III OSK 2588/22

III OSK 2588/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III SA/Łd 441/22 - Wyrok WSA w Łodzi z 2022-07-26
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 559
art. 91 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2021 poz 2490
art. 15 ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 13 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 lipca 2022 roku, sygn. akt III SA/Łd 441/22 w sprawie ze skargi Gminy G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 1 uchwały Nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] marca 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej z terenu Gminy G. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy G. na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 26 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 441/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy G. (dalej: "Gmina") na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego (dalej: "Wojewoda") z [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności § 1 uchwały Rady Gminy G. (dalej: "Rada Gminy") z [...] marca 2022 r. Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej z terenu Gminy G. – oddalił skargę.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] kwietnia 2022 r. nr [...] Wojewoda działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 i 583 – dalej: "u.s.g.") stwierdził nieważność § 1 uchwały Rady Gminy z [...] marca 2022 r. Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej z terenu Gminy G.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda podał, że na mocy § 1 ww. uchwały Rada Gminy ustaliła wysokość ekwiwalentu pieniężnego przysługującemu strażakowi ratownikowi ochotniczej straży pożarnej z terenu Gminy G. za udział: w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej - w wysokości 14,00 zł (pkt 1), w szkoleniu lub ćwiczeniu - w wysokości 8,00 zł (pkt 2). Wojewoda stwierdził, że powyższym przepisem Rada Gminy dokonała niedopuszczalnej modyfikacji regulacji ustawowej zawartej w art. 15 ust. 2 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. poz. 2490 z późn. zm., dalej: u.o.s.p.), określając, że ekwiwalent przysługuje "za udział", tymczasem art. 15 ust. 2 u.o.s.p. stanowi, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego powinna być naliczana za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. W ocenie Wojewody, Rada Gminy przyjmując określenie "za udział" wprowadza dowolność uznania momentu (zdarzenia) uprawniającego do wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego, bowiem pojęcie to, zdaniem Wojewody, jest szersze od regulacji przyjętej przez ustawodawcę. Przyjęcie samego zapisu "za udział" może zostać odczytane za ograniczenie uprawnienia do ekwiwalentu. Powyższe stanowi zaś istotne naruszenie prawa, gdyż modyfikacja regulacji ustawowych przez przepisy uchwały może prowadzić do interpretacji odmiennej bądź sprzecznej z intencjami ustawodawcy.
W skardze do WSA na powyższą uchwałę Rada Gminy zarzuciła naruszenie:
1. art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności § 1 uchwały Rady Gminy G. z [...] marca 2022 r. Nr [...], błędnie przyjmując, że:
1) § 1 ww. uchwały istotnie narusza prawo poprzez brak zawarcia pełnego brzmienia sposobu naliczania ekwiwalentu wynikającego z art. 15 ust. 2 u.o.s.p., podczas gdy zasadą jest zakaz stosowania w uchwale powtórzeń ustawowych;
2) Rada Gminy dopuściła się modyfikacji regulacji ustawowej wskazując, że ekwiwalent przysługuje "za udział", zaś w ocenie organu nadzoru wysokość ekwiwalentu pieniężnego powinna być naliczana za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu jednostki ochotniczej straży pożarnej, podczas gdy ekwiwalent w rozumieniu art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. przysługuje za udział za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu jednostki ochotniczej straży pożarnej i nie należy naprzemiennie stosować pojęć zawartych w art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p.;
3) sformułowanie "za udział" wprowadza dowolność uznania momentu (zdarzenia) uprawniającego do wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP, podczas gdy pojęcia "za udział" odnosi się do "uczestnictwa", o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.o.s.p., zaś zdarzenie uprawniające do wypłacenia ww. ekwiwalentu wynika bezpośrednio z ustawy, tj. art. 15 ust. 2 u.o.s.p.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że sformułowany przez Wojewodę zarzut dotyczący niezgodności § 1 uchwały z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. oraz towarzysząca temu argumentacja zasługują na aprobatę.
WSA podzielił zastrzeżenia Wojewody, że przyjęte na gruncie § 1 uchwały sformułowanie "za udział" w połączeniu z dookreśleniem wysokości przysługującego strażakowi ochotnikowi wynagrodzenia, poprzez ustalenie jego sztywnej kwoty, pomijając przy tym wskazanie, że naliczenie wynagrodzenia następuje przy zastosowaniu zasady, że kwota taka należy się za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, stanowi niedopuszczalną modyfikację art. 15 ust. 2 u.o.s.p. WSA w pełni podzielił i przyjął za własną argumentację Wojewody, że sposób redakcji § 1 uchwały może prowadzić do interpretacji odmiennej, a nawet sprzecznej z zamierzeniem ustawodawcy, bowiem czytany literalnie prowadzi w istocie do takiego skutku, że przewidziana w tym przepisie kwota stanowi całe wynagrodzenie strażaka ochotnika OSP z tytułu uczestniczenia w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej w wysokości albo szkoleniu lub ćwiczeniu, a nie wynagrodzenie godzinowe. To zaś wypacza sens regulacji ustawowej, z której wypływa jednoznaczna dyrektywa co do sposobu naliczania przysługującego strażakowi wynagrodzenia i co stanowi jednocześnie o istotnym naruszeniu kwestionowanym przepisem uchwały unormowania ustawowego.
