III OSK 258/23

III OSK 258/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-01-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Windak
Przemysław Szustakiewicz /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Wa 4141/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-10-17
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 218 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 4141/21 w sprawie ze skargi T.W. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 11 października 2021 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T.W. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 17 października 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 4141/21, oddalił skargę T.W. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 11 października 2021 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
T.W. wnioskiem z dnia 30 czerwca 2021 r. zwrócił się do Komendanta Stołecznego Policji o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w Komisariacie Policji Metra Warszawskiego w okresie od dnia 6 listopada 2012 r. do dnia wydania zaświadczenia pod ziemią w rozumieniu § 12 ust. 1 pkt 3 lit. e rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. z 2014 r., poz. 1282 ze zm.) i tym samym potwierdzającego prawo do urlopu w wymiarze 13 dni roboczych z tytułu służby pełnionej pod ziemią w wymiarze co najmniej 80 godzin w miesiącu.
Komendant Stołeczny Policji, postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2021 r., nr 48, wydanym na podstawie art. 219 k.p.a., odmówił wydania zaświadczenia.
W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że akta osobowe wnioskodawcy zawierają wnioski zatwierdzone przez KSP dotyczące udzielenia płatnego urlopu dodatkowego w związku z pełnieniem służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia dwukrotnie za rok 2014 oraz za lata 2016-2020. We wnioskach tych wskazano, że wymieniony pełnił służbę w Komisariacie Policji Metra Warszawskiego w systemie zmianowym na terenie i w pomieszczeniach zlokalizowanych poniżej poziomu otaczającego terenu - w pomieszczeniach komisariatu mieszczących się na stacjach metra oraz w rejonach służby patrolowej obejmującej teren poszczególnych stacji metra przy sztucznym oświetleniu. Komisja w tychże wnioskach, po dokonaniu oceny warunków pełnienia służby, zgodnie z § 12 ust. 1 pkt i lit. a i b rozporządzenia z 2014 r. wniosła o przyznanie wymienionemu płatnego urlopu dodatkowego w wymiarze 5 dni roboczych.
Organ podał ponadto, że akta osobowe strony zawierają karty opisu stanowiska pracy wnioskodawcy. W powyższych kartach w punkcie 13 "warunki pracy" wskazano: praca przy sztucznym oświetleniu, w terenie, w pomieszczeniach usytuowanych poniżej otaczającego terenu, w systemie zmianowym, nocnym, mobilność, dyspozycyjność. Natomiast w karcie opisu stanowiska pracy z dnia 21 grudnia 2020 r. w punkcie 13 "warunki pracy" wskazano: czynniki fizyczne - praca poniżej poziomu otaczającego terenu, sztuczne oświetlenie, wentylacja nawiewno-wywiewna, praca w terenie; czynniki biologiczne - zagrożenie zakażeniem wirusem zapalenia wątroby typu B i tężcem z błonicą; czynniki psychofizyczne - praca w systemie zmianowym/nocnym, zagrożenie korupcją.
Następnie KSP wskazał, że zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. z 2002 r., Nr 81, poz. 740), obowiązującym do dnia 8 października 2014 r., wymiar corocznego płatnego urlopu dodatkowego dla policjantów, którzy pełnili służbę w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia, wynosił:
- 9 dni roboczych, jeżeli służba była wykonywana w pomieszczeniach zlokalizowanych poniżej poziomu otaczającego terenu - zgodnie z przepisami w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (pkt 2 lit. a),
- 13 dni roboczych, jeżeli służba była wykonywana pod ziemią (pkt 3 lit. h).
Zgodnie natomiast z § 12 ust. 2 powołanego rozporządzenia służbę określoną w § 11 ust. 1 pkt 2 lit. a uważano za pełnioną w warunkach szkodliwych lub uciążliwych dla zdrowia, jeżeli była pełniona przez co najmniej 80 godzin w miesiącu. Oceny warunków uciążliwości lub szkodliwości dla zdrowia uprawniających do uzyskania urlopu dodatkowego, dokonywała komisja powołana przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych z udziałem przedstawicieli służby medycyny pracy, związku zawodowego policjantów oraz służby bhp (§ 12 ust. 3). Przełożony właściwy w sprawach osobowych przyznawał policjantowi urlop dodatkowy na podstawie oceny, o której mowa w ust. 3 (§ 12 ust. 4).
