III OSK 2587/22

III OSK 2587/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Jezielska /sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SAB/Kr 21/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-06-15
Skarżony organ
Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 czerwca 2022 r. sygn. akt II SAB/Kr 21/22 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Rektora [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Stowarzyszenia [...] na rzecz Rektora [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Uzasadnienie
Wyrokiem z 15 czerwca 2022 r. (sygn. akt II SAB/Kr 21/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Rektora [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 151, art. 149 § 1a oraz art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), 1. oddalił skargę w zakresie pkt. 1 i 3 wniosku strony skarżącej z 22 października 2021 r., II. umorzył postępowanie w zakresie pkt. 2 wniosku strony skarżącej z 22 października 2021 r., III. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia pkt. 2 wniosku strony skarżącej z 22 października 2021 r., a bezczynność ta nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądził od Rektora [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku podano, że wnioskiem z 22 października 2021 r., Stowarzyszenie zwróciło się do Rektora o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1) nagrań z posiedzenia Rady Dyscypliny [...] z 9 września 2021 r., 2) umów cywilno-prawnych z recenzentami oraz członkami Komisji habilitacyjnej, zawartych w związku z postępowaniem habilitacyjnym p. M.M., 3) korespondencji mailowej pomiędzy przewodniczącą Rady Dyscypliny [...] a członkami Komisji habilitacyjnej w zakresie przekazywania dokumentów w ramach trwającego postępowania oraz informacji o czynnościach podejmowanych wtoku postępowania habilitacyjnego. Podano, że w udzielonej odpowiedzi z 2 listopada 2021 r. wskazano, że umowy cywilno-prawne nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej ze względu na prywatność osób fizycznych, z którymi zostały zawarte i w związku z tym w zakresie punktu 2 wniosku wydana zostanie decyzja administracyjna, zaś odnośnie do pozostałych informacji objętych wnioskiem stwierdzono, że nie stanowią one informacji publicznej.
W skardze na bezczynność Rektora skarżące Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.) poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że informacje w zakresie pkt 1 i 3 wniosku z 22 października 2021 r. nie stanowią informacji publicznej, podczas gdy są to informacje dotyczące działalności podmiotu wykonującego zadania publiczne (Uniwersytetu [...], w tym Rady Dyscypliny), dotyczą działalności osób pełniących funkcje publiczne (w tym zwłaszcza członków Rady Dyscypliny [...] oraz członków komisji habilitacyjnej) oraz odnoszą się do wykonywania zadania publicznego w zakresie nadawania stopni naukowych, a także poprzez niezałatwienie pkt 2 wniosku z 22 października 2021 r. w przepisanej prawem formie w ustawowym terminie, wnosząc o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z 22 października 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych. Skarżące Stowarzyszenie poinformowało, że do dnia złożenia skargi nie otrzymało decyzji, o której była mowa w piśmie 2 listopada 2021 r.
W odpowiedzi na skargę Rektor wniósł o jej oddalenie w całości. Organ wyjaśnił, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktów 1 i 3 został rozpoznany w piśmie z 2 listopada 2021 r. Podniesiono, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych nagrania posiedzeń ww. organów w przedmiocie nadania stopnia doktora habilitowanego stanowią źródło informacji publicznej z tych posiedzeń jedynie jeżeli: 1) protokół nie został sporządzony, 2) o ile materiały te w pełni rejestrują obrady. Podniesiono, że zgodnie z § 7 ust. 2 regulaminu Rad Dyscyplin stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Senatu Uniwersytetu [...] z dnia 25 września 2019 r. posiedzenia rad dyscyplin oraz Senatu [...] są protokołowane. Zatem ewentualne nagrania są wyłącznie materiałami pomocniczymi i wewnętrznymi, a w konsekwencji nie stanowią informacji publicznej. Odnośnie do żądanej korespondencji mailowej podano, że korespondencja mailowa osoby wykonującej zadania publiczne nie jest informacją publiczną, nawet jeżeli dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych, gdyż korespondencja taka nie ma waloru oficjalności, nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej. Mieści się to bowiem w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji, po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia.
