III OSK 2563/22

III OSK 2563/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SAB/Rz 75/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2022-08-02
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art.149 par.1 pkt 1, art.141 par.4, art.133 par.1, art.134 par.1, art.149 par.1 pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art.1 ust.1, art.13 ust.1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie sędzia NSA Ewa Kwiecińska sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Wiktorowski po rozpoznaniu w dniu 19 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Rz 75/22 w sprawie ze skargi R. B. na bezczynność Wójta Gminy [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. zasądza od R. B. na rzecz Wójta Gminy [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SAB/Rz 75/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. B. na bezczynność Wójta Gminy [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Wójta Gminy [...] do rozpoznania wniosku skarżącego R. B. o udostępnienie informacji publicznej z dnia 7 marca 2022r. w terminie 14 dniu od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 1), stwierdził, że organ dopuścił się w zakresie rozpatrzenia w/w wniosku bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), a także zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 3).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z dnia 7 marca 2022 r. R. B. (dalej: "skarżący", "wnioskodawca") wystąpił do Wójta Gminy [...] (dalej: "organ zobowiązany", "Wójt") o udostępnienie w ramach dostępu do informacji publicznej treści opinii prawnych: z dnia [...] listopada 2021 r. sporządzonej przez radcę prawnego Gminy [...] oraz z tej samej daty sporządzonej przez zewnętrzną kancelarię [...] Sp. k. z siedzibą w P. w zakresie odpowiedzi na pytanie "Czy uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego: [...], [...], [...], [...] (wyznaczenie terenów rolniczych z zakazem zabudowy dla terenów nie objętych tym planem, w których obecny sposób użytkowania to rola) będzie przedmiotem i wiąże się dla Gminy [...] z ryzykiem ponoszenia odpowiedzialności za szkodę planistyczną na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym".
Pismem z dnia 15 marca 2022 r., doręczonym wnioskodawcy w dniu 21 marca 2022 r., organ odmówił, w formie informacji pisemnej, udostępnienia sporządzonych opinii prawnych wskazując, że zostały one sporządzone dla celów wewnętrznych, zatem nie stanowią one informacji publicznej.
R. B. wniósł skargę do WSA w Rzeszowie.
W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o oddalenie skargi w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że sposób załatwienia wniosku przez organ w niniejszej sprawie, przy założeniu, że dotyczy on informacji nie mających waloru publicznej, jak się rzekło, należałoby uznać za prawidłowy. Jednak w ocenie Sądu, stanowisko organu w tym zakresie, co do charakteru żądanych dokumentów, będących de facto nośnikiem wnioskowanych informacji, nie poddaje się kontroli sądowej, opiera się bowiem na arbitralnym stwierdzeniu organu, że żądane dokumenty stanowią dokumenty wewnętrzne, oraz na błędnym założeniu, że tego rodzaju dokumenty nigdy nie mogą stanowić informacji publicznej (być nośnikiem takiej informacji). Mamy więc do czynienia ze stanem bezczynności, bowiem organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, bądź nie podejmuje decyzji o odmowie jej udostępnienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podkreślił, że co do zasady, zgodzić się należy ze stanowiskiem organu także co do tego, że dokumenty wewnętrzne na ogół nie stanowią informacji publicznej. Trafnie organ odwołuje się do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia z dnia 13 listopada r., sygn. akt P 25/12 (OTK-A 2013/8/122) wypowiedział się, że dokumenty wewnętrzne podlegają wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej. Niemniej jednak pomija organ, że Trybunał opowiedział się za wąskim rozumieniem takich dokumentów, podkreślając, że dokumenty wewnętrzne to informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Służą one wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie organ w ogóle nie odniósł się do treści żądanych przez skarżącego dokumentów, okoliczności w których zostały wytworzone, tego czy i jakie środki zostały na to przeznaczone, ani też jaki był ich cel oraz przeznaczenie. Z tytułu zlecenia wytworzenia w/w dokumentów, podanego we wniosku o udzielenie informacji publicznych wynika, że zostały sporządzone w związku ze zmianami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ale nie wiadomo, czy chodzi o zmiany planowane, czy też już wprowadzone, a więc czy chodzi o dokumenty, które mogły być brane przez organ władzy publicznej przy podejmowaniu aktu administracyjnego, czy też konsekwencji związanych z już podjętym aktem. Nie można też tracić z pola widzenia, że materia której dotyczą żądane dokumenty lub z którą są związane, dotyczy żywotnych praw obywatela, na co słusznie zwraca się uwagę w skardze. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 11, zwana dalej: "u.p.z.p.") statuuje kompetencje planistyczne gminy, określane jako władztwo planistyczne. Jak stanowi art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje (art. 4 ust. 1 w/w ustawy). O wadze kompetencji planistycznej gminy w zakresie uchwalenia ustaleń planu miejscowego świadczy to, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Tak więc gminy wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą doprowadzić do sytuacji, w której uniemożliwią lub znacznie ograniczą właścicielowi korzystanie z jego nieruchomości. W perspektywie znaczenia podejmowanego aktu, przyjąć należy, co do zasady, że wszystkie informacje wykorzystywane w procesie jego uchwalenia/zmiany powinny być dostępne obywatelom w ramach prawa dostępu do informacji publicznej.
