III OSK 2557/22

III OSK 2557/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Korzeniowski
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Bk 221/22 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2022-07-12
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2233
art. 16 pkt 48, art. 162 ust. 2, art. 163 ust. 3, art. 390 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 1 pkt 2, art. 396 ust. 1 pkt 3, 7 i 8, art. 555 ust. 2 pkt 7 i art. 566 ust. 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Dawid Piaskowski po rozpoznaniu w dniu 28 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 221/22 w sprawie ze skargi I. M. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 18 stycznia 2022 r. nr BI.RUZ.4210.77.2021.TG w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez I. M. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 lipca 2022 roku, sygn. akt IV SA/Bk 221/22, którym oddalono skargę w/w na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor RZGW) z 18 stycznia 2022 r. nr BI.RUZ.4210.77.2021.TG w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego.
Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Opisana powyżej decyzją Dyrektor RZGW, na podstawie m.in. art. 396 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 2233 z późn. zm. – dalej jako Prawo wodne), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor ZZ) z 20 maja 2021 r. nr BI.ZUZ.5.4210.266.2020.KS o odmowie wydania I. M. pozwolenia wodnoprawnego na lokalizowanie nowych obiektów budowlanych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, tj. budowę dwóch budynków letniskowych wraz ze zbiornikiem na ścieki oraz na gromadzenie ścieków bytowych w szczelnym zbiorniku na działce nr [...] obręb [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...].
Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 30 grudnia 2020 r. I. M. zwróciła się do Dyrektora ZZ o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na zlokalizowanie dwóch budynków letniskowych wraz ze zbiornikiem na ścieki i gromadzenie w nim ścieków socjalno-bytowych na ww. działce nr [...]. Do wniosku załączyła m.in. operat wodnoprawny, opis zamierzonych obiektów wraz ze wskazaniem planowanej działalności i charakterystyką obiektów, wypis i wyrys z planu miejscowego, wypis z rejestru gruntów, decyzję Dyrektora RZGW z 6 października 2020 r. o zwolnieniu wnioskodawczyni od zakazu gromadzenia ścieków w związku z budową zbiornika na ścieki na działce nr [...] będącej obszarem szczególnego zagrożenia powodzią.
Po wszczęciu postępowania, Dyrektor ZZ wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku. W odpowiedzi na wezwanie (pismo z 20 stycznia 2021 r., k. 128 akt adm.) strona wyjaśniła, że projektowane budynki letniskowe będą wykorzystywane na usługi związane z rekreacją, sportem i wypoczynkiem, a dostęp do drogi publicznej będzie możliwy przez przejazd drogą leśną, a następnie ulicą [...] (działka nr [...]).
Następnie doszło do wymiany korespondencji między organem a stroną oraz do spotkania w siedzibie organu w dniu 3 marca 2021 r. W zawiadomieniach kierowanych w trybie art. 79a K.p.a. organ informował wnioskodawczynię o braku możliwości realizacji przedsięwzięcia z uwagi na położenie działki na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią i narażenie na zalew wodami wezbraniowymi rzeki [...] o prawdopodobieństwach wystąpienia powodzi średnio raz na 100 lat o głębokości zalewu powyżej 0,5 m oraz w związku z narażeniem na działalność wody rzecznej związaną z erozją boczną i denną (pismo z 28 stycznia 2021 r.). W odpowiedzi na zapytanie strony o możliwe zabezpieczenia przeciwpowodziowe (pismo z 3 lutego 2021 r.), organ w piśmie z 8 lutego 2021 r. wyjaśnił m.in., że zastosowanie odpowiednich zabezpieczeń nie może stanowić wyłącznej podstawy do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Podczas spotkania w siedzibie organu pierwszej instancji inwestorzy I. M. i J. M. wskazywali na możliwość zmiany lokalizacji budynków, posadowienie ich na słupach żelbetowych i rekreacyjny cel inwestycji, a także możliwość zabezpieczenia brzegu rzeki [...] przed erozją. W kolejnym zawiadomieniu Dyrektor ZZ również podtrzymał stanowisko, powołując się na niezgodność inwestycji z ustaleniami planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza [...]. W odpowiedzi na stanowisko strony zawarte w piśmie z 8 kwietnia 2021 r., w tym wniosek o szczegółowe wskazanie niezgodności lokalizacji inwestycji z ustaleniami planu zarządzania ryzykiem powodziowym, organ w piśmie z 15 kwietnia 2021 r. podtrzymał dotychczasową argumentację.
Decyzją z 20 maja 2021 r. Dyrektor ZZ odmówił wydania I. M. pozwolenia wodnoprawnego. Organ ustalił, że działka nr [...] znajduje się pomiędzy starorzeczem a lewym brzegiem nie obwałowanego odcinka rzeki [...], w rejonie km 90+350 jej biegu i przylega bezpośrednio do koryta rzeki. Jest to teren niezabudowany, w niewielkim stopniu przekształcony antropogenicznie. Obszar działki objętej inwestycją oraz tereny przyległe są zadrzewione i zakrzaczone. Bardziej zwarta zabudowa występuje w odległości około 500 m - po przeciwnej stronie rzeki oraz w odległości około 700 m - po tej samej stronie rzeki [...]. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (uchwała nr [...] z dnia 30 grudnia 2004 r.) działka nr [...] opisana jest symbolem R - tereny rolnicze, dla których ustalono jako przeznaczenie podstawowe - uprawy rolne, stanowiące dotychczasowy sposób użytkowania, a jako przeznaczenie uzupełniające - zabudowę zagrodową na terenie będącym własnością inwestora oraz usługi związane z rekreacją, sportem i wypoczynkiem. Zgodnie z informacjami zawartymi w operacie wodnoprawnym, teren inwestycji zlokalizowany jest w granicach obszarów objętych programem Natura 2000 - "[...]" nr [...] jako obszar ochrony siedlisk ptaków.
Organ pierwszej instancji ustalił również, że teren przeznaczony pod inwestycję w całości znajduje się w zasięgu zalewu wodą Q 1% o prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi średnio raz na 100 lat z maksymalną rzędną zwierciadła wody w miejscu planowanej inwestycji 86,34 m n.p.m. Większa część działki, z wyjątkiem niewielkiego obszaru, w tym wskazanego miejsca lokalizacji budynków oraz zbiornika na nieczystości, znajduje się w zasięgu wody o prawdopodobieństwie wystąpienia średnio raz na 10 lat Q 10%, z rzędną zwierciadła wody 85,21 m n.p.m. Zdaniem Dyrektora ZZ, według map zagrożenia powodziowego w przypadku wystąpienia wody stuletniej obszar inwestycji zostanie zalany wodami wezbraniowymi rzeki [...], a głębokość zalewu będzie wynosiła od 0,5 m do 2 m (0,5 m < h < 2,0 m). Natomiast, jak wskazał ten organ, co innego pokazuje analiza stanu faktycznego. Zgodnie bowiem z załączoną do wniosku mapą sytuacyjno – wysokościową, rzędna terenu w rejonie planowanego posadowienia budynków wynosi 86,2 m n.p.m. Oznacza to, że w przypadku wystąpienia wody 1 % nieruchomość zostanie zalana warstwą wody o głębokości maksymalnej do 0,14 m. Z powyższego organ wywiódł, że w przeszłości na omawianym terenie mogły być prowadzone prace polegające na podwyższeniu terenu nieruchomości.
W ocenie Dyrektora ZZ, przedsięwzięcie nie jest możliwe do realizacji na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią także dlatego, że działka inwestorów narażona jest na działalność wody rzecznej związaną z naturalnymi procesami korytotwórczymi.
