III OSK 2560/23

III OSK 2560/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ireneusz Dukiel /sprawozdawca/
Jerzy Stelmasiak
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 105/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-05-23
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność uchwały w części, w pozostałej części oddalono skargę oraz oddalono skargę kasacyjną w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2028
art. 19 ust. 5
Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 105/23 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia 27 kwietnia 2022 r. nr 616/XLV/2022 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków 1. uchyla zaskarżony pkt II wyroku i stwierdza nieważność § 13 ust. 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały i oddala skargę w pozostałym zakresie; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Gminy R. na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 maja 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 105/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Mazowieckiego (dalej jako Wojewoda lub skarżący kasacyjnie) na uchwałę Rady Miejskiej w R. (dalej jako Rada lub organ) z dnia 27 kwietnia 2022 r., nr 616/XLV/2022, w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (dalej jako regulamin lub uchwała) w pkt I. stwierdził nieważność § 9 ust. 2, 3 i 4, § 10 ust. 6, § 11 ust. 3 pkt 2, § 12 pkt 1, 6 i 19, § 17, § 18 w zakresie sformułowania "Kwota do zapłaty zostaje powiększona o ustawowe odsetki i koszty upomnienia. Brak zapłaty za dwa okresy obrachunkowe i nieuregulowanie należności w wyznaczonym terminie powoduje rozwiązanie umowy bez zachowania okresu wypowiedzenia", § 20 ust. 2 pkt 4, § 30 ust. 1 i 2 - załącznika do zaskarżonej uchwały; w pkt II. w pozostałej części skargę oddalił.
Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wojewoda wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wskazaną na wstępie uchwałę zaskarżając ją w części, tj. w zakresie: § 9 ust. 2, 3 i 4, § 11 ust. 3 pkt 2, § 12 pkt 1, 6 i 19, § 13 ust. 2 i 3, § 16 ust. 6 w zakresie sformułowania "Do czasu poinformowania Przedsiębiorstwa, Odbiorca usług ponosi odpowiedzialność za należności powstałe w związku ze świadczeniem usług przez Przedsiębiorstwo",§ 17, § 18 w zakresie sformułowania "Kwota do zapłaty zostaje powiększona o ustawowe odsetki i koszty upomnienia. Brak zapłaty za dwa okresy obrachunkowe i nieuregulowanie należności w wyznaczonym terminie powoduje rozwiązanie umowy bez zachowania okresu wypowiedzenia", § 20 ust. 2 pkt 4, § 25 ust. 2 oraz § 30 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku z dnia 23 maja 2023 r. wskazał, że uchwała w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jako akt prawa miejscowego, winna zawierać normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji, co skutkuje tym, że mieści się w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej. Dlatego jej postanowienia w szczególności nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania ani być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.
W ocenie Sądu pierwszej instancji na uwzględnienie zasługiwał zarzut istotnego naruszenia art. 6 ust. 4 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków (t. jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 2028 ze zm., dalej jako u.z.z.w.) w § 9 ust. 2, 3, 4 Regulaminu. Jak wskazano regulacje te przekraczają zakres upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 5 u.z.z.w., co stanowiło istotne naruszenie prawa. Stwierdzono, że uzależnienie zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę i/lub odprowadzanie ścieków od przedłożenia dokumentów określających aktualny stan prawny przyłączanej nieruchomości bądź dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości lub też złożenia pisemnego oświadczenia o korzystaniu z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym opisującym sposób korzystania, przekraczało zakres upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 5 u.z.z.w.
Sąd Wojewódzki podzielił również zarzuty skargi w zakresie naruszenia delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust 5 pkt 2 u.z.z.w. przez Radę w § 10 ust. 6 Regulaminu dotyczącym zakresu odpowiedzialności stron określonego stosunku prawnego. W tym zakresie wskazano, że organ stanowiący gminy, nie posiada kompetencji do regulowania treści stosunków prawnych w przedmiotowym zakresie.