WSA stwierdził, że cały wywód skargi dotyczący semantycznego sporu związanego z pojęciem "udział", jakoby błędnie zinterpretowanego przez Wojewodę należy uznać za chybiony, bowiem Wojewoda nie podnosił w tym zakresie żadnych zarzutów, a jedynie wskazywał, że poprzez zastosowanie takiego sformułowania, przy jednoczesnym pominięciu w przepisie uchwały ustawowo uregulowanego sposobu określenia docelowej kwoty ekwiwalentu, dochodzi do sprzeczności między treścią uchwały a przepisem ustawy.
WSA podkreślił, że podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, lokalny prawodawca musi ściśle uwzględnić wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie bowiem od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co zwykle stanowi istotne naruszenie prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły (literalny). Jeśli zatem lokalny prawodawca wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, to dochodzi wówczas do przekroczenia kompetencji, a więc do istotnego naruszenia prawa, co stanowi wystarczający powód do stwierdzenia nieważności przepisu uchwalonego w takich warunkach. WSA nie podzielił w powyższym zakresie argumentu, że za pominięciem w spornym przepisie uchwały ustawowego sposobu docelowego określania wysokości ekwiwalentu miały przemawiać względy "poprawności legislacyjnej" polegające na niepowtarzaniu w akcie prawa miejscowego regulacji ustawowej. WSA zauważył, w ślad za orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że bezpośrednio z wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa nie można wyprowadzić normy, która w sposób jednoznaczny wykluczałaby powtórzenie w przepisie aktu normatywnego wydanego przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego przepisu ustawowego, jeżeli nie prowadzi to w żaden sposób do sprzeczności z przepisami ustawy upoważniającej.
W ocenie WSA w rozpoznawanym przypadku nie doszło do naruszenia § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", albowiem powtórzenie fragmentu przepisu ustawy nie stanowiłoby a priori powtórzenia, o jakim mowa w ww. regulacji, która co do zasady odnosi się do zakazu powielania przepisów ustawowych in extenso, podczas gdy w rozpoznawanym przypadku nie można mówić o takiej sytuacji. Nie stanowi bowiem powtórzenia regulacji ustawowej, w rozumieniu § 137 ww. rozporządzenia, takie zaczerpnięcie fragmentu przepisu ustawy, które ma na celu dopełnienie materii przekazanej do uregulowania przez lokalnego prawodawcę, czyniąc całość spójną, kompletną i czytelną dla adresata normy zawartej w tak skonstruowanym przepisie aktu prawa miejscowego.
WSA zaznaczył, że uchwała, której przepis Wojewoda zakwestionował w postępowaniu nadzorczym jest aktem prawa miejscowego. Przepisy tej uchwały stanowią podstawę dla strażaków ratowników OSP do występowania względem gminy z roszczeniem o wypłatę ekwiwalentu w określonej wysokości, płatnego z jej budżetu. Nie jest zatem obojętne, w jaki sposób zostaną zredagowane przepisy omawianego aktu, w szczególności zaś muszą one spełniać warunek określoności, a więc powinny być sformułowane poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego, precyzyjnie oraz jasno, czyli zrozumiale dla ich adresata, niezależnie od tego, czy jest nim podmiot profesjonalny czy podmiot nieprofesjonalny.