Organ pierwszej instancji wyjaśnił również, że sporny obszar jest terenem rolnym i leśnym naturalnie zalewanym w okresie wezbrań i przekroczenia pojemności koryta rzeki. Przekształcenie tego terenu w kierunku antropogenicznym utworzy szereg barier dla przepływu wody. Ocenił, że lokalizacja nowych obiektów budowlanych w bliskim sąsiedztwie koryta rzeki [...] stanowić może wzrost dalszej zabudowy tego terenu, a zatem zwiększenie wartości majątku narażonego na zniszczenie na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.
Końcowo organ wskazał, że Plan zarządzania ryzykiem powodziowym przyjęty w rozporządzeniu z 2016 r. powinien być podstawą do zmiany obowiązującego planu miejscowego, uchwalonego jeszcze przed opracowaniem Planu. Wobec zaś braku podstaw do wydania pozwolenia wodnoprawnego, nie ma podstaw do stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 24 stycznia 2019 r. w sprawie zakresu wymagań, jakie dla obiektów budowlanych lokalizowanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią może określać pozwolenie wodnoprawne (Dz. U. poz. 227).
Odwołanie wniosła I. M. Zarzuciła nieuwzględnienie zaproponowanych szczegółowych rozwiązań zabezpieczających obiekty przed zalaniem oraz niepodanie rzeczowych argumentów uzasadniających wydanie decyzji odmownej. W piśmie z 29 sierpnia 2021 r. strona wymieniła sygnatury udzielonych pozwoleń wodnoprawnych na terenie gminy [...] oraz wyjaśniła, że organ nie dokonał merytorycznej oceny tego konkretnego przypadku.
Zaskarżoną decyzją z 18 stycznia 2022 r. Dyrektor RZGW utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w tym dokonał ustalenia stanu faktycznego i sformułował ocenę prawną w sposób tożsamy jak uczynił to Dyrektor ZZ. Wskazał przepisy art.16 pkt 34, art. 399 i art. 396 ust. 1 pkt 3 i 8 ustawy Prawo wodne i wywiódł, że inwestycję zaplanowano na obszarze średniego prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi oraz naruszałaby ustalenia planu zarządzania ryzykiem powodziowym, co wyklucza wydanie pozwolenia wodnoprawnego (decyzja odmowna ma charakter związany). Sprzeczność inwestycji z celami Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza [...] organ odwoławczy zidentyfikował jako sprzeczność z celami głównymi w postaci zahamowania wzrostu ryzyka powodziowego, obniżenia istniejącego ryzyka powodziowego oraz poprawy systemu zarządzania ryzykiem powodziowym, a także jako sprzeczność z celami szczegółowymi, gdyż zmniejszałaby zdolność retencyjną zlewni powodując wzrost zagospodarowania terenów szczególnego zagrożenia powodzią. Dyrektor RZGW wskazał, że ocenę sformułował na podstawie map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego sporządzonych na podstawie danych historycznych i matematycznego modelowania hydraulicznego, z uwzględnieniem danych hydrologicznych i przepływów maksymalnych. Porównanie treści tych map z celami wynikającymi z Planu wskazuje, że inwestycja jest sprzeczna z wyznaczonym w ramach celu szczegółowego kierunkiem działań - zakazie budowy pozostałych obiektów prywatnych i użyteczności publicznej, oznaczonym priorytetem wysokim. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ drugiej instancji wywiódł, że ustosunkowanie się strony do wymagań lub warunków planowanej zabudowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (art. 166 ust. 2 ustawy P.w. oraz rozporządzenia z dnia 24 stycznia 2019 r. nie zmienia faktu, że inwestycja pozostaje w sprzeczności z założeniami Planu. Uzgodnienie tych wymagań nie było wymagane w przedmiotowym postępowaniu, bowiem odmówiono udzielenia pozwolenia wodnoprawnego (art. 300 ust. 2 Prawo wodne). Dyrektor RZGW wyjaśnił, że co prawda obowiązujący plan miejscowy dopuszcza na terenie działki nr [...] możliwość sytuowania obiektów sezonowych (§ 11 ust. 18 uchwały), ale zgodnie z § 10 ust. 3 i 4 planu na terenach chronionych gminy [...] obowiązują zakazy osuszania terenu i zakazy regulacji naturalnych cieków oraz stosunków wodnych. Teren działki znajduje się na obszarze specjalnej ochrony Natura 2000 [...] "[...]". Wymienione zakazy mogą więc mieć znaczenie na etapie użytkowania inwestycji. Postępowanie procesu erozji spowoduje konieczność umocnienia, tj. regulacji koryta rzeki w celu ochrony zabudowy, a zakaz osuszenia może się zaktualizować po podtopieniach, w przypadku zamiaru wykonania fundamentów i słupów pod planowany budynek. Będą to działania sprzeczne z obowiązującym planem miejscowym. Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutami niepełnego zgromadzenia materiału dowodowego i wskazał, że także strona nie zawnioskowała o przeprowadzenie dodatkowych dowodów w postaci opinii biegłego lub oględzin. Reasumując wywiódł, że inwestycja jest niezgodna z Planem zarządzania ryzykiem powodziowym dorzecza [...], może nie spełniać wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z przepisów ustawy i przepisów odrębnych, a ze względu na postępującą erozję boczną rzeki [...] może w przyszłości wymagać działań sprzecznych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ocenił, że zgodnie z § 26 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych inwestycja musi przewidywać sposób zagospodarowania ścieków.
Skargę do sądu administracyjnego złożyła I. M. Zarzuciła:
I. naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy), tj.:
1) art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie w jaki sposób i na czym będzie polegał realny wpływ inwestycji na zaistnienie przesłanek, które mają świadczyć o niezahamowaniu wzrostu ryzyka powodziowego, a tym samym naruszają ustalenia Planu zarządzania ryzykiem powodziowym przez budowę sześciu słupków betonowych (jedynie obiekty, które będą zalane);
2) art. 7a § 1 w związku z art. 81a § 1 K.p.a. przez niezastosowanie się do norm wynikających z tych przepisów i nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść skarżącej;
3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę, braku kompleksowego przeanalizowania wariantu polegającego na tym, iż ryzyko wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska nie wystąpi, gdyż nikt w obiektach nie będzie przebywał w czasie występowania/wystąpienia ryzyka powodziowego na tym obszarze;
4) naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, wbrew ciążącemu na organie odwoławczym na mocy art. 77 § 1 K.p.a. obowiązkowi i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.; brak wskazania faktów, które organ uznał za uprawdopodobnione. Organ powinien jednoznacznie uzasadnić podstawę faktyczną stanowiska oraz jasno przedstawić jakie fakty są prawdziwe dla tej inwestycji, bo tylko na takich faktach można dokonać wymaganego uzasadnienia decyzji;
5) naruszenie art. 8 i 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego projekt generuje ryzyko powodziowe na obszarze, gdzie nie występują powodzie nagłe. Organ opiera się na ogólnych stwierdzeniach przywołując jako argument oczywiste działania prowadzone w ramach powodzi, natomiast nie ustosunkowuje się i nie podaje żadnych faktów co do tego jakie działania będą prowadzone dla tej nieruchomości/inwestycji;
6) naruszenie art. 9 i 11 K.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji, a wyłącznie stwierdzenie, że inwestycja generuje ryzyko powodziowe bez podania w jaki konkretny sposób to następuje – gdyż samo przywołanie przepisu nie powoduje, że przepis ten ma uzasadnienie w faktach dla tej inwestycji. Organ usilnie przedstawia i ustosunkowuje się tylko do jednej z góry założonej przez siebie wersji negatywnej i nie bierze pod uwagę możliwości wydania pozytywnej decyzji, czyli wystąpił brak obiektywnej oceny;
7) naruszenie art. 8 K.p.a. przez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej jak również art. 32 § 1 i § 2 Konstytucji przez wydanie wobec skarżącej odmiennej decyzji niż utrwalona praktyka rozstrzygania w tego typu sprawach. Zdaniem strony, w tożsamych stanach faktycznych i prawnych organ wydawał decyzje pozytywne, w tym na budowę na obszarze szczególnego zagrożenia powodziowego w postaci budynku mieszkalnego (na pobyt stały ludzi);
8) naruszenie art. 107 § 2 i 3 K.p.a. przez dowolność w wydaniu decyzji, niedostateczne i niepełne jej uzasadnienie, z którego nie wynika dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia rożne decyzje w analogicznych sytuacjach;
9) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji.
