III OSK 2580/24

III OSK 2580/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /sprawozdawca/
Kazimierz Bandarzewski
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Hasła tematyczne
Służba celna
Sygn. powiązane
II SA/Wa 259/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-06-19
Skarżony organ
Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1948
art. 170 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 259/24 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 11 marca 2020 r. nr DOS1.1125.5.2020.UOC w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na rzecz A. W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 czerwca
2024 r., sygn. akt II SA/Wa 259/24, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. W. (dalej "skarżąca") na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 11 marca 2020 r. nr DOS1.1125.5.2020.UOC w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019, poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę w całości.
Wyrok został wydany w poniższym stanie faktycznym i prawnym.
Skarżąca do 28 lutego 2017 r. pełniła służbę jako funkcjonariusz celny w Izbie Celnej w [...]. W związku z art. 165 ust. 3 i 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r., poz. 1948 ze zm.; dalej jako: "PwKAS"), skarżąca od 1 marca 2017 r. stała się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej, pełniącym służbę w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Pismem z 21 lutego 2017 r. Dyrektor IAS określił jej miejsce pełnienia służby w Warmińsko-Mazurskim Urzędzie Celno-Skarbowym w [...],
z miejscem wykonywania obowiązków w [...]. W terminie do 31 maja 2017 r. skarżącej nie została przedstawiona pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, o której mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS.
Wobec braku przedstawienia powyższej propozycji skarżąca wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie ze skargą na bezczynność Dyrektora IAS w zakresie odnoszącym się do braku złożenia jej propozycji służby
w Służbie Celno-Skarbowej. Wyrokiem z 26 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Ol 92/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zobowiązał organ do wydania,
w terminie 14 od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy, decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącej.
W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zajął stanowisko, że nieprzedstawienie funkcjonariuszowi, o którym mowa w art. 165 ust. 3 PwKAS, do 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pracy obliguje organ do wydania decyzji administracyjnej, w której powinien wyjaśnić przyczyny ustania stosunku służbowego funkcjonariusza. Jednocześnie Sąd stwierdził: "[w] takiej decyzji organ zobligowany jest rozważyć i odnieść się do wszystkich zarzutów skarżącej, zwłaszcza tych dotyczących ochrony jej stosunku służbowego ze względu na bycie w ciąży w trakcie zwalniania ze służby, a także bycie członkiem związku zawodowego". Skarga kasacyjna wywiedziona przez organ od powyższego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września
2019 r., sygn. akt I OSK 3744/18. W uzasadnieniu tego orzeczenia NSA, odnosząc się do obowiązku organu wydania decyzji administracyjnej w sytuacji niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia, nawiązał do motywów uchwały składu 7 sędziów NSA z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, rozstrzygającej zagadnienie prawne powstałe na tle art. 165 ust. 6 PwKAS dotyczące sposobu zakończenia stosunku służbowego funkcjonariusza.
W następstwie ww. wyroków, decyzją z 6 grudnia 2019 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie (dalej jako "organ I instancji" lub "Dyrektor IAS"), działając w oparciu o przepisy art. 170 ust. 1 i 3 PwKAS oraz art. 276 ust. 2 ustawy
z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019, poz. 768 ze zm.; dalej też jako "uKAS"), stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącej z dniem 31 sierpnia 2017 r.
Decyzją Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej jako "organ odwoławczy", "organ II instancji" lub "Szef KAS") z dnia 11 marca 2020 r. nr DOS 1.1125.5.2020.UOC utrzymał w mocy decyzję IAS z dnia 6 grudnia 2019 r. nr 2801- IZK2.120.38.2019.9 2801-IZK-2.120.215.2017 2801-19-071760 stwierdzającą wygaśnięcie stosunku służbowego A.W. z dniem 31 sierpnia 2017 r. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm., dalej jako k.p.a.).
