III OSK 2567/24

III OSK 2567/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-01-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący/
Sławomir Pauter
Sławomir Wojciechowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne
Straż graniczna
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1941/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-05-16
Skarżony organ
Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 86 poz 734
par 2 ust 1 pkt 2 lit a i b
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji  Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1941/23 w sprawie ze skargi D.K. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 11 sierpnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1941/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi D.K. (dalej także jako: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej (dalej także jako: "organ II instancji", "organ odwoławczy", "Komendant Główny SG") z dnia 11 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia: oddalił skargę.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
Komendant Główny SG postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2023 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej (dalej także jako: "organ I instancji") z dnia 14 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie żądania skarżącego o wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w okresie od 2010 r. do 2016 r.
Ustalono, że pismem z dnia 24 listopada 2022 r. skarżący wystąpił do organ I instancji z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez niego służby w Straży Granicznej, w latach 2010 – 2016, w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1611).
Organ stwierdził, że zgodnie z powyższym przepisem (brzmienie obowiązujące od dnia 7 czerwca 2019 r.): "Emeryturę podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki":
a) nabył uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez Centralny Pododdział Kontrterrorystyczny Policji "BOA" lub samodzielny pododdział kontrterrorystyczny Policji, jednostkę łub komórkę antyterrorystyczną Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub przez Straż Graniczną, albo nabył uprawnienia i kwalifikacje minera-pirotechnika,
b) brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Komendanta Głównego Straży Granicznej".
Organ wskazał, że na podstawie powyższych przepisów obowiązujących w okresie od 2010 r. do 2016 r. jedyną formą działań bojowych wówczas realizowanych w Straży Granicznej były bojowe działania minersko-pirotechniczne. Kwestie uzyskiwania uprawnień przez funkcjonariuszy Straży Granicznej do wykonywania działań minersko-pirotechnicznych zostały uregulowane w decyzji Nr 246 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 22 października 2007 r. w sprawie prowadzenia szkolenia w zakresie rozpoznania pirotechnicznego i neutralizacji urządzeń wybuchowych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz. Urz. KGSG poz. 94) oraz w zastępującym ją zarządzeniu Nr 75 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 13 października 2009 r. w sprawie szkolenia w zakresie działań minersko-pirotechnicznych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz. Urz. KGSG poz. 74). W myśl przywołanych aktów prawnych uprawnienia z zakresu rozpoznania minersko-pirotechnicznego nie są uprawnieniami równoznacznymi z uprawnieniami antyterrorysty minera - pirotechnika.
Podkreślono, że warunkiem niezbędnym dla zaliczenia funkcjonariuszowi służby pełnionej w bezpośrednim zwalczaniu terroryzmu przed zmianą przepisów regulujących zakres uprawnień i rozszerzeniem katalogu działań bojowych jest nabycie uprawnień i kwalifikacji w zakresie antyterrorysty minera - pirotechnika (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 781/14). W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził: "Nabył on uprawnienia pirotechnika i wykonywał czynności rozpoznawcze z użyciem psa służbowego. Jednakże nie jest to równoznaczne z nabyciem uprawnień antyterrorysty minera - pirotechnika. Nie została zatem w sprawie spełniona przesłanka z § 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. warunkująca podwyższenie resortowego świadczenia emerytalnego. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 16 września 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 586/09, który analogicznie rozróżnił uprawnienia do działań z zakresu rozpoznania minersko-pirotechnicznego od uprawnień antyterrorysty minera - pirotechnika.
Zdaniem organu powołującego się na liczne orzeczenia Sądów Administracyjnych warunkiem niezbędnym (we wnioskowanym przez skarżącego okresie) podwyższenia emerytury jest spełnienie przesłanki nabycia uprawnień i kwalifikacji antyterrorysty minera-pirotechnika.
Organ wskazał, że dopiero zarządzenie nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25 lipca 2019 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG poz. 36) w § 2 ust 1 pkt 2 spowodowało rozszerzenie katalogu działań bojowych o działania specjalne zakładające możliwość użycia lub wykorzystania siły fizycznej i uzbrojenia na zasadach i w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. Wejście w życie ww. zarządzenia koresponduje ze zmianą brzmienia cytowanego § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia (od dnia 7 czerwca 2019 r.), które w lit. a tego przepisu jednoznacznie rozróżniło nabycie uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych, od nabycia uprawnień i kwalifikacji minera-pirotechnika. Tym samym przed wejściem w życie zarządzenia nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25 lipca 2019 r., tj. przed dniem 16 września 2019 r., jedyną formą działań bojowych realizowanych w Straży Granicznej były bojowe działania minersko pirotechniczne, co koresponduje z zarządzeniem Nr Z-30 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 4 kwietnia 2017 r. dot. wprowadzenia do stosowania w Straży Granicznej "Instrukcji prowadzenia bojowych działań minersko-pirotechnicznych w Straży Granicznej".
Zarządzenie nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25 lipca 2019 r. weszło w życie w dniu 16 września 2019 r., zatem zgodnie z zasadą, iż prawo nie działa wstecz, ww. akt prawa wewnętrznego nie może mieć zastosowania do oceny wnioskowanego przez skarżącego okresu służby, pod kątem spełnienia przesłanek określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...), przed dniem 16 września 2019 r. Akty prawne obowiązujące w okresie do dnia 15 września 2019 r., nie definiowały działań specjalnych jako działań bojowych. Podobnie, do dnia 6 czerwca 2019 r. inne było brzmienie § 2 ust. 1 pkt 2 cytowanego rozporządzenia ograniczające uprawnienia do udziału w działaniach bojowych do nabycia uprawnień i kwalifikacji minera-pirotechnika.
Ponadto podniesiono, że od dnia 16 września 2019 r., zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy, funkcjonariusz musi posiadać uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych (specjalnych), albo uprawnienia i kwalifikacje minera - pirotechnika (nie dotyczy to uprawnień z zakresu rozpoznania minersko-pirotechnicznego).