WSA w swoich rozważaniach wskazał, że w sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Wskazano, że 13 stycznia 2022 r., a zatem już po wpływie skargi do organu, została wydana decyzja Rektora [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej, o której mowa w pkt. 2 wniosku, a w związku z tym w tym zakresie WSA umorzył jako bezprzedmiotowe. Podano, że wydanie decyzji nastąpiło z przekroczeniem terminów przewidzianych w art. 13 u.d.i.p., lecz z uwagi na okoliczność, że w piśmie z 2 listopada 2021 r., a zatem w terminie 14 dni, skarżące Stowarzyszenie zostało poinformowane przez organ, że taka odmowna decyzja administracyjna zostanie wydana, WSA stwierdził, że bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Odnosząc się do żądania zwartego w pkt. 1 i 3 wniosku Stowarzyszenia WSA odwołał się do przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2022 r. poz. 574 ze zm., dalej jako: P.s.w.i.n.) wskazując że art. 222 P.s.w.i.n. gwarantuje publiczną transparentność postępowania habilitacyjnego poprzez obowiązek udostępniania w BIP wszystkich istotnych dokumentów związanych z jego przebiegiem i zakończeniem (wniosek osoby ubiegającej się o stopień doktora habilitowanego, skład komisji habilitacyjnej, recenzje, uchwałę zawierającą opinię w sprawie nadania stopnia wraz z uzasadnieniem, decyzję o nadaniu stopnia albo odmowie jego nadania). Ponadto podniesiono, że postępowanie w sprawie nadania stopnia doktora habilitowanego kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, a w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a., co oznacza, że odpowiednie zastosowanie będzie miał również art. 73 k.p.a. regulujący zasady dostępu strony do akt administracyjnych. W związku z tym wszystkie istotne okoliczności i fakty oraz prawnie relewantne oceny (recenzje) związane z postępowaniem habilitacyjnym są z mocy przepisów innych niż u.d.i.p. jawne i dostępne dla każdego. WSA stwierdził także, że żądana korespondencja mailowa pomiędzy przewodniczącą Rady Dyscypliny [...] a członkami Komisji habilitacyjnej nie stanowi dokumentu zawierającego informację o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, względnie działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a zatem nie jest informacją publiczną. Podano, że nie wszystkie dokumenty podlegają udostępnieniu obywatelowi korzystającemu z prawa do informacji publicznej, gdyż wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, służących wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzających o kierunkach działania organu. Odnośnie zaś do nagrania z posiedzenia Rady Dyscypliny [...] z 9 września 2021 r. wskazano, że jest ono substytutem osobistej obecności na posiedzeniu Rady. Dostęp do posiedzeń organów kolegialnych jest zagwarantowany zarówno w Konstytucji jak i w u.d.i.p. (art. 18 i 19) wyłącznie w przypadku kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, a Rady Dyscypliny organem takim nie jest. Nawet jednak w przypadku organów kolegialnych pochodzących z wyborów powszechnych zasadą jest umożliwienie dostępu do posiedzenia lub udostępnienie sporządzonego protokołu/stenogramu. Natomiast nagrania z posiedzeń mają charakter pomocniczy i wewnętrzny, a jako takie nie stanowią informacji publicznej. Tym bardziej zatem nagranie posiedzenia organu kolegialnego, ale niepochodzącego z wyborów powszechnych, nie będzie stanowiło informację publiczną, a materiał wewnętrzny, pomocniczy. W związku z tym Sąd oddalił skargę w zakresie pkt. 1 i 3 wniosku strony skarżącej.
Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiodło Stowarzyszenie [...], zaskarżając go w części, tj. w zakresie pkt I sentencji wyroku. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego wskutek nieuzasadnionego przyjęcia przez WSA, że "wszystkie istotne okoliczności i fakty oraz prawnie relewantne oceny (recenzje) związane z postępowaniem habilitacyjnym są z mocy przepisów innych niż u.d.i.p. - jawne i dostępne dla każdego" (str. 15 uzasadnienia zaskarżanego wyroku), podczas gdy informacje publikowane proaktywnie nie obejmują wszystkich istotnych okoliczności i faktów, niezbędnych do sprawowania społecznej kontroli działalności organu oraz informacji niezbędnych do poznania powodów stanowiska zajętego przez organ w sprawie publicznej - wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż zakwestionowane stwierdzenie WSA poprzedzało bezpośrednio rozważania Sądu I instancji co do charakteru prawnego informacji, żądanej przez Stowarzyszenie w pkt 1 i 3 wniosku z 22 października 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej;
- art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego wskutek nieuzasadnionego przyjęcia przez WSA, że nagranie z posiedzenia Rady Dyscypliny [...] z 9 września 2021 r. "jest substytutem osobistej obecności na posiedzeniu Rady" (str. 16 uzasadnienia zaskarżanego wyroku), podczas gdy nagranie jest co najwyżej substytutem pełnego zapisu przebiegu (tj. transkrypcji) posiedzenia ww. organu -wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło WSA do błędnego przyjęcia, że informacje, żądane w pkt 1 wniosku Stowarzyszenia z 22 października 2021 r. nie dotyczą udostępnienia informacji publicznej, gdyż WSA uznał, że wstęp na posiedzenia organów kolegialnych jest zagwarantowany wyłącznie w przypadku kolegialnych organów pochodzących z powszechnych wyborów, a w konsekwencji nie jest objęty przedmiotem prawa do informacji publicznej "substytut" prawa wstępu na posiedzenia, jakim jest nagranie;
- art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego wskutek nieuzasadnionego przyjęcia przez WSA, że pkt 3 wniosku z 22 października 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczył udostępnienia "dokumentów wewnętrznych" (str. 16 uzasadnienia wyroku), podczas gdy prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, opierający się na prawidłowym odczytaniu treści żądania informacyjnego, zawartego w pkt 3 ww. wniosku wskazuje na to, że przedmiotem wniosku była informacja o charakterze "zewnętrznym", dotycząca korespondencji zewnętrznej w dwóch konkretnie określonych aspektach, prowadzonej pomiędzy przewodniczącą Rady Dyscypliny [...] a członkami Komisji habilitacyjnej - wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło WSA do błędnego przyjęcia, że informacje, żądane w pkt 3 wniosku Stowarzyszenia z 22 października 2021 r. nie dotyczą udostępnienia informacji publicznej;
II. naruszenie prawa materialnego, tj.:
- art. 61 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i 3 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepisy te stanowią o tym, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. prawo wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez WSA, że "nie można twierdzić, że nagranie posiedzenia organu co prawda kolegialnego, ale niepochodzącego z wyborów powszechnych, będzie stanowiło informację publiczną, a nie materiał wewnętrzny, pomocniczy", podczas gdy efekt prawidłowo dokonanej wykładni art. 61 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 i 3 u.d.i.p. nakazuje odróżnić zakres przedmiotowy prawa do informacji publicznej (informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust 1 u.d.i.p.) od zakresu uprawnienia do wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej;
- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepisy te stanowią o tym, że prawo do informacji publicznej obejmuje informacje o działalności podmiotów wykonujących zadania publiczne, osób pełniących funkcje publiczne oraz informacje o sprawach publicznych poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że informacja w zakresie pkt 1 wniosku Stowarzyszenia z 22 października 2021 r. (tj. w zakresie nagrania z posiedzenia Rady Dyscypliny [...] z 9 września 2021 r.) nie stanowi informacji publicznej i ma charakter "dokumentu wewnętrznego", podczas gdy: a) z uwagi na podejmowanie decyzji administracyjnej o odmowie nadania stopnia doktora habilitowanego w głosowaniu tajnym jest to kluczowa informacja dla sprawowania społecznej kontroli działania organu właściwego w sprawie nadania stopnia naukowego doktora habilitowanego, b) nie jest to informacja jedynie pomocnicza, gdyż dokumentuje kluczowy przebieg postępowania administracyjnego w sprawie nadania stopnia naukowego doktora habilitowanego;
- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepisy te stanowią o tym, że prawo do informacji publicznej obejmuje informacje o działalności podmiotów wykonujących zadania publiczne, osób pełniących funkcje publiczne oraz informacje o sprawach publicznych, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że informacja w zakresie pkt 3 wniosku z 22 października 2021 r. (tj. w zakresie korespondencji mailowej pomiędzy przewodniczącą Rady Dyscypliny [...], a członkami Komisji habilitacyjnej w zakresie przekazywania dokumentów w ramach trwającego postępowania oraz informacji o czynnościach podejmowanych w toku postępowania habilitacyjnego) nie stanowi informacji publicznej i ma charakter "dokumentu wewnętrznego", podczas gdy żądana w tym zakresie informacja: a) nie ma charakteru "wewnętrznego", gdyż nie dotyczy wewnętrznej komunikacji członków komisji habilitacyjnej oraz uzgadniania zajmowanych stanowisk, b) ma charakter "zewnętrzny", gdyż obejmuje korespondencję Przewodniczącej Rady Dyscypliny "na zewnątrz", tj. do członków komisji habilitacyjnej, c) nie stanowi procesu myślowego, procesu rozważań, etapu wypracowywania finalnej koncepcji, czy finalnego stanowiska, gdyż przedmiot pkt 3 wniosku z 22 października 2021 r. dotyczył jedynie korespondencji "w zakresie przekazywania dokumentów w ramach trwającego postępowania oraz informacji o czynnościach podejmowanych w toku postępowania habilitacyjnego", więc nie obejmował działań dotyczących merytorycznego sposobu załatwienia sprawy, d) informacja ta nie służy uzgadnianiu poglądów i stanowisk, nie może być uznana za stadium do wytworzenia informacji publicznej, nie ma też wpływu na kierunek działania organu, gdyż obejmuje informacje o sposobie prowadzenia postępowania przez Przewodniczącego organu właściwego do nadania stopnia doktora habilitowanego oraz o sposobie zapewniania osobom "zewnętrznym", tj. członkom komisji habilitacyjnej, materiału niezbędnego do oceny ustawowych przesłanek nadania stopnia naukowego doktora habilitowanego;
- art. 1 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 222 ust. 1 i 2 P.s.w.i.n. oraz art. 73 § 1 k.p.a. w zakresie, w jakich przepisy te określają zakres przedmiotowy prawa do informacji publicznej oraz określają zasadę pierwszeństwa stosowania przepisów odmiennie określających zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez WSA (w odniesieniu do charakteru prawnego żądania informacyjnego), że "wszystkie istotne okoliczności i fakty oraz prawnie relewantne oceny (recenzje) związane z postępowaniem habilitacyjnym są z mocy przepisów innych niż u.d.i.p. - jawne i dostępne dla każdego", podczas gdy przepisy nakładające obowiązek proaktywnego udostępniania informacji publicznej nie stanowią przepisów określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznej, tak jak przepisy regulujące prawo strony do wglądu w akta sprawy, zwłaszcza gdy wnioskujący o udostępnienie informacji publicznej nie jest stroną postępowania administracyjnego.
Wskazując na powyższe naruszenia, skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o zmianę zaskarżonego wyroku WSA w zakresie pkt I sentencji wyroku poprzez: a) stwierdzenie, że Rektor [...] dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku z 22 października 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 1 i 3, b) zobowiązanie Rektora [...] do rozpoznania pkt 1 i 3 wniosku z 22 października 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, c) stwierdzenie, czy Rektor [...] dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości w zakresie pkt I sentencji wyroku oraz przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych, oświadczając że zrzeka się rozpatrzenia skargi na rozprawie.