W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy powołał się na treść art. 165 ust. 3 i 7 PwKAS, jak również art. 170 ust. 1 i 3 PwKAS. Podkreślił, że rozstrzygnięcia w zakresie odnoszącym się do stosunku służbowego determinowane były poprzez reorganizację funkcjonowania zarówno Służby Celnej, kontroli skarbowej, jak i administracji podatkowej w jedną instytucję, tj. Krajową Administrację Skarbową. Wskazał, że skarżąca nie otrzymała pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, w konsekwencji czego jej stosunek służbowy wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r., stosownie do art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS. Nadto w tym zakresie podkreślone zostało, że przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie nakładają obowiązku złożenia funkcjonariuszom propozycji pełnienia dalszej służby, bądź też zatrudnienia.
Organ II instancji podkreślił, że na gruncie przedmiotowej sprawy, z uwagi na tematykę, słuszny interes społeczny uzyskuje prymat nad słusznym interesem strony. Organ zarówno I, jak i II instancji kierować się bowiem musi troską o właściwą i terminową realizację ustawowych zadań stawianych nowej formacji, z uwzględnieniem takich wartości jak dobro wspólne, interes publiczny czy równowagę finansów publicznych w kontekście zmian dokonywanych w strukturach administracji publicznej. Nadto – w zakresie odnoszącym się do zarzutu skarżącej zwalniania funkcjonariuszki w ciąży oraz członka związku zawodowego – organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, w szczególności art. 170 PwKAS stanowi lex specialis w stosunku do rozwiązań zawartych w innych ustawach. Podkreślono, że przepisy wprowadzające ustawę o KAS przewidywały specyficzny sposób ustania stosunku pracy, bądź służby w postaci jego wygaśnięcia z mocy prawa. Organ II instancji uznał, że przepis ten nie zawiera ochrony przed zwolnieniem. Odnosząc się do dalszych zarzutów wskazanych w odwołaniu, wskazano, że zatarcie kary dyscyplinarnej nie ma wpływu na ocenę zachowania się funkcjonariusza i może mieć wpływ na ocenę przebiegu jego służby w kontekście złożenia mu propozycji dalszej służby. Przyznano również rację skarżącej w zakresie odwołania odnoszącym się do oceny przez organ I instancji postawy funkcjonariusza wykraczającej poza ramy pełnionej przez niego służby. Niemniej jednak – w ocenie organu II instancji – z uwagi na inne przyczyny wskazane przez organ I instancji, spostrzeżenie to nie czyni wadliwym zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odniesiono się również do kwestii braku przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, wskazując, że dowód ten nie był istotny do rozstrzygnięcia sprawy, bowiem Dyrektor IAS (jako odpowiedzialny za realizację jej zadań), w przypadku utraty zaufania do podwładnego, może odmówić mu dalszego powierzenia pełnienia dotychczasowej funkcji.
W piśmie z dnia 8 kwietnia 2020 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego.
Wyrokiem z 13 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 980/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W wyniku skargi kasacyjnej skarżącej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 4548/21, uchylił powyższy wyrok z powodu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wyjaśnił, jakie wymagania powinno spełniać uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wskazano, że zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej, z uwagi na nieczytelne przedstawienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak również brak jej wyjaśnienia
w sposób umożliwiający pełne prześledzenie toku rozumowania i argumentacji Sądu I instancji. Podkreślono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
w zaskarżonym wyroku nie odniósł się do zarzutów, jakie zostały podniesione w skardze.
Na skutek ponownego rozpoznania sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 marca 2023 r., sygn. akt II SA/WA 37/23 uchylił wydane przez organy obu instancji decyzje.
