III OSK 2597/24

III OSK 2597/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-03-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6266 Jednostki pomocnicze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III SA/Gl 460/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-07-03
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 170
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 40
art. 35 ust 3, 37b
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś sędzia delegowany WSA Kazimierz Bandarzewski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Katowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 lipca 2024 r. sygn. akt III SA/GI 460/24 w sprawie ze skargi Miasta Katowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 5 kwietnia 2024 r. nr NPII.4131.1.293.2024 w przedmiocie uchwały rady gminy w sprawie zmiany statutu jednostki pomocniczej 1. uchyla zaskarżony wyrok i uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Miasta Katowice kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 3 lipca 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 460/24 oddalił skargę Miasta Katowice (dalej skarżący) na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 5 kwietnia 2024 r. nr NPII.4131.1.293.2024 stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta Katowice z dnia 29 lutego 2024 r. nr LXXIV/1532/24 w sprawie uchwalenia zmian Statutu Dzielnicy [...] (dalej uchwała) w części określonej w § 1 pkt 4 uchwały.
W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w toku oceny legalności przedmiotowej uchwały Wojewoda uznał, iż § 1 pkt 4 uchwały, który dodaje w § 19 załącznika do uchwały zmienianej ust. 9a został podjęty z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, co stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 - pkt 5 w związku z art. 37b ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.) zwanej dalej u.s.g. Zakwestionowana regulacja prawna miała następujące brzmienie: "§ 1. W załączniku do uchwały nr XLI/907/21 Rady Miasta Katowice z dnia 25 listopada 2021 r. w sprawie nadania Statutu Dzielnicy [...] (Dz. Urz. Woj. Śl. poz. 7689), wprowadzić następujące zmiany: 4) w § 19 dodaje się ust. 9a, który otrzymuje brzmienie: "9a. Osobom wchodzącym w skład okręgowej i obwodowej komisji przysługuje zryczałtowana dieta za czas realizacji czynności związanych z przygotowaniem i przeprowadzeniem wyborów, w wysokości ustalonej odrębną uchwałą Rady Miasta Katowice". Według Wojewody zgodne z prawem są tylko takie zapisy statutu jednostki pomocniczej, które wyraźnie zostały w ustawie przewidziane. Jeśli zatem w delegacji art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., zgodnie z którą "statut jednostki pomocniczej określa w szczególności zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej", nie ma wprost przyzwolenia na tworzenie regulacji w zakresie diet dla członków okręgowej i/obwodowej komisji, to skarżący nie ma podstaw do tworzenia prawa miejscowego obejmującego to zagadnienie. Zdaniem skarżącego użycie w przepisie art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. określenia "w szczególności" wskazuje na katalog otwarty spraw, które mają być w statucie jednostki pomocniczej. A skoro tak, to mogą się w nim zaleźć także regulacje dotyczące diet dla członków okręgowej i/obwodowej komisji. Taki sposób wykładni przytoczonego przepisu – według skarżącej - odpowiada istocie konstytucyjnie zagwarantowanej zasadzie samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.