W uzasadnieniu powyższych zarzutów podniesiono, że o ile trafnie WSA wskazał na przepis art. 222 ust. 1 i 2 P.s.w.i.n., to błędnie przyjął, że na mocy m.in. tych regulacji z mocy prawa jawne i dostępne dla każdego są "wszystkie istotne okoliczności i fakty oraz prawnie relewantne oceny (recenzje) związane z postępowaniem habilitacyjnym", gdyż publikowane proaktywnie są jedynie wybrane informacje o prowadzonym postępowaniu i dają one jedynie ogólny obraz postępowania. Publikowane dane nie zawierają informacji, które pozwalałyby na sprawowanie społecznej oceny działania organu, właściwego w sprawie nadania stopnia doktora habilitowanego, jak również są niewystarczające do poznania przez społeczeństwo przesłanek, które stały się podstawą przyjętego rozstrzygnięcia. Zarzucono także, że WSA błędnie ustalił, że nagranie z posiedzenia Rady z 9 września 2021 r. jest substytutem osobistej obecności na posiedzeniu Rady, a nie zapisem przebiegu posiedzenia organu. WSA oceniał, czy określona informacja, odnosząca się do posiedzenia organu kolegialnego, ma przymiot "publiczności" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez pryzmat zakresu prawa wstępu na posiedzenie kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.). Natomiast prawidłowo dokonana wykładnia powołanych przepisów wskazuje na to, że dla oceny, czy udostępnienie określonej informacji mieści się w zakresie prawa do informacji publicznej, kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy informacja ta dotyczy działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne lub działalności innych podmiotów, wykonujących zadania publiczne i dysponujących środkami publicznymi oraz czy dotyczy informacji o sprawach publicznych. Zatem zakres uprawnienia do wstępu na posiedzenia organów kolegialnych ma znacznie węższy charakter. Podniesiono ponadto, że nagranie z posiedzenia organu, właściwego w sprawie nadania stopnia doktora habilitowanego, nie ma jedynie "roboczego" lub "wewnętrznego" charakteru, podporządkowanego sporządzeniu protokołu z ww. posiedzenia, lecz jest źródłem wiedzy, której może nie dostarczyć żaden inny dokument lub materiał, zgromadzony w toku postępowania administracyjnego. Zarazem, jest to informacja o kluczowym znaczeniu dla zrozumienia stanowiska zajętego przez organ właściwy oraz dla sprawowania społecznej kontroli działalności tego organu. Podkreślono przy tym że tzw. naukowe postępowania awansowe nie mają "prywatnego" charakteru, gdyż nie dotyczą tylko osobistej sytuacji jednostki, ale stanowią także domenę działania państwa w zakresie nadawania szczególnych uprawnień w zakresie prowadzenia badań naukowych i pełnienia funkcji publicznych. Jawność nagrania ma kluczowe znaczenie do oceny treści sporządzonego protokołu, a także dla oceny, w jakim zakresie rada naukowa w swoim rozstrzygnięciu opiera się na stanowisku komisji habilitacyjnej i czy m.in. uwzględnia wnioski, postulaty i zastrzeżenia, wnoszone przez poszczególne osoby, a funkcji tej nie spełni udostępnienie protokołu posiedzenia. Zakwestionowano ponadto ustalenie WSA, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył udostępnienia dokumentów wewnętrznych. Wskazano, że członkowie komisji są "zewnętrznymi" odbiorcami treści, gdyż są powoływani przez podmiot habilitujący zgodnie z przepisami P.s.w.i.n. i mają za zadanie wydanie opinii w przedmiocie spełnienia ustawowych przesłanek nadania stopnia naukowego doktora habilitowanego. Ponadto wniosek dotyczył korespondencji w zakresie przekazywania dokumentów w ramach trwającego postępowania, a także informacji o czynnościach podejmowanych w toku postępowania habilitacyjnego, zaś korespondencji w tym zakresie nie można przypisać charakteru wewnętrznego. Wskazano, że wprawdzie w orzecznictwie sądów administracyjnych można spotkać się z kwalifikowaniem korespondencji mailowej jako "informacji wewnętrznej" oraz uznawania jej za informacje o charakterze roboczym, ale stanowiska tego nie można odnieść do realiów niniejszej sprawy. Podniesiono ponadto, że art. 222 ust. 1 i 2 P.s.w.i.n. nie jest przepisem, który wprowadza odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będącymi informacjami publicznymi, a określa jedynie obowiązki proaktywnego udostępniania (tj. udostępniania w trybie bezwnioskowym, w Internecie) określonych informacji publicznych. Przepisy odrębnych ustaw, określające obowiązki proaktywnego publikowania określonych informacji, nie mogą być argumentem za ograniczeniem prawa do informacji publicznej. Przeciwnie, art. 222 ust. 1 i 2 P.s.w.i.n. podkreśla fakt, że prowadzenie tzw. naukowych postępowań awansowych, w tym postępowań w przedmiocie nadania stopnia naukowego doktora habilitowanego, jest sprawą publiczną, podlegającą daleko idącej transparentności. Na ocenę charakteru prawnego żądania informacyjnego nie może także wpływać fakt, że strona postępowania ma kodeksowe prawo wglądu do akt sprawy, zagwarantowane w art. 73 § 1 k.p.a., gdyż zakres kodeksowego prawa strony jest irrelewantny dla oceny, czy określona informacja stanowi informację publiczną. Ponadto wskazano, że Stowarzyszenie nie jest stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie nadania stopnia doktora habilitowanego, zatem nie mogło skorzystać z kodeksowych uprawnień.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rektor [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.
Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W przypadku, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania prawidłowości subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, wyrok NSA z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13).
W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego odnośnie do zakresu publikowanych informacji związanych z postępowaniem habilitacyjnym; przyjęcia, że nagranie z posiedzenia Rady jest substytutem obecności wnioskodawcy na jej posiedzeniu oraz przyjęcia, że korespondencja pomiędzy przewodniczącą Rady a członkami komisji habilitacyjnej jest dokumentem wewnętrznym.
Należy zatem wskazać, że art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby zatem stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Należy jednak odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może bowiem służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy (por. wyroki NSA z 29 czerwca 2021 r., II GSK 1158/18, z 2 czerwca 2022 r., III OSK 5337/21 oraz z 5 października 2022 r. I OSK 62/21). Rozpoznawany zarzut został właśnie w tym celu podniesiony, co czyni go nieuzasadnionym.
Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W przedmiotowej sprawie WSA, rozpoznając skargę, niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając czy doszło do bezczynności organu w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Należy przy tym podkreślić, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. również nie można kwestionować prawidłowości poczynionych ustaleń faktycznych, dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyroki NSA: z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; z 15 października 2015 r., I GSK 241/14). Zatem także ten zarzut okazał się nieskuteczny.
Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podnieść należy, że ustawodawca określił w powołanym przepisie niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zatem jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W związku z tym w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sadu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Przy czym naruszenie to musi być na tyle istotne, że mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie i zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną. Pozwala ono na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Przy czym także za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z 24 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 1480/21). Skoro zaś temu celowi służyło podniesienie tego zarzutu, to również należało uznać go za niezasadny.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło także do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.
Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów art. 61 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i 3 u.d.i.p., które sprowadzają się do podważenia stanowiska WSA odnośnie do informacji w zakresie pkt 1 wniosku Stowarzyszenia, tj. nagrania z posiedzenia Rady z 9 września 2021 r.
Należy podnieść, że art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP określa zakres i charakter prawa do informacji publicznej. Zgodnie jednak z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Zatem zakres prawa do informacji publicznej został określony w Konstytucji RP poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji, zaś unormowania dotyczące trybu jej udzielania stanowią materię ustawową. Zgodnie z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Regulacja ta znajduje odzwierciedlenie w art. 7 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., który stanowi że udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. Unormowanie to określa zatem formę uzyskiwania informacji o działalności podmiotów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. Informacją publiczną jest zatem informacja o działalności kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów realizowanej w czasie ich posiedzeń, a formami dostępu do takiej informacji są: wstęp na posiedzenia powyższych organów oraz dostęp do materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. W związku z tym prawo dostępu do informacji publicznej o działalności kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, realizowanej w czasie ich posiedzeń, jest zrealizowane w sytuacji, gdy zainteresowany podmiot uzyskuje wiedzę na temat tej działalności w jakikolwiek ze sposobów przewidzianych w ustawie. Regulacje te nie kreują samodzielnych roszczeń formalnych niezależnych od materialnego roszczenia o udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 505/17). W związku z tym WSA słusznie uznał, że realizacja prawa dostępu do informacji publicznej w zakresie nagrań z posiedzenia organu kolegialnego