W ocenie Sądu pierwszej instancji słuszny okazał się zarzut Wojewody dotyczący niezgodności z prawem § 11 ust. 3 pkt 2 Regulaminu. Jak zaznaczono Rada nie ma podstaw do żądania dodatkowych dokumentów czy oświadczeń zawierających określenie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Ustawodawca nie nałożył wymogu, aby taki wniosek zawierał określenie osób korzystających z lokali, w tym określenie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu wraz ze zgodą takiej osoby na zawarcie umowy, potwierdzoną własnoręcznym podpisem.
Sąd Wojewódzki uznał także za zasadny zarzut Wojewody dotyczący § 12 pkt 1, 6 i 19 Regulaminu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, powyższy zapis jest niezgodny z zasadą wyrażoną w art. 5 ust. 2 u.z.z.w., w którym uregulowano kwestię, jakie mogą zostać ewentualnie określone w umowie o zaopatrzenie w wodę.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego Rada dokonała także nieuprawnionej modyfikacji zapisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2018 r. poz. 472, dalej jako rozporządzenie) ograniczając sposób postępowania przy wystąpieniu nadpłaty tylko do możliwości zaliczenia jej na poczet przyszłych należności, bez możliwości uzyskania jej zwrotu na wniosek odbiorcy usług. W tym kontekście stwierdzono, że Rada naruszyła § 17 ust. 5 rozporządzenia, który stanowi, że "W przypadku nadpłaty zalicza się ja na poczet przyszłych należności lub na wniosek odbiorcy usług, zwraca się ją w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku w tej sprawie". Zdaniem Sądu Wojewódzkiego w § 17 Regulaminu brak jest zapisu o zwrocie w ciągu 14 dni na żądanie odbiorcy usług nadpłaty za usługi świadczone przez PWiK sp. z o.o.
Sąd pierwszej instancji zgodził się także z zarzutem Wojewody dotyczącym naruszenia § 18 Regulaminu w zakresie sformułowania "Kwota do zapłaty zostaje powiększona o ustawowe odsetki i koszty upomnienia. Brak zapłaty za dwa okresy obrachunkowe i nie uregulowanie należności w wyznaczonym terminie powoduje rozwiązanie umowy bez zachowania okresu wypowiedzenia".
W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie potwierdził się natomiast zarzut skargi, że postanowienia § 13 ust. 2 i ust. 3 oraz § 25 ust. 2 Regulaminu nie wypełniają upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. i że ich treść stanowi istotne naruszenia prawa. Jak wskazano w rozwiązaniu zaproponowanym przez Radę nie ma mowy o braku dokonania dodatkowego pomiaru przy zmianie taryfy przy wykorzystaniu pomiarów wodomierzy i urządzeń pomiarowych, lecz podniesiona została kwestia braku możliwości dokonania odczytów wodomierzy Odbiorców usług w dniu zmiany taryfy cen i opłat. Zdaniem Sądu pierwszej instancji Rada w § 13 ust. 2 Regulaminu, wskazała w jaki sposób będzie w takiej sytuacji ustalana ilość pobranej wody lub odprowadzanych ścieków, celem rozliczenia świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne usług.
W przekonaniu Sądu Wojewódzkiego wskazane w § 13 ust. 2 Regulaminu uregulowanie dotyczy szczególnego przypadku i wyjątkowej sytuacji jaką jest brak możliwości dokonania odczytów wodomierzy Odbiorców usług.
Za nieuzasadniony uznano także zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 27 ust. 1 u.z.z.w. w zw. z § 13 ust. 3 Regulaminu. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że uregulowanie wskazane w § 13 ust. 3 Regulaminu dotyczy sytuacji nietypowej, tj. nieprawidłowego działania wodomierza głównego lub jego kradzieży. Tylko w takiej wyjątkowej sytuacji określono, że ilość pobranej wody ustala się na podstawie średniego zużycia wody w okresie trzech miesięcy przed stwierdzeniem niesprawności działania wodomierza lub kradzieży, a w przypadku gdy nie jest to możliwe, to na podstawie średniego zużycia wody w porównywalnym okresie roku ubiegłego lub jako iloczyn średniomiesięcznego zużycia wody w roku ubiegłym i liczby miesięcy nieprawidłowego działania wodomierza.
