III OSK 2586/23

III OSK 2586/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2024-10-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Windak
Olga Żurawska - Matusiak /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Umorzenie postępowania
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Umorzono postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60, art, 193, art. 232 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w dniu 16 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 193/21 w sprawie ze skargi K.K na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 10 grudnia 2020 r. nr 131 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy postanawia: 1. umorzyć postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym; 2. zwrócić Komendantowi Głównemu Policji ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi kasacyjnej.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 czerwca 2023 r., II SA/Wa 193/21, po rozpoznaniu skargi K.M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z 10 grudnia 2020 r., nr 131 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu nr 10727/2020 z 15 października 2020 r.
Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.
K.M. (dalej: "skarżący") pismem z 17 listopada 2018 r. wystąpił do Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu z wnioskiem o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Jako podstawę swojego roszczenia skarżący wskazał treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., wydanego w sprawie K 7/15.
Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w Radomiu (dalej: "organ pierwszej instancji") na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") w związku z art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 z późn. zm. dalej: "ustawa o Policji") w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610, dalej: "ustawa nowelizująca") decyzją z 15 października 2020 r. nr 10727/2020 odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.
Komendant Główny Policji (dalej: "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z 10 grudnia 2020 r. nr 131 utrzymał w mocy ww. decyzję.
Organ odwoławczy wskazał, że 6 listopada 2018 r. ogłoszono wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15, na mocy którego uznano, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Organ odwoławczy podkreślił, że wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę treści art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że z 6 listopada 2018 r. wyeliminował z systemu prawnego jego część dotyczącą ustalenia wartości ułamkowej miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Komendant Główny Policji uznał, że w konsekwencji powyższego powstała luka w systemie prawnym w zakresie przepisu prawa, z którego wynikałoby, w jaki sposób należy ustalać wysokość omawianego ekwiwalentu. Z żadnego obowiązującego przepisu prawa nie wynikał sposób jego ustalenia.
Organ odwoławczy wskazał również, że 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa nowelizująca. Zgodnie z art. 1 pkt 16 tej ustawy art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie, w myśl którego ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Niemniej jednak z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej wprost wynika, że zmieniony przepis art. 115a ustawy o Policji stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od 6 listopada 2018 r.
Powyższe, zdaniem Komendanta Głównego Policji oznacza, że skarżącemu zwolnionemu ze służby w Policji z 3 lipca 2013 r., nie przysługuje prawo do wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy w wyższej niż dotychczas wysokości (1/21), gdyż do jego sprawy nie mają zastosowania przepisy prawa przewidujące inny niż wcześniej zastosowany współczynnik ułamkowy służący ustaleniu wymiaru ekwiwalentu.
Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Postanowieniem z 17 września 2021 r., II SA/Wa 193/21, WSA w Warszawie zawiesił postępowanie sądowe w związku z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego (P 7/21), zadanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (II SA/Bk 866/20): "Czy art. 9 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.".
Postanowieniem z 17 kwietnia 2023 r. WSA w Warszawie podjął zawieszone postępowanie sądowe.
Opisanym na wstępie wyrokiem z 28 czerwca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 239 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Sąd przypomniał, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji 3 lipca 2013 r. W związku ze zwolnieniem został mu wypłacony ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, wyliczony na podstawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym w dacie ustania stosunku służbowego.
Jak wskazał WSA, z dniem opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15, wyeliminowano z obrotu prawnego część art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu uwzględniającym współczynnik ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym). Oznacza to, że niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą i nie może być podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa niezależnie od tego czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, czy też zaistniałego po tej dacie.
Sąd zauważył, że w art. 9 ust. 1 zdanie drugie ustawy nowelizującej - w przypadku ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. - ustawodawca nakazał przyjąć zasady wynikające z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., a więc te, które zostały uznane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r. za sprzeczne z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.
Zdaniem Sądu, nie do zaakceptowania jest zatem stanowisko organów orzekających w sprawie, które dokonały literalnej wykładni art. 9 ust. 1 omawianej ustawy, wyłączającej możliwość zastosowania zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wobec funkcjonariuszy, którzy - jak skarżący - zostali zwolnieni ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., a wnioski o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego złożyli po ww. dacie.