Podniesiono, że odmiennie ukształtowana jest kwestia uzyskiwania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych (specjalnych) realizowanych w Straży Granicznej. W myśl § 4 ust. 3 zarządzenia nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25 lipca 2019 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej, funkcjonariusze wykonujący działania specjalne powinni posiadać przygotowanie uzyskane w ramach doskonalenia zawodowego, w szczególności z zakresu:
1) taktyki specjalnej;
2) wyszkolenia strzeleckiego;
3) użycia lub wykorzystania środków przymusu bezpośredniego;
4) rozpoznania minersko-pirotechnicznego;
5) technik wysokościowych;
6) płetwonurkowania i prac podwodnych (dotyczy funkcjonariuszy pełniących służbę w Morskim Oddziale Straży Granicznej).
Cytowany przepis określa jedynie zakres doskonalenia zawodowego funkcjonariuszy realizujących działania specjalne, natomiast w powołanym akcie prawa wewnętrznego nie ma żadnych regulacji odnoszących się do uzyskiwania przez funkcjonariuszy uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach specjalnych. Również w innych aktach prawnych brak przepisów odnoszących się do tej materii.
Organ stwierdził, że wskazać należy, że na podstawie § 7 ust. 2 pkt 1 zarządzenia nr 106 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 19 grudnia 2014 r. w sprawie zakresu oraz szczegółowych zasad szkolenia funkcjonariuszy i pracowników Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG poz. 133 ze zm.) doskonalenie zawodowe prowadzone jest jako doskonalenie centralne obejmujące szkolenie specjalistyczne i kursy doskonalące. Zgodnie z § 42 ust. 2 ww. zarządzenia szkolenie specjalistyczne ma na celu uzyskanie przez funkcjonariuszy i pracowników nowych kwalifikacji niezbędnych do wykonywania zadań na zajmowanym lub przewidywanym do objęcia stanowisku służbowym. Ust. 1 powołanego przepisu stanowi, że doskonalenie centralne organizują i prowadzą, ośrodki szkolenia. Natomiast w oparciu o § 62 ust. 3 ww. zarządzenia funkcjonariusze, którzy ukończyli szkolenie specjalistyczne otrzymują zaświadczenie włączane do teczki akt osobowych. Wykładnia powołanych regulacji prowadzi do wniosku, że nabycie nowych kwalifikacji i uprawnień następuje jedynie na drodze ukończenia szkolenia specjalistycznego realizowanego przez ośrodki szkolenia, a wydane po zakończeniu takiego szkolenia zaświadczenie stanowi dowód uzyskania stosownych kwalifikacji. Należy podkreślić, odmienny charakter wspomnianych kursów doskonalących, które zgodnie z § 42 ust. 3 ww. zarządzenia, służą jedynie aktualizowaniu i rozszerzaniu przez funkcjonariuszy i pracowników kwalifikacji zawodowych przydatnych na zajmowanym stanowisku służbowym. Innymi słowy do doskonalenia posiadanych kwalifikacji niezbędne jest ich uprzednie nabycie. Wydane po ukończeniu, takiego szkolenia zaświadczenie stanowi dowód uzyskania stosownych kwalifikacji. Tak więc ukończenie jedynie kursu doskonalenia zawodowego, o którym mowa w § 4 ust. 3 zarządzenia nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25 lipca 2019 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej, nie stanowi nabycia uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej, stanowi jedynie podstawę dopuszczenia funkcjonariusza do wykonywania działań specjalnych.
Organ wskazał, że skarżący nie uzyskał uprawnień minera-pirotechnika, wobec czego nie mógł wykonywać minersko – pirotechnicznych działań bojowych, a więc wydanie mu zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w okresie do dnia 6 czerwca 2019 r. (data obowiązywania poprzedniej wersji § 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.) nie jest możliwe z uwagi na niespełnienie przesłanki określonej w § 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.
W zakresie możliwości uzyskania przez skarżącego, w drodze interpretacji przepisów rozporządzenia, w oparciu o przepisy prawa wewnętrznego wówczas jeszcze nieobowiązujące, zaświadczenia z tytułu uczestniczenia w działaniach bojowych, nie jest możliwe, nie tylko ze względu na zasadę lex retro non agit, ale również, jak już powyżej wspomniano, nie ma możliwości wydania żądanego zaświadczenia, z uwagi na to, że obowiązujące przepisy nie regulują kwestii nabywania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych (specjalnych), a więc właściwy organ nie jest władny do potwierdzenia spełnienia przez funkcjonariusza przesłanki określonej w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a ww. rozporządzenia. Ponieważ, w celu uzyskania zaświadczenia uzasadniającego podwyższenie emerytury o 2% konieczne jest spełnienie łącznie obydwu przesłanek wymienionych w lit. a i b powyższego przepisu, niespełnienie jednej skutkuje brakiem możliwości uzyskania omawianego zaświadczenia.
Wskazano, że dokumentem potwierdzającym uzyskanie uprawnień lub kwalifikacji, stosownie do przepisów regulujących zagadnienia dot. szkoleń funkcjonariuszy i pracowników Straży Granicznej jest świadectwo, zaświadczenie lub dyplom (ww. zarządzenie nr 106 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 19 grudnia 2014 r.). Podkreślono, że brak regulacji w zakresie uzyskiwania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych w Straży Granicznej powoduje, że brak jest możliwości potwierdzania okresów służby pełnionych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...).
Organ stwierdził, że mając powyższe na uwadze oraz biorąc pod uwagę orzecznictwo sądów administracyjnych należy stwierdzić, że warunkiem niezbędnym do otrzymania zaświadczenia żądanej przez stronę treści przed zmianą przedmiotowych regulacji, było posiadanie przez funkcjonariusza uprawnień i kwalifikacji w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika.
Organ stwierdził, że wydające zaskarżone postanowienia nie kwestionuje zakresu działań Wydziału [...], oraz faktu, iż skarżący pełnił tam służbę i uczestniczył w działaniach, a jedynie podnosi okoliczności niespełnienia przez skarżącego warunków - określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., tj. nabycia uprawnień i kwalifikacji antyterrorysty minera-pirotechnika oraz niewykonywania bojowych działań minersko-pirotechnicznych - niezbędnych do wydania zaświadczenia potwierdzającego służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury o 2 %, w okresie, którego dotyczy wniosek skarżącego. Wyłącznie łączne spełnienie obydwu warunków określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit a i b ww. rozporządzenia stanowiłoby spełnienie przesłanek do wydania wnioskowanego zaświadczenia skarżący nie spełnił określonych w tym przepisie warunków.