Przechodząc natomiast do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 8 ust. 3 u.z.z.w. w zw. z § 25 ust. 2 Regulaminu Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że z zestawienia tych uregulowań bezspornie wynika, że § 25 ust. 2 Regulaminu nie jest sprzeczny z art. 8 ust. 3 u.z.z.w. W § 25 ust. 2 Regulaminu uregulowano bowiem kwestie informowania stron, w tym sposobu oraz terminu w jakim ma być przekazana informacja w przypadku planowanych przerw w dostawach wody i/lub odbiorze ścieków. Natomiast regulacje zawarte w art. 8 ust. 3 u.z.z.w. dotyczą sposobu, terminu i formy informowania odbiorców usług w przypadku odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego. W konsekwencji stwierdzono, że z uwagi na zupełnie inny zakres przedmiotowy wskazany w art. 8 ust. 3 u.z.z.w. oraz w § 25 ust. 2 Regulaminu zarzut nie mógł zostać uwzględniony.
W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w części oddalającej skargę Wojewody, tj. pkt II tego wyroku, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 27 ust. 1, 4 i 5 oraz art. 19 ust. 5 u.z.z.w., § 16 ust. 1 i § 17 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej jako u.s.g.) poprzez niewłaściwą ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że ilość świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne usług jest ustalana przede wszystkim na podstawie wskazań wodomierzy lub urządzenia pomiarowego i na tej podstawie dokonywane są rozliczenia, aczkolwiek w sytuacji braku możliwości dokonania odczytów wodomierzy w dniu zmiany stawek cen i opłat w taryfach - ilość pobranej wody lub odprowadzonych ścieków w okresie obowiązywania taryfy zmienionej może być ustalona odmiennie, według zasad określonych w regulaminie stanowiącym akt prawa miejscowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, iż ustawodawca w sposób zupełny i wyczerpujący określił wszystkie podstawy ustalania ilości usług świadczonych przez przedsiębiorstwo przyjmując w tej mierze gradację, bez upoważnienia rady gminy do podejmowania w tym zakresie własnych unormowań oraz że rozliczenie następuje zawsze przy zmianie cen za wodę lub ścieki w ten sposób, że należność stanowi iloczyn cen i stawek opłat oraz odpowiadających im ilości świadczonych usług, które ustalane jest na podstawie wskazań wodomierzy lub urządzenia pomiarowego w przypadku ich zainstalowania i prawidłowego działania, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania powyższych przepisów poprzez przyjęcie za zgodne z prawem wprowadzenie w akcie prawa miejscowego niedookreślonej przesłanki "braku możliwości dokonania odczytów wodomierzy Odbiorców usług w dniu zmiany taryfy cen i opłat" i rozliczenie ilości świadczonych przez przedsiębiorstwo usług przy zmianie cen za wodę lub ścieki w oparciu o średniodobowe zużycie wody w okresie rozliczeniowym, w którym nastąpiła zmiana taryfy, w sposób proporcjonalny w zależności od ilości dni obowiązywania starej i nowej taryfy, w perspektywie danego okresu rozliczeniowego, w efekcie czego doszło do istotnego naruszenia prawa,
2) art. 19 ust. 5 u.z.z.w., w tym art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. oraz art. 27 ust. 1 u.z.z.w., a także § 18 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie uznanie, że nietypowa sytuacja nieprawidłowego działania wodomierza lub jego kradzieży nie jest objęta normą z art. 27 ust. 1 u.z.z.w., a także § 18 ust. 1 rozporządzenia, co w konsekwencji doprowadziło do powtórzenia przepisów powszechnie obowiązujących wraz z ich modyfikacją, jak również przekroczenia delegacji ustawowej upoważniającej do podjęcia aktu prawa miejscowego, w efekcie czego doszło do istotnego naruszenia prawa,
3) art. 8 ust. 1 i 3 u.z.z.w. oraz art. 19 ust. 5 pkt 1 i 7 u.z.z.w. w zw. z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.) i w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie a mianowicie przyjęcie, że:
- określenie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków okoliczności uprawniających przedsiębiorstwo do wstrzymania zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków oraz wyznaczenie 7-dniowego terminu powiadomienia o tym wstrzymaniu nie jest sprzeczne z art. 8 ust. 1 i 3 u.z.z.w., podczas gdy planowane wstrzymanie dostawy wody lub odprowadzanie ścieków jest zamierzonym odcięciem świadczenia usług, choćby w sposób przejściowy, a delegacja z art. 19 ust. 5 pkt 1 i 7 u.z.z.w. obejmuje jedynie określenie minimalnego poziomu usług przedsiębiorstwa oraz sposobu postępowania w przypadku, gdy zaistnieje okoliczność uniemożliwiająca dostarczanie wody oraz odprowadzanie ścieków i nie może być podstawą do uregulowania samej przesłanki uzasadniającej wstrzymanie świadczenia usług przez przedsiębiorstwo,
- określenie sposobu informowania odbiorców usług o planowanych przerwach w świadczeniu usług w sposób "zwyczajowo przyjętym" jest zgodne z prawem, mimo że jest to regulacja nieprecyzyjna i niedookreślona, w efekcie czego doszło do istotnego naruszenia prawa;
W przedmiotowej skardze kasacyjnej Wojewoda zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, tj.:
1) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 141 § 4 u.p.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oddalającego skargę, powiązanego z analizą zarzutów skargi oraz stanowiska drugiej strony postępowania, stanowiącego o kontroli sądowej zakwestionowanych w skardze przepisów uchwały i merytorycznym rozstrzygnięciu istoty sprawy, co w konsekwencji uniemożliwia odtworzenie toku rozumowania i argumentacji Sądu pierwszej instancji, motywów rozstrzygnięcia oraz przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku,
2) art. 200 u.p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a. i art. 210 § 1 u.p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w części, a w tym wniosku w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, pomimo że skarga została uwzględniona przez Sąd pierwszej instancji, a skarżący był zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika i żądał w skardze zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.
Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części zaskarżonej i stwierdzenie nieważności § 13 ust. 2, § 13 ust. 3, § 25 ust. 1 i § 25 ust. 2 załącznika do uchwały; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w części zaskarżonej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się jednocześnie przeprowadzenia rozprawy.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie zauważyć należy, że wobec zrzeczenia się przez pełnomocnika skarżącej kasacyjnie rozpatrzenia sprawy na rozprawie oraz niewniesienia przez drugą stronę w ustawowym terminie wniosku o jej przeprowadzenie, skarga kasacyjna – na zasadzie art. 182 § 2 i § 3 u.p.p.s.a. – podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi dochodząc do wniosku, że jest ona uzasadniona, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.
Mając na uwadze treść powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów, kontrolę zaskarżonego orzeczenia należy rozpocząć od rozpoznania zarzutów natury procesowej.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje zatem, że nie mógł zadziałać zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 141 § 4 u.p.p.s.a. Po pierwsze, w części zarzut ten odnosi się do przepisów (tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 u.p.p.s.a.) określających właściwość sądów administracyjnych. Zaznaczyć należy, że przepisy te mogłyby zostać naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż określone w art. 3 § 1 i § 2 u.p.p.s.a. Zarzutów tego rodzaju nie stawia jednak w istocie również sam autor skargi kasacyjnej odnosząc się zasadniczo do wadliwego, w jego ocenie, uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny również nie znalazł podstaw do uwzględnienia podniesionego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 u.p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane treścią tego przepisu elementy, pozwalające na odtworzenie procesu kontroli legalności zaskarżonej uchwały.