Sąd stwierdził, że w sprawie należy zastosować prokonstytucyjną wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w związku z art. 115a ustawy o Policji. Jak wskazał WSA, projektodawca w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej, podniósł, że projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. K 7/15.
Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji RP, nie tylko Sądy, ale także organy administracji publicznej, powinny dokonywać zgodnie z Konstytucją RP wykładni art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ww. ustawy nowelizującej.
Sąd uznał, że wydane w sprawie decyzje o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy naruszyły art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP i art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ustawy nowelizującej przez ich błędną wykładnię w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, co skutkowało wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji organów obydwu instancji.
Podkreślił jednocześnie, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ weźmie pod uwagę, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go wg zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, przy czym należy pamiętać, że przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. Racjonalnym w tym względzie będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, albowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych, została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuję zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Rozpatrując wniosek strony skarżącej organ dokona ponownego ustalenia wysokości przysługującego jej ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wg podanych powyżej zasad i określi różnicę pomiędzy kwotą wymaganą a już wypłaconą.
Organ odwoławczy, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, zaskarżył go w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając wyrokowi:
I. z odwołaniem się do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść wyroku, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: "p.u.s.a.") i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez: przypisanie sobie przez Sąd pierwszej instancji prawa do oceny zgodności z Konstytucją przepisu rangi ustawowej, tj. art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, mimo że ww. przepis został poddany ocenie zgodności z Konstytucją RP przez Trybunał Konstytucyjny i uchylenie prawidłowej decyzji organu, odmówienie organowi prawa do zastosowania przepisów obowiązujących przed 6 listopada 2018 r., mimo, że art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej na to zezwalał, nie wzięcie pod uwagę, że art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej ukształtował taki stan prawny, który nie pozwalał organowi na odstąpienie od stosowania treści art. 115a ustawy o Policji w wersji obowiązującej przed 6 listopada 2018 r. co mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku;
II. naruszenie art. 170 p.p.s.a. i art. 190 p.p.s.a. w. zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie mocy wiążącej postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 stycznia 2023 r. III OZ 7/23 oddalającego zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 listopada 2022 r. II SA/Wa 193/21 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku ze skierowaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku pytania prawnego, czy art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w wskazanym w zapytaniu zakresie nie narusza treści art. 2, 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (sygn. akt II SA/Bk 866/20) i podjęcie 17 kwietnia 2023 r. zawieszonego postępowania, co doprowadziło do wydania wyroku z 28 czerwca 2023 r. w wątpliwości, co zgodności z Konstytucją RP przepisu przejściowego, tj. art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, który stanowił podstawę wydania zaskarżonej decyzji nr 131 z 10 grudnia 2020 r. Nadto pomięcie w stanie faktycznym, że ww. postanowienie oddalające zażalenie na postanowienia o zawieszeniu postępowania w ogóle zostało wydane, co ewidentnie wskazuje na wady stanu faktycznego polegające na nieuwzględnieniu wszelkich istotnych okoliczności mających wpływ na wynik sprawy;
III. z odwołaniem się do art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r o Policji w zw. z art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, poprzez wyprowadzenie przez Sąd błędnej wykładni zwrotu zawartego w przepisie art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, tj. "w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r." i uznanie, że zapis ów nakazywał organowi na rozpoznanie wniosku o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy na podstawie treści art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu sprzed 6 listopada 2018 r. z uwzględnieniem skutków prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. K 7/15, tj. poprzez przyjęcie, że ekwiwalent ten winien być wyliczony i wypłacony z wykorzystaniem przelicznika jeden dzień roboczy/jeden dzień urlopu (1/21) do urlopów wypoczynkowych niewykorzystanych przed dniem 6 listopada 2018 r., mimo, że treść art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej przewiduje podział należnego policjantowi ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy na dwie części z uwzględnieniem urlopu wypoczynkowego za 2018 r. przypadającego przed 6 listopada 2018 r. oraz urlopu niewykorzystanego do daty zwolnienia ze służby, co wyraźnie wskazuje, że cel zamiar ustawodawcy był odmienny od tego, który przypisał mu Sąd I instancji, a ww. przepis jest dotknięty wtórną niekonstytucyjnością;
IV. na podstawie art. 191 p.p.s.a. kasator wniósł o rozpoznanie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 kwietnia 2023 r. o podjęciu z urzędu zawieszonego postępowania na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a., albowiem wydanie tego postanowienia doprowadziło do wydania 28 czerwca 2023 r. z naruszeniem ww. przepisu zaskarżonego wyroku w warunkach, w których niezbędne jest uzyskanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego mającego orzec o zgodności lub niezgodności z Ustawą Zasadniczą przepisów prawa, na podstawie których organ odmówił stronie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy;
Na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zwrócił się o zawieszenie postępowania do czasu zbadania przez Trybunał Konstytucyjny zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w związku z zapytaniem Sądu Administracyjnego w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 866/20.