W wyniku wniesionej przez organ odwoławczy skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 grudnia 2023 r., sygn. akt III OSK 1095/23, uchylił ww. wyrok Sądu I instancji z 6 marca 2023 r., sygn. akt II SA/WA 37/23 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
NSA stwierdził m.in., że w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w żaden sposób nie rozważył kwestii materialnoprawnych. W szczególności nie odniósł się ani do charakteru terminu do przedstawienia propozycji zatrudnienia lub służby i skutku jego upływu, ani ostatecznie samej kwestii braku złożenia propozycji dalszej służby. Kwestie te zaś są kluczowe do dokonania oceny zaskarżonych decyzji pod względem ich zgodności z przepisami prawa, a w konsekwencji – ich ewentualnego uchylenia. W przypadku zaś uchylenia zaskarżonej decyzji (jak to miało miejsce na gruncie zaskarżonego wyroku), organ winien uzyskać jasne i wyraźne wskazówki odnoszące się do dalszego toku postępowania administracyjnego, prowadzonego po uprawomocnieniu się wyroku uchylającego. W rozpoznawanej sprawie natomiast Sąd I instancji ograniczył się do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i rozstrzygnięcia organu I instancji, powołując się przy tym na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, które było prowadzone w przedmiocie skargi na bezczynność Dyrektora IAS w zakresie braku złożenia skarżącej propozycji służby. Nadinterpretacją WSA w Warszawie było zatem uznanie, że kwestie podnoszone w skardze zostały już jakkolwiek prawomocnie rozstrzygnięte i przesądzone, zaś organy obu instancji były nimi, stosownie do art. 153 p.p.s.a., związane.
Ponownie rozpoznając sprawę, pod sygn. akt II SA/Wa 259/24, WSA
w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił, że orzekał w warunkach związania oceną prawną dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2022 r., w sprawie o sygn. akt III OSK 4548/21, oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2023 r., w sprawie o sygn. akt III OSK 1095/23, którym uchylił ostatni wydany w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 37/23, a w sprawie nie miała miejsca żadna z okoliczności, pozwalająca Sądowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy na odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w ww. wyrokach NSA.
Przechodząc do kontroli legalności decyzji Szefa KAS, Sąd I instancji wyjaśnił podstawy prawne zaskarżonej decyzji i stwierdził, że w odniesieniu do zasobów kadrowych dotychczasowej Służby Celnej ustawa PwKAS w art. 165 ust. 3 i 4 reguluje zasady dalszego zatrudniania dotychczasowych funkcjonariuszy celnych w jednostkach jednolitej Krajowej Administracji Skarbowej, powołanej w miejsce rozproszonej administracji podatkowej, służby celnej i kontroli skarbowej. W tym zakresie przewiduje, że funkcjonariusze celni, pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy o KAS, z zastrzeżeniem art. 170 PwKAS, funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość służby. W sprawach wynikających ze stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy PwKAS Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Możliwość złożenia dotychczasowym funkcjonariuszom propozycji pracy określającej nowe warunki zatrudnienia przewidziana została w ww. ustawie także w art. 167 ust. 2 (w stosunku do funkcjonariuszy pełniących służbę w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych). Zgodnie z art. 170 ust. 2 ustawy PwKAS, funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.
Z kolei stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy o KAS (komórkach organizacyjnych urzędu obsługującego ministra, Krajowej Informacji Skarbowej, izbach administracji skarbowej i Szkole), wygasają:
- z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby;
- po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 PwKAS). Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w opisanych przypadkach traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 PwKAS).
Sąd I instancji zgodził się z Szefem KAS, że dla prawidłowej i terminowej realizacji zadań nałożonych na Służbę Celno-Skarbową istotne jest efektywne wykorzystanie posiadanych zasobów kadrowych przy uwzględnieniu potrzeb oraz spełnieniu odpowiednich kryteriów i warunków, w tym przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 PwKAS.
Sąd uznał, że z treści art. 165 ust. 7 PwKAS nie wynika, że po stronie organu leży obowiązek złożenia propozycji pracy/służby każdemu z dotychczasowych funkcjonariuszy. Przedłożenie propozycji służby/pracy zostało pozostawione uznaniu przełożonego, który biorąc pod uwagę całokształt okoliczności, podejmuje decyzję czy skorzystać z prawnej możliwości rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem lub, co miało miejsce w niniejszej sprawie, nie przedłożyć mu propozycji służby/pracy po uwzględnieniu ustawowych kryteriów, określonych w powołanym wyżej przepisie. W procesie składania propozycji nie można pomijać celów, jakie zamierzał osiągnąć ustawodawca projektując reformę administracji skarbowej.