Jako nieskuteczny należało również określić zarzut naruszenia art. 200 u.p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a. i art. 210 § 1 u.p.p.s.a. Co prawda Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę Wojewody nie orzekł o zasądzeniu na jego rzecz kosztów postępowania, przy czym nie oznacza to automatycznie, że pominięcie w wyroku Sądu pierwszej instancji orzekania o kosztach można skutecznie kwestionować w skardze kasacyjnej. Jeżeli sąd w wyroku nie zamieścił w ogóle rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania kosztów postępowania stronie, to strona ta nie może skutecznie zakwestionować takiego wyroku wnosząc skargę kasacyjną lub zażalenie. Te środki zaskarżenia można wnieść od orzeczenia, a w przypadku, gdy sąd w ogóle nie wypowiada się w zakresie zasądzenia kosztów postępowania, to strona nie może zaskarżyć wyroku w nieistniejącym zakresie (tzn. w zakresie braku orzekania o kosztach). Nie można bowiem zaskarżyć orzeczenia, które nie istnieje (por. np. B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2005, str. 365; T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 489; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 232).
W konsekwencji, jeśli Sąd pierwszej instancji nie orzekł o kosztach, strona mogła wnieść na podstawie art. 157 § 1 u.p.p.s.a. wniosek o uzupełnienie wyroku. Uzupełnienie orzeczenia w przedmiocie kosztów postępowania następuje bowiem w tych wypadkach, w których sąd w ogóle nie orzekł o kosztach, mimo że strona zażądała we właściwym czasie ich przyznania.
Przywołać należy w tym zakresie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane np. w postanowieniu z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt II FZ 543/09 (dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu), w którym przyjęto, że możliwość uzupełnienia wyroku w zakresie zwrotu kosztów istnieje tylko wówczas, gdy orzeczenie co do istoty sprawy nie zawiera w ogóle rozstrzygnięcia o nich.
Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać przyjdzie, że na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 27 ust. 1, 4 i 5 oraz art. 19 ust. 5 u.z.z.w., § 16 ust. 1 i § 17 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g.
Problematyka obliczania norm zużycia wody i odprowadzania ścieków została przez ustawodawcę w sposób kompleksowy uregulowana w art. 27 ust. 1-6 u.z.z.w. I tak zgodnie z art. 27 ust. 1 u.z.z.w. ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku – w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Ponadto zgodnie z art. 27 ust. 4 i 5 u.z.z.w. ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych, natomiast w razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie. Z art. 27 ust. 6 u.z.z.w. wynika z kolei, że w rozliczeniach ilości odprowadzonych ścieków ilość bezpowrotnie zużytej wody uwzględnia się wyłącznie w przypadkach, gdy wielkość jej zużycia na ten cel ustalona jest na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na koszt odbiorcy usług. Natomiast w § 16 ust. 1 rozporządzenia (wydanego na podstawie normy kompetencyjnej z art. 27 ust. 2 i 3 u.z.z.w.) wskazano, że należności za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków ustala się jako iloczyny cen i stawek opłat oraz odpowiadających im ilości świadczonych usług. Jak wynika natomiast z § 17 ust. 3 rozporządzenia rozliczenie ilości świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne usług jest dokonywane na podstawie wskazań wodomierzy lub urządzenia pomiarowego lub na podstawie umowy, przynajmniej raz w roku oraz zawsze przy zmianie cen za wodę lub ścieki, których ilość nie jest ustalana w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio.
Jak zaznaczył Sąd Wojewódzki w rozwiązaniu zaproponowanym przez organ podniesiona została wyłącznie kwestia braku możliwości dokonania odczytów wodomierzy Odbiorców usług w dniu zmiany taryfy cen i opłat. Rada, w ocenie Sądu pierwszej instancji, w § 13 ust. 2 Regulaminu, wskazała w jaki sposób będzie w takiej sytuacji ustalana ilość pobranej wody lub odprowadzanych ścieków, celem rozliczenia świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne usług.