Wskazując na powyższe, organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie organ wniósł o zawieszenie postępowania, zasądzenie kosztów postępowania od strony skarżącej według norm przepisanych oraz złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odwoławczy przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych i oświadczyła jednocześnie, że nie wnosi o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie, a także podtrzymała stanowisko wyrażane dotychczas w toku postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 p.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.
Dokonując analizy treści i uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej należy zauważyć, że zasadniczy problem w niniejszej sprawie odnosi się do ustalenia możliwości wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop funkcjonariusza Policji na podstawie przepisów art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w zw. z art. 115a ustawy o Policji, w kontekście skutków prawnych wywołanych wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15.
Sąd pierwszej instancji przyjął, że organy Policji dokonały błędnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w zw. z art. 115a ustawy o Policji. Ich prawidłowa interpretacja powinna prowadzić do wniosku, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., a nie w wysokości wynikającej z przepisów ww. ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny powyższe stanowisko Sądu pierwszej instancji podziela. Należy podkreślić, że wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, sprowadza się do przyjęcia, że przepis ten w istocie nie odnosi się do "wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu", o którym mowa w art. 115a ustawy o Policji, a zatem nie dotyczy wysokości samego współczynnika (1/30 czy 1/21 "miesięcznego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym"). Odnosi się on wyłącznie do "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy", przez które to zasady należy rozumieć normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Pogląd taki wyrażony został już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 2 czerwca 2023 r., III OSK 5130/21 i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni go podziela. Do takiego wniosku uprawnia bowiem analiza całości regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w szczególności z uwzględnieniem jego zdania drugiego, a także analiza systemowa rozwiązań prawnych odnoszących się do zasad ustalania urlopu przyjętych w ustawie o Policji.
Art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowi, że art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Pod pojęciem "ustawy zmienianej w art. 1" do której odsyła art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej należy rozumieć ustawę o Policji.
Wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie powinna ograniczać się wyłącznie do jego zdania pierwszego interpretowanego a contrario, że przepis art. 115a ustawy o Policji w nowym brzmieniu nie ma zastosowania do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu policjantowi zwolnionemu ze służby przed 6 listopada 2018 r. Taki wniosek nie jest uprawniony w kontekście całej regulacji art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w tym treści jego zdania drugiego, a także całej tej regulacji na tle prawidłowej wykładni unormowań Konstytucji RP dotyczących prawa podmiotowego do urlopu. W szczególności istotne jest zdanie drugie powołanego przepisu w którym odwołano się do "zasad" ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku, przy interpretacji tych zasad należy uwzględnić zarówno charakter ekwiwalentu jako świadczenia równoważnego za niewykorzystany urlop, na co zwracał uwagę Trybunał w uzasadnieniu wyroku z 30 października 2018 r., K 7/15, jak i doktrynalne i orzecznicze rozumienie pojęcia "zasad". Zwrócił też uwagę, że w treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej ustawodawca nie utożsamia pojęcia zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z treścią art. 115a ustawy o Policji, stanowiąc wyraźnie w zdaniu pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej o "stosowaniu art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ww. ustawy o ustalaniu ekwiwalentu "na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.". Tym samym rozróżniając sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i wypłaty ekwiwalentu od zasad jego ustalania, a ustawa o Policji w swojej treści zawiera zarówno unormowania dotyczące zakresu publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, jak i unormowania wskazujące na sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i jego wypłaty.