Natomiast w stanie prawnym obowiązującym od dnia 9 października 2014 r. szczegółowe zasady przyznawania policjantom urlopów oraz wymiar płatnych urlopów dodatkowych dla policjantów, którzy pełnią służbę w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów.
Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 lit. a i b tego rozporządzenia, wymiar corocznego płatnego urlopu dodatkowego dla policjantów, którzy pełnią służbę w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia, wynosi 5 dni roboczych, jeżeli służba jest pełniona przez co najmniej 80 godzin w miesiącu:
a) w pomieszczeniach pozbawionych stałego naturalnego oświetlenia lub celowo przyciemnionych, w których ze względów technologicznych lub ze względu na rodzaj wykonywanej służby stosowane jest wyłącznie sztuczne oświetlenie.
b) w pomieszczeniach zlokalizowanych poniżej poziomu otaczającego terenu - zgodnie z przepisami w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy.
Stosownie do treści § 12 ust. 1 pkt 3 lit. e powołanego rozporządzenia wymiar wskazanego urlopu dodatkowego wynosi 13 dni roboczych, jeżeli służba jest pełniona przez co najmniej 80 godzin w miesiącu pod ziemią. Policjant nabywa prawo do pierwszego urlopu dodatkowego, o którym mowa w ust. 1 po upływie roku służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia (§ 12 ust. 2.), zaś prawo do kolejnych urlopów dodatkowych w każdym następnym roku kalendarzowym (§ 15 ust. 1).
Dalej KSP podniósł, że na terenie Metra Warszawskiego nie występują zagrożenia związane z pracą pod ziemią, bowiem środowisko pracy jest w pełni kontrolowane przez zastosowanie rozwiązań techniczno-budowlanych, a charakter zadań wykonywanych przez policjantów pełniących służbę w Komisariacie Policji Metra Warszawskiego nie uprawnia do przyznania urlopu dodatkowego za służbę w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych w wymiarze 13 dni roboczych pod ziemią. Organ stwierdził, że powyższe potwierdza zgromadzona dokumentacja, w szczególności stanowisko Komendanta Komisariatu Policji Metra Warszawskiego i Kierownika Sekcji Ochrony Pracy KSP, a także wnioski dotyczące przyznania wnioskodawcy płatnego urlopu dodatkowego z tytułu pełnienia służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia.
Brak jest zatem podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w Komisariacie Policji Metra Warszawskiego w okresie od dnia 6 listopada 2012 r. do dnia wydania niniejszego postanowienia przez co najmniej 80 godzin w miesiącu pod ziemią i potwierdzającego prawo do urlopu dodatkowego w wymiarze 13 dni roboczych z tytułu służby pełnionej pod ziemią, o którym mowa w § 12 ust. 1 pkt 3 lit. e rozporządzenia 2014 r. w sprawie urlopów policjantów.
Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia 11 października 2021 r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia 20 sierpnia 2021 r. wskazując, że za służbę pełnioną pod ziemią uznaje się takie czynności zawodowe, które wykonywane sią poza pomieszczeniami pracy oraz poniżej otaczającego terenu w środowisku nie w pełni kontrolowanym przez pracodawcę w rozumieniu spełnienia wymogów w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, ze względu na wpływ sił natury, lokalizację i konstrukcję obiektu - niespełniających kryteriów pomieszczeń pracy. W szczególności jest to praca w środowisku szczególnie niebezpiecznym np. w kanałach, górnictwie itp. W miejscach tych występuje ekspozycja na specyficzne zagrożenia podczas realizacji czynności służbowych: ograniczona przestrzeń, znacznie utrudniająca poruszanie się, brak właściwego oświetlenia czy też możliwości jego zastosowania, występują również warunki takie, które normalnie nie występują przy pracy w pomieszczeniach poniżej otaczającego terenu, tj. ryzyko wystąpienia zwału ziemi i zasypania, gazy biologiczne i przemysłowe gromadzące się w miejscu wykonywania pracy. Miejsce, w którym pełniona była i jest służba przez wnioskodawcę nie wykazuje żadnych z tych cech. Na terenie Metra Warszawskiego, tj. w miejscu służby funkcjonariusza, nie występują zagrożenia związane z pracą pod ziemią oraz że środowisko pracy jest w pełni kontrolowane przez zastosowanie rozwiązań techniczno- budowlanych np. oświetlenie, wentylacja, szerokość dróg ewakuacyjnych. Ze względu na charakter zadań służbowych realizowanych przez policjantów Komisariatu Policji Metra Warszawskiego, przyznanie urlopu w wymiarze 13 dni za służbę pełnioną pod ziemią nie jest zasadne.