II. naruszenie prawa materialnego przez nieprawidłowe przytoczenie, a tym samym powołanie się na art. 26 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jako podstawy prawnej w zakresie odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego w sytuacji, gdy zastosowanie do stanu faktycznego ma art. 26 ust. 3 rozporządzenia.
Uzasadnienie skargi skonstruowano na zasadzie odniesienia się do konkretnych twierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżąca wyraziła przekonanie, że nie każde zagospodarowanie terenu pozostaje w sprzeczności z celami zarządzania ryzykiem powodziowym (w przywoływanym rozporządzeniu nie zdefiniowano co konkretnie rozumie się pod pojęciem zagospodarowanie). Skarżąca wskazała, że organ ma bezwzględny obowiązek w sposób jasny wyjaśnić i uzasadnić, które przesłanki spowodowały podjęcie takiej a nie innej decyzji, czemu w przedmiotowej sprawie nie sprostał. W związku z tym wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji, ewentualnie jej uchylenie bądź stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa i rozważenie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W piśmie procesowym z 10 maja 2022 r. skarżąca dodatkowo zwróciła uwagę, że w dotychczasowej argumentacji organy nie podawały jako przyczyny wydania decyzji odmownej – występowania zjawiska erozji.
Podczas rozprawy w dniu 12 lipca 2022 r. uczestnik postępowania J. M. wyjaśnił, że działkę nr [...] nabył wraz z żoną aktem notarialnym około 2019 r., planowana inwestycja nie spowoduje wzrostu zagospodarowania terenu, gdyż rozumienie zagospodarowania terenu w dyrektywie powodziowej jest inne niż przyjął organ i polega na "zmianie podejścia przez odsunięcie powodzi od ludzi poprzez przygotowanie budynków do powodzi" Zdaniem uczestnika postępowania, według wytycznych, na podstawie których sporządzane było rozporządzenie z 2016r., istotne znaczenie dla ryzyka powodziowego ma posadowienie zabudowy mieszkaniowej, natomiast zabudowa rekreacyjna (letniskowa) nie jest uwzględniona jako element podwyższający ryzyko powodziowe. Zabudowy rekreacyjne nie powodują wzrostu zaludnienia. W odpowiedzi na zapytanie sądu wyjaśnił, że nie dysponuje decyzjami pozytywnymi, tj. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego, dotyczącymi terenu bezpośrednio sąsiadującego z działką nr [...]. To, czym dysponuje, pochodzi z całego terenu gminy [...] z ostatnich dwóch lat.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Białymstoku oddalił skargę I. M.
W pierwszej części uzasadnienia Sąd I instancji przywołał przepisy mające zastosowanie w sprawie oraz podał definicję obszaru szczególnego zagrożenia powodzią oraz ustalenia zawarte między stronami.
Sąd I instancji stwierdził, iż organy prawidłowo przyjęły, że inwestycja skarżącej będzie stanowiła wzrost zagospodarowania na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w tym będzie naruszała wysokopriorytetowy zakaz zabudowy pozostałymi obiektami prywatnymi. Posadowienie dwóch budynków w zabudowie letniskowej o powierzchni 35 m2 każdy, wraz ze szczelnym zbiornikiem na ścieki o pojemności około 10 m3 zwiększa niewątpliwie zagospodarowanie działki, która w chwili obecnej nie jest przekształcona antropogenicznie (jest zakrzewiona i zalesiona), w tym nie jest zajęta żadnymi obiektami kubaturowymi (s. 9 operatu). Nowe obiekty zwiększą też ogólnie zagospodarowanie na tym terenie ujmowanym szerzej jako działka i jej sąsiedztwo. Mogą też stanowić tzw. impuls osadniczy prowadzący w przyszłości do wzrostu zagospodarowania. Niezależnie więc od tego, że na wykonanie obiektów wymagane jest tylko zgłoszenie na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 6 i 16 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane a nie pozwolenie na budowę, należy przyjąć, iż ich zrealizowanie jest objęte "zakazem zabudowy pozostałych obiektów prywatnych" sformułowanym w kierunkach działań Planu. Zakaz ten został sformułowany jednoznacznie oraz nieróżnicująco ze względu na rodzaj zabudowy. Z uwagi na rodzaj dóbr chronionych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (ochrona ludności, mienia), ale też z uwagi na konieczność zapobiegania sytuacjom kryzysowym oraz wysoki jego priorytet – zakaz ten nie może być rozumiany zbyt wąsko i formalnie, tzn. wyłącznie jako zakaz budowy określonych obiektów prywatnych, z wyłączeniem innych. Tekst Planu do takiego zróżnicowania nie uprawnia, co oczywiście nie wyklucza pewnego stopniowania zakazu w zależności od okoliczności konkretnej sprawy (miejsca zaplanowania inwestycji, warunków powodziowych itp.). W realizacji celu "unikanie lub wyeliminowanie wzrostu zagospodarowania" chodzi jednak zawsze o niedopuszczenie do antropogenicznych przekształceń terenu bądź do dalszych takich przekształceń terenu, które mogłyby stanowić barierę dla przepływu wody, powodowałyby wzrost majątku na terenie naturalnie przeznaczonym pod zalanie, generowałyby wzrost roszczeń odszkodowawczych z tytułu poniesionych strat w majątku prywatnym oraz wymuszałyby większe zaangażowanie w przypadku podjęcia akcji ratowniczej. Generowałyby zatem większe ryzyko powodziowe, prowadząc do niebezpieczeństwa powstania dalej idących konsekwencji niż w przypadku terenu nieprzekształconego antropogenicznie. Przypomnieć w tym miejscu należy, że elementem zarządzania ryzykiem powodziowym jest m.in. zapobieganie i ochrona (art. 163 ust. 6 P.w.), w kontekście których to pojęć należy rozumieć wyeliminowanie wzrostu zagospodarowania, w tym zakaz zabudowy obiektów prywatnych.
Zdaniem sądu, zbyt wąskie rozumienie ww. celu szczegółowego i kierunku działań zaprezentował uczestnik postępowania na rozprawie w dniu 12 lipca 2022 r., tzn. wyłącznie jako wyeliminowanie (zakaz) realizacji zabudowy mieszkaniowej a nie również rekreacyjnej (letniskowej). Niewątpliwie zabudowa letniskowa, realizowana w postaci budynku rekreacji indywidualnej, różni się od zabudowy mieszkalnej. Istotnie, w treści dyrektywy powodziowej w kilku miejscach wyraźnie wymienia się zabudowę mieszkaniową. Z powyższego inwestorzy wyprowadzają, że wyeliminowanie wzrostu zagospodarowania terenu dotyczy wyłącznie zabudowy mieszkaniowej a więc powodującej wzrost liczby mieszkańców a nie zabudowy letniskowej, która nie jest zabudową przeznaczoną na stały pobyt ludzi. W ocenie WSA brak jest jednoznacznych podstaw do takiego rozróżnienia, zwłaszcza w sprawie niniejszej z uwagi na położenie działki nr [...] oraz cechy obszaru okalającego.