Uwzględniając powyższe należy przyjąć, że pojęcie "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej obejmuje normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Zasady te wyznaczane są tym samym przez normy materialnoprawne, przy czym – na tle treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej – będą to inne normy materialnoprawne niż normy odnoszące się do samej wysokości ekwiwalentu ustalanego w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik.
Z art. 33 ust. 1 ustawy o Policji od chwili jej wejścia w życie 10 maja 1990 r. wynika, że czas pełnienia służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Zakres prawa do urlopu był w okresie obowiązywania ustawy o Policji normowany według różnych zasad, przy czym gdy chodzi o wymiar urlopu jako determinantę zasad ustalania stosownej, tj. ekwiwalentnej należności pieniężnej za niewykorzystany urlop, wyodrębnić można dwa okresy podlegające różnych zasadom ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.
Pierwszy okres to okres od wejścia w życie ustawy o Policji do 19 października 2001 r., tj. do dnia wejście w życie nowelizującej ustawę o Policji ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084). W tym okresie wymiar urlopu wypoczynkowego wynosił 30 dni kalendarzowych (art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Do tego czasu (od 24 maja 2001 r.) z treści art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji wynikał obowiązek ustalania zadań służbowych policjanta w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym (art. 33 ust. 2 ustawy o Policji). Zgodnie zaś z art. 33 ust. 3 ustawy o Policji w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w art. 33 ust. 2 ww. ustawy policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 112 ust. 3 tej ustawy. Z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że policjant zwolniony ze służby na podstawie art. 38 ust. 4 i art. 41 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1 i 3-6 oraz ust. 3 otrzymywał ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za urlopy zaległe.
Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w powyższym okresie rozumiane jako normy prawne określające zakres prawa do należności pieniężnej za niewykorzystany urlop będący opartą na kryterium ekwiwalentności konsekwencją norm prawnych określających zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, to dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 30 dni kalendarzowych, a zatem mógł również obejmować dni wolne od pracy. Z takimi zasadami ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop powinny być skorelowane normy określające sposób obliczenia wysokości tego ekwiwalentu i jego wypłaty. W omawianym okresie norm takich ustawodawca nie wprowadził, co jednak nie uniemożliwiało wyliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego w oparciu o powyższe zasady jego ustalania.
Drugi okres to okres od 19 października 2001 r., tj. od dnia wejście w życie nowelizującej ustawę o Policji ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Od tego dnia wymiar urlopu wypoczynkowego wynosi 26 dni roboczych (znowelizowany art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Od tego dnia obowiązywał znowelizowany art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji zgodnie z którym zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym, a w zamian za czas służby przekraczający ww. normę policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadku, o którym mowa w art. 112 ust. 3 ustawy o Policji, albo może mu być przyznana rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1 tej ustawy. Jednocześnie ze znowelizowanego art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że policjant zwalniany ze służby otrzymywał ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby. Tym samym z 19 października 2001 r. zaczął obowiązywać dodany do ustawy o Policji art. 115a, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji ustalało się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w powyższym okresie należy rozumieć jako dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 26 dni roboczych. Zasad tych nie zmieniała nieskorelowana z nimi norma zawarta w cytowanym art. 115a ustawy o Policji, która z powodu braku tej korelacji została wyeliminowana z porządku prawnego z dniem wejścia w życie, tj. z 6 listopada 2018 r., wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15, zgodnie z którym "art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego potwierdza stanowisko będące wynikiem wykładni przepisów prawa, której dokonywanie leży w kompetencjach podmiotów stosujących prawo, w tym organów administracji publicznej i sądów administracyjnych.