Sąd I instancji stwierdził, że organ zobowiązany – Wójt Gminy [...], w ogóle tych kwestii nie rozważył, arbitralnie uznając, że żądane opinie mają charakter wewnętrzny i błędnie zakładając, że zawsze dokument wewnętrzny, podlega wyłączeniu spod działania przepisów ustawy z dnia 6 września 2002 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 poz. 902 z późn. zm., zwana dalej: "u.d.i.p."). Godzi się przypomnieć, że w świetle przepisów tej ustawy, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. Za informację publiczną uważa się treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich (tak np. wyrok NSA z 25 marca 2022 r., sygn. III OSK 1188/21).
W ocenie Sądu, biorąc zatem pod uwagę fakt, że organ przyjął, iż żądana informacja stanowi dokument wewnętrzny, nie zawierający informacji publicznej, bez bliższego uzasadnienia takiego stanowiska, należało uznać, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku z dnia 7 marca 2022 r. co powodowało konieczność zobowiązania tego organu do rozpoznania wniosku, w zakreślonym terminie.
Jednocześnie, mając na względzie czynności organu, Sąd uznał, że zaistniała bezczynność podmiotu, którego działanie/zaniechanie obejmowało rozpoznawaną skargę, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Owo rażące naruszenie prawa charakteryzuje bowiem oczywistość tego naruszenia. W okolicznościach niniejszej sprawy mamy natomiast do czynienia jedynie z błędną, bądź odmienną wykładnią przepisów u.d.i.p., co nie sposób uznać za rażące naruszenie prawa. W sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W tej sytuacji, uznać należy, że bezczynność wynikała z błędnej kwalifikacji żądanej informacji, że bezczynność w niniejszej s[prawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wójt Gminy [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1) naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego oraz oparciu rozstrzygnięcia na wybiórczej i niepełnej analizie akt sprawy i nieuzasadnionym przyjęciu, że organ "w ogóle nie odniósł się do treści żądanych przez skarżącego dokumentów, okoliczności w których zostały wytworzone, tego czy i jakie środki zostały na to przeznaczone, ani też jaki był ich cel oraz przeznaczenie", podczas gdy organ w piśmie skierowanym do strony, szczegółowo wyjaśnił przyczynę, cel zlecenia ich opracowania, co w konsekwencji doprowadziło Sąd I instancji do bezpodstawnego przyjęcia, że organ zobowiązany jest do dalszego uzasadnienia swojego stanowiska w zakresie uznania, iż przedmiotowe opinie nie stanowią informacji publicznej;
2) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., polegające na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego oraz oparciu rozstrzygnięcia na wybiórczej i niepełnej analizie akt sprawy w zakresie uznania, że opinie będące przedmiotem wniosku nie mają charakteru dokumentów wewnętrznych, gdyż Sąd I instancji błędnie przyjął, że organ dokonał zakwalifikowania przedmiotowych opinii jako dokumenty wewnętrzne w sposób nieprawidłowy, podczas gdy prawidłowa wykładnia pojęcia informacji publicznej, zgodna z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, zaaprobowanym przez Trybunał Konstytucyjny, prowadzi do wniosku, że pojęcie "informacji publicznej" nie ma charakteru absolutnego, a kategorią, która wyłącza określone dokumenty spod definicji "informacji publicznej" są dokumenty wewnętrzne, które w niniejszej sprawie są przedmiotem wniosku, a w konsekwencji, skoro jest to dokument wewnętrzny, to nie stanowi on "informacji publicznej" w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej;
- naruszenia w pkt 1) i pkt 2) miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawny dokonany na podstawie całego materiału dowodowego skutkowałby uznaniem, że organ w sposób prawidłowy odpowiedział na wniosek skarżącego;
3) naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, podczas, gdy w przypadku, jeśli żądana informacja ma charakter dokumentu wewnętrznego, który nie jest informacją publiczną, organ nie wydaje decyzji odmownej, lecz informuje wnioskodawcę o tym, że żądana informacja ma charakter dokumentu wewnętrznego, co organ uczynił;
- naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ w sposób prawidłowy odpowiedział na wniosek skarżącego, a więc nie pozostał w bezczynności i skarga na bezczynność powinna zostać oddalona;
4) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nienależytym wyjaśnieniu podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia zawartego w wyroku oraz jego motywów co do powodów, dla których Sąd I instancji uznał, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia przedmiotowych opinii, jak i wyjaśnienia podstawy prawnej w tym zakresie;
- naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwiło zrekonstruowanie toku rozumowania Sądu I instancji, które doprowadziło do uznania, że w niniejszej sprawie organ pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku strony, i spowodowało, że niemożliwa jest kontrola instancyjna orzeczenia w tym zakresie.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie. Jednocześnie organ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym także kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi na rozprawie.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze należy na wstępie zauważyć, że strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała w swoich zarzutach postaci naruszenia przepisów tj. czy nastąpiło to przez ich błędną wykładnię, czy też przez niewłaściwe zastosowanie, co znacząco utrudnia Sądowi kontrolę kasacyjną.