Z powyższym postanowieniem nie zgodził się policjant, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd I instancji, odwołując się do treści art. 217 § 2 i art. 218 § 1 i 2 k.p.a. wyjaśnił, że postępowanie w tym przedmiocie wydania zaświadczenia ma charakter uproszczony i odformalizowany. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych. Co za tym idzie, postępowanie wyjaśniające prowadzone w trybie art. 218 § 2 k.p.a. spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Ma na celu zbadanie okoliczności wynikających już z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienie czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia nie jest więc uprawniony do dokonania jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie to ogranicza się więc do takich czynności, które pozwolą na urzędowe rozpoznanie wniosku i zmierza do usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego.
Zarówno KSP, jak i KGP odnieśli się w uzasadnieniach wydanych postanowień do dokumentacji znajdującej się w aktach osobowych skarżącego, która mogłaby stanowić podstawę wydania żądanego zaświadczenia. Z akt osobowych wynika, że we wnioskach dotyczących udzielenia skarżącemu płatnego urlopu dodatkowego za rok 2014 oraz lata 2016-2020 komisja po dokonaniu oceny warunków pełnienia służby wnioskowała o przyznanie urlopu w wymiarze 5 dni roboczych. We wnioskach tych, w opisie stanowiska służby wskazywano, że skarżący jako policjant Komisariatu Policji Metra Warszawskiego, pełni służbę na terenie i w pomieszczeniach zlokalizowanych poniżej poziomu otaczającego terenu - w pomieszczeniach Komisariatu mieszczących się na stacji metra oraz w rejonach służby patrolowej obejmujących teren poszczególnych stacji metra przy sztucznym oświetleniu.
WSA w Warszawie podkreślił, że KSP nie ograniczył się do analizy dokumentacji dotyczącej przyznanych skarżącemu urlopów dodatkowych. Organ pierwszej instancji dokonał również analizy kart opisu stanowisk znajdujących się w aktach osobowych skarżącego, ustalając, że określone w nich warunki pracy nie stanowią podstawy do stwierdzenia, że funkcjonariusz pełnił służbę pod ziemią w rozumieniu § 11 ust. 1 pkt 3 lit. h rozporządzenia z 2002 r. lub § 12 ust. 1 pkt 3 lit. e rozporządzenia z 2014 r. Dążąc do wszechstronnego rozważania okoliczności sprawy, organ I instancji odwołał się również do stanowiska Kierownika Sekcji Ochrony Pracy Komendy Stołecznej Policji, który w piśmie z 26 listopada 2020 r. potwierdził prawidłowość przyznawania funkcjonariuszom Komisariatu Policji Metra Warszawskiego dodatkowego urlopu wypoczynkowego w oparciu o § 12 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia z 2014 r., tj. ze względu na pełnienie służby przez co najmniej 80 godzin w miesiącu w pomieszczeniach zlokalizowanych poniżej poziomu otaczającego terenu.
W tych okolicznościach, zdaniem WSA w Warszawie, organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że podjęte w sprawie czynności oraz ustalony w ich wyniku stan prawny i faktyczny nie dawały podstaw do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego.