Biorąc pod uwagę, że przed 6 listopada 2018 r. do ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop miały zastosowanie różne zasady – odmienne przed dniem i po 19 października 2001 r., treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie budzi wątpliwości z językowego, aksjologicznego (celowościowego) i systemowego punktu widzenia, jeśli będzie odczytywana jako norma nakazująca stosowanie odmiennych - ze względu na wymiar urlopu w różnych okresach obowiązywania ustawy o Policji - zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Okoliczność, że od 1 października 2020 r. istnieje w polskim porządku prawnym norma zawarta w art. 115a ustawy o Policji (art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej), zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, nie ma wpływu na charakter tych zasad. Regulacja ta określająca sposób obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop jest niewątpliwie skorelowana z zasadami ustalania tej należności pieniężnej obowiązującymi od 19 października 2001 r. i ułatwia proces ich obliczania od 1 października 2020 r., a także – zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w sprawach "dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.". Brak objęcia zakresem obecnej treści art. 115a ustawy o Policji pozostałego okresu obowiązujących od 19 października 2001 r. zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a także treść zdania trzeciego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r. nie wyłączają tych zasad, nie mogą też czynić niewykonalnym prawa do ekwiwalentu ustalanego według tych zasad, tak jak brak analogicznej regulacji nie uniemożliwiał obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przed 19 października 2001 r. Wysokość tego ekwiwalentu obliczana z uwzględnieniem zasad obowiązujących od 19 października 2001 r. powinna uwzględniać ustawowy wymiar 26 dni kalendarzowych urlopu od tego dnia, a także istotę corocznego płatnego urlopu i istotę ekwiwalentności, tj. okoliczności, które akcentował Trybunał Konstytucyjny w motywach wyroku z 30 października 2018 r., K 7/15 stwierdzając, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji.
Przedstawiona przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w związku z art. 115a ustawy o Policji jest zatem zbieżna ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji.
Powyższe prowadzi do wniosku o niezasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Konsekwencją niezasadności tego zarzutu jest brak podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia prawa procesowego.
Przede wszystkim podkreślić należy, że Sąd pierwszej instancji w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie dokonywał oceny zgodności z Konstytucją RP art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Należy zauważyć, że możliwość skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego nie zwalnia sądu od konieczności badania i oceny w każdej sprawie czy przepis prawa, który miał zastosowanie w danej sprawie, jest zgodny z Konstytucją i w konsekwencji – od obowiązku prokonstytucyjnej wykładni prawa. Zgodnie bowiem z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni prawa. Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, była zatem prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa stanowiących podstawę prawną kontrolowanej decyzji. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji, korzystając z przyznanej mu konstytucyjnie niezawisłości, a więc będąc związany Konstytucją i ustawami, obowiązek ten wypełnił, dokonując prokonstytucyjnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy – z uwagi na powyżej przedstawione rozważania – że pełna wykładnia przepisów art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w związku z art. 115a ustawy o Policji nie daje podstaw do stwierdzenia wtórnej niekonstytucyjności normy wynikającej z tych przepisów. Słuszne jest natomiast stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu zgodnym z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z 30 października 2018 r., K 7/15 w stosunku do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem. Wbrew zatem twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie przekroczył swoich kompetencji, a tym samym nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.