Z powodów opisanych w postanowieniu, ponieważ skarżący nie nabył uprawnień i kwalifikacji minersko - pirotechnicznych, a także nie uczestniczył w tego typu działaniach, na podstawie stosownych przepisów k.p.a. odmówiono mu wydania wnioskowanego zaświadczenia, wobec niespełnienia warunków określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b ww. rozporządzenia.
Organ stwierdził, że w świetle opisanych okoliczności, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zawarte w postanowieniu z dnia 14 czerwca 2023 r. nr [...] organu I instancji, utrzymane w mocy postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2023 r. nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej wskazuje, że zarzuty skargi i argumenty skarżącego zawarte w skardze nie zasługują na uwzględnienie.
Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu.
Wyrokiem z dnia 16 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1941/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę i zważył, co następuje:
Skarżący domagał się wydania zaświadczenia o pełnieniu służby w Straży Granicznej, w latach 2010 - 2016, w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury na podstawie § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1611).
W świetle powyższego przepisu (brzmienie obowiązujące od dnia 7 czerwca 2019 r.): "Emeryturę podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki":
a) nabył uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez Centralny Pododdział Kontrterrorystyczny Policji "BOA" lub samodzielny pododdział kontrterrorystyczny Policji, jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub przez Straż Graniczną, albo nabył uprawnienia i kwalifikacje minera-pirotechnika,
b) brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Komendanta Głównego Straży Granicznej. ".
Należy zauważyć, że na podstawie powyższych przepisów obowiązujących w okresie od 2010 r. do 2016 r. jedyną formą działań bojowych wówczas realizowanych w Straży Granicznej były bojowe działania minersko-pirotechniczne. Kwestie uzyskiwania uprawnień przez funkcjonariuszy Straży Granicznej do wykonywania działań minersko - pirotechnicznych zostały uregulowane w decyzji Nr 246 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 22 października 2007 r. w sprawie prowadzenia szkolenia w zakresie rozpoznania pirotechnicznego i neutralizacji urządzeń wybuchowych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz. Urz. KGSG poz. 94) oraz w zastępującym ją zarządzeniu Nr 75 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 13 października 2009 r. w sprawie szkolenia w zakresie działań minersko-pirotechnicznych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie (Dz. Urz. KGSG poz. 74). W myśl przywołanych aktów prawnych uprawnienia z zakresu rozpoznania minersko-pirotechnicznego nie są uprawnieniami równoznacznymi z uprawnieniami antyterrorysty minera – pirotechnika.
Zasadnie podkreślono, że warunkiem niezbędnym dla zaliczenia funkcjonariuszowi służby pełnionej w bezpośrednim zwalczaniu terroryzmu przed zmianą przepisów regulujących zakres uprawnień i rozszerzeniem katalogu działań bojowych jest nabycie uprawnień i kwalifikacji w zakresie antyterrorysty minera - pirotechnika (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 781/14).
Z ustaleń organu i akt sprawy wynika, że skarżący nie uzyskał uprawnień minera-pirotechnika, wobec czego nie mógł wykonywać minersko - pirotechnicznych działań bojowych, a więc wydanie mu zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w okresie do dnia 6 czerwca 2019 r. (data obowiązywania poprzedniej wersji § 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.) nie jest możliwe z uwagi na niespełnienie przesłanki określonej w § 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.
W zakresie możliwości uzyskania przez skarżącego, w drodze interpretacji przepisów rozporządzenia, w oparciu o przepisy prawa wewnętrznego wówczas jeszcze nieobowiązujące, zaświadczenia z tytułu uczestniczenia w działaniach bojowych, nie jest możliwe, nie tylko ze względu na zasadę lex retro non agit, ale również, jak już powyżej wspomniano, nie ma możliwości wydania żądanego zaświadczenia, z uwagi na to, że obowiązujące przepisy nie regulują kwestii nabywania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych (specjalnych), a więc właściwy organ nie jest władny do potwierdzenia spełnienia przez funkcjonariusza przesłanki określonej w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a ww. rozporządzenia. Ponieważ, w celu uzyskania zaświadczenia uzasadniającego podwyższenie emerytury o 2% konieczne jest spełnienie łącznie obydwu przesłanek wymienionych w lit. a i b powyższego przepisu, niespełnienie jednej skutkuje brakiem możliwości uzyskania omawianego zaświadczenia.
Dokumentem potwierdzającym uzyskanie uprawnień lub kwalifikacji, stosownie do przepisów regulujących zagadnienia dot. szkoleń funkcjonariuszy i pracowników Straży Granicznej jest świadectwo, zaświadczenie lub dyplom (ww. zarządzenie nr 106 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 19 grudnia 2014 r.). Należy zauważyć, iż brak jest regulacji w zakresie uzyskiwania uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych w Straży Granicznej i powoduje to, że brak jest możliwości potwierdzania okresów służby pełnionych w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...).
W ocenie Sądu mając powyższe na uwadze oraz biorąc pod uwagę orzecznictwo sądów administracyjnych należy stwierdzić, że warunkiem niezbędnym do otrzymania zaświadczenia żądanej przez stronę treści przed zmianą przedmiotowych regulacji, było posiadanie przez funkcjonariusza uprawnień i kwalifikacji w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 781/14). W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził: "Nabył on uprawnienia pirotechnika i wykonywał czynności rozpoznawcze z użyciem psa służbowego. Jednakże nie jest to równoznaczne z nabyciem uprawnień antyterrorysty minera - pirotechnika. Nie została zatem w sprawie spełniona przesłanka z § 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. warunkująca podwyższenie resortowego świadczenia emerytalnego. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 16 września 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 586/09, który analogicznie rozróżnił uprawnienia do działań z zakresu rozpoznania minersko-pirotechnicznego od uprawnień antyterrorysty minera - pirotechnika.