Sąd pierwszej instancji zdaje się przy tym dostrzegać, że Regulamin rozbudowuje regulację rangi ustawowej, uszczegóławiając okoliczności dotyczące sposobu ustalenia ilości pobranej wody lub odprowadzanych ścieków w okresie obowiązywania taryfy przed zmianą oraz ilość pobranej wody lub odprowadzanych ścieków w okresie obowiązywania zmienionej taryfy w przypadku braku możliwości dokonania odczytów wodomierzy Odbiorców usług w dniu zmiany stawek cen i opłat w taryfach. Sąd Wojewódzki stwierdza jednak, że wyjątkowość sytuacji objętej hipotezą § 13 ust. 2 Regulaminu przemawia za tym, że nie mamy do czynienia z naruszeniem regulacji ustawowej, która to kreuje unormowania o charakterze generalnym.
Tymczasem wykroczenie przez lokalnego prawodawcę poza zakres delegacji ustawowej do stanowienia aktu prawa miejscowego – niezależnie od motywacji – stanowi naruszenie prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może konwalidować dostrzeżonej wadliwości przyjęcie, że mamy do czynienia ze szczególnym przypadkiem czy też wyjątkową sytuacją. Całkowicie irrelewantne pozostawały przy tym kwestie związane z okolicznościami faktycznymi dotyczącymi uniknięcia tworzenia zaległości w opłatach, co miałoby, w ocenie organu oraz Sądu pierwszej instancji, negatywne skutki zarówno dla Przedsiębiorstwa, jak i dla odbiorców usług, a tym samym przemawiać za wprowadzeniem takiej regulacji.
Zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 19 ust. 5 u.z.z.w., w tym art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. oraz art. 27 ust. 1 u.z.z.w., a także § 18 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji podniósł, że uregulowanie wskazane w § 13 ust. 3 Regulaminu dotyczy sytuacji nietypowej, tj. nieprawidłowego działania wodomierza głównego lub jego kradzieży. W ocenie Sądu pierwszej instancji tylko w takiej wyjątkowej sytuacji przyjęto, że ilość pobranej wody ustala się na podstawie średniego zużycia wody w okresie trzech miesięcy przed stwierdzeniem niesprawności działania wodomierza lub kradzieży, a w przypadku gdy nie jest to możliwe, to na podstawie średniego zużycia wody w porównywalnym okresie roku ubiegłego lub jako iloczyn średniomiesięcznego zużycia wody w roku ubiegłym i liczby miesięcy nieprawidłowego działania wodomierza". W konsekwencji Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia art. 27 ust. 1 u.z.z.w.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena ta jest błędna. Jak już wskazano całościowa analiza przepisów u.z.z.w. prowadzi do wniosku, że problematyka obliczania norm zużycia wody i odprowadzania ścieków została zawarta w art. 27 ust. 1-6 u.z.z.w. Co więcej w § 18 ust. 1 rozporządzenia wskazano, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowego działania wodomierza głównego ilość pobranej wody ustala się na podstawie średniego zużycia wody w okresie 3 miesięcy przed stwierdzeniem nieprawidłowego działania wodomierza, a gdy nie jest to możliwe - na podstawie średniego zużycia wody w analogicznym okresie roku ubiegłego lub iloczynu średniomiesięcznego zużycia wody w roku ubiegłym i liczby miesięcy nieprawidłowego działania wodomierza. Tym samym regulacja dotycząca obliczania norm zużycia wody i odprowadzania ścieków, w tym także sytuacji "nietypowych" uregulowana została przez ustawodawcę, przez co wprowadzenie odrębnej regulacji w ramach § 13 ust. 3 Regulaminu stanowiło naruszenie prawa. Kwestie te nie zostały przekazane do swobodnej regulacji organom stanowiącym gmin, co powinno skutkować przyjęciem, że ich uregulowanie nastąpiło poza zakresem delegacji ustawowej do stanowienia aktu prawa miejscowego, jakim jest regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast zarzutu naruszenia art. 8 ust. 1 i 3 u.z.z.w. oraz art. 19 ust. 5 pkt 1 i 7 u.z.z.w. w zw. z art. 134 u.p.p.s.a. i w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. Zarzut ten rozpatrywać należy w dwóch zasadniczych płaszczyznach, a mianowicie co do kwestii braku wyjścia przez Sąd pierwszej instancji poza granice zaskarżenia i dokonania kontroli Regulaminu również w zakresie § 25 ust. 1 oraz co do wprowadzenia w ramach § 25 ust. 2 uchwały sformułowania "lub w inny w sposób zwyczajowo przyjęły np. poprzez przekazanie ogłoszenia w formie pisemnej Odbiorcom usług", które w ocenie Wojewody jest nieprecyzyjne i niedookreślone.