W dniu 11 stycznia 2023 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł skarżący, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 6, art. 7, art. 8, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 218 § 1 i 2 k.p.a., art. 126 k.p.a. w zw. par. 12 ust. 1 pkt. 3 lit. e rozporządzenia z 2014 r. w sprawie urlopów policjantów poprzez nieuwzględnienie przez WSA skargi na postanowienie Komendanta Głównego Policji dnia 11 października 2021 r., pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania regulujących wydawanie zaświadczeń oraz przepisów rozporządzenia polegających na nierozpatrzeniu przez Komendanta Głównego Policji w sposób rzetelny, wnikliwy i bezstronny, z uwzględnieniem interesu strony całego materiału dowodowego, jak również wyprowadzenie z niego wniosków sprzecznych z zasadami logiki i prawidłowego wnioskowania polegających na przyjęciu, iż skarżący, mimo ustalenia poprzez organ, w oparciu o jego akta osobowe, przebiegu służby, wskazującego na pełnienie przez niego, począwszy od 6 listopada 2012 r. służby w Komisariacie Policji Metra Warszawskiego, nie pełni służby pod ziemią, a zatem nie przysługuje mu dodatkowy urlop płatny w wymiarze 13 dni roboczych, pomijając w tym względzie decyzję nr 158/20 Komendanta Stołecznego Policji z dnia 6 kwietnia 2020 r. zmieniającą decyzję w sprawie określenia właściwości terytorialnej komisariatów specjalistycznych Policji, zapisy Koncepcji organizacyjnej służby patrolowo- interwencyjnej i wywiadowczej na obszarze działania Komisariatu Policji Metra Warszawskiego z dnia 4 kwietnia 2020 r. zatwierdzonej przez Komendanta oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 czerwca 2011 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane metra i ich usytuowanie, mimo, iż ze wskazanych dokumentów wynika, że budowle metra są zlokalizowane pod ziemią, a nie pod powierzchnią ziemi, co wskazuje, że służba pełniona w tych obiektach jest pełniona pod ziemią;
2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w z w. z art. 107 § 3, art. 124 § 2 k.p.a. i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. § 12 ust. 1 pkt. 3 lit. e rozporządzenia z 2014 r. poprzez nieuwzględnienie przez WSA skargi na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 11 października 2021 r. mimo sporządzenia przez organ uzasadnienia wskazanego postanowienia w sposób tendencyjny i bez oparcia się o rzetelną analizę stanu faktycznego sprawy, w tym faktycznych warunków w jakich służbę pełni skarżący, opierając się w tym względzie jedynie na stanowisku Kierownika Sekcji Ochrony Pracy KSP i pomijając inne dokumenty traktujące o uwarunkowaniach mogących mieć wpływ na ocenę warunków służby, w tym decyzję nr 158/20 Komendanta Stołecznego Policji z dnia 6 kwietnia 2020 r. zmieniającą decyzję w sprawie określenia właściwości terytorialnej komisariatów specjalistycznych Policji, zapisy Koncepcji organizacyjnej służby patrolowo- interwencyjnej i wywiadowczej na obszarze działania Komisariatu Policji Metra Warszawskiego z dnia 4 kwietnia 2020 r. zatwierdzonej przez Komendanta oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 czerwca 2011 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane metra i ich usytuowanie i tym samym, nie udzielając jednoznacznej odpowiedzi, czy służba pełniona w Komisariacie Metra Warszawskiego odpowiada warunkom przewidzianym dla tzw. pomieszczeń pracy - bardzo rygorystycznie określających te warunki;
3. § 12 ust. 1 pkt. 3 lit. e rozporządzenia z 2014 r. w zw. z ust. 3 zd. pierwsze załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 czerwca 2011 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie poprzez dokonanie przez Sąd błędnej interpretacji i w konsekwencji niezastosowanie polegającą na przyjęciu, że służba skarżącego na Komisariacie Policji Metra Warszawskiego nie jest służbą kwalifikowaną jako służba "pod ziemią" w rozumieniu wskazanego powyżej przepisu rozporządzenia, pomimo, że jest ona realizowana w obiektach metra usytuowanych pod ziemią , poza pomieszczeniami pracy, w warunkach braku możliwości zastosowania prawidłowego oświetlenia, zmiennej temperatury wilgotności, wentylacji