Odnosząc się zaś do podniesionych zarzutów stwierdzić należy, że nieuprawniony jest zarzut naruszenia art.134 § 1 p.p.s.a. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść gdyby sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli w pełnym zakresie, a tylko w części. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie bezczynności organu w zakresie u.d.i.p., a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że Sąd ten analizował i oceniał prawidłowość rozpoznania wniosku R. B. z dnia 7 marca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w oparciu o przepisy u.d.i.p. Fakt, że Sąd I instancji uwzględnił skargę nie oznacza, że uchybił temu przepisowi. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14).
Natomiast w skardze kasacyjnej trafnie zarzucono naruszenie przepisów art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07). Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Zatem wskazany wyżej przepis może zostać naruszony między innymi wtedy, gdy sąd nie weźmie pod uwagę całego zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego.
Istotą bowiem kontroli sądu administracyjnego w przypadku skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej jest stwierdzenie, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej oraz czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia. Dopiero bowiem stwierdzenie przez sąd administracyjny, że żądanie dotyczyło informacji publicznej, a podmiot był zobowiązany do jej udostępnienia pozwala na ocenę, czy w sprawie miała miejsce bezczynność w udostępnieniu takiej informacji. Tymczasem Sąd I instancji niedostatecznie rozważył czy informacja, której żądał skarżący jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Słusznie bowiem zarzuca skarżący kasacyjnie organ, że Sąd I instancji nie wziął pod rozwagę istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności mających wpływ na wynik sprawy. Otóż organ – Wójt Gminy [...] w piśmie z 15 marca 2022 r. wskazał, że ujęte we wniosku z dnia 7 marca 2022 r. dokumenty nie stanowią informacji publicznej. Z zamieszczonych wyjaśnień wynika, że organ uważa wskazane we wniosku o udostępnienie opinie za dokumenty wewnętrzne, gdyż "opinia prawna została sporządzona dla celów decyzyjnych i na potrzeby ewentualnych sporów w tym sporów sądowych, a zatem nie stanowi informacji publicznej". Jednocześnie Sąd I instancji uznał, że organ "w ogóle nie odniósł się do treści żądanych przez skarżącego dokumentów, okoliczności w których zostały wytworzone, tego czy i jakie środki zostały na to przeznaczone, ani też jaki był ich cel oraz przeznaczenie." W konsekwencji "arbitralne stanowisko organu co do charakteru żądanych informacji przez skarżącego nie poddaje się żadnej kontroli. Biorąc zatem pod uwagę fakt, że organ przyjął, iż żądana informacja stanowi dokument wewnętrzny, nie zawierający informacji publicznej, bez bliższego uzasadnienia takiego stanowiska, należy uznać, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku z dnia 7 marca 2022 r. co powodowało konieczność zobowiązania tego organu do rozpoznania wniosku, w zakreślonym terminie." Sąd I instancji nie dokonał jednak subsumpcji dokonanych przez siebie ustaleń do przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. rozumianego w przedstawiony przez siebie sposób. Ponadto Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do podnoszonej przez organ kwestii, że żądane dokumenty są dokumentami wewnętrznymi. Jest to o tyle istotne, że organ na tą okoliczność powoływał się w ostatecznie prezentowanym stanowisku, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej – w piśmie z 15 marca 2022 r. Ponadto organ tę kwestię szeroko akcentował w odpowiedzi na skargę z 25 kwietnia 2022 r. Zatem WSA w Rzeszowie nie rozstrzygnął podstawowej kwestii, którą powinien ustalić w postępowaniu o bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej – czy wnioskowane we wniosku z dnia 7 marca 2022 r. dokumenty stanowią informację publiczną. Dopiero po takim ustaleniu możliwe jest stwierdzenie bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej i nakazanie zobowiązanemu podmiotowi rozpoznanie wniosku. Niewątpliwe dla rozstrzygnięcia tej kwestii niezbędne jest odniesienie się to treści konkretnych dokumentów: wnioskowanych do udostępnienia opinii prawnych. Niestety dokumentów tych nie ma aktach sprawy, a Sąd I instancji nie zwracał się do organu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. o ich udostępnienie, co może nastąpić w sposób uniemożliwiający zaznajomienie się z nimi przez wnioskodawcę. Zatem Sąd I instancji w sposób nieuprawniony pominął istotne dla ustalenia okoliczności sprawy dowody.