następuje w trybie art. 18 i 19 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 19 u.d.i.p, organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2, sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady. Zatem na organie spoczywa obowiązek udostępnienia protokołów lub stenogramów obrad organów kolegialnych, z którego jest zwolniony jedynie w przypadku "sporządzenia i udostępnienia materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych rejestrujących w pełni te obrady". Przy czym "sporządzenie i udostępnienie materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych" nie jest obowiązkiem organów wynikającym z powyższego przepisu. Skoro zaś taki obowiązek nie wynika ani z przepisów ustawy P.s.w.i.n., ani – jak wskazano w odpowiedzi na skargę - z zapisów uchwały Senatu, to samo sporządzenie materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych rejestrujących obrady nie rodzi obowiązku ich udostępnienia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, że podstawowym źródłem informacji o posiedzeniach organów kolegialnych są protokoły, a zapis audiowizualny lub teleinformatyczny jest jedynie zastępczą formą udostępniania informacji. Realizacja celu, jakim jest dostęp do informacji publicznej, następuje zatem przez dostęp do protokołów. Są to dokumenty, które sporządza określona osoba, potwierdzając zapisaną treść swoim podpisem. Dzięki temu protokół staje się dokumentem, który może być udostępniany i realizuje cel wskazany w ustawie, chroniąc jednocześnie inne prawa i wolności (por. wyrok NSA z 24 listopada 2009 r., I OSK 852/09, z 17 maja 2012 r., sygn. akt: I OSK 356/12). Skoro zatem nawet w przypadku kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów, adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przebiegu posiedzenia organu kolegialnego wypełnia obowiązek udzielenia takiej informacji poprzez udostępnienie protokołu z posiedzenia i nie jest zobowiązany do udostępniania ponadto tej samej informacji na nośniku audiowizualnym lub teleinformatycznym, co wynika wprost z brzmienia art. 19 u.d.i.p., to tym bardziej obowiązku udzielenia wskazanej wyżej informacji w obydwu formach nie można nałożyć na inne kolegialne organy. Ponadto jeżeli przepisy prawa nie wymagają sporządzenia materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych z obrad, wówczas materiały te stanowią materiały wewnętrzne, pomocnicze, niepodlegające udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z 26 października 2018 r. sygn. akt I OSK 331/17). Powyższe zapatrywanie uwzględnia, że prawo dostępu do posiedzeń organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., winno być rozumiane szeroko, zarówno jako prawo wstępu na te posiedzenia, jak i udostępnianie materiałów dokumentujących te posiedzenia, w tym materiałów audiowizualnych i teleinformatycznych (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 88, por. s. 327), a jednocześnie w warstwie funkcjonalnej nie zniechęca, aby dla zachowania wierności protokołów czy stenogramów osoby je sporządzające mogły korzystać z pomocy technicznych przez dokonywanie niewymaganych prawem nagrań. Przyjęcie istnienia powinności udostępniania także nagrań nieobowiązkowych prowadzić by mogło wszak niekiedy do unikania korzystania z nowoczesnych technologii, nie tylko wciąż nie zapewniając zainteresowanym podmiotom dostępu do nagrań (albowiem wówczas nie zostałyby stworzone), ale ponadto do trudności w sporządzaniu protokołów, czy stenogramów oraz utrudnień w zapewnieniu ich zgodności z rzeczywistym przebiegiem obrad. Skoro zatem sporządzenie nagrania z posiedzenia Rady nie wynikało z obowiązku nałożonego przepisami prawa, to materiał ten nie posiada przymiotu oficjalności i jako taki nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach u.d.i.p. (por. m.in. wyrok NSA z 24 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1681/14; wyrok NSA z 31 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2770/13; wyrok NSA z 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/12). Nagranie takie stanowi materiał roboczy, który podlega wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej, gdyż w takim przypadku nagranie audiowizualne czy teleinformatyczne służy jedynie zgromadzeniu niezbędnych materiałów do sporządzenia protokołu czy stenogramu. (por. wyrok TK z 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122; wyrok NSA z 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/13). Zatem powołany wyżej zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej nie jest usprawiedliwiony.
Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez przyjęcie przez WSA, że informacja w zakresie pkt 3 wniosku Stowarzyszenia, dotycząca korespondencji mailowej, nie stanowi informacji publicznej.