Mając na uwadze tak wyznaczone granice sporu Sąd Wojewódzki, przywołując liczne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, opowiedział się za stanowiskiem według którego, zakres delegacji ustawowej art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. nie obejmuje tworzenia przepisów dotyczących diet dla członków komisji wyborczych. Nie można bowiem wywodzić, że działająca na podstawie ustawy rada miasta ma uprawnienie do uregulowania zasad i trybu wyborów w dzielnicy, to również ma prawo do określenia diet dla członków okręgowej i obwodowej komisji. Wnioskowanie oparte na argumencie a maiori od minus jest nieuprawnione. Organ samorządowy może podejmować jakiekolwiek działania władcze ze skutkiem prawnym, jedynie w przypadku, gdy przepis ustawy na to wyraźnie zezwala. Jednostki samorządu terytorialnego są podmiotami zdecentralizowanymi, samodzielnymi, samorządnymi w swoich działaniach, ale w granicach obowiązującego powszechnie porządku prawnego, zatem nieautonomicznymi i niesuwerennymi poza państwowym porządkiem prawnym. Praca w komisjach wyborczych ma charakter społeczny, a fakt wykonywania określonych czynności nie skutkuje nawiązaniem stosunku pracy z gminą. W związku z czym członkom komisji na tej podstawie nie będą przysługiwać diety, wynagrodzenie lub zwrot innych kosztów. Ustawodawca nie upoważnił organu stanowiącego gminy do kreowania takiego uprawnienia w drodze uchwały, tak jak to uczynił regulacją przepisu art. 5b ust. 11, art. 25 ust. 4, czy art. 37b u.s.g. Wobec braku wyraźnej podstawy prawnej dla rady gminy do ustalenia diet dla członków komisji wyborczych działających w wyborach do organów jednostki pomocniczej, zasadnie za niezgodny z prawem Wojewoda uznał wyżej wskazany przepis uchwały.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto Katowice, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:
1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 170 oraz art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r poz. 935) zwanej dalej P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy to zastosowania tychże przepisów, podczas gdy przepisy te znajdują zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi m.in. na zapadły w analogicznej sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 1785/22, a tym samym Sąd pierwszej instancji winien uznać skargę za zasadną;
2) przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie:
a) art. 165 ust. 2 w związku z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 2 i 4 oraz art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607) zwanej dalej EKSL poprzez ich niezastosowanie i pominięcie zasady samodzielności społeczności lokalnych, a ingerencja Wojewody Śląskiego winna być od tej zasady wyjątkiem i możliwa jest jedynie w zakresie określonym w ustawie i z zachowaniem zasady proporcjonalności. Podczas gdy rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego stanowi przejaw nadmiernej ingerencji wynikającej z wykładni rozszerzającej przepisów prawa;
b) art. 35 Konstytucji RP polegające na niezgodnym z zasadą równości zróżnicowaniu sytuacji prawnej skarżącego kasacyjnie w porównaniu z jednostkami samorządu terytorialnego, przejawiające się w zróżnicowaniu podmiotów prawnych posiadających wspólną cechę relewantną, przez odmienne kształtowanie uprawnień wynikających z ustawy o samorządzie gminnym, tj. uniemożliwienie Miastu Katowice - skarżącemu kasacyjnie - przyznania diet członkom komisji wyborczych do rad jednostek pomocniczych przy jednoczesnym uznaniu takiego uprawnienia w stosunku do innych gmin Województwa Śląskiego;
c) art. 165 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego pominięcie i orzeczenie wbrew konstytucyjnej zasadzie samodzielności jednostki samorządu terytorialnego, a to poprzez uznanie, że w ramach autonomii jednostek samorządu terytorialnego Rada Miasta Katowice nie posiada uprawnień do przyznania diet stanowiących zryczałtowaną rekompensatę kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem obowiązków wobec społeczności lokalnej dla osób pełniących funkcje społeczne w komisjach wyborczych do organów jednostek pomocniczych - Rady Dzielnicy podczas gdy konstytucyjna zasada uprawnia jednostkę samorządu terytorialnego do takiegoż działania;
d) art. 35 ust. 3 w związku z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący ma uprawnienia do wskazywania w statucie jednostki pomocniczej - Dzielnicy wyłącznie przedmiotu spraw wskazanych w przepisach prawa. Podczas gdy literalna i funkcjonalna wykładnia tegoż przepisu wskazuje na otwarty charakter katalogu spraw, które mogą zostać uregulowane w Statucie Dzielnicy oraz poprzez pominięcie uprawnienia Rady Gminy do tworzenia jednostek pomocniczych w celu wypełnienia zasady subsydiarności oraz pominięcie faktu, że status publicznoprawny jednostek pomocniczych wyznaczany jest poprzez uprawnienia publiczne, a więc zdolność do załatwiania określonych spraw, które gmina im przekaże;
e) art. 35 ust. 3 w związku z art. 37b u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy z literalnego brzmienia aktu prawnego wynika, że skarżący ma uprawnienie do uregulowania wyborów w Dzielnicy, w tym do określenia diet dla członków okręgowej i obwodowej komisji.