świeżego powietrza i braku możliwości zabezpieczenia przed czynnikami oddziaływującymi szkodliwie na organizm człowieka np. hałas, wibracje, które to czynniki warunkują uznanie pracy za pracę/służbę pod ziemią, a co za tym idzie przyznanie płatnego corocznego urlopu dodatkowego w wymiarze 13 dni roboczych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).Konstrukcja i treść dwóch pierwszych zarzutów naruszenia przepisów postępowania umożliwia ich łączne rozpoznanie, bowiem na ich podstawie strona skarżąca kasacyjnie zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z przepisami art. 6, art. 7, art. 8, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 218 § 1 i 2, art. 126 k.p.a. (pierwszy zarzut) oraz art. 107 § 3, art. 124 § 2 i art. 11 w związku z art. 126 k.p.a. (drugi zarzut), a także § 12 ust. 1 pkt 3 lit. e rozporządzenia z 2014 r. w sprawie urlopu policjantów, usiłuje wytknąć nieprawidłowości w przeprowadzonym postępowaniu o wydanie zaświadczenia, tj. zarzuca nierozpatrzenie przez organ w sposób rzetelny, wnikliwy i bezstronny, z uwzględnieniem interesu strony, całego materiału dowodowego, jak również wyprowadzenie z niego wniosków sprzecznych z zasadami logiki i prawidłowego wnioskowania, sporządzenie przez organ uzasadnienia wskazanego postanowienia w sposób tendencyjny i bez oparcia się o rzetelną analizę stanu faktycznego sprawy, w tym faktycznych warunków w jakich skarżący pełni służbę, opierając się w tym względzie jedynie na stanowisku Kierownika Sekcji Ochrony Pracy Komendy Stołecznej Policji i pomijając inne dokumenty traktujące o uwarunkowaniach mogących mieć wpływ na ocenę warunków służby. Zarzuty te nie mogły jednak odnieść skutku.
Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., podobnie zresztą jak art. 146 § 1, art. 147, art. 149 § 1, czy też art. 151 i art. 161 § 1 P.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może więc stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14). Niezależnie jednak od tego, z uwagi na to, że strona skarżąca kasacyjnie wytyka Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., podkreślenia wymaga to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a., nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. określającego kompetencje sądu w razie uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, a zatem przede wszystkim z tego powodu nie mógł naruszyć tego przepisu.
Niezależnie od powyższego, w związku z tym, że strona skarżąca kasacyjnie powiązała zarzut niestosowanego w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. ze wskazanymi powyżej przepisami k.p.a. oraz rozporządzenia, a także odnosząc się do treści tych zarzutów, wyjaśnić należy, co prawidłowo również uczynił Sąd I instancji, że zaświadczeniem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes jest oparty na prawie (por. Z. Kmieciak, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania weryfikacji jego treści, PiP, 2004 r. nr 10, str. 58). Oznacza to, że zaświadczenia są dokumentami, które m.in. potwierdzają istnienie uprawnień czy obowiązków określonych (tzn. stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym.
Następnie podkreślenia wymaga, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może się zakończyć w trojaki sposób, a mianowicie:1) przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana;2) przez odmowę wydania zaświadczenia w ogóle;3) przez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o zaświadczenie.
Co istotne, zaświadczenie jest oświadczeniem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Organ w zaświadczeniu stwierdza jedynie, co mu jest wiadome, natomiast nie rozstrzyga żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego. Celem postępowania o wydanie zaświadczenia jest więc potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Odmowa wydania zaświadczenia następuje w przypadku braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w przypadku niewłaściwości organu oraz w sytuacji, gdy nie można wydać zaświadczenia o żądanej treści, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy to ze względu na wyraźne zakazy ustanowione w przepisach prawa.