Rada Gminy wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając to orzeczenie w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a.") zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art. 148 p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że:
1) § 1 ww. uchwały istotnie narusza prawo poprzez brak zawarcia pełnego brzmienia sposobu naliczania ekwiwalentu wynikającego z art. 15 ust. 2 u.o.s.p., podczas gdy zasadą jest zakaz stosowania w uchwale powtórzeń ustawowych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania przez WSA (za organem nadzoru) istotnego naruszenia prawa;
2) Rada Gminy dopuściła się modyfikacji regulacji ustawowej wskazując, że ekwiwalent przysługuje "za udział", zaś w ocenie WSA wysokość ekwiwalentu pieniężnego powinna być naliczana za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu jednostki ochotniczej straży pożarnej, podczas gdy ekwiwalent w rozumieniu art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. przysługuje za udział za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu jednostki ochotniczej straży pożarnej i nie należy naprzemiennie stosować pojęć - jak czyni to WSA za organem nadzoru - zawartych w art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p.;
3) sformułowanie "za udział" wprowadza dowolność uznania momentu (zdarzenia) uprawniającego do wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP, podczas gdy pojęcie "za udział" odnosi się do "uczestnictwa", o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.o.s.p., zaś zdarzenie uprawniające do wypłacenia ww. ekwiwalentu wynika bezpośrednio z ustawy tj. art. 15 ust. 2 u.o.s.p.,
- co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi Gminy, podczas gdy WSA winien wydać orzeczenie uwzględniające skargę Gminy na zaskarżony akt nadzoru i uchylić ten akt.
Wobec powyższego Rada Gminy wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rada Gminy przedstawiła argumentację na poparcie postawionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Ocena wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wymaga uprzedniego przedstawienia normatywnych rozwiązań systemowych, kształtujących uprawnienie strażaka ratownika OSP do otrzymania ekwiwalentu za uczestnictwo
w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu.
Przepisem bazowym, stanowiącym źródło uprawnienia do otrzymania ekwiwalentu jest art. 15 ust. 1 u.o.s.p., który stanowi: "[s]trażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny.".
Z cytowanego przepisu wynika, że każdy strażak ratownik OSP z chwilą zakończenia udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu (dalej
w skrócie: "działaniu ratowniczym") jest uprawniony do ekwiwalentu pieniężnego.
Stosownie do postanowień art. 15 ust. 2 u.o.s.p. "[w]ysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy."
Cytowany przepis nie jest treściowo jednoznaczny, niemniej przy wykorzystaniu podstawowych narzędzi wykładni, można zrekonstruować dyrektywę, która będzie urzeczywistniać założenia prawodawcy.
Po pierwsze, należy zwrócić uwagę, że ustalenie ekwiwalentu pieniężnego przysługującego strażakowi ratownikowi za uczestnictwo w działaniu ratowniczym następuje dwuetapowo. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego powinna być ustalona przez radę gminy, nie rzadziej niż raz na dwa lata, w wysokości respektującej limity przewidziane w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Uchwała ustalająca wysokość ekwiwalentu za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, wyraża więc określoną stawkę ekwiwalentu, która ma charakter generalny i abstrakcyjny w tym znaczeniu, że abstrahuje od konkretnych okoliczności podmiotowo-przedmiotowych, w których strażak uzyskuje uprawnienie do tego świadczenia. Ta cecha podjętej przez radę gminy uchwały na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. pozwala na przypisanie jej przymiotu aktu prawa miejscowego. Jest oczywiste, że uchwała podjęta na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nie określa konkretnej kwoty ekwiwalentu, jaką otrzymuje strażak ratownik OSP
w związku z uczestnictwem w konkretnym działaniu ratowniczym. Wysokość tej kwoty uzależniona jest bowiem od liczonego w godzinach przedziału czasu, jaki strażak ratownik OSP poświęcił na uczestnictwo w działaniu ratowniczym. Art. 15 ust. 2 u.o.s.p. zastrzega bowiem expressis verbis, że wysokość ekwiwalentu nalicza się "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Posługując się terminologią przyjętą przez ustawodawcę należy zatem odróżnić "ustalenie wysokości ekwiwalentu" od "naliczenia wysokości ekwiwalentu". Ustalenie wysokości ekwiwalentu należy do rady gminy, która w podjętej na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uchwale ma obowiązek określić kwotową wysokość stawki za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa strażaka ratownika OSP
w działaniu ratowniczym. Naliczenie wysokości ekwiwalentu ma natomiast charakter konkretny i aposterioryczny. Jest to działanie podejmowane wobec konkretnego strażaka, po zakończonym działaniu ratowniczym, polegające na przemnożeniu stawki ekwiwalentu ustalonej przez radę gminy przez liczbę godzin odzwierciedlających czas uczestnictwa strażaka w tym działaniu.
Z powyższego wynika zatem, że podjęta na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uchwała musi ustalać stawkę ekwiwalentu przy zachowaniu następujących rygorów: 1) stawka ekwiwalentu musi być określona kwotowo; 2) wysokość stawki ekwiwalentu nie może być wyższa od 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego; 3) stawka ekwiwalentu ustalana jest za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej; 4) stawka ekwiwalentu ustalana jest za uczestnictwo w działaniu ratowniczym; 5) stawka ekwiwalentu ustalana jest nie rzadziej niż raz na dwa lata.