W odniesieniu zatem do kwestii zarzutu naruszenia art. 134 u.p.p.s.a. i nieprzeprowadzenia kontroli zaskarżonej uchwały pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa w zakresie § 25 ust. 1 to podkreślić należy, że granice sprawy wyznaczyła przede wszystkim skarga. Jakkolwiek stosownie do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, to powinien przy tym respektować fakt, iż strona skarży dany akt jedynie w określonej części. Granice zaskarżenia aktu lub czynności nie zawsze się pokrywają z granicami sprawy. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 593/12).
Nie można też tracić z pola widzenia faktu, że skarga, która zainicjowała postępowanie sądowoadministracyjne w kontrolowanej sprawie, została wniesiona przez Wojewodę, który niewątpliwie jest organem nadzoru wyspecjalizowanym w dokonywaniu kontroli aktów prawnych jednostek samorządu terytorialnego. Wojewoda bardzo precyzyjnie określił w skardze zakres zaskarżenia wskazując po pierwsze, że uchwałę zaskarża w części, a ponadto określając konkretne przepisy, tj. § 9 ust. 2, 3 i 4, § 11 ust. 3 pkt 2, § 12 pkt 1, 6 i 19, § 13 ust. 2 i 3, § 16 ust. 6 w zakresie sformułowania "Do czasu poinformowania Przedsiębiorstwa, Odbiorca usług ponosi odpowiedzialność za należności powstałe w związku ze świadczeniem usług przez Przedsiębiorstwo", § 17, § 18 w zakresie sformułowania "Kwota do zapłaty zostaje powiększona o ustawowe odsetki i koszty upomnienia. Brak zapłaty za dwa okresy obrachunkowe i nieuregulowanie należności w wyznaczonym terminie powoduje rozwiązanie umowy bez zachowania okresu wypowiedzenia", § 20 ust. 2 pkt 4, § 25 ust. 2 oraz § 30 ust. 1 i 2 uchwały. Natomiast w stosunku do § 25 ust. 1 uchwały Wojewoda nie postawił żadnego zarzutu ani też nie objął go skargą. Na niezgodność § 25 ust. 1 uchwały z przepisami prawa powszechnie obowiązującego wskazano dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Podobnie należy odnieść się do kwestii określenia sposobu informowania odbiorców usług o planowanych przerwach w świadczeniu usług w sposób "zwyczajowo przyjęty". Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że na etapie skargi do Sądu pierwszej instancji Wojewoda wskazywał wyłącznie, że wprowadzenie regulacji w § 25 ust. 2 Regulaminu doprowadziło do nieuprawnionej modyfikacji unormowań ustawowych zawartych w art. 8 ust. 3 u.z.z.w., poprzez pominięcie wskazanych w tym przepisie podmiotów. Nadto wskazano, że dochodzi do nieuprawnionego zawężenia obowiązku ciążącego na przedsiębiorcy. Przyjdzie zatem wskazać, że Sąd Wojewódzki przeprowadził kontrolę wskazanego przepisu w ramach pierwotnie zakreślonych granic zaskarżenia dochodząc do przekonania, że wskazana sprzeczność przez Wojewodę nie zachodzi.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego strona skarżąca nie wykazała, ażeby Sąd Wojewódzki, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w pkt 1 wyroku, działając na podstawie art. 188 u.p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 u.p.p.s.a. oraz art. 91 i art. 94 ust. 2 u.s.g., uchylił pkt II zaskarżonego wyroku i stwierdził nieważność § 13 ust. 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały i oddalił skargę w pozostałym zakresie.
W pkt 2 wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznając w pozostałym zakresie skargę kasacyjną za nieuzasadnioną oddalił ją na podstawie art. 184 u.p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 3 wyroku na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a.