Należy zauważyć, ze liczne orzeczenia Sądów Administracyjnych wskazują, że warunkiem niezbędnym (we wnioskowanym przez skarżącego okresie) podwyższenia emerytury jest spełnienie przesłanki nabycia uprawnień i kwalifikacji antyterrorysty minera-pirotechnika. Dopiero zarządzenie nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25 lipca 2019 r. w sprawie wykonywania działań specjalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. Urz. KGSG poz. 36) w § 2 ust 1 pkt 2 spowodowało rozszerzenie katalogu działań bojowych o działania specjalne zakładające możliwość użycia lub wykorzystania siły fizycznej i uzbrojenia na zasadach i w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. Wejście w życie ww. zarządzenia koresponduje ze zmianą brzmienia cytowanego § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia (od dnia 7 czerwca 2019 r.), które w lit. a tego przepisu jednoznacznie rozróżniło nabycie uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych, od nabycia uprawnień i kwalifikacji minera-pirotechnika. Tym samym przed wejściem w życie zarządzenia nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25 lipca 2019 r., tj. przed dniem 16 września 2019 r., jedyną formą działań bojowych realizowanych w Straży Granicznej były bojowe działania minersko pirotechniczne, co koresponduje z zarządzeniem Nr Z-30 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 4 kwietnia 2017 r. dot. wprowadzenia do stosowania w Straży Granicznej "Instrukcji prowadzenia bojowych działań minersko-pirotechnicznych w Straży Granicznej".
Zarządzenie nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25 lipca 2019 r. weszło w życie w dniu 16 września 2019 r., zatem zgodnie z zasadą, iż prawo nie działa wstecz, ww. akt prawa wewnętrznego nie może mieć zastosowania do oceny wnioskowanego przez skarżącego okresu służby, pod kątem spełnienia przesłanek określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...), przed dniem 16 września 2019 r. Akty prawne obowiązujące w okresie do dnia 15 września 2019 r., nie definiowały działań specjalnych jako działań bojowych. Podobnie, do dnia 6 czerwca 2019 r. inne było brzmienie § 2 ust. 1 pkt 2 cytowanego rozporządzenia ograniczające uprawnienia do udziału w działaniach bojowych do nabycia uprawnień i kwalifikacji minera-pirotechnika.
Należy stwierdzić, że wydające zaskarżone postanowienia organy nie kwestionowały zakresu działań Wydziału [...], oraz faktu, iż skarżący pełnił tam służbę i uczestniczył w działaniach, a jedynie podnosi okoliczności niespełnienia przez skarżącego warunków - określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., tj. nabycia uprawnień i kwalifikacji antyterrorysty minera-pirotechnika oraz niewykonywania bojowych działań minersko - pirotechnicznych - niezbędnych do wydania zaświadczenia potwierdzającego służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury o 2 %, w okresie, którego dotyczy wniosek skarżącego. W ocenie Sądu prawidłowo stwierdzono, że wyłącznie łączne spełnienie obydwu warunków określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit a i b ww. rozporządzenia stanowiłoby spełnienie przesłanek do wydania wnioskowanego zaświadczenia.
Z powodów opisanych w postanowieniu skarżący, nie spełnił określonych w tym przepisie warunków ponieważ nie nabył uprawnień i kwalifikacji minersko - pirotechnicznych, a także nie uczestniczył w tego typu działaniach. W tym stanie rzeczy na podstawie stosownych przepisów k.p.a. zasadnie odmówiono mu wydania wnioskowanego zaświadczenia, wobec niespełnienia warunków określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b ww. rozporządzenia.
W tym stanie rzeczy Organ zasadnie stwierdził, że w świetle opisanych okoliczności, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zawarte w postanowieniu z dnia 14 czerwca 2023 r. nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, utrzymane w mocy postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2023 r. nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej wskazuje, że zarzuty skargi i argumenty skarżącego zawarte w skardze nie zasługują na uwzględnienie.
Zarzut "nieuwzględnienia hierarchii źródeł prawa i okoliczności, że akty prawa wewnętrznego muszą być zgodne z powszechnie obowiązującym prawem.", nie jest zasadny. Brzmienie § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b ww. rozporządzenia obowiązujące w okresie, którego dotyczy wniosek skarżącego, precyzowało jako jedyny rodzaj działań bojowych w Straży Granicznej działania minersko - pirotechniczne. Działania specjalne jako działania bojowe nie zostały wymienione. Zatem nie można w tym wypadku mówić o niezgodności aktów prawa wewnętrznego z powszechnie obowiązującym prawem. Ponieważ skarżący nie nabył uprawnień i kwalifikacji minersko - pirotechnicznych, a także nie uczestniczył w tego typu działaniach, na podstawie stosownych przepisów k.p.a. zasadnie odmówiono mu wydania wnioskowanego zaświadczenia, wobec niespełnienia warunków określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b ww. rozporządzenia.
Stwierdzenie zawarte w kolejnym zarzucie, iż prawidłowa ocena materiału dowodowego w sposób oczywisty wskazuje, że działania podejmowane w ramach służby przez skarżącego potwierdzają nabycie przez niego uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez Straż Graniczną stanowi interpretację skarżącego. Powyżej wskazano już, iż nie należy utożsamiać podejmowania działań z nabyciem uprawnień i kwalifikacji do określonych w wyżej cytowanym przepisie działań. Skarżący mógł podejmować określone działania, które w okresie, którego dotyczy wniosek nie dawały uprawnień do uzyskania niniejszego zaświadczenia, gdyż działaniami takimi były wówczas wyłącznie działania minera-pirotechnika, a takich funkcjonariusz nie podejmował i nie uzyskał w tym zakresie uprawnień i kwalifikacji, co stanowi drugi niezbędny warunek do uzyskania zaświadczenia na podstawie powyższych przepisów.