W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Wniesiono nadto o wystąpienie Naczelnego Sądu Administracyjnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym, czy ograniczenie zasady pomocniczości poprzez brak możliwości uregulowania przez jednostkę samorządu terytorialnego treści statutu wyborów do Rady Dzielnicy Miasta Katowice, w tym poprzez możliwości uregulowania płatności w formie diet na rzecz członków komisji wyborczej, jest zgodne z treścią art. 5 ust. 3 oraz art. 10 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej?
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.
Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
W tej sprawie wniesiona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do oceny zgodności z prawem regulacji przyznającej w statucie jednostki pomocniczej członkom obwodowej i okręgowej komisji wyborczej zryczałtowanej diety za czas związany z przygotowaniem i przeprowadzeniem wyborów do organu jednostki pomocniczej.
Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Przepis ten, w związku z wynikającą z art. 7 Konstytucji RP zasadą praworządności oznacza, że to zakres delegacji ustawowej wyznacza działanie na podstawie i w granicach prawa przy ustanawianiu aktu prawa miejscowego. Działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie organu, który na podstawie konkretnego przepisu prawa jest właściwy i jednocześnie jego działanie oparte jest na przepisie prawa, który daje umocowanie do jego podjęcia (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1042/19).
W doktrynie podnosi się, że upoważnienie do ustanowienia aktu prawa miejscowego powinno mieć źródło w normie kompetencyjnej, która jednocześnie zakreśla ogólne ramy swobody regulacyjnej organu prawodawczego, a w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego można mówić o względnie samodzielnej pozycji lokalnego prawodawcy, który decyduje o merytorycznym kierunku prawa lokalnego. Znajduje to umocowanie w konstytucyjnych zasadach funkcjonowania podmiotów zdecentralizowanych realizujących zadania lokalne we własnym zakresie i na własną odpowiedzialność (art. 15–16, art. 165–166 Konstytucji RP) pod nadzorem sprawowanym według kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP). Upoważnienia te powinny pozostawiać mniejszy margines swobody działania administracji rządowej, niż ma to miejsce w wypadku organów jednostek samorządu terytorialnego (P. Radziewicz, komentarz do art. 94, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, wyd. II, 2023, LEX/el.). Charakter delegacji ustawowych do stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego nie może zawierać szczegółowych wytycznych podmiotowych, przedmiotowych oraz treściowych, a granice upoważnienia wyznacza - z jednej strony - terytorialny zakres działania organów wydających akty prawa miejscowego, a z drugiej strony wymóg zgodności tych aktów z prawem powszechnie obowiązującym (M. Haczkowska, komentarz do art. 94, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. M. Haczkowska, 2014, LEX/el.).
Powyższe oznacza, że przy ocenie legalności aktu prawa miejscowego podstawowe znaczenie ma zakres upoważnienia ustawowego (delegacji ustawowej) stanowiącego podstawę do jego wydania.
Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej. Tryb wyborów oznacza procedurę wyborczą niezbędną do prawidłowego przeprowadzenia samych wyborów. Tryb ten powinien obejmować przede wszystkim etap samego zgłaszania kandydatów, ich rejestrację, powoływanie organów wyborczych i ich procedowanie, samo głosowanie, liczenie głosów i ogłaszanie wyników wyborów, rozpatrywanie protestów wyborczych. Nie są to wszystkie elementy tego trybu, ale niewątpliwie są one istotne. Poza jedynie kilkoma zasadami przeprowadzania wyborów organów jednostek pomocniczych (zakaz wyznaczania wyborów na ten sam termin z innymi wyborami oraz zasady (przymiotniki) wyborcze wymienione w art. 36 ust. 2 i art. 37 ust. 4 u.s.g.), pozostałe kwestie regulacji zasad, a zwłaszcza trybu wyborów do organów jednostki pomocniczej pozostawiono organowi stanowiącemu gminy. Poza ww. przepisami ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca nie uregulował tej materii. Oznacza to, że rada gminy korzysta ze znacznej samodzielności regulując procedurę wyborczą do organów jednostki pomocniczej gminy.