Regulacje dyrektywy powodziowej stanowią swego rodzaju wytyczne, wskazują które elementy powinny zostać wzięte pod uwagę przy konstruowaniu przepisów krajowych (dyrektywa ma być zrealizowana co do celu). Plan zarządzania ryzykiem powodziowym przyjęty w 2016 r. został poprzedzony, jak wynika z jego treści, sporządzeniem wstępnej oceny ryzyka powodziowego, analizą map zagrożenia i map ryzyka powodziowego (stanowią one jego załącznik). Zatem ostateczny kształt Planu, w tym sformułowanie celów ogólnych, szczegółowych i kierunków działań, jest wynikiem kompleksowych analiz i ocen. Jest też Plan dokumentem wysokospecjalistycznym. W tych okolicznościach zawężanie sposobu rozumienia użytego w Planie sformułowania o unikaniu wzrostu zagospodarowania i zakazie zabudowy wyłącznie do zabudowy mieszkaniowej z wyłączeniem letniskowej (rekreacyjnej), tylko na podstawie ogólnych wytycznych i pojedynczych sformułowań zawartych w dyrektywie (wiążących co do celu), przy braku ku temu wyraźnych podstaw w samym Planie oraz z pominięciem szeregu istotnych okoliczności świadczących o specyficznym charakterze terenu inwestycyjnego, jest nieuzasadnione.
Zdaniem sądu, tylko takie jak wyżej zaprezentowane przez sąd i organy Wód Polskich rozumienie pojęć "wyeliminowania wzrostu zagospodarowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią" oraz "zakazu budowy obiektów prywatnych" na tych obszarach (jako działania wysokopriorytetowego) w odniesieniu do inwestycji zamierzonej przez skarżącą będzie w sposób pełny realizowało – na tym konkretnym terenie, na którym położona jest działka nr [...] - cele ogólne Planu zarządzania ryzykiem powodziowym, tj. zahamowanie wzrostu ryzyka powodziowego. Zgodnie z art. 16 pkt 48 P.w., ryzykiem powodziowym jest kombinacja prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi i potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Skoro zaś teren działki nr [...] położony jest w większości na obszarze o wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi (raz na 10 lat) a w mniejszym zakresie (gdzie mają być posadowione budynki) na obszarze o prawdopodobieństwie średnim (raz na 100 lat), nadto jest to teren w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki [...] – w zakolu, między jednym brzegiem rzeki a starorzeczem, co więcej w części teren działki (wraz z kiedyś istniejącą drogą) znajduje się już pod wodą z uwagi na postępującą erozję boczną rzeki – nie sposób zakwestionować oceny organów o tym, że wzrost zagospodarowania działki przyczyniłby się do wzrostu ryzyka powodziowego.
Wobec powyższych okoliczności, zarzuty skargi oraz okoliczności powołane przez uczestnika postępowania na rozprawie nie mogą podważyć stanowiska organów.
W ocenie sądu, na poparcie stanowiska organów w sprawie istotne są zarówno argumenty wynikające z prewencji generalnej jak i argumenty dotyczące konkretnie sytuacji skarżącej. Odnośnie sytuacji skarżącej WSA wskazał, że nieodnotowanie do tej pory na spornym obszarze powodzi nie wyklucza wystąpienia jej w przyszłości, także latem, skoro jest to obszar o wysokim i średnim prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi. Nie bez znaczenia jest też, że inwestorzy zakupili działkę w 2019 r., zatem kilka lat po sporządzeniu Planu zarządzania ryzykiem powodziowym. Dokonując zakupu "wkroczyli" w ukształtowany stan faktyczny i prawny, które wymagają respektowania. Także przeanalizowane przez organy rzędne terenu (86, 20 m n.p.m.) i rzędne zalewu wody stuletniej (86,34 m n.p.m.) wskazują, że obszar działki byłby zalany wodą o głębokości 14 cm. Wobec specyficznego położenia działki skarżącej, jakiekolwiek działania podjęte wyłącznie na tej działce w żaden sposób nie będą obniżać ryzyka powodziowego na terenach sąsiednich, a dla oceny realizacji celów i kierunków Planu należy ujmować problem ryzyka kompleksowo dla danego obszaru a nie jednostkowo dla konkretnej działki.
Reasumując, całokształt powyższych okoliczności wskazuje, że istnieje bezpośredni i realny związek między realizacją zamierzonej inwestycji a zwiększeniem utrudnień w zarządzaniu ryzykiem powodziowym.
W uzasadnieniach decyzji powoływany jest również argument o wpływie inwestycji na zmniejszenie retencji, co odpowiada celowi ogólnemu z punktu 1 – zahamowanie wzrostu ryzyka powodziowego, pkt a) utrzymanie oraz zwiększenie istniejącej zdolności retencyjnej zlewni w regionie wodnym oraz grupie (kierunkowi) działania 2. ochrona lub zwiększenie retencji na obszarach rolniczych o priorytecie średnim w regionie wodnym [...]. Zdaniem WSA, choć organy tej okoliczności w sposób wyraźny i zdecydowany nie akcentowały, w przeciwieństwie do skarżącej, zgodzić się z nimi należy, że każde nowe zagospodarowanie zmniejsza naturalną retencję i eliminuje możliwość zatrzymania wody (chłonność terenu). W przypadku spornej inwestycji odnosi się to zwłaszcza do wykonania szczelnego zbiornika na ścieki.
Drugim argumentem uzasadniającym odmowę było wskazanie, iż umożliwienie realizacji inwestycji może w przyszłości spowodować konieczność podjęcia działań sprzecznych z ustaleniami uchwały z dnia 30 grudnia 2004 r. nr [...] Rady Gminy [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2005 r. nr [...], poz. [...]), tj. § 11 ust. 18 zakazującym lokalizacji zabudowy na terenach zalewowych za wyjątkiem sezonowych obiektów i urządzeń związanych z wypoczynkiem oraz z § 10 ust. 3 pkt 3 i 4 – wprowadzającymi na obszarach chronionych Gminy [...] m.in. zakaz osuszania terenu i zakaz regulacji naturalnych cieków oraz stosunków wodnych. Zauważyć należy, że teren działki skarżącej leży na obszarze chronionym Gminy [...], tj. obszarze Natura 2000 [...] "[...]". W ocenie organu, zamierzony przez skarżącą sposób korzystania może wywołać konieczność umocnienia, tj. regulacji koryta rzeki w celu ochrony planowanej zabudowy oraz konieczność osuszenia terenu w razie wystąpienia podtopień. Tymczasem zgodnie z art. 396 ust. 1 pkt 8 P.w., pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków i wynikających z przepisów ustawy oraz przepisów odrębnych. Jako wysoce prawdopodobne należy również uznać działanie inwestorów w kierunku osuszenia terenu, co jednak należy wywieść nie tyle z zamiaru wykonania fundamentów i osuszenia gruntu pod słupy, ale z uwagi na zapewnienie użytkowania terenu. Sąd I instancji przytoczył ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie planowanej inwestycji i stwierdził, że niezależnie od zgodności inwestycji z planem miejscowym, organy Wód Polskich mają prawo do odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego w przypadku ustalenia niezgodności inwestycji z Planem zarządzania ryzykiem powodziowym.
Zdaniem Sądu, pozostała argumentacja skarżącej i uczestnika postępowania kwestionująca powyższe ustalenia i ocenę prawną stanowi wyłącznie polemikę, która choć zrozumiała z punktu widzenia inwestorów, z prawnego punktu widzenia podważyć zaskarżonych decyzji nie jest w stanie.
W ocenie WSA nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut wydawania przez organy Wód Polskich na terenie gminy [...] szeregu pozwoleń wodnoprawnych na zlokalizowanie różnego rodzaju zabudowy, co ma świadczyć o odstąpieniu od utrwalonej praktyki orzekania w przypadku skarżącej oraz o naruszeniu zasady równości (art. 32 Konstytucji RP). W szczególności decyzje dołączone do skargi nie podważają oceny i ustaleń organów. Analiza stanu faktycznego działek, których te pozwolenia dotyczą, wskazuje iż sytuacja inwestorów w sprawie niniejszej oraz w stosunku do których wydano ww. decyzje jest inna.