Należy zwrócić uwagę na dwa zagadnienia. Pojęcie "uczestnictwa" użyte przez ustawodawcę w art. 15 ust. 1 u.o.s.p. odzwierciedla określony przedział czasu,
w którym strażak ratownik OSP pozostaje zaangażowany w działania ratownicze. Ustawodawca zdecydował się dookreślić moment rozpoczęcia owego uczestnictwa, zastrzegając, iż jest nim "zgłoszenie wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej" (art. 15 ust. 2 u.o.s.p.). Doprecyzowanie tej kwestii na poziomie ustawowym zasadniczo powinno czynić zbędnym normowanie jej w uchwale ustalające wysokość ekwiwalentu. Upoważnienie do ustalenia wysokości ekwiwalentu zawarte w treści
art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nie umocowuje bowiem do określenia zakresu uprawnienia do tego ekwiwalentu. Materia ta została unormowana na poziomie ustawowym. Nie oznacza to jednak, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Gminy, że w treści uchwały ustalającej wysokość ekwiwalentu nie mogą znaleźć się postanowienia powtarzające treść art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.o.s.p., w zakresie w jakim precyzują, że ekwiwalent przysługuje za uczestnictwo w działaniach ratowniczych, za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że realizacja konstytucyjnej zasady działania na podstawie i w granicach prawa nie oznacza restrykcyjnego zakazu powtórzeń przepisów ustawowych w aktach prawa miejscowego. Takie powtórzenia należy traktować jako superfluum normatywne, a więc nieszkodliwe powielenie przepisu ustawowego w akcie prawa miejscowego nakierowane na poprawę jego czytelności
i komunikatywności - superflua admittere securius est, quam necessaria omittere (bezpiecznej jest dopuścić rzeczy zbyteczne aniżeli opuścić rzeczy konieczne).
Rację ma organ nadzoru, że treść kwestionowanej uchwały z [...] marca 2022 roku nie pozwala przyjąć, iż właściwie realizuje upoważnienie normotwórcze z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Jej treść rodzi zasadniczą niepewność, czy ustalone kwoty ekwiwalentu za udział w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej oraz w szkoleniu lub ćwiczeniach przysługują za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu
z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Redakcja § 1 pkt 1 i pkt 2 uchwały narzuca taki sposób ich rozumienia, w którym określony w uchwale ekwiwalent ma charakter całościowy, kompletny, stanowi "kwotę do wypłaty", co jest sprzeczne z przyjętym rozumieniem art. 15 ust. 1 ust. 2 u.o.s.p.
Podzielić należy również i te zastrzeżenia, które odnoszą się do wskazania
w uchwale, że ekwiwalent przysługuje za "udział" w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej oraz w szkoleniu lub ćwiczeniach. Ustawodawca w treści art. 15 ust. 1 u.o.s.p. nie posłużył się terminem "udział", lecz terminem "uczestnictwo". Skorzystanie w uchwale z terminu innego niż ustawowy, dla określenia działania, które ten termin ustawowy definiuje rodzi niebezpieczeństwo, że przy realizacji prawa do ekwiwalentu, poprzez naliczenie jego wysokości, będzie mu nadawana treść inna od ustawowej, in concreto, że "udział w działaniu ratowniczym" nie będzie rozumiany, jako "uczestnictwo w działaniu ratowniczym" od momentu zgłoszenia wyjazdu
z jednostki ochotniczej straży pożarnej.
Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej Sąd I instancji nie wytknął Gminie braku powtórzenia przepisów ustawy w kwestionowanej przez wojewodę uchwale, lecz nadanie jej takiej treści, która nie pozwala stwierdzić, iż jest ona zgodna z art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.o.s.p. Należy zgodzić się z tezą, że posłużenie się w § 1 uchwały terminem ustawowym "uczestnictwo" (a nie "udział") oraz jednoznaczne wyartykułowanie, że ustalona wysokość ekwiwalentu ma charakter stawki godzinowej, usunęłoby przedmiotowe wątpliwości.
Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego - art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw.
z art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. Zakwestionowany przez wojewodę § 1 uchwały jest niezgodny z ustawą kompetencyjną, a pozostawienie go w obrocie prawnym może prowadzić do sporów co do wysokości przysługującego ekwiwalentu oraz momentu od którego powinien być naliczany. Tymczasem, oczywistym jest, że uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu, a normy kompetencyjne powinny być odczytywane w sposób literalny. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Jeżeli natomiast organ uchwałodawczy narusza wytyczne zawarte
w upoważnieniu ustawowym - a taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie - to mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. Jednolicie wskazuje się bowiem
w orzecznictwie, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu winno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego charakter - por. wyrok NSA
z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FSK 4957/21.
Mając na uwadze przedstawione oceny prawne Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na postawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.