Ze względu na przedstawione tu stanowisko należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo, nie naruszając art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Trzeba zwrócić uwagę, że przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyroki NSA z: 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10). Ponadto, skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Przy czym zauważyć należy, iż naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując zarzut naruszenia tego przepisu jest zobowiązany jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast uzasadnienie omawianego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest w istocie polemiką z rozstrzygnięciem Sądu, w szczególności z wykładnią i zastosowaniem przepisów prawa materialnego, co w ramach zarzutów procesowych nie może być skuteczne. Sąd pierwszej instancji wskazał sposób wyliczenia sumy odpowiadającej ekwiwalentowi pieniężnemu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, rozważając wszystkie istotne aspekty sprawy pozwalające na wykonanie zaskarżonego wyroku. Wskazał też podstawę prawną niezbędną do obliczenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Wskazania co do dalszego postępowania realizują wymóg art. 153 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie doszukał się żadnych nieprawidłowości w podjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawieszonego postępowania, pomimo nieustania przesłanki zawieszenia. Wskazać należy, że skuteczność zgłoszonego w tym zakresie zarzutu, który jak wynika ze skargi kasacyjnej ukierunkowany jest na wykazanie braku podstaw do podjęcia zawieszonego postępowania, zależy od wykazania, że wydane postanowienie miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęcie postępowania zawieszonego na podstawie fakultatywnej przesłanki określonej w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie stanowiło uchybienia, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Należy wskazać, że w art. 128 § 1 p.p.s.a. ustawodawca wylicza przykładowo sytuacje obligujące sąd do podjęcia zawieszonego postępowania. Art. 128 § 1 pkt 4 in fine p.p.s.a. stanowi z kolei, że w przypadku postępowania zawieszonego z powodu tzw. kwestii prejudycjalnej (gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania) sąd może przedtem, stosownie do okoliczności, podjąć zawieszone postępowanie przed uprawomocnieniem się orzeczenia kończącego to postępowanie. Sposób konstrukcji wskazanej regulacji determinuje uznanie, że w realiach rozpatrywanej sprawy sąd pierwszej instancji miał podstawy, aby podjąć zawieszone postępowanie i w jego następstwie wydać orzeczenie w sprawie bez konieczności oczekiwania na rozpoznanie przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego WSA w Białymstoku. Motywy, którymi w tej kwestii kierował się Sąd pierwszej instancji, a które Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za w pełni uzasadnione, zostały opisane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przez ten pryzmat należy interpretować również przepisy art. 170 p.p.s.a. i art. 190 p.p.s.a. Ich wykładnia nie może prowadzić do pozbawienia kompetencji sądu wynikającej z przepisu art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a. i możliwości działania sądu dostosowanego do zmieniających się okoliczności, w tym zapewnienia stronie prawa do sądu rozumianego przez pryzmat kryterium szybkości osądzenia sprawy jednostki.
Trzeba też dodać, że dalsze zawieszenie postępowania, w sytuacji gdy od wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 7/15 upłynęły już 4 lata, było nieuzasadnione i godziło w konstytucyjne gwarancje obywatela do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).
Należy na marginesie zauważyć, że skarżący kasacyjnie wskazał w treści zarzutu sformułowanego w punkcie II skargi kasacyjnej na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 stycznia 2023 r., III OZ 7/23, oddalające zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 listopada 2022 r., w przedmiocie zawieszenia postępowania. Wyjaśnić jednak należy, że w postępowaniu III OZ 7/23 kontrola instancyjna dotyczyła postanowienia WSA, w którym Sąd ten orzekł o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, nie – jak wskazał organ – zawieszenia postępowania. O zawieszeniu postępowania WSA orzekł postanowieniem z 17 września 2021 r., II SA/Wa 193/21.
Odnosząc się z kolei do wniosku o zawieszenie postępowania wskazać należy, że postępowanie w sprawie P 7/21, na skutek cofnięcia pytania prawnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zostało przez Trybunał Konstytucyjny umorzone postanowieniem z 15 lutego 2024 r. W związku z powyższym, wniosek ten należało uznać za bezprzedmiotowy.
Ponownie rozpatrując sprawę wyrównania ekwiwalentu, organy Policji uwzględnią wykładnię prawa zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu i ustalą wysokość należnego skarżącemu ekwiwalentu przy przyjęciu zasad jakie obowiązywały w chwili jego odejścia ze służby ale przy zastosowaniu nowego brzmienia art. 115a ustawy o Policji wprowadzonego ustawą nowelizującą. Różnica pomiędzy tak wyliczoną kwotą, a wypłaconą skarżącemu przy odejściu ze służby powinna być skarżącemu wypłacona w ramach wyrównania wcześniejszego świadczenia.
Z wyżej przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 p.p.s.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy, skarżący nie poniósł kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym, a innych kosztów postępowania nie wykazał, brak było zatem podstaw do uwzględnienia jego wniosku o zasądzenie tych kosztów, zwłaszcza w sytuacji, gdy odpowiedź na skargę kasacyjną sporządził osobiście.