Jak wskazano wyżej, art. 61 ust. 1 Konstytucji RP określa zakres i charakter prawa do informacji publicznej, zaś konkretyzacja obowiązków organów w tym zakresie znajduje odzwierciedlenie w przepisach u.d.i.p., w tym art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przy czym Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 listopada 2013 r. (sygn. akt P 25/12) wskazał, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumianych jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska. W ich przypadku można mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Dokumenty wewnętrzne służą, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Nie są one wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie ma zatem wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji, co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok NSA z 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2320/13); korespondencja osoby wykonującej zadania publiczne z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (wyrok NSA z 14 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1203/12; wyrok NSA z 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2320/13; wyrok NSA z 31 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 2770/13; wyrok NSA z 18 września 2014 r. sygn. akt I OSK 3073/13, 15 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3335/21). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się ponadto, że dokumentem wewnętrznym jest dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, E. Jarzęcka -Siwik, Dostęp do informacji publicznej, Kontrola Państwowa nr 1 rok 2002. s. 29). Założeniem ustawy o dostępie do informacji publicznej było zapewnienie w drodze dostępu do informacji publicznej społecznej kontroli nad działalnością m. in. organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14). Prawo do informacji publicznej to jednak prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów. I o ile ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, to jednak nie przyznaje uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Nie wszystkie bowiem działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Oznacza to, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że jest związana z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu, np. dokumenty wewnętrzne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10, 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11, 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2196/11, 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2320/130, 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/19). Zatem dokumenty służące wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk co do sposobu załatwienia sprawy, nie są wyrazem stanowiska organu, a zatem nie stanowią informacji publicznej.
W związku z tym zasadnie Sąd I instancji uznał, że korespondencja mejlowa pomiędzy Przewodniczącą Rady a członkami Komisji habilitacyjnej stanowi dokument wewnętrzny. Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia, że korespondencja ta była skierowana "na zewnątrz". Nie ulega bowiem wątpliwości, że korespondencja ta była wymieniana w ramach toczącego się postępowania habilitacyjnego, przez podmioty w postępowaniu tym uczestniczące, co wynika z treści art. 221 P.s.w.i.n. W tym znaczeniu relacji tych podmiotów nie można uznać jako "zewnętrzne", gdyż korespondencja była prowadzona w ramach jednej, określonej przepisami prawa procedury. Ponadto nawet jeżeli zakres żądania skarżącego kasacyjnie organu ograniczał się do tej części korespondencji, która dotyczyła przekazywania dokumentów oraz informacji o czynnościach pojmowanych w toku postępowania habilitacyjnego, to także w tym zakresie korespondencja służyła wymianie informacji i gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, a więc stanowiła formę przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu, czyli w tym wypadku uchwały zawierającej opinię Komisji habilitacyjnej. Zatem taką korespondencję należy zakwalifikować jako dokument wewnętrzny, niepodlegający udostępnieniu w trybie u.d.i.p. i w związku z tym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Natomiast zupełnie bezzasadny jest zarzut naruszenia przez WSA art. 1 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 222 ust. 1 i 2 P.s.w.i.n. oraz art. 73 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wszystkie istotne okoliczności i fakty oraz prawnie relewantne oceny (recenzje) związane z postępowaniem habilitacyjnym są jawne i dostępne dla każdego z mocy przepisów innych niż u.d.i.p. Należy bowiem wskazać, że wprawdzie WSA powołał się na te przepisy we wstępnej części rozważań prawnych, ale podstawą oddalenia skargi w zakresie pkt 1 i 3 wniosku Stowarzyszenia, a tylko w takim zakresie został zaskarżony wyrok WSA, nie było ustalenie, że żądana informacja może być udostępniona w innym trybie, lecz że w ogóle nie stanowi ona informacji publicznej. Skoro zaś powołane przepisy nie były podstawą zaskarżonej części wyroku, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może się do tego zarzutu odnieść, gdyż z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. uprawniony jest jedynie do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej.
Z powyższych względów zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne.
W związku z tym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie dla pełnomocnika organu z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a. orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.