Trafnie zatem zarzucono również w skardze kasacyjnej naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten wskazuje wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku. Zgodnie z tym przepisem sąd powinien w uzasadnieniu wyroku przedstawić zwięźle stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W przypadku uchylenia decyzji trzeba też zawrzeć w nim wskazówki co do dalszego postępowania. Uzasadnienie powinno pozwolić na prześledzenie toku rozumowania sądu, które doprowadziło go do sformułowania oceny o zasadności bądź bezzasadności skargi. Strona powinna po jego lekturze mieć pewność, że sąd przeanalizował każdy z podniesionych przez nią zarzutów, konfrontując je z zebranym materiałem dowodowym, wnioskami organów co do faktów wynikających z tych dowodów, prześledził tok postępowania administracyjnego pod kątem jego zgodności z prawem i zbadał zgodność wydanego aktu administracyjnego z prawem. Sąd nie może więc ograniczyć się do ogólnikowych stwierdzeń czy też tylko do przytoczenia wszystkich istotnych zarzutów bez odniesienia się do każdego z nich z osobna. Winien wyjaśnić stronie, dlaczego w świetle przepisów prawa jej stanowisko jest prawidłowe bądź nieprawidłowe (por. poglądy wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2008 r., sygn. akt I FSK 195/07,z 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 142/07, z 18 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1206/06, z 26 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1281/06). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl), jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. np.: wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1002/11). Uchybieniem, niepozostającym bez wpływu na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, jest bowiem uzasadnienie, w którym ocena o zgodności/niezgodności z prawem zaskarżonego aktu lub działania organu, formułowana jest bez odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. np. wyrok NSA z 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Taki przypadek ma miejsce w niniejszej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego instancyjną kontrolę, a Naczelny Sąd Administracyjny również nie jest w stanie ocenić czy wnioskowane opinie mają charakter informacji publicznej, gdyż brak jest w aktach sprawy.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów podnieść należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na zróżnicowany charakter opinii prawnych, a tym samym nie każda opinia prawna sporządzona na rzecz organu administracji publicznej posiada walor informacji publicznej. O zakwalifikowaniu opinii prawnej do dokumentów podlegających udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel w jakim została opracowana. Takiego waloru nie można przypisać analizie sporządzonej na potrzeby organu, jeżeli ma służyć w postępowaniu w konkretnej sprawie, dotyczącej interesu prawnego podmiotu, który ten organ reprezentuje (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2706/14; wyrok NSA z dnia 14 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1797/16). Opinia prawna sporządzona na użytek organu administracji publicznej w przedmiocie zasadności podjęcia i prowadzenia, a także możliwych wariantów rozwiązań, kierunków i skutków działań tego organu, nie mając dla niego charakteru wiążącego, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przyjmuje się na przykład, że opinia prawna sporządzona na użytek organu administracji publicznej w przedmiocie zasadności wszczęcia w przyszłości postępowania w konkretnej sprawie cywilnej, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (wyrok NSA z 16 czerwca 2009 r., I OSK 89/09). Istotne jest zatem jednoznaczne stwierdzenie czy opinie prawne zostały sporządzone w celu podjęcia przez organ decyzji w związku z wykonywaniem przez niego władzy publicznej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niemożliwość analizy wszystkich dokumentów, a w szczególności żądanych opinii, mogła istotnie wpłynąć na ocenę działań organu pod kątem kwalifikacji żądanej informacji (publiczna, czy dokumenty wewnętrzne), zarzucanej mu przewlekłości postępowania i ewentualnie jej charakteru jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa a w konsekwencji na rozstrzygnięcie sprawy. W rezultacie należy uznać, że to uchybienie Sądu I instancji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Wyżej wykazane uchybienia Sądu I instancji powodują, że przedwczesne byłoby odnoszenie się do zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ dopiero po dokonaniu poprawnych ustaleń co do charakter żądanej informacji będzie możliwa ocena czy organ pozostawał w bezczynności, jaki miała ona charakter oraz czy należy nakazać organowi rozpoznanie wniosku w zakreślonym terminie.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. ją uwzględnił i uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.
O kosztach postępowania kasacyjnego od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.