Zgodnie z zasadą legalizmu i praworządności określoną w art. 6 k.p.a. organy Straży Granicznej obowiązane są działać na podstawie prawa i w granicach wyznaczonych tymi przepisami. W odniesieniu do organów administracji publicznej nie obowiązuje zasada, że mogą one podejmować każde działanie, które nie jest zabronione przez przepisy prawa. Działanie organu administracji zostanie zatem zakwalifikowane jako niezgodne z prawem zarówno wówczas, gdy zostało podjęte niezgodnie z obowiązującym prawem, jak i wówczas, gdy nie było podstawy prawnej do danego działania (por. wyrok NSA z 17 maja 1996 r., III SA 535/95, "Serwis Podatkowy" 1998, nr 11, s. 71).
Zważywszy opisane okoliczności, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zawarte w postanowieniu nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia 14 czerwca 2023 r., utrzymane w mocy postanowieniem nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 11 sierpnia 2023 r. nie budzi wątpliwości, zaś zarzuty skargi i argumenty skarżącego zawarte w skardze nie zasługują na uwzględnienie.
W sprawie organ w sposób wnikliwy zgromadził i przeanalizował materiał aktowy sprawy i wobec braku dokumentów wskazujących na wykonywanie przez skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w okresie w okresie od 2010 r. do 2016 r. wydał postanowienie odmowne na podstawie art. 219 k.p.a., którego obszerne uzasadnienie spełnia wymogi nakreślone przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika w osobie adwokata, skarżący zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego
a. § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1611) w brzmieniu obowiązującym w latach 2010-2016:
i. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, iż ukończenie kursów i szkoleń specjalistycznych innych aniżeli w zakresie antyterrorysty minerapirotechnika, wyklucza uzyskanie uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez Straż Graniczną w rozumieniu przedmiotowego przepisu, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że posiadanie przez D.K. uprawnień i kwalifikacji w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika warunkuje spełnienie przesłanki §2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia, podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu prowadzi do wniosku, że nie jest to warunek obligatoryjny, a do nabycia prawa do zwiększonej emerytury prowadzi zarówno posiadanie uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji lub Straż Graniczną, jak również - a przy tym zupełnie niezależnie od siebie - posiadanie przy daną osobę uprawnień i kwalifikacji antyterrorysty minera-pirotechnika do udziału w takich działaniach,
ii. poprzez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu, iż brak normatywnego zdefiniowania w regulacji wewnętrznej podjęcia działań bojowych, innych aniżeli minersko-pirotechniczne sprawia, że uczestniczenie w określonych czynnościach służbowych nie mogło stanowić podstawy oceny działań funkcjonariusza w kontekście spełnienia warunku do wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w rozumieniu przedmiotowej regulacji i uprawniać do uzyskania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury;
b. art. 87 w zw. z art. 93 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z dnia 16 lipca 1997 r.), poprzez nieuwzględnienie hierarchii źródeł prawa w polskim porządku prawnym i okoliczności, że akty prawa wewnętrznego muszą być zgodne z powszechnie obowiązującym prawem;
2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływa na wynik sprawy:
a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 218 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 1960 Nr 30 poz. 168), zwanej dalej k.p.a. w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 220 § 1 pkt 2a k.p.a. oraz art. 75 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd zasadności odmowy wydania przez organ zaświadczenia o treści stanowiącej przedmiot wniosku skarżącego, w sytuacji gdy potwierdzenie faktów i stanu prawnego przez wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez D.K. w latach 2010 – 2016 służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej było możliwe na podstawie posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów oraz innych danych, w tym danych dostarczonych przez skarżącego, przy czym dodatkowo we wnioskowanym zakresie zrezygnowano z konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego,
b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez zaaprobowanie przez Sąd błędnych ustaleń faktycznych sprawy poczynionych przez organy obu instancji oraz zaniechanie przeprowadzenia przez nie wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokonania jego oceny w sposób dowolny i wybiórczy z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że D.K. nie spełnia wymogów niezbędnych do wydania zaświadczenia, o które się ubiega, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego w sposób oczywisty wskazuje, że działania podejmowane w ramach służby przez D.K. potwierdzają nabycie przez niego uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji lub przez Służbę Graniczną uzasadniając tym samym wydanie zaświadczenia o żądanej treści;
c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a., poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości prawnych na korzyść zainteresowanego w zakresie tego czy działania specjalne są działaniami bojowymi w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. także w okresie poprzedzającym wydanie zarządzenia nr 41 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 25 lipca 2019 r.;
d. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający właściwą kontrolą toku rozumowania Sądu, w sposób bardzo ogólny, z którego nie wynika, aby sprawa skarżącego została rozpatrzona indywidualnie, w oparciu o konkretne dane i dokumenty dotyczące jego osoby.
Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie zrzekł się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. z dnia 23 maja 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną, w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.
Wskazać należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2469/22, Legalis). Dalej, o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. W konsekwencji, dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Trzeba zatem wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie skarżącego kasacyjnie naruszył Sąd pierwszej instancji. Ponadto w treści samego zarzutu – niezależnie od obowiązku wyjaśnienia zajętego stanowiska w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – konieczne jest wskazanie, na czym polegało naruszenie konkretnego przepisu, oraz przedstawienie prawidłowej – w ocenie autora skargi kasacyjnej – wersji wykładni lub zastosowania danego przepisu, a także określenie wpływu zarzucanego naruszenia na treść rozstrzygnięcia (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2024 r., II GSK 666/24, Legalis). Powyższego wymogu nie spełnia ani sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej ani uzasadnienie skargi kasacyjnej.
Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 2d petitum skargi kasacyjnej), poprzez "sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający właściwą kontrolą toku rozumowania Sądu, w sposób bardzo ogólny, z którego nie wynika, aby sprawa skarżącego została rozpatrzona indywidualnie, w oparciu o konkretne dane i dokumenty dotyczące jego osoby", to wskazać należy, że w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, przyjęto, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). Z uchwały tej wynika, że kwestionowanie wyroku sądu pierwszej instancji na podstawie powołanego przepisu jest możliwe zasadniczo tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku nie przedstawia stanu faktycznego przyjętego do wyrokowania przez ten sąd. Sytuacja tego rodzaju w rozpoznanej sprawie nie zachodziła. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazało ustalenia faktyczne, które przyjęto do wyrokowania, przedstawiono w nim podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Odrębną natomiast kwestią jest to, czy wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia (w niniejszej sprawie wyroku uwzględniającego skargę) było umotywowane w sposób dla skarżącego kasacyjnie zadowalający. Kwestia ewentualnych uchybień/deficytów uzasadnienia w tym obszarze, podobnie jak inne naruszenia przepisów postępowania, musi być każdorazowo oceniana w płaszczyźnie istotnego wpływu na wynik sprawy, co wynika wprost z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny tak kwalifikowanych uchybień w tej sprawie nie stwierdził. Dalej, przy formułowaniu analizowanego tu zarzutu uwadze autora skargi kasacyjnej umknęły dwie ważkie kwestie. Po pierwsze, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek drobiazgowego omówienia w uzasadnieniu orzeczenia każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w danej sprawie (w tym w odpowiedzi na skargę). Uzasadnienie wyroku ma być bowiem "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że co do zasady sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym. Po drugie, że na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez sąd tego przepisu. Nie sposób było zgodzić się zatem ze skarżącym kasacyjnie, że naruszenie przepisu dotyczącego uzasadnienia wyroku uniemożliwia ustalenie przesłanek, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji wydając wyrok. Identyfikacja stanowiska zaprezentowanego przez Sąd pierwszej instancji na tle sporządzonego uzasadnienia – odmiennie niż sugerowano w skardze kasacyjnej – była możliwa, o czym świadczy zwłaszcza podjęta przez skarżącego kasacyjnie z nim polemika.
Konstrukcja zarzutów z pkt 2a i 2b petitum skargi kasacyjnej sformułowanych przez skarżącego kasacyjnie, z uwagi na ich komplementarny charakter umożliwia ich łączne rozpoznanie, bowiem ich istota sprowadza się do zakwestionowania merytorycznego stanowiska Sądu pierwszej instancji leżącego u podstaw konkluzji o zasadności odmowy wydania przez organ zaświadczenia o treści stanowiącej przedmiot wniosku skarżącego, tym samym oddalenia skargi.
Autor skargi kasacyjnej zarzucił, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie oddalił skargę, zaś organy błędnie odmówiły wydania zaświadczenia, bowiem – w ocenie skarżącego kasacyjnie – wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez skarżącego w latach 2010 – 2016 służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej "było możliwe na podstawie posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów oraz innych danych, w tym danych dostarczonych przez skarżącego" oraz "prawidłowa ocena materiału dowodowego w sposób oczywisty wskazuje, że działania podejmowane w ramach służby przez skarżącego potwierdzają nabycie przez niego uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji lub przez Służbę Graniczną uzasadniając tym samym wydanie zaświadczenia o żądanej treści".
Przedmiotowe zarzuty i argumentacja skarżącego kasacyjnie jest chybiona i bezzasadna. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organ poszukiwał informacji o warunkach służby pełnionej przez skarżącego we wszystkich komórkach organizacyjnych. Jak wynika z akt sprawy, organ przeprowadził szeroką kwerendę archiwalną oraz weryfikację teczki akt osobowych skarżącego, co doprowadziło do słusznego wniosku, że brak jest danych mogących stanowić podstawę wydania wnioskowanego zaświadczenia. Organ powołując się na wszelkie dane znajdujące się w jego posiadaniu ustalił, że skarżący nie pełnił służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.
Wskazać należy, że zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest szczególną formą zaświadczenia, które przewiduje § 14 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz.U. Nr 239, poz. 2404; tj. z dnia 14 lipca 2015 r., Dz.U. z 2015 r. poz. 1148; dalej jako: "rozporządzenie"). Środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy.
Zaświadczenie stanowi urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego. Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego. Celem postępowania o wydanie zaświadczenie jest więc potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Odmowa wydania zaświadczenia następuje w przypadku braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w przypadku niewłaściwości organu oraz w sytuacji, gdy nie można wydać zaświadczenia o żądanej treści, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy to ze względu na wyraźne zakazy ustanowione w przepisach prawa. Dalej, skoro zaświadczenie ma być potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, wydanie zaświadczenia w sytuacji wątpliwości co do tych faktów bądź stanu prawnego i istnienia sporu w tym zakresie nie powinno mieć miejsca. Mając na uwadze istotę zaświadczenia (która w istocie sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych) w judykaturze zwracano uwagę, że jeżeli problematyka której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. Jeżeli zatem kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości organ powinien odmówić wydania zaświadczenia. Zaświadczenia nie może rozstrzygać bowiem czegokolwiek, żadnych kwestii spornych. Skoro zaświadczenie ma być oparte na dokumentach, zatem to co ma potwierdzać musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. Wydaje je się wówczas, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi czegokolwiek rozstrzygać (patrz: wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 364/21, CBOSA).
Wprawdzie dyspozycja art. 218 § 2 k.p.a. dopuszcza do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie przed wydaniem zaświadczenia, jednak postępowanie to spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę art. 218 § 1 k.p.a. przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego mogą być wyłącznie okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 104/09). Nie jest dopuszczalne tworzenie i pozyskiwanie na użytek konkretnego postępowania, materiałów dowodowych mających służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści – tak z urzędu, jak i na wniosek stron postępowania (tak: wyrok NSA z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2858/19; patrz: wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 364/21, CBOSA).
Wskazać należy, że przepisy art. 217 – 220 k.p.a., określające prawny reżim wydawania zaświadczeń, organy administracji publicznej muszą interpretować w sposób ścisły. Zaświadczenie jest bowiem dokumentem urzędowym, mogącym stanowić dowód w rozumieniu przepisów procesowych, za którym przemawia prawne domniemanie prawdziwości zawartych w nim informacji. Jeżeli informacje, których potwierdzenia żąda strona ubiegająca się o wydanie zaświadczenia budzą wątpliwości organu, nie może on w sposób arbitralny przesądzać w formie zaświadczenia tych wątpliwych kwestii (por. wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2284/10, J. Lang, Zaświadczenie w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Organizacja, Metody, Technika 1983 r., nr 2, str. 14; patrz: wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 364/21, CBOSA).