Nie powinno budzić wątpliwości, że w przypadku wyborów powszechnych w pełni dopuszczalne jest powołanie komisji wyborczych celem samego przeprowadzenia wyborów (np. otwarcia lokalu wyborczego, kontroli osób biorących udział w głosowaniu, wydawania kart do głosowania, zamknięcia lokalu wyborczego, itp.). Skoro ustawodawca nie reguluje trybu powoływania takich komisji wyborczych, ani ich pracy, a tym samym jest to materia, która w razie potrzeby powinna znaleźć się w statucie jednostki pomocniczej. Samo przeprowadzenie wyborów do jednostki pomocniczej w drodze wyborów powszechnych wymaga też wydatkowania publicznych środków finansowych, zabezpieczonych na ten cel w budżecie danej gminy. Podstawą do ich uruchomienia będzie akt zarządzający wyboru do organu jednostki pomocniczej gminy. Środki te mogą być wydatkowane np. na drukowanie kart wyborczych, zakup urn wyborczych, ewentualnie przygotowanie pomieszczeń do przeprowadzenia wyborów, itp. Takie środki mogą być także wydatkowane na wynagrodzenia osób powołanych do komisji wyborczych za ich pracę w czasie wyborów. Skoro w każdej innej procedurze wyborczej (wyborów samorządowych, parlamentarnych, prezydenckich, itd.) są powoływane komisje wyborcze i za pracę w takich komisjach jej członkom przysługuje wynagrodzenie za taką pracę określane jako diety, to nie powinno budzić wątpliwości, że także tryb przeprowadzenia wyborów do organów jednostek pomocniczych zarówno może przewidywać powoływanie komisji wyborczych, jak i ustalenie członkom tych komisji wynagrodzenia za ich pracę. Nie jest to obowiązek, ale możliwość wynikającą z obowiązku uregulowania w statucie jednostki pomocniczej w całości trybu wyboru organów jednostki pomocniczej. Rada gminy korzysta w tym zakresie z samodzielności aż do granic wyraźnej regulacji ustawowej. Skoro ustawodawca trybu takich wyborów nie reguluje, ani też nie reguluje powoływania komisji wyborczych i ewentualnego wynagradzania ich członków, to taka regulacja nie jest niedopuszczalna.
Takie wynagrodzenie najczęściej określane mianem diety nie stanowi diety w rozumieniu art. 37b u.s.g. Dieta z powołanego przepisu ma charakter fakultatywny i może być przyznawana członkom organów wykonawczych jednostek pomocniczych gminy, członkom wybieralnych organów stanowiących takich jednostek oraz członkom rady sołeckiej. Dieta wynikająca z art. 37b u.s.g. przybiera formę rekompensaty za utracone zarobki w związku z wykonywaniem obowiązków wynikających z pełnienia mandatu w organach jednostki pomocniczej gminy i nie stanowi ona elementu trybu wyborczego. Natomiast dieta członków komisji wyborczych stanowi wynagrodzenie za ich konkretną pracę i jest to część trybu wyborczego. Ustawodawca poprzez szeroki zakres samodzielności przyznanej radom gmin na regulację trybu i zasad wyborów do organów jednostek pomocniczych nie wyłączył możliwości także przyznania członkom komisji wyborczych diet. Samo przyznanie diety członkom komisji wyborczych w wyborach do organów jednostek pomocniczych gmin, ani też ich wypłata nie stanowi o władczych formach działania organów samorządu, wymagających dla swojej podstawy wydania decyzji administracyjnej lub innego indywidualnego jurysdykcyjnego aktu administracyjnego. Nic takiego, tj. władczej formy działania dotyczące wypłaty diet nie zawierają przepisy uchwały objęte tą sprawą. Tak jak to zostało już wskazane, każde wybory do jednostek pomocniczych wymagają poniesienia wydatków z budżetu gminy i zasadniczo ani wydatki np. na druk ogłoszeń, druk kart do głosowania czy zakup urn wyborczych nie są ponoszone na podstawie czynności władczych.