Skoro zaświadczenie ma być potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, jego wydanie w sytuacji wątpliwości co do tych faktów bądź stanu prawnego i istnienia sporu w tym zakresie, nie powinno mieć miejsca. Mając na uwadze istotę zaświadczenia, która sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych, w judykaturze zwraca się uwagę na to, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie, jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. W sytuacji zatem, gdy kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości, organ powinien odmówić wydania zaświadczenia. Zaświadczenie nie może rozstrzygać bowiem czegokolwiek, żadnych kwestii dyskusyjnych. Ma być oparte na dokumentach, zatem to co ma potwierdzać, musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. Wydaje je się wówczas, gdy fakt powstania skutków prawnych jest ewidentny i organ nie musi o czymkolwiek przesądzać.
Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII k.p.a. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.), ale pamiętać należy, że postępowanie to spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia. Główną bowiem rolę art. 218 § 1 k.p.a. przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Do postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia nie znajdują zastosowania te same reguły, co do postępowania dowodowego, o którym mowa w dziale II k.p.a., prowadzonym w ramach postępowania jurysdykcyjnego, kiedy to organ przed wydaniem decyzji ma obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego na podstawie oceny przeprowadzonych dowodów. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, jest prowadzone jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r., I OSK 2554/16). Możliwość prowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być rozumiana jako "tworzenie" na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego w ramach postępowania w sprawie wydania zaświadczenia jest badanie, czy w ewidencji, rejestrach są dane, które mogą być podstawą wystawienia zaświadczenia.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wyrażany był pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela, że zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego mogą być wyłącznie okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (por. wyrok NSA z 8 września 2009 r., I OSK 104/09). Zatem twierdzenia osoby wnioskującej, tak jak w niniejszej sprawie, o wydanie zaświadczenia co do tego, że pełniła służbę w tzw. warunkach pod ziemią, muszą znaleźć odzwierciedlenie w prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrach bądź w innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zainteresowany funkcjonariusz winien współdziałać z organem i określić zamknięty wykaz dokumentów mogących potwierdzić jego twierdzenie. Nawiązując do argumentacji skargi kasacyjnej, zauważyć należy, że skarżący nie wskazał żadnego konkretnego dokumentu, który mógłby świadczyć o pełnieniu przez niego służby pod ziemią, bowiem za taki dokument - wbrew argumentom skarżącego kasacyjnie - nie można uznać przywoływanej przez niego decyzji Komendanta Stołecznego Policji z dnia 6 kwietnia 2020 r., nr 158/20. Twierdzenia skarżącego sprowadzają się w zasadzie do kwestionowania oceny charakteru pełnienia przez niego służby w Komisariacie Policji Metra Warszawskiego i żądania nieograniczonego poszukiwania dokumentów, które potwierdzałyby jego ocenę w tym zakresie. Raz jeszcze powtórzenia przy tym wymaga, że w toku postępowania wyjaśniającego zmierzającego do wydania stosownego zaświadczenia nie jest dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, które zresztą wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie spełnia wymogi wskazane w art. 107 § 3 k.p.a., w toku postępowania wyjaśniającego organy dokonały kwerendy akt osobowych skarżącego kasacyjnie, tj. prześledziły przebieg jego służby, jej charakter i rodzaj. W celu ustalenia okoliczności faktycznych objętych wnioskiem o wydanie zaświadczenia zwrócono się do Komendanta Komisariatu Policji Metra Warszawskiego o zajęcie stanowiska w sprawie, który to zwrócił się z kolei do Kierownika Sekcji Ochrony Pracy KSP o wypowiedzenie się w zakresie możliwości przyjęcia, że służba pełniona przez policjantów na terenie Metra Warszawskiego jest służbą pełnioną w warunkach "pod ziemią". Kierownik Sekcji Ochrony Pracy KSP stwierdził natomiast, że brak jest podstaw do takiej kwalifikacji służby pełnionej przez funkcjonariuszy na terenie Metra Warszawskiego, a dotychczas przyznawany urlop dodatkowy policjantom Komisariatu Policji Metra Warszawskiego na podstawie § 12 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia z 2014 r. w wymiarze 5 dni roboczych, tj. za służbę pełnioną przez co najmniej 80 godzin w miesiącu w pomieszczeniach zlokalizowanych poniżej poziomu otaczającego terenu - zgodnie z przepisami w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, jest prawidłowy.