W ocenie WSA bez wpływu na wynik sprawy pozostaje funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji Dyrektora RZGW z 6 października 2020 r. o zwolnieniu od zakazu gromadzenia ścieków na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Została ona wydana na podstawie art. 77 ust. 1 pkt 3 lit. a w związku z ust. 3 P.w., a przesłanką udzielenia takiego pozwolenia było niepogorszenie jakości wód. Uzyskanie decyzji na podstawie art. 77 ust. 3 P.w. nie powoduje automatycznie konieczności wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym na podstawie art. 390 P.w.
Sąd I instancji zgodził się z organami, że ustalenie niezgodności inwestycji z ustaleniami Planu zarządzania ryzykiem powodziowym wykluczało konieczność rozważania na jakich warunkach mogłaby ona powstać (skarżąca wskazuje na wymagane przed uzyskaniem pozwolenia na budowę uzgodnienia organów Wód Polskich na podstawie art. 166 ust. 10 i 14 oraz art. 390 ust. 1 P.w.).
Ciężar ustalenia zgodności inwestycji z planem zarządzania ryzykiem powodziowym spoczywa na organach Wód Polskich. W sprawie niniejszej miało to szczególne znaczenie, gdyż Plan z 2016 r. został przyjęty przed wejściem w życie ustawy P.w. z 2017 r., a więc w czasie obowiązywania generalnego zakazu budowy na terenach szczególnego zagrożenia powodzią. Może to w niektórych przypadkach rodzić niebezpieczeństwo zbyt rygorystycznego wykładania i stosowania regulacji Planu, w tym sformułowanego w nim wysokopriorytetowego zakazu budowy, tzn. bez wyczerpującego rozważenia wszystkich okoliczności danego przypadku. W ocenie Sądu I instancji taka sytuacja nie powstała jednak w niniejszej sprawie.
WSA zwrócił uwagę, że Plan zarządzania ryzykiem powodziowym z 2016 r. obowiązuje do 22 grudnia 2022 r., nadto podlega do tej daty przeglądowi i w razie potrzeby aktualizacji (art. 555 ust. 2 pkt 7 i at. 566 ust. 2 P.w.). Zgodnie z art. 173 ust. 8 i 22 P.w., uwagi do podlegającego aktualizacji planu mogą składać ministrowi właściwemu do spraw gospodarki wszyscy zainteresowani w terminie sześciu miesięcy od podania projektu planu do publicznej wiadomości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I. M., która zaskarżyła go w całości i zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 396 ust. 1 pkt 8 ustawy prawo wodne poprzez błędną wykładnię przepisu art. 396 ust. 1 pkt 8 ustawy prawo wodne polegające na niewskazaniu przez sąd I instancji przepisu ustawy prawo wodne bądź przepisu odrębnego, który zostałby naruszony w przypadku wydania skarżącej pozwolenia wodnoprawnego. W związku z powyższym brak w/w wskazania przesądza o naruszeniu przez sąd I instancji prawa materialnego tj. art. 396 ust. 1 pkt 8, co miało wpływ na wynik sprawy.
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 396 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo wodne poprzez błędną wykładnię tego przepisu i niewskazanie konkremych zapisów Planu zarządzania ryzykiem powodziowym, które miałoby naruszać pozwolenie wodnoprawne, a oparcie się jedynie na ogólnym brzmieniu tego przepisu.
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 396 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo wodne poprzez uznanie przez sąd, iż wydanie skarżącej pozwolenia wodnoprawnego naruszałoby dyspozycję tego przepisu podczas gdy z lektury Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza [...] przyjętego Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie przyjęcia Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza [...] jednoznacznie wynika, iż jego celem nie jest zakaz lub eliminacja zabudowy, co miało wpływ na wynik sprawy.
Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i 2 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.735 tj.), dalej "k.p.a." poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i niepodjęcie przez Sąd I instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego, co skutkowało rozstrzygnięciem bez oparcia na dowodach i faktach, a jedynie na okolicznościach faktycznie nieistniejących i wyprowadzonych jedynie w drodze domniemań, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi.
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7a. § 1 w zw. art. 81a. § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie się do norm wynikających z tych przepisów i nierozstrzygnięciu wątpliwości na korzyść skarżącej.
6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i wyrażające się zwłaszcza w zakresie braku kompleksowego przeanalizowania wariantu polegającego na tym iż ryzyko wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska nie wstąpi gdyż nikt nie będzie przebywał na terenie objętym pozwoleniem wodnoprawnym w czasie wstąpienia ryzyka powodziowego.
7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie przez sąd podstaw i przesłanek oddalenia skargi i bezkrytyczne oparcie się wyłącznie na stwierdzeniu że inwestycja generuje ryzyko powodziowe bez podania i odniesienia w jaki konkretny sposób będzie wygenerowane ryzyko przez tę inwestycję.
8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie przez WSA skargi skarżącego w sytuacji, gdy decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] została wydana z naruszeniem przepisów prawa, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobody oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i oparcie zaskarżonej decyzji na niekompletnym materiale dowodowym i dowolną a nie swobodną ocenę.
Wobec powyższego, strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z listy pozwoleń wodnoprawnych dotyczących nowej zabudowy oraz decyzji pozwoleń wodnoprawnych w samej gminie R. dotyczących zabudowy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona między innymi podniosła, że sąd powinien określić, jakie konkretnie ustalenia planu zarządzania ryzykiem powodziowym pozwolenie wodnoprawne miałoby naruszać, czego jednak nie uczynił. W związku z powyższym należy uznać, iż nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 396 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo wodne poprzez błędną wykładnię tego przepisu i niewskazaniu konkretnych zapisów Planu zarządzania ryzykiem powodziowym, które miałoby naruszać pozwolenie wodnoprawne, a oparcie się jedynie na ogólnym brzmieniu tego przepisu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej zgłoszony został zarzut zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W takim przypadku, co do zasady
w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednak w niniejszej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania wiąże się w sposób bezpośredni z zarzutem naruszenia przez Sąd
I instancji przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię. Zatem ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisów prawa materialnego.
Zarzuty skargi kasacyjnej, zarówno dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, nie zasługują na uwzględnienie i stanowią w istocie polemikę z prawidłowym stanowiskiem Sądu I instancji. Istota sporu sprowadza się do oceny prawidłowości zastosowania przez organy (a w konsekwencji zaakceptowania tego przez Sąd ) prawidłowości zastosowania art. 396 ust. 1 pkt 3 i 8 ustawy Prawo wodne, jako podstawy odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego . Skarżąca kwestionuje ocenę, jakoby planowania inwestycja stanowiła zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi i mienia oraz utrudniała zarządzanie ryzykiem powodziowym, argumentują to niewielką skalą przedsięwzięcia, specyficznymi uwarunkowaniami terenowymi, możliwością podjęcia na etapie realizacji inwestycji i jej eksploatacji działań zapobiegających niebezpieczeństwom związanym z powodzią. Nadto podnosi zarzuty związane z błędną interpretacją ustaleń planu zarządzania ryzykiem powodziowym obowiązującym na danym terenie. Argumentacja ta zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest przekonywująca.
Bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Istota tych zarzutów, opisanych jako naruszenie poszczególnych jednostek redakcyjnych przepisu art. 396 ust. 1 ustawy Prawo wodne strona skarżąca kasacyjnie upatruje w braku wskazaniu przez Sąd I instancji przepisu ustawy Prawo wodne bądź przepisu odrębnego, który zostałby naruszony w przypadku wydania skarżącej pozwolenia wodnoprawnego uwzględniającego jej wniosek (art. 396 ust. 1 pkt 8 ustawy Prawo wodne) oraz braku wskazania konkretnych zapisów Planu zarządzania ryzykiem powodziowym, które miałyby naruszać pozwolenie wodnoprawne, a jedynie oparcie się na ogólnym brzemieniu tych przepisów (art. 396 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie tak postawione zarzuty kasacyjne nie są trafne. Przede wszystkim wymaga wymagają przybliżenia podstawowe złożenia, na których oparty jest cały system zarządzania ryzykiem powodziowym. Przewidziany bowiem w art. 390 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia wodnoprawnego na lokalizację na obszarze szczególnego zagrożenia powodziowego nowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane jest jednym z elementów tego systemu. Instytucja uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na realizację określonej inwestycji stanowi instrument realizacji jednego z podstawowych zadań Wód Polskich, jakim jest ochrona ludności i mienia przed powodzią (art. 162 ust. 2 ustawy Prawo wodne). Dalej wskazać należy, że przez ryzyko powodziowe rozumie się kombinację prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi i potencjalnie negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej (art. 16 pkt 48 ustawy Prawo wodne). Dokonując oceny tak skonstruowanych zarzutów kasacyjnych podkreślenia wymaga, że regulacje prawa wodnego dotyczące zarządzania ryzykiem powodziowym, stanowiąc element szeroko pojmowanego prawa ochrony środowiska muszą być wykładane z uwzględnieniem wyjaśnień zasad tego prawa. W tym kontekście wymaga, po pierwsze, podkreślenia, że obowiązek wprowadzenia w prawie krajowym rozwiązań dotyczących zarządzania ryzykiem powodziowym wynika m.in. z postanowień Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (Dz.U.UE.L.2007.288.27; dalej: "Dyrektywa Powodziowa" lub "Dyrektywa 2007/60/WE"). W motywie drugim tej dyrektywy wskazano w szczególności, że niektóre działania człowieka (takie jak przyrost zabudowy i wzrost wartości majątku na obszarach zalewowych, a także obniżenie naturalnego potencjału retencyjnego gleby wskutek użytkowania gruntów) przyczyniają się do zwiększenia prawdopodobieństwa występowania powodzi i zaostrzenia ich negatywnych skutków. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dla ustalenia celów zarządzania ryzykiem powodziowym należy się też odwołać do, przywołanego w motywie piątym Dyrektywy Powodziowej, Komunikatu KOM (2004) 472 Komisji z dnia 12 lipca 2004 r. dla Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów, zatytułowanego "Zarządzanie zagrożeniem powodziowym - zapobieganie powodziom, ochrona przeciwpowodziowa i ograniczanie skutków powodzi" (por. np. P. Korzeniowski, Cele prewencyjne zarządzania ryzykiem powodziowym w prawie ochrony środowiska, "Przegląd Prawa Ochrony Środowiska" 2014, nr 4, s. 39). W punkcie 2.2. przywołanego komunikatu wskazano w szczególności, że z dotychczasowych doświadczeń wynika, że najbardziej skutecznym podejściem w ramach programów zarządzania zagrożeniem powodziowym jest zapobieganie powstawaniu szkód wywołanych powodziami poprzez rezygnację z budowy np. domów mieszkalnych i obiektów przemysłowych obecnie i w przyszłości na terenach zagrożonych powodzią. Ponadto, regulacje Prawa wodnego dotyczące zarządzania ryzykiem powodziowym, jako będące elementem szeroko pojmowanego systemu prawa ochrony środowiska, powinny być wykładane i stosowane z uwzględnieniem podstawowych zasad ochrony środowiska. Zasady te określono przede wszystkim w art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: "TFUE"). Zgodnie z tym przepisem, polityka Unii w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Unii. Opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie "zanieczyszczający płaci". Na poziomie krajowym zasady prewencji oraz ostrożności zostały przewidziane m.in. w art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 z późn. zm., dalej: "p.o.ś."). Istota zasady prewencji sprowadza się do założenia, że w pierwszej kolejności należy podejmować działania, które mogą zapobiec negatywnym skutkom dla środowiska. Innymi słowy, chodzi tu o zastosowanie określonych metod i środków w celu eliminacji przyczyn i warunków powstania zdarzeń powodujących szkody w środowisku, ewentualnie zastosowanie metod i środków ograniczających skutki takich zdarzeń. W odniesieniu do kwestii ograniczenia zagrożenia powodziowego z zasady prewencji wynika zatem w sposób oczywisty, że władze publiczne powinny przede wszystkim nie dopuścić do powstania zabudowy na terenach zalewowych. Wówczas nie zostanie bowiem narażone życie i zdrowie osób zamieszkałych na tym terenie, a także nie zostanie narażone na zniszczenie zlokalizowane tam mienie. Warto w tym miejscu dodać, że w orzecznictwie zawraca się uwagę na powinność władz publicznych wprowadzenia ograniczeń w zabudowie terenów zalewowych (por. np. wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 28 lutego 2012 r., Kolyadenko i inni v. Rosji, skarga nr 17423/05, § 168-172, LEX nr 1117409; wyrok NSA z 10 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1110/12, CBOSA). Z kolei w świetle zasady ostrożności (przezorności), racjonalne wątpliwości co do negatywnego wpływu na środowisko rozstrzyga się na korzyść środowiska, a nie na korzyść inwestycji (wyrok NSA z 3 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1115/18, CBOSA; P. Korzeniowski, (w:) Prawo ochrony środowiska, pod red. M. Górskiego, 4 wyd., Warszawa 2021, s. 76). Innymi słowy, dla przyjęcia, że dana inwestycja może negatywnie oddziaływać na środowisko, w tym poprzez zwiększenie ryzyka powodziowego, nie jest konieczne udowodnienie takiego ryzyka przez organ, a wystarczy jedynie jego uprawdopodobnienie. W sytuacji, w której uprawdopodobniono możliwość negatywnego wpływu na cele ochrony przeciwpowodziowej, to na planującym dane przedsięwzięcie spoczywa ciężar udowodnienia, że takie negatywne skutki nie wystąpią lub będą miały charakter nieistotny (pomijalny) z punktu widzenia celów danej regulacji z zakresu ochrony środowiska. Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że w świetle art. 163 ust. 2 oraz art. 166 ust. 2, 5 i 10 Prawa wodnego, interpretowanych w powiązaniu z postanowieniami Dyrektywy 2007/60/WE oraz art. 191 ust. 2 TFUE w zw. z art. 6 p.o.ś., co do zasady niedopuszczalne jest uzgodnienie lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Wydanie w takim przypadku decyzji pozytywnej jest możliwe tylko w wyjątkowych przypadkach. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, w której z uwagi na szczególne warunki terenowe lub cechy planowanej zabudowy, ewentualne negatywne skutki, z punktu widzenia zarządzania ryzykiem powodziowym, będą mogły być ocenione jako nieistotne lub wysoce nieprawdopodobne. Przypomnieć równocześnie należy, że organy Wód Polskich wykonują swoje kompetencje związane z ochroną przed powodzią z uwzględnieniem m.in. map zagrożenia powodziowego (art. 163 ust. 5 w zw. z art. 166 ust. 3 p.w.). Są to dokumenty urzędowe oparte na wiedzy specjalistycznej z zakresu hydrologii, korzystające ze wzmocnionej mocy dowodowej (art. 76 w zw. z art. 80 k.p.a.). Innymi słowy, jeżeli strona kwestionuje ustalenia organów oparte na analizie materiałów źródłowych w postaci m.in. map zagrożenia powodziowego, map z państwowego zasobu geodezyjnego i map wytworzonych z wykorzystaniem specjalistycznego oprogramowania, to powinna zarzucaną niezgodność wykazać opinią sporządzoną przez osobę mającą odpowiednią wiedzę ekspercką (wyrok NSA z 22 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3823/18 oraz wyrok NSA z 17 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 3007/17, CBOSA). Powyższe pryncypia znajdują odzwierciedlenie w Planach zarządzania