Według Sądu I, organy obu instancji również prawidłowo wyjaśniły, że skarżąca do dnia 31 maja 2017 r. nie poinformowała pracodawcy o ciąży. I tak, zwolnienie lekarskie zawierające informację o kodzie B wpłynęło do organu I instancji w dniu 6 czerwca 2017 r. Natomiast zaświadczenie lekarskie stwierdzające stan ciąży zostało dostarczone w dniu 29 czerwca 2017 r. Dyrektor IAS wyjaśnił przy tym, że skarżąca nie ujawniła faktu ciąży również w rozmowie w dniu 31 maja 2017 r., kiedy próbowała wyjaśnić powody nieotrzymania propozycji. W rezultacie ciąża skarżącej nie była więc powodem do nieprzedstawienia jej propozycji zatrudnienia czy też pełnienia dalszej służby.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, reprezentowana przez adwokata. Skarżąca kasacyjnie zaskarżyła wyrok
w całości.
Na podstawie art. 176 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosła
o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie całości sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Oświadczyła, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Wystąpiła również o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowanie
(w tym kosztów zastępstwa procesowego) na podstawie art. 203 p.p.s.a.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.:
1. obrazę przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 170 ust.3 w zw. z art. 165 ust. 7 PwKAS poprzez:
a) niezasadne oddalenie skargi skarżącej i zaakceptowanie faktu, że stosunek służbowy skarżącej miałby wygasnąć (i miałaby ona być zwolniona w ten sposób z służby) w sytuacji, gdy właściwe zastosowane kryteria z art. 165 ust. 7 PwKAS obligowały Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie do wręczenia skarżącej propozycji służby i brak tej czynności był niezgodny z prawem i Szef KAS powinien był to dostrzec i uwzględnić odwołanie, a oddalając odwołanie, naruszył ww. przepisy,
b) niezasadne oddalenie skargi skarżącej i zaakceptowanie faktu, że stosunek służbowy skarżącej miałby wygasnąć wskutek braku wręczenia propozycji służby w sytuacji, gdy powody braku wręczenia propozycji służby skarżącej podane przez organy nie mieszczą się w ustawowych przesłankach podjęcia takiej decyzji określonych w art. 165 ust. 7 PwKAS (bo dotyczą między innymi dawno zatartej kary dyscyplinarnej) i jednocześnie podawane powody zwolnienia mają charakter jedynie swoistego rodzaju pomówień – nie zostały ustalone w drodze należycie przeprowadzonego (i bezspornego) postępowania dowodowego,
c) poprzez brak kontroli zasadności niewręczenia skarżącej propozycji służby lub pracy przez pryzmat przesłanek określonych w wskazanym przepisie (tj. art. 165 ust. 7 PwKAS), co doprowadziło do wadliwej akceptacji zaskarżonej decyzji Szefa KAS i poprzedzającej jej decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie,
2. obrazę przepisu art. 181 ust. 1 ustawy o KAS w z art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z
art. 170 ust. 3 PwKAS polegające na naruszeniu zakazu zwalniania funkcjonariusza ze służby w okresie ciąży, w sytuacji gdy skarżąca nie spełnia żadnej z przesłanek stanowiących o odstępstwie od tej generalnej zasady wskazanych w ustawie o KAS,
3. obrazę art. 1 i 3 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt. 1 ustawy o związkach zawodowych poprzez akceptację faktu zwolnienia skarżącej z służby pomimo iż nastąpiło ewidentnie jako swoisty odwet za czynności podejmowane w ramach działalności związkowej oraz (przede wszystkim) poprzez fakt, iż skarżąca była pod ochroną związkową i nie można było jej zwolnić lub zmienić na niekorzyść warunków pracy lub płacy bez zgody związku zawodowego, a o takową zgodę DIAS nie wystąpił;