W realiach niniejszej sprawy organy przeprowadziły szczegółowe i wyczerpujące postępowanie w tym zakresie, co wprost wynika z treści postanowienia organu I instancji z dnia 14 czerwca 2023 r., nr [...] oraz zaskarżonego postanowienia Komendanta Głównego SG z dnia 11 sierpnia 2023 r., nr [...]. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z zachowaniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 75, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, organom administracji nie można zarzucić błędnych ustaleń faktycznych i rozpatrzenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób dowolny i wybiórczy z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów. Organy obu instancji poszukiwały bowiem dokumentów potwierdzających pełnienie służby przez skarżącego w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w latach 2010 – 2016. Z uwagi jednakże na brak stosownych dokumentów czy też zapisów w prowadzonej ewidencji, nie było możliwe wydanie skarżącemu wnioskowanego zaświadczenia.
Twierdzenia skarżącego kasacyjnie co do tego, że pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, muszą znaleźć odzwierciedlenie w prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrach bądź w innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zainteresowany funkcjonariusz winien współdziałać z organem i określić zamknięty wykaz dokumentów mogących potwierdzić jego racje. W przeciwnym razie swoich racji będzie mógł dochodzić w innym jurysdykcyjnym trybie (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., I OSK 2289/14). W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie składając wniosek o wydanie zaświadczenia nie wskazał na jakiekolwiek dokumenty potwierdzające pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w latach 2010 – 2016.
Z uwagi na powyższe za całkowicie pozbawione racji uznano zarzuty naruszenia przepisów postępowania z pkt 2a i 2b petitum skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie są oczywiście bezzasadne i stanowią niczym nie popartą próbę nieudolnej polemiki z prawidłowymi ustaleniami organów administracyjnych oraz stanowiskiem Sądu pierwszej instancji wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Natomiast odnosząc się do ostatniego z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. (pkt 2c petitum skargi kasacyjnej) wskazać należy, że jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie NSA, zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, wynikająca z art. 7a § 1 k.p.a., jest dyrektywą interpretacyjną dotyczącą wykładni zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony winny mieć miejsce wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa. Powyższa zasada może być stosowana w ostateczności – w sytuacji, gdy pomimo zastosowania różnych metod wykładni przepisów nadal pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. Mówiąc inaczej, możliwe są co najmniej dwa równie uprawnione sposoby rozumienia normy prawnej. Stosując tę zasadę winno się zatem wybrać jeden ze sposobów wykładni normy – ten, który jest najbardziej korzystny dla strony (tak: wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt II GSK 1063/20). W niniejszej sprawie, przede wszystkim, w jednoznacznie ustalonym stanie faktycznym sprawy, prawidłowość zastosowania norm nie rodziła takich wątpliwości by uzasadniała ona potrzebę zastosowania art. 7a § 1 k.p.a. Poza tym w art. 7a § 1 k.p.a. nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne przepisów mających zastosowanie w danej sprawie. Zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony może mieć miejsce tylko wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa, tzw. "pat interpretacyjny" (patrz: wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt II GSK 1711/18), a z taką sytuacją prawną nie mamy do czynienia w tym postępowaniu. Zatem powoływanie w skardze kasacyjnej art. 7a § 1 k.p.a. nie mogło odnieść zamierzonego skutku.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny pragnie dostrzec, że autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował w sposób skuteczny ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania czy też ich nieskuteczność powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd pierwszej instancji.
Nieskuteczne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego podniesione w pkt 1a i 1b petitum skargi kasacyjnej i sprowadzające się do błędnej wykładni § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz.U. Nr 86, poz. 734) w brzmieniu obowiązującym w latach 2010 – 2016 oraz nieuwzględnienia hierarchii źródeł prawa w polskim porządku prawnym, tj. naruszenie art. 87 w zw. z art. 93 ust. 3 Konstytucji RP.
Wskazać należy, że szczegółowe warunki podwyższania emerytury – w zakresie mającym znaczenie dla sprawy – zostały określone w obowiązujących we wnioskowanym okresie: rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 5 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.) oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 października 2012 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2012 r. poz. 1205).
Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 lit a i b ww. rozporządzeń, emeryturę podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio:
[wersja rozporządzenia obowiązująca od 1 czerwca 2005 r. do 14 listopada 2012 r.]:
2) w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki:
a) nabył uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie antyterrorysty minera - pirotechnika, do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji lub przez Straż Graniczną,
b) brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji lub Straży Granicznej lub w procesie szkolenia, mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji lub Komendanta Głównego Straży Granicznej.
[wersja rozporządzenia obowiązująca od 15 listopada 2012 r. do 6 czerwca 2019 r.]:
2) w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki:
a) nabył uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika, do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub przez Straż Graniczną,
b) brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straży Granicznej lub w procesie szkolenia mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Komendanta Głównego Straży Granicznej.
Należy przypomnieć, że § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. statuuje dwa warunki, których łączne spełnienie uprawnia do skorzystania z dobrodziejstwa podwyższenia świadczenia emerytalnego funkcjonariusza: pierwszy – formalny, czyli uzyskanie stosownych uprawnień i kwalifikacji (§ 2 ust. 1 pkt 2 lit. a) oraz drugi – materialny, czyli udział w ramach obowiązków służbowych w działaniach bojowych lub w procesie szkolenia mającego na celu przygotowanie do takich działań (§ 2 ust. 1 pkt 2 lit. b). Spór zatem dotyczy problemu na ile funkcjonariusz Straży Granicznej spełnia warunki formalne uprawniające go do skorzystania z dobrodziejstwa podwyższenia podstawy emerytalnej.
Zarzut skargi kasacyjnej w zakresie błędnej wykładni § 2 ust. 1 pkt 2 lit a i b rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. (wraz z późniejszymi zmianami wynikającymi z rozporządzenia z dnia 10 października 2012 r.) w brzmieniu obowiązującym w latach 2010 – 2016 uznać należy za całkowicie bezzasadny.