Regulacja diet dla członków takich komisji nie stanowi także przejawu wnioskowania a maiori ad minus. Wnioskowanie a maiori ad minus mogłaby być stosowane wtedy, gdyby rada gminy mając ustawowe upoważnienie do stanowienia całej procedury wyborczej (maiori) uznała, że wystarczającym jest uregulowanie tylko fragmentu tej procedury (minus). Wnioskowanie a maiori ad minus oznacza przecież, że skoro można uregulować więcej, to tym bardziej można uregulować mniej (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 248-251). Tak jednak w tej sprawie nie jest. Fakultatywna możliwość uregulowania diet dla członków komisji wyborczych w wyborach do organów jednostek pomocniczych stanowi część regulacji samej procedury wyborczej i jeżeli - tak jak to ma miejsce w tej sprawie – Rada Miasta Katowice uregulowała całą procedurę wyborczą do organów Dzielnic jako jednostek pomocniczych, to dopuszczalnym było w ramach tej procedury ustalenie diet dla członków komisji wyborczych.
Nie można też przyjąć za Sądem pierwszej instancji, że praca członków komisji wyborczych musi mieć charakter społeczny (bezpłatny), a to dlatego, że nic takiego nie wynika z żadnego przepisu prawa. Nie jest więc dopuszczalne zarzucenie samorządowi naruszenia zasady społecznego wykonywania pracy w komisjach wyborczych, jeżeli żaden przepis tego w taki sposób nie reguluje. Kontrola aktów prawnych organów samorządu czy to na etapie postępowania nadzorczego, czy też kontroli sądu administracyjnego oparta jest o kryterium legalności, a więc tylko wtedy kontrolowany przepis aktu prawa miejscowego podlega stwierdzeniu nieważności, jeżeli organ nadzorczy lub sąd administracyjny wskaże na naruszony aktem prawa miejscowego konkretny przepis ustawy. Żadnego domniemania w tym zakresie nie można stosować.
Ponadto nie można pominąć i tego, że społeczny charakter pracy członków w komisji wybiorczej w wyborach rad dzielnic jednostek pomocniczych w Katowicach doprowadził do paraliżu ich funkcjonowania. Nie znaleziono chętnych do społecznej pracy w takich komisjach. Fakt ten ma charakter notoryjny [za np. https://mieszkancydlakatowic.pl/koniec-rad-dzielnic-w-katowicach/ (dostęp 24.03.2026); http://rjp19.katowice.pl/ (dostęp 24.03.2026); https://slaskaopinia.pl/2025/01/10/z-katowic-znikaja-rady-dzielnic-wszystko-przez-konflikt-prawny/ (dostęp 24.03.2026)]. Wprawdzie same dzielnice jako jednostki pomocnicze w Mieście Katowice nie zostały zlikwidowane, to jednak od końca marca 2025 r. nie funkcjonują już rady dzielnic, ponieważ nie zdołano przeprowadzić do nich wyborów. Brak zaś funkcjonowania organu stanowiącego na poziomie jednostki pomocniczej oznacza, że i sama jednostka przestaje wykonywać swoje jakiekolwiek zadania. Skoro wymóg społecznego udziału mieszkańców w komisjach wyborczych w wyborach do jednostek pomocniczych nie przyniósł żadnych efektów, a w szczególności mieszkańcy nie zgłosili się jako chętni do udziału w tych komisjach jako wolontariusze, to taka okoliczność dodatkowo uzasadnia stwierdzenie, że nie stanowiła naruszenia prawa regulacja przewidująca jednorazowe wynagrodzenie za pracę w takich komisjach wyborczych. Jak już zostało to wskazane, praca w komisjach wyborczych stanowi istotą część trybu przeprowadzenia wyborów, a żaden przepis nie zakazuje, aby regulacja w tym zakresie nie mogła obejmować wydatkowania środków publicznych obejmujących w istocie przeprowadzenie samych wyborów.
Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił również znaczenie wykładni art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. w odniesieniu do realizacji zadania własnego samorządu, jakim jest
wspieranie i upowszechnianie idei samorządowej, w tym tworzenie warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej (art. 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g.). Jest to istotna wartość, która powinna być chroniona, a prowadziłoby do jej likwidacji wymaganie, aby członkowie komisji wyborczych pełnili swoje obowiązki jedynie wolontariacko. Znajduje to uzasadnienie w treści art. 8 ust. 3 EKSL, zgodnie z którym kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Środki ingerencji nadzorczej mają także uwzględniać interesy społeczności, a niewątpliwie jednym z istotniejszych jest rozwijanie idei samorządowej dla najmniejszych społeczności lokalnych.
Nie można też uznać, że skoro Sąd pierwszej instancji uznaje samorząd terytorialny za formę decentralizacji administracji publicznej posiadającej samodzielność, to stanowienie aktu prawa miejscowego na podstawie wyraźnej delegacji ustawowej zawartej w art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. stanowiłoby o suwerennym charakterze organów tego samorządu. Suwerenność w tym zakresie oznaczałaby prawo do samodzielnego bez poszukiwania delegacji ustawowej stanowienia aktów prawa przez organy samorządu terytorialnego o randzie równej ustawom. W żaden sposób nie można stwierdzić, aby objęty tą sprawą § 1 pkt 4 uchwały Rady Miasta Katowice z dnia 29 lutego 2024 r. nr LXXIV/1532/24 w sprawie uchwalenia zmian Statutu [...] jak i sama ta uchwała stanowiła akt prawny równy ustawie i Rada Miasta Katowice wywodziła prawa do bycia reprezentantem Suwerena z art. 4 Konstytucji RP.
Zgodnie z konstytucyjną zasadą decentralizacji samorządu terytorialnego wskazującą na jego pozycję w strukturze organów władzy publicznej, organy samorządu wykonując zadania publiczne powinny korzystać z jak najszerszej samodzielności. Tak zaprezentowany pogląd stanowi kontynuację stanowiska zawartego w wyroku NSA z 4 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 1785/22.
Istotą samorządu jest działanie w granicach względnej samodzielności wyznaczanej przez normy ustawowe. Regulacja funkcjonowania samorządu nie powinna upodabniać go do administracji rządowej działającej nie tylko na podstawie prawa, ale także w sposób niesamodzielny. Wręcz przeciwnie w oparciu o art. 94 Konstytucji RP delegacja ustawowa do wydania aktu prawa miejscowego powinna określać tylko właściwy organ oraz zakres danej regulacji, a nie szczegółowe wytyczne. Tym samym skoro ustawodawca w art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. zobowiązał radę gminy w przypadku tworzenia jednostki pomocniczej do uregulowania zasad i trybu wyborów organów takiej jednostki, to nie można uznać, że do regulacji jakiegoś fragmentu z tego trybu wymagane jest dodatkowe upoważnienie ustawowe.
Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że część z tych zarzutów jest w pełni zasadna.
Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji zasady samodzielności wynikającej z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi podstawę do określania samodzielności samorządu w wielu jej aspektach, w tym także w zakresie stanowienia prawa. Samodzielność ta nie oznacza domniemania podstawy do stanowienia prawa, ale nakłada na ustawodawcę obowiązek takiego określania zakresu uregulowania określonych spraw przez organy samorządu, aby zawsze miały one jakiś zakres samodzielności pozwalający na ich dostosowanie do lokalnych warunków. Przesłankę znacznej samodzielności regulacji spełnia art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. ponieważ upoważnia on do regulacji trybu wyborów organów jednostki pomocniczej z szerokim zakresem samodzielności w tej materii.
Rację ma strona skarżąca kasacyjnie zarzucając Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 35 ust. 3 u.s.g. w związku z art. 37b u.s.g. Rada Miasta Katowice miała prawo do regulacji w statucie jednostki pomocniczej diet dla członków komisji wyborczych. Ustalanie diet dla członków takich komisji nie wynika z tego, że zakres regulacji objętej art. 35 ust. 3 u.s.g. jest przykładowy. Nie należy poszukiwać tej podstawy w tym, że statut takiej jednostki obejmuje także regulacje wprost w nim nie wymienione.