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.:
1. obrazę przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia wyroku, które nie uzasadnia treści sentencji orzeczenia, nie wyjaśnia dostatecznie motywów, którymi kierował się Sąd, a przede wszystkim nie odnosi się do wielu zarzutów skargi i nie tłumaczy w sposób należyty treści rozstrzygnięcia (tak by można je było poddać dokładnej kontroli),
2. obrazę przepisu art. 1 § 1, art. 2 i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą (bo niepełną, niedokładną) kontrolę administracji publicznej i przez to przyjęcie wadliwego stanu faktycznego sprawy poprzez zaakceptowanie nieprawdziwych ustaleń i twierdzeń Szefa KAS oraz Dyrektora lAS w Olsztynie co do powodów zwolnienia Skarżącej z służby oraz przez wadliwe ustalenie, że DIAS w Olsztynie nie wiedział o ciąży skarżącej,
3. obrazę przepisu art 190 p.p.s.a. przez:
– błędne uznanie przez WSA, że wydane przez NSA orzeczenia tj wyrok z uzasadnieniem z dnia 23 listopada 2022 r. (sygn. III OSK 4548/21) oraz wyrok z uzasadnieniem z dnia 06 grudnia 2023 roku (sygn. III OSK 1095/23) zawierają taką wykładnię, która nakazuje WSA oddalić skargę A.W.,
– błędne uznanie przez WSA, że wydane w sprawie orzeczenia (wyrok WSA z dnia 26 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Ol 92/17 oraz utrzymujący go w mocy wyrok NSA z dnia 3 września 2019, sygn. I OSK 3744/18 nakazywały zwolnienie skarżącej z służby (względnie stwierdzenie wygaśnięcia jej stosunku służbowego);
4. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. zarzucani błędne zaakceptowanie przez Sąd poglądu Szefa KAS co do tego, że uprzednio wydane w sprawie orzeczenia (wyrok WSA z dnia 26 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Ol 92/17 oraz utrzymujący go w mocy wyrok NSA z dnia 3 września 2019, sygn. I OSK 3744/18 nakazywały zwolnienie skarżącej ze służby (względnie stwierdzenie wygaśnięcia jej stosunku służbowego) w sytuacji, gdy sentencja utrzymanego w mocy wyroku WSA stanowiła o obowiązku wydania przez organ, tj. Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącej (co nie jest tożsame prawnie z nakazem wydania decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia stosunku służbowego czy decyzji o zwolnieniu z służby),
5. obrazę przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 w zw.
z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez:
a) uznanie, że Szef KAS prawidłowo dokonał oceny dowodów w sprawie i zasadnie uznał, że rację miał Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie, twierdząc, że względy prawidłowego kształtowania kadry realizującej zadania administracji skarbowej oraz zapewnienia sprawnego i efektywnego funkcjonowania izby przemawiały za brakiem wręczenia skarżącej propozycji pracy lub służby (przy jednoczesnym zaakceptowaniu twierdzenia o istnieniu rzekomych limitów zatrudnienia),
b) uznanie, że Szef KAS prawidłowo zaakceptował sytuację braku przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych przez skarżącą, w sytuacji gdy dowody te miały istotne znaczenie dla ustalanego przez organy stanu faktycznego sprawy (tj. zmierzały do wykazania, że skarżąca nie miała żadnych "podejrzanych kontaktów" z podróżnymi, która to okoliczność była później podnoszona przez organy jako powód zwolnienia z służby - braku wręczenia propozycji pracy lub służby,
6. obrazę przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art 7 w zw.