Zaakcentować należy, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, który Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela w całości, że wniosek o wydanie zaświadczenia należy odnosić do przepisów obowiązujących w okresie służby objętym wnioskiem, nie zaś do aktualnie obowiązujących przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt 376/11, publ. CBOSA), tym samym wszelkie rozważania i hipotetyczne ustalenia w odniesieniu do późniejszego brzmienia przepisów nie ma znaczenia przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy.
Wskazać należy, że problematyka uzyskiwania uprawnień w zakresie działań minersko-pirotechnicznych w omawianym okresie została uregulowana w Zarządzeniu nr 75 Komendanta Głównego SG z dnia 13 października 2009 r. w sprawie szkolenia w zakresie działań minersko-pirotechnicznych oraz uzyskiwania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej uprawnień w tym zakresie. Zgodnie z treścią § 2 Zarządzenia, przed skierowaniem do prowadzenia działań minerskopirotechnicznych funkcjonariusze, podlegają, w zależności od rodzajów przewidzianych dla nich zadań, szkoleniom z zakresu: rozpoznania, neutralizacji oraz instruktorsko-metodycznego. Z kolei z § 4 ust. 1 Zarządzenia, wynika, że funkcjonariusze, którzy ukończyli powyższe szkolenia i zdali egzamin z wynikiem pozytywnym, otrzymują zaświadczenie uprawniające ich do wykonywania czynności określonych w tym zaświadczeniu. Nadto Zarządzenie jednoznacznie określa, że tylko odbycie dwóch rodzajów szkolenia: a) z zakresu działań minersko-pirotechnicznych; b) instruktorsko-metodycznego z zakresu działań minersko-pirotechnicznych, uprawnia do otrzymania legitymacji minera-pirotechnika i instruktora, co jednoznacznie wskazuje na uzyskanie uprawnień, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. i jest potwierdzane dokumentem urzędowym.
W konsekwencji funkcjonariusz przeszkolony w zakresie rozpoznania minersko-pirotechnicznego nie posiada uprawnień odpowiadającym uprawnieniom minera-pirotechnika, te zaś uprawnienia i kwalifikacje uzyskują jedynie ci funkcjonariusze, którzy uczestniczyli w szkoleniu specjalistycznym zakresu działań minersko-pirotechnicznych lub instruktorsko-metodycznym oraz ukończyli powyższe szkolenie i zdali egzamin z wynikiem pozytywnym.
Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i organ dokonali prawidłowej wykładni § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Jak już wyżej wskazano, w świetle ww. przepisu funkcjonariusz powinien spełnić łącznie dwa warunki, tj. powinien nabyć uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez Straż Graniczną oraz brać udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Straży Granicznej lub w procesie szkolenia, mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego SG. Innymi słowy, dla podwyższenia emerytury w oparciu o ww. przepis nie wystarczy zatem nabycie uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych (lit. a) – i odwrotnie, dla podwyższenia emerytury w oparciu o ww. przepis nie wystarczy zatem udział funkcjonariusza w takich działaniach lub w procesie szkolenia, który wpływa na zapewnienie bieżącej gotowości do realizacji działań bojowych (lit. b).
Jak wynika z ustaleń poczynionych przez organ w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, skarżący kasacyjnie takich uprawnień nie uzyskał, bowiem ani z teczki akta osobowych skarżącego ani z przeprowadzonej kwerendy za lata 2010 – 2016 nie wynika, że skarżący uzyskał uprawnienia i kwalifikacje w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika. Dalej, na podstawie przeglądu materiałów archiwalnych nie odnaleziono zapisów potwierdzających pełnienie służby przez skarżącego w warunkach określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia. W teczce akt osobowych również nie stwierdzono dokumentów z okresu służby w latach 2010 – 2016 świadczących o tym, że skarżący brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych, o których mowa w ww. rozporządzeniu. Co już wyżej pokreślono, organy przeprowadziły szczegółowe i wyczerpujące postępowanie w tym zakresie.
Uwzględniając powyższe okoliczności nie daje to podstaw do uznania, że w ww. latach skarżący spełniał łącznie obligatoryjne przesłanki z § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b ww. rozporządzenia warunkujące podwyższenie emerytury.
Nieuzasadniony jest zatem zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r.
Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 87 w zw. z art. 93 ust. 3 Konstytucji RP wskazać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie jako całkowicie chybiony. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r., K 25/99 (OTK 2000 nr 5, poz. 141) jednoznacznie przyjął, że Konstytucja stanowi zamknięty system prawa powszechnie obowiązującego. Według art. 87 Konstytucji źródłami prawa są Konstytucja, ustawa, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Natomiast art. 93 ust. 1 Konstytucji stanowi, że uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny. Normy aktu prawa wewnętrznego mogą zaś obowiązywać tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu ten akt (art. 93 ust. 1 Konstytucji), może on być wydany na podstawie ustawy (art. 93 ust. 2 Konstytucji) i podlega kontroli co do jego zgodności z powszechnie obowiązującym prawem (art. 93 ust. 3 Konstytucji). Zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy. Nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów (art. 93 ust. 2 Konstytucji RP). Uchwały i zarządzenia podlegają kontroli co do ich zgodności z powszechnie obowiązującym prawem (art. 93 ust. 3 Konstytucji RP). W art. 93 Konstytucji RP ustawodawca nie posługuje się pojęciem zależności organizacyjnej, który to termin charakterystyczny jest dla stosunków hierarchicznego podporządkowania w znaczeniu przyjętym w prawie administracyjnym, używa jednak określenia "organizacyjnej podległości" (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2005 r., OSK 1092/04; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2023 r., III OSK 2726/23; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2025 r., III OSK 1560/25; Legalis). W niniejszej sprawie ani Sąd pierwszej instancji ani Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega naruszenia ww. przepisów konstytucyjnych, bowiem omawiane ww. zarządzenia i rozporządzenia w żaden sposób nie są niezgodne z ustawami, jak i samą Konstytucją RP. Ponadto autor skargi kasacyjnej nie wykazał takiej niezgodności czy sprzeczności, zaś nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego konkretyzowanie we własnym zakresie zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślanie czy w inny sposób korygowanie.
Dlatego przedmiotowe zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W rekapitulacji przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.