Biorąc zatem pod uwagę powyższe okoliczności, zasadnie Sąd I instancji uznał, że organy poddały kontroli wszystkie dostępne materiały, w których mogły być zawarte ewentualne informacje świadczące o służbie pełnionej pod ziemią, co z kolei doprowadziło do uznania, że charakterystyka pełnionej przez skarżącego służby nie spełnia warunków do takiej kwalifikacji.
Postępowanie, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., zostało w niniejszej sprawie przeprowadzone, a organ sprawdził wszelkie dostępne materiały mogące pozwolić na ustalenie charakteru pełnionej przez skarżącego służby. Przeprowadzone zaś postępowanie wyjaśniające nie pozwoliło na poświadczenie, że funkcjonariusz pełnił służbę pod ziemią, czemu dano wyraz w uzasadnieniach wydanych w sprawie postanowień, które - co raz jeszcze wymaga podkreślenia - spełniają wymogi wskazane w tym zakresie w k.p.a. Niesatysfakcjonujący skarżącego kasacyjnie wynik postępowania wyjaśniającego nie oznacza natomiast, że zaskarżony wyrok narusza przywoływane przez niego przepisy k.p.a. oraz rozporządzenia.
Mając powyższe na uwadze jako niezasadne należało ocenić dwa pierwsze ze sformułowanych przez skarżącego kasacyjnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania.
Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, to wskazać należy, że naruszenie to może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie § 12 ust. 1 pkt 3 lit. e rozporządzenia z 2014 r. w związku z ust. 3 zdanie pierwsze załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane metra i ich usytuowanie, poprzez dokonanie przez Sąd błędnej interpretacji i w konsekwencji niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że służba skarżącego w Komisariacie Policji Metra Warszawskiego nie jest służbą kwalifikowaną jako służba "pod ziemią" w rozumieniu wskazanego powyżej przepisu rozporządzenia, pomimo że jest ona realizowana w obiektach metra usytuowanych pod ziemią, poza pomieszczeniami pracy, w warunkach braku możliwości zastosowania prawidłowego oświetlenia, zmiennej temperatury wilgotności, wentylacji świeżego powietrza i braku możliwości zabezpieczenia przed czynnikami oddziaływującymi szkodliwie na organizm człowiek np. hałas, wibracje, które to czynniki warunkują uznanie pracy za pracę/służbę pod ziemią, a co za tym idzie przyznanie płatnego corocznego urlopu dodatkowego w wymiarze 13 dni roboczych. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku.
Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała na czym polega w jej ocenie błędne rozumienie przywołanych przez nią przepisów rozporządzeń przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ani też jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii ich rozumienia przyjętego przez Sąd I instancji.
Ponadto, zauważenia wymaga, że warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie w omawianym zarzucie podaje błędną nazwę rozporządzenia Ministra Infrastruktury, a ponadto nie wskazuje numeru załącznika do ww. rozporządzenia, którego zarzut ten dotyczy, a których to załączników rozporządzenie posiada pięć.
Jednak o nieskuteczności omawianego zarzutu dokonania błędnej wykładni przepisów rozporządzeń wskazanych przez autora skargi kasacyjnej świadczy przede wszystkim jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na jego podstawie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy, tj. podważa prawidłowość dokonanej przez Sąd I instancji oceny i kwalifikacji charakteru pełnionej przez skarżącego służby, wymieniając kolejne warunki w jakich jest ona pełniona przez funkcjonariusza na terenie Metra Warszawskiego. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię - niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego również z tego powodu omawiany zarzut okazał się niezasadny.
Niezależnie od powyższego podkreślić należy, że postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia nie jest trybem, w którym dopuszczalne byłoby rozstrzyganie sporów w zakresie wykładni prawa materialnego i sposobu jego stosowania jako podstaw do ustalania treści zaświadczenia.
Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 P.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.