Zasadny jest także zarzut niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 165 ust. 2 w związku z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1, art. 4ust. 2 i 4 oraz art. 8 ust. 3 EKSL. Statuty jednostek pomocniczych gmin stanowią część ustroju wewnętrznego gminy, a tym samym regulacja tego ustroju korzysta z szerokiej legitymacji konstytucyjnej zawartej w tym przepisie (będącej w istocie upoważnieniem do uregulowania tej materii w aktach prawa miejscowego) o ile nie narusza to wyraźnym zakazów zawartych w ustawach. Tym samym skoro art. 169 ust. 4 Konstytucji RP stanowi, że ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, to sama Konstytucja zakreśla szeroki zakres samodzielności w tej materii i nie ma potrzeby poszukiwania szczegółowych podstaw do uregulowania konkretnych kwestii ustroju wewnętrznego jednostek samorządu.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 EKSL samorząd lokalny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. Zawarta w tym przepisie koncepcja samorządu lokalnego, aczkolwiek niepełna, to jednak wskazuje na wyraźną pozycję samorządu posiadającego prawo do samodzielnego regulowania zasadniczej części spraw publicznych w granicach określonych prawem. Oznacza to, że w pełni dopuszczalną formą upoważnienia samorządu do "kierowania i zarządzania" sprawami publicznymi jest także ogólniejsze formowanie delegacji ustawowych, a nie jedynie kazuistyczne i szczegółowe upoważnienia dla każdej sprawy będącej przedmiotem regulacji.
Zakres działania samorządu gminnego wprost wynika z art. 4 ust. 2 EKSL, zgodnie z którym społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy. Jeżeli sprawa jest przekazana do regulacji przez samorząd, tak jak ma to miejsce w przypadku art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. w zakresie regulacji zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, to zgodnie z ww. przepisem samorząd ma swobodę w tym zakresie aż do granic naruszenia prawa lub kompetencji innego organu władzy.
Jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 8 ust. 3 EKSL wprowadzający kryterium proporcjonalności w zakresie kontroli samorządu. Zgodnie z tym przepisem kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Tym samym nawet naruszenie prawa przez organ samorządu nie zawsze uzasadnia podejmowanie takich samych środków nadzoru. Zawsze należy wyważać zakres naruszenia prawa oraz charakter i rodzaj spraw oraz ich znaczenie dla danej społeczności. W tej sprawie organ nadzoru znacząco przekroczył kryterium proporcjonalności, ponieważ zaskarżone do Sądu pierwszej instancji rozstrzygniecie nadzorcze wadliwie stwierdzało nieważność § 1 pkt 4 uchwały. Nie miało w tym zakresie miejsca naruszenie prawa, które uzasadniałoby wydanie aktu nadzoru.
Nie jest natomiast w tej sprawie zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 170 i art. 171 P.p.s.a.
Zgodnie z art. 170 P.p.s.a. prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W tej sprawie nie zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe. Wprawdzie strona skarżąca kasacyjnie za takowe uważa prawomocny wyrok NSA z 4 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 1785/22, ale wyrok ten zapadł nie w tej sprawie. Kwestia podobieństwa stanów faktycznych lub nawet stosowanych przepisów prawa w dwóch sprawach nie oznacza jeszcze związania prawomocny wyrokiem w innej sprawie w stosunku do tej, w której wyrok ten zapadł.
Tym samym nie został także przez Sąd pierwszej instancji naruszony art. 171 P.p.s.a. zgodnie z którym prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.
Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie wadliwej wykładni art. 35 Konstytucji RP jest w tej sprawie bezzasadny. Artykuł ten obejmuje konstytucyjną ochronę mniejszości narodowych i etnicznych. Kwestie te nie są w ogóle objęte przedmiotem tej sprawy. Być może celem strony skarżącej kasacyjnie było sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącej naruszenia art. 32 Konstytucji RP, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie może zmieniać lub w inny sposób poprawiać zarzutu kasacyjnego.
Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 5 ust. 1 i 2 u.s.g. Zgodnie z tymi przepisami rada gminy w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy, może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla, miasto jako jednostkę pomocniczą i inne.