ryzykiem powodziowym, które są dokumentami planistycznymi, przyjmowanymi w randze rozporządzenia. Podkreślenia także wymaga, że już w załącznikach do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 roku w sprawie przyjęcia Planu Zarządzania Ryzykiem Powodziowym dla obszaru Dorzecza [...] wskazano, że najskuteczniejszym i najwłaściwszym sposobem uniknięcia szkód na obszarze narażonym na zalanie wodami powodziowymi jest maksymalne ograniczenie ich zainwestowania, w szczególności wyłączenie to spod zabudowy. Ma się to przejawiać nie tylko w działaniach zapobiegających zwiększenie poziomu ich zainwestowania, ale także poprzez ograniczanie już istniejącego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie organy orzekające, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny odwołały się do przesłanek- ustaleń zawartych w planie zarządzania ryzykiem powodziowym wyłączających możliwość wydania pozwolenia wodnoprawnego na budowę przez skarżącą kasacyjnie dwóch domków letniskowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym zbiornikami na ścieki na działce stanowiącej między innymi przedmiot jej własności położonej, która to działka jest na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Działka skarżącej, na której miała zostać zrealizowana przedstawiona we wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest położona na obszarze obowiązywania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 roku w sprawie przyjęcia Planu zarządzania ryzykiem powodziowym na obszarze dorzecza [...] (Dz.U. poz. 1841 ze zm.), którego załącznikiem jest "Plan zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza [...]. Plan ten ma z uwagi na brzmienie art. 555 ust. 2 pkt 7 i art. 566 ust. 2 ustawy Prawo wodne charakter normatywny oraz obowiązujący. Wskazana działka w całości znajduje się w granicach obszaru, na którym ryzyko powodzi jest średnie i wynosi średnio raz na 100 lat, oraz w większej części w granicach obszaru, na którym ryzyko powodzi jest wysokie i wynosi średnio raz na 10 lat. Zasadnie przyjęły organy, a następnie zaakceptował to stanowisko Sąd I instancji, że analiza Planu w części dotyczącej obszaru, na którym położona jest działka skarżącej (region wodny [...] – prawostronnego jej dopływu – rzeki [...] charakteryzuje się w szczególności powodziami rzecznymi wywołanymi najczęściej mechanizmem naturalnych wezbrań, z dominującymi powodziami rzecznymi związanymi z topnieniem śniegu, albo z występującymi powodziami rzecznymi związanymi z wezbraniami opadowymi. Zarówno dla obszaru dorzecza [...] jak i regionu wodnego [...] sformułowano trzy cele główne; 1) zahamowanie wzrostu ryzyka powodziowego np. a) poprzez utrzymanie oraz zwiększenie istniejącej zdolności retencyjnej zlewni w regionie wodnym, b) wyeliminowanie lub unikanie wzrostu zagospodarowania na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, 2) obniżenie istniejącego ryzyka powodziowego np. poprzez ograniczenie istniejącego zagospodarowania, 3) poprawę systemu zarządzania ryzykiem powodziowym. Celowi głównemu z pkt 1 (zahamowanie wzrostu ryzyka powodziowego), w ramach celu szczegółowego z lit b (wyeliminowanie lub unikanie wzrostu zagospodarowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią) przypisano grupę (kierunek) działania " zakaz budowy pozostałych obiektów prywatnych i użyteczności publicznej), które w regionie [...] oznaczono priorytetem wysokim. Zgodnie natomiast z definicją na stronie 55 i 56 Planu priorytet wysoki oznacza, że ze względu na charakter zlewni oraz rodzaj przeważającego ryzyka, działanie to powinno zostać wykonane w pierwszej kolejności dla możliwie szybkiego ograniczenia ryzyka powodziowego. Odnosząc powyższe zapisy Planu do zamierzenia inwestycyjnego skarżącej i położenia działki, na której miało być zrealizowane, trafne jest stanowisko, że będzie ona stanowiła wzrost zagospodarowania na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w tym będzie naruszała wysokopriorytetowy zakaz zabudowy pozostałymi obiektami prywatnymi. Postawienie opisanych we wniosku obiektów budowlanych wraz z infrastrukturą towarzyszącą zwiększy niewątpliwie zagospodarowanie obszaru, który obecnie nie jest przekształcony antropogenicznie. W realizacji celu określonego jako "unikanie lub wyeliminowanie wzrostu zagospodarowania chodzi przede wszystkim do niedopuszczenia do antropogenicznych przekształceń terenu, takich przekształceń, które mogłyby stanowić barierę do przepływu wody, powodowałyby wzrost majątku na tym terenie przeznaczonym pod zalanie, generowanie wzrostu roszczeń odszkodowawczych z tytułu poniesionych strat, oraz wymuszałoby większe zaangażowanie służb ratowniczych w trakcie powodzi. Elementem zarządzania ryzykiem powodziowym jest zapobieganie i ochrona (art. 163 ust. 3 ustawy Prawo wodne), w zakresie których to pojęć mieści się między innymi wyeliminowanie wzrostu zagospodarowania, w tym zakaz zabudowy prywatnej i to nie tylko zabudowy mieszkaniowej. Każdy rodzaj zabudowy na terenach zagrożonych powodzią i to niezależnie od przyjętych rozwiązań technicznych wpływa na retencję terenu, przepływ wody w przypadku zalania terenu. Powyższe przesłanki stanowiące podstawę odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego w sposób jednoznaczny zostały określone w powołanym planie zarządzania ryzykiem powodziowym i powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jaki i zaskarżonego wyroku. Wbrew twierdzeniom skarżącej powyższe postanowienia powołanego planu zostały w sposób jednoznaczny wskazane przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a następnie przez Sąd I instancji przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z wskazaniem ich miejsca w tymże planie. Nie budzi wątpliwości, że przedstawione we wniosku przez skarżącą zamierzenie inwestycyjne niewątpliwie narusza ustalenia obowiązującego na tym terenie planu zarządzania ryzykiem powodziowymi i potencjalnie może stanowić jedną z przeszkód uniemożliwiającą osiągnięcie wskazanych celów głównych i szczegółowych oraz powiązanych z ich realizacją grupą zadań. Nie może także ujść uwadze, że przypisanym grupom działań w powołanym planie nadano priorytet wysoki, tj. zdania, które winny być wykonane w pierwszej kolejności dla możliwie szybkiego ograniczenia ryzyka powodziowego. Dotyczy to w szczególności zakazu budowy na wskazanym terenie pozostałych obiektów prywatnych i użyteczności publicznej. Na podkreślenie zasługuje także, że wskazany dokument został przygotowany przez osoby posiadające w tym kierunku wiedzę ekspercką, posiadającymi w chwili jego przygotowywania stosowne dane niezbędne do jego opracowania. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że organ w zaskarżonej decyzji jak i Sąd I instancji nie wskazali konkretnych zapisów planu zarządzania ryzykiem powodziowym przemawiających za wydaniem decyzji odmownej w przedmiocie pozwolenia na lokalizację na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią nowych obiektów budowlanych wskazanych przez skarżącą w złożonym wniosku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozwalają na odmienną ocenę prawną powyższego zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 396 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne rozważania zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczące działań technicznych i nie technicznych, rekomendowane do realizacji w pierwszej kolejności, jako działania strategiczne dla obniżenia poziomu ryzyka powodziowego. Fakt rekomendowania do realizacji określonych działań nie oznacza, że inne działania związane z realizacją celu głównego lub szczegółowych nie powinny być realizowane w sytuacjach gdy zachodzi taka konieczność wynikająca z postanowień planu zarządzania ryzykiem powodziowym. Z przytoczonych wyżej ustaleń planu wynika również zakaz nowej zabudowy prywatnej co potwierdzają zapisy zawarte w tabeli na stronie 56 i następne planu. Tym samym nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 396 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne. Odwołanie się do tego zakazu w realiach niniejszej sprawy należy uznać za całkowicie uzasadnione.
Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 396 ust. 1 pkt 8 ustawy prawo wodne sprowadzający się do braku wskazania przez Sąd I instancji przepisu ustawy prawo wodne bądź przepisu odrębnego, które zostałyby naruszone w przypadku wydania skarżącej pozwolenia wodnoprawnego. Przy ocenie tego zarzutu kasacyjnego odwołać się należy do treści art. 163 ust. 2 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym Wody Polskie, w zakresie swej właściwości zapewniają ochronę ludności i mienia przed powodzią wywołaną przez wody publiczne stanowiące własność Skarbu Państwa. Jednym z środków służących realizacji tych obowiązków jest opracowanie planu zarządzania ryzykiem powodzią i wydawania pozwoleń wodnoprawnych, o których mowa w art. 390 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo wodne.
Nie są również przekonujące zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 8 § 1 i 2 K.p.a. Organy Wód Polskich zgromadziły wystarczający materiał dowodowy w postaci map zagrożenia powodziowego i prawidłowo oceniły go w kontekście norm prawa materialnego, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji Prezesa Wód Polskich z dnia 29 kwietnia 2022 r. Organ ten dokonał wnikliwej i wieloaspektowej analizy sprawy, która wyczerpująco uzasadniała zajęte stanowisko. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] w uzasadnieniu swojej decyzji szczegółowo przedstawił obowiązujące regulacje prawne, następnie dokonał analizy danych wynikających z map zagrożenia powodziowego (wskazując na konkretny arkusz mapy i rzędne wody Q1%), rozważył potencjalne głębokości zalania terenu inwestycji, przedstawił aktualny stan zagospodarowania nie tylko terenu obejmującego działkę, na której miała zostać zrealizowana inwestycja, ale także trenów sąsiadujących, wskazał na mające miejsce procesy erozyjne i ich wpływ na ukształtowanie terenu i związane z tym zagrożenie powodziowe, jak również odniósł się do ustawowych przesłanek odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego określonych w art. 396 ust. 1 pkt 3 i 7 ustawy Prawo wodne (zagrożenie dla zdrowia, mienia i środowiska, naruszenia ustaleń planu zarządzania ryzykiem powodziowy - utrudnianie zarządzania ryzykiem powodziowym). Organ odniósł się również do argumentów podnoszonych przez skarżących w toku postępowania, w tym do kwestii dotychczasowego zagospodarowania terenu oraz zabudowy sąsiedniej. Ponadto, w uzasadnieniu decyzji uwzględniono aspekty ekonomiczne inwestycji na terenie zalewowym (wzrost wartości strat, koszty akcji ratowniczych). Wachlarz zagadnień przeanalizowanych przez organ uzgadniający był zatem szeroki i wyczerpywał istotne kwestie faktyczne i prawne, co świadczy o rzetelności przeprowadzonego postępowania z zachowaniem reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie nosi cech dowolności. Przedstawiona ocena znajduje potwierdzenie nie tylko w zgromadzonych dowodach, ale także w wiedzy ogólnej związanej z zjawiskiem jakim są powodzie, ich zapobieganiem, minimalizacją ich ujemnych skutków. Należy podkreślić także, że z uwagi na istotę zjawiska jakim są powodzie, określenie skutków jakie może pociągnąć realizacja danego działania na terenie zagrożonym powodzią opiera się zawsze na prawdopodobieństwie i przezorności. Przedstawiona przez organ odwoławczy, a następnie zaakceptowana przez Sąd I instancji. Oran poddał także ocenie przedstawiony przez skarżąca wariant związany z realizacją przedsięwzięcia i jego dalszą eksploatacją, przedstawiając argumentacja przemawiająca przeciwko wydaniu pozwolenia wodnoprawnego znajdującą potwierdzenie w ustaleniach zawartych w obowiązującym dla tego obszaru planie zarządzania ryzykiem powodziowym.
Nie można także twierdzić o naruszeniu zasad zaufania i równego traktowania (art. 8 § 1 i 2 K.p.a.). Argumentacja skarżących dotycząca istnienia innej zabudowy w sąsiedztwie czy wydania innych decyzji uzgadniających nie mogła odnieść skutku, gdyż każda sprawa jest rozpatrywana indywidualnie w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie orzekania. Ewentualne wcześniejsze pozwolenia wodno prawne dla innych działek nie tworzą po stronie skarżących prawa nabytego ani nie wiążą organu w niniejszej sprawie. W tym miejscu podkreślić należy, że organ wskazał, że dotyczą one działek o innym położeniu, w tym usytuowanych w znacznie dalszej odległości od głównego zagrożenia jakim jest rzeka [...] i innym stopniu zagospodarowania. Podnoszona przez skarżących okoliczność, że w trakcie powodzi w domkach letniskowych nie będą przebywać ludzie nie prowadzi do zmiany oceny dokonanej przez organ odnośnie intensyfikacji zainwestowania na terenie zalewowym, co jest sprzeczne z zasadą prewencji. Nadto nie można przy tej ocenie pominąć jakie zagrożenie niosą za sobą aktualne zmiany klimatyczne, gwałtowny przebieg zjawisk klimatycznych. Realizacja inwestycji wskazanej przez skarżącą kasacyjnie w związku ze zmianą poziomu zagospodarowania zwiększa ryzyko w zakresie bezpieczeństwa ludzi i możliwości ich ewakuacji, a także warunków sanitarnych panujących po przejściu fali powodziowej, co może niekorzystnie wpływać na zdrowie osób korzystających z budynku, czy tez znajdujących się w obszarze oddziaływania powodzi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2190/22). Tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a k.p.a. w związku z koniecznością realizacji zasady przezorności oraz z uwagi na charakter przedmiotowej sprawy wymagający oparcia rozstrzygnięcia w oparciu o przewidywania znajdujące potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tych samym powodów nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 i art. 11 k.p.a. Zasada przekonywania określona w art. 11 k.p.a. została zrealizowana przez organy między innymi poprzez sporządzenie uzasadnienia odpowiadającego kryteriom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., w którym nie tylko przedstawiono stanowiska organu, ale także w sposób wyczerpujący ustosunkowano się do poszczególnych zarzutów zgłaszanych przez stronę w toku postępowania administracyjnego jak i składanych środkach odwoławczych. Nie ma także podstaw do uwzględnienia zarzuty kasacyjnego dotyczącego naruszenia przez organy w toku postępowania administracyjnego art. 9 k.p.a. Nie wykazano bowiem jakich czynności organ zaniechał przeprowadzenia, a które by związane były z realizacją zasady informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogłyby mieć wpływ na ustalenie jej praw.
Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że rozumie przy tym dążenia skarżącej kasacyjnie, jako inwestora, która chciałaby wykorzystać stanowiący jej własność teren w sposób bardziej efektywny ekonomicznie. Jednakże możliwość inwestowania w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią musi być i jest ograniczana stosownie do przepisów prawa, które mają na celu ochronę nie tylko życia i mienia poszczególnych osób, ale także ochronę szerszego interesu publicznego. Z tego względu nawet zrozumienie dla planów rodzinnych czy dotyczących poprawy warunków bytowych na terenach zagrożenia powodzią, nie pozwala na pominięcie tych ograniczeń.
Stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia ostatniego z podniesionych zarzutów kasacyjnych dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wobec naruszenia przez organ zasady swobody oceny dowodów, odwołać się należy do wyżej przedstawionej argumentacji oraz podkreślić należy, że istota niniejszej sprawy wymaga oparcie niektórych istotnych do sprawy ustaleń przy uwzględnieniu prawdopodobieństwa wystąpienia określonych zdarzeń, ich rozmiaru i skutków oraz przy zastosowaniu zasady przezorności wynikającej z przepisów dotyczących ochrony środowiska, o czym była już mowa.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.