z "art. 10 p. 1 k.p.a. w zw. z art 78 p. 1 k.p.a." poprzez:
– uznanie, że Szef KAS prawidłowo nie uwzględnił zarzutu skarżącej dotyczącej naruszenia jej prawa jako strony do aktywnego udziału w postępowaniu oraz zapoznania z aktami przed wydaniem decyzji, w sytuacji gdy skarżąca w razie przeprowadzenia tejże czynności złożyłaby nowe wnioski dowodowe zmierzające do ustalenia prawdziwego stanu faktycznego sprawy (z analizy akt mogłaby wywnioskować, jakie "zarzuty" organ chce wysuwać wobec jej osoby i mogłaby podjąć próbę wykazania braku ich zasadności),
– uznanie, że prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym (jako dwuinstancyjnego postępowania) nie jest naruszone, jeżeli strona z tego prawa mogła skorzystać (i skorzystała) dopiero w przed organem II instancji (a niejako "straciła" całą pierwszą instancję).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef KAS, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. Oświadczył, że wnosi
o przeprowadzenie rozprawy. Stwierdził, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko w sprawie i uznaje zaskarżone skargą kasacyjną orzeczenie za prawidłowe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia
2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał najdalej idący zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie odpowiada wymogom tego przepisu. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku. Są nimi:
1) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego) zaskarżonego do sądu administracyjnego;
2) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz
3) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.
Uzasadnienie wyroku winno zatem odzwierciedlać proces badania przez sąd zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia organu. W związku z tym powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem lub uznał, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia (zob. np. wyroki NSA z: 12 października 2010 r., II OSK 1620/10; z 17 stycznia 2023 r., III OSK 1804/21; z 25 stycznia 2023 r., III FSK 1558/21; z 25 stycznia 2023 r., II GSK 908/22; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga zatem, aby sąd pierwszej instancji wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tej regulacji, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (albo stwierdził takie naruszenie). Wywody sądu nie mogą być przy tym wewnętrznie sprzeczne, niespójne i niekonsekwentne, gdyż uniemożliwia to jednoznaczne odczytanie intencji sądu, które przemawiały za podjęciem określonego rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok NSA z dnia 2 marca 2023 r., II OSK 1708/20).
Mając na względzie powyższe wytyczne, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie spełnia wskazanych wymogów.
Rozpoznając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., należy przede wszystkim zwrócić uwagę na to, iż w niniejszej sprawie koniecznym było rozważenie podnoszonej w zarzutach skargi kwestii przysługiwania skarżącej, będącej funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej, w okresie przejściowym od 1 marca
2017 r. do 31 sierpnia 2017 r., ochrony przed zwolnieniem związanej z rodzicielstwem oraz pełnieniem funkcji w organach związków zawodowych. Skarżąca formułując skargę do WSA w Warszawie na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 11 marca 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie z dnia 6 grudnia 2019 r. stwierdzającą wygaśnięcie stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. powoływała się bowiem na powyższe okoliczności. W skardze podniesiony został zarzut naruszenia art. 105a ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej w związku z art. 165 ust. 3 zdanie ostatnie PwKAS, oraz z ostrożności art. 181 ust. 1 uKAS, wszystkie w związku z art. 170 ust. 3 PwKAS, polegające na naruszeniu zakazu zwalniania funkcjonariusza ze służby w okresie ciąży, w sytuacji gdy skarżąca nie spełnia żadnej z przesłanek stanowiących o odstępstwie od generalnej zasady oraz obrazy art. 1 i art. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt. 1 ustawy o związkach zawodowych poprzez akceptację faktu zwolnienia skarżącej ze służby, pomimo że nastąpiło to – w jej ocenie - ewidentnie jako swoisty odwet za czynności podejmowane w ramach działalności związkowej oraz (przede wszystkim) poprzez fakt, iż skarżąca była pod ochroną związkową i nie można było jej zwolnić lub zmienić na niekorzyść warunków pracy lub płacy bez zgody związku zawodowego, a o takową zgodę Dyrektor IAS nie wystąpił. Zarzuty te nie zostały rozpatrzone
w sposób należyty. Nie jest wystarczające bowiem ograniczenie się przez WSA w Warszawie do przedstawienia okoliczności faktycznych związanych z ewentualną ochroną przed zwolnieniem wskutek pozostawania w ciąży i rodzicielstwa (strona 21 i 22 uzasadnienia wyroku), bez przedstawienia analizy stanu prawnego w tym zakresie. Sąd nie wyjaśnił, czy przyjął na gruncie obowiązujących w tzw. okresie przejściowym przepisów, że taka ochrona skarżącej przysługiwała, czy też że Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wykluczały taką ochronę.