Przedmiotem tej sprawy nie jest samo uprawnienie do tworzenia jednostki pomocniczej przez radę gminy ani tryb podjęcie uchwały tworzącej taką jednostkę, ale treść statutu jednostki pomocniczej. Tym samym zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 i 2 u.s.g. także nie jest zasadny.
Nie zasługiwał także na uwzględnienie wniosek strony skarżącej kasacyjnie o wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym. Zgodnie z art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.) dalej TFUE, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym: a) o wykładni Traktatów i b) o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zachodzi. W tej sprawie nie stosuje się ani art. 5 ust 3 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/30, ze zm.) dalej jako TUE, ani też art. 10 ust. 3 TUE.
Zgodnie z art. 5 ust. 3 TUE stosownie do zasady pomocniczości, w dziedzinach, które nie należą do wyłącznej kompetencji Unii Europejskiej, Unia podejmuje działania tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele zamierzonego działania nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez Państwa Członkowskie, zarówno na poziomie centralnym, jak i regionalnym oraz lokalnym i jeśli ze względu na rozmiary lub skutki proponowanego działania możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Unii. Instytucje Unii stosują zasadę pomocniczości zgodnie z Protokołem w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności. Parlamenty narodowe czuwają nad przestrzeganiem zasady pomocniczości zgodnie z procedurą przewidzianą w tym Protokole.
Przedmiot tej sprawy dotyczy legalności statutu jednostki pomocniczej w zakresie dopuszczalności określenia diet członkom komisji wyborczych w wyborach organu jednostki pomocniczej i nie jest to w żadnym zakresie kompetencja ani zadanie organów Unii Europejskiej. Zakres i skutki regulacji objętej tą sprawą nie mają takiego charakteru, aby te kwestie mogły być przejmowane przez organy unijne.
Z kolei zgodnie z art. 10 ust. 3 TUE każdy obywatel ma prawo uczestniczyć w życiu demokratycznym Unii, a decyzje są podejmowane w sposób jak najbardziej otwarty i zbliżony do obywatela. Także i ten przepis nie ma zastosowania w tej sprawie.
Tym samym skoro ani art. 5 ust. 3 TUE, ani też art. 10 ust. 3 TUE nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy, to nie zaistniała podstawa do skierowania pytania prejudycjalnego do Sądu Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Zgodnie z już powołanym art. 267 TFUE sąd krajowy może skierować pytanie prejudycjalne do Sądu Sprawiedliwości Unii Europejskiej, jeżeli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku. W tej sprawie taka sytuacja nie zaistniała, ponieważ dla rozstrzygnięcia tej sprawy nie jest konieczna wykładnia aktów prawnych przyjętych przez organy i instytucje Unii Europejskiej.
Z powyższych względów na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 148 i art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i po rozpoznaniu skargi Miasta Katowice uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 5 kwietnia 2024 r. nr NPII.4131.1.293.2024.
Organ nadzoru wadliwie uznał, że treść § 1 pkt 4 uchwały z dnia 29 lutego 2024 r. Rady Miasta Katowice nr LXXIV/1532/24 w sprawie uchwalenia zmian Statutu Dzielnicy [...] narusza prawo w istotnym zakresie. Przepis ten przyznający zryczałtowane diety członkom komisji okręgowej i obwodowej za czas realizacji czynności związanych z przygotowaniem i przeprowadzeniem wyborów stanowi fragment regulacji obejmującej tryb przeprowadzenia wyborów, do której odnosi się art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. Dopuszczalnym więc było uregulowanie tej kwestii w statucie jednostki pomocniczej.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, stronie która wniosła tę skargę należą się niezbędne koszty postępowania od organu, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W tej sprawie należało od Wojewody Śląskiego zasądzić na rzecz Miasta Katowice kwotę 720 złotych stanowiących zwrot kosztów postępowania sądowego. Koszty te obejmują wynagrodzenie radcy prawnego będącego pełnomocnikiem strony skarżącej kasacyjnie obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118).