczasowej regulacji.
Brzmienie § 4 rozporządzenia z 2019 r. nie nasuwa żadnych wątpliwości interpretacyjnych i nakazuje do wymienionych w nim postępowań, które zostały wszczęte i niezakończone przed wejściem w życie nowego rozporządzenia, stosować przepisy dotychczasowe. W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte i niezakończone przed wejściem z życie rozporządzenia z 2019 r., a więc zastosowanie mają przepisy rozporządzenia z 2010 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1036/21, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OW 102/21).
Wadliwe stanowisko Sądu I instancji polegające na przyjęciu, że w sprawie nie ma zastosowania § 4 rozporządzenia z 2019 r., a w konsekwencji, że zachodzi konieczność umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość doprowadziło w efekcie do braku rozpoznania sprawy.
W efekcie nie zostały poddane ocenie zarzuty skarg wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i to w odniesieniu do najważniejszych, zasadniczych ich elementów.
Istota tych skarg sprowadzała się do zakwestionowania stanowiska organu administracji, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia oraz że nie jest to przedsięwzięcie zaliczane, zgodnie z rozporządzeniem z 2010 r. do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie można bowiem, jako oceny Sądu I instancji, uznać stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela w tym względzie stanowisko organu, które zostało "wcześniej szczegółowo zreferowane, to też nie ma potrzeby czynienia tego ponownie teraz". Obowiązkiem Sądu I instancji było dokonanie samodzielnej analizy sprawy, a nie poprzestanie na zdawkowej akceptacji rozwiązań przyjętych przez organ administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się także w sposób należyty do pozostałych zarzutów skarg mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Z tych względów jako zasadne należało uznać zarzuty skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Uregulowanie zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z dyspozycją przywołanej powyżej regulacji uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (vide uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10). Sąd ma także obowiązek ustosunkowania się do wszystkich zgłoszonych zarzutów. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów i standardów, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd, bowiem nie zastosował się w do dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich elementów, jakie wskazuje ustawa. Nie daje to rękojmi, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uniemożliwia to również Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wadliwy sposób sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku uniemożliwia kontrolę zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (zarówno procesowych, jak i materialnoprawnych). Ocena taka byłaby bowiem przedwczesna.
Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd I instancji, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zobowiązany będzie sporządzić uzasadnienie spełniające wymogi ustawowe przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a.
O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.