Z kolei wywód Sądu I instancji odnoszący się do ochrony przed zwolnieniem skarżącej jako osoby będącej członkiem związku zawodowego i pełniącej funkcję przewodniczącej [...] przy ówczesnej Izbie Celnej w Olsztynie, a następnie przy IAS w Olsztynie, jest niekompletny i lakoniczny. Wywód ten oparty został bowiem na treści uchwały Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1996 r., I PZP 18/96, w myśl której "Przepis art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. Nr 55, poz. 234 ze zm.) nie ma zastosowania do rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem pożarnictwa na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 88, poz. 400 ze zm.)". Zgodnie natomiast z art. 43 ust. 2 ww. ustawy strażaka "zwalnia się ze służby" w przypadkach: orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską (pkt 1); nieprzydatności do służby, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie przygotowawczym (pkt 2); wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby (pkt 3); skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego (pkt 4); zgłoszenia przez niego pisemnego żądania zwolnienia - w terminie do 3 miesięcy (pkt 5). Już proste zestawienie treści uchwały z przepisami, których dotyczy, wskazuje, że odnosi się ona do zupełnie innych, od występującej w niniejszej sprawie, podstaw zwolnienia ze służby.
Ponadto w zaskarżonym wyroku, pomimo wiążących wskazań zawartych w wyroku NSA z dnia 6 grudnia 2023 r., sygn. akt III OSK 1095/23, nadal brak jest rozważań prawnych co do charakteru terminu do przedstawienia propozycji zatrudnienia lub służby i skutku jego upływu, ani ostatecznie samej kwestii braku złożenia propozycji dalszej służby. Kwestie te zaś są kluczowe do dokonania oceny zaskarżonych decyzji pod względem ich zgodności z przepisami prawa, jak podkreślił NSA na stronie 16 uzasadnienia tego orzeczenia.
Analiza niniejszej sprawy prowadzi zatem do jednoznacznego wniosku, iż nie jest możliwe prawidłowe skontrolowanie zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji bez wyraźnego stanowiska tego Sądu we wszystkich wskazanych powyżej kwestiach. Rozważając te zagadnienia, WSA w Warszawie winien mieć na uwadze w szczególności to, że art. 60 Konstytucji RP gwarantuje dostęp do służby publicznej na jednakowych zasadach, zaś obowiązujący porządek prawny udziela szczególnej ochrony kobietom w ciąży. Art. 71 ust. 2 Konstytucji RP przyznaje bowiem matce przed i po urodzeniu dziecka prawo do szczególnej pomocy władz publicznych.
Z uwagi na to, że w sprawie okazały się zasadne zarzuty naruszenia prawa procesowego sprowadzające się do braku rozważenia przez Sąd I instancji podczas kontroli zaskarżonej decyzji istotnych okoliczności sprawy, także tych wskazanych w uprzednim wyroku NSA z dnia 6 grudnia 2023 r., wydanym w sprawie sygn. akt III OSK 1095/23, a także sporządzenia uzasadnienia wyroku z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., przedwczesne byłoby rozpatrywanie pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów prawa procesowego i materialnego.
Mając na uwadze powyższe stanowisko i przedstawioną argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA w Warszawie uwzględniając przedstawione powyżej wywody i formułowaną na ich podstawie ocenę prawną, będzie zobowiązany do ponownego rozpoznania skargi strony na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 11 marca 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie z dnia 6 grudnia 2019 r. stwierdzającą wygaśnięcie stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. oraz do sporządzenia uzasadnienia wyroku wydanego w rezultacie ponownego rozpoznania tej skargi w sposób uwzględniający wszystkie wymogi określone art. 141 § 4